SPRAWOZDANIE z prac nad zapisem konstytucyjnym dotyczącym społecznej własności lasów Skarbu Państwa 1. Prace podjęto z inicjatywy Instytutu Badawczego Leśnictwa po ukazaniu się deklaracji Prezesa Rady Ministrów o gotowości konstytucyjnego zapisu utrwalającego społeczną własność lasów Skarbu Państwa, co uniemożliwiałoby ich prywatyzację. Merytoryczną inspiracją były rekomendacje panelu ekspertów WARTOŚĆ, uzyskane wcześniej w ramach prac prowadzonych w IBL nad Narodowym Programem Leśnym: Rekomendacja 12: Las jest dobrem narodowym. Potrzebna jest mobilizacja wszystkich sił politycznych oraz społeczna zgoda na konstytucyjne uznanie lasów w Polsce jako dziedzictwa narodowego, które, będąc trwałą własnością publiczną, nie podlega prywatyzacji. Rekomendacja 26: Zaliczenie lasów do strategicznych zasobów naturalnych kraju (ustawa z 2001 roku) należy wzmocnić poprzez zapis konstytucyjny, traktując lasy jako dobro wspólne o samoistnej wartości. Jedynie zapis konstytucyjny może oddalić groźbę prywatyzacji lasów publicznych i chronić skutecznie ich narodowy charakter. Pierwsze spotkanie konsultacyjne zorganizowane wraz z Komisją Środowiska Senatu RP odbyło się 21 stycznia 2014, na które zostali zaproszeni przedstawiciele wszystkich klubów parlamentarnych i sił politycznych oraz niezależni eksperci i reprezentanci instytucji naukowych, społecznych, zawodowych oraz środowisk związkowych związanych z lasami. Uczestnicy spotkania podpisali deklarację współpracy (patrz: www.npl.ibles.pl) oraz powołali Zespół Sterujący: Reprezentacja parlamentarna Włodzimierz Cimoszewicz (senator RP; niezależny) Stanisław Gorczyca (senator RP; klub parlamentarny PO) Jan Szyszko (poseł PiS) Stanisław Wziątek (poseł SLD) Stanisław Żelichowski (poseł PSL) Reprezentacja społeczna Tomasz Borecki (Towarzystwo Przyjaciół Lasu; doradca w Kancelarii Prezydenta RP) Andrzej Grzywacz (Prezes Polskiego Towarzystwa Leśnego) Zbigniew Kuszlewicz (KSZNOŚiL NSZZ Solidarność) Henryk Pargieła (Przewodniczący Stowarzyszenia Ruch Obrony Lasów Polskich) Piotr Paschalis-Jakubowicz (Przewodniczący SITLiD) Kazimierz Rykowski (Instytut Badawczy Leśnictwa) Do prac zaproszono wybitnych prawników specjalistów prawa leśnego, konstytucjonalistów, konsultantów prawa: prof. dr hab. Wojciech Radecki (Instytut Nauk Prawnych PAN), dr Adam Habuda (Instytut Nauk Prawnych PAN), Marek Jarentowski (Biuro Legislacyjne 1
Senatu RP), mecenas Janusz Zagrobelny (Uniwersytet Jagielloński, doradca NSZZ Solidarność). W pracach uczestniczył dr Piotr Lutyk (RDLP Warszawa) 2. W trakcie pierwszego spotkania przedstawiciel koalicji rządowej V-Premier Janusz Piechociński przedstawił projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie niedopuszczenia do prywatyzacji lasów państwowych: propozycja koalicji USTAWA z dnia o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Art. 1. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm. ).dodaje się art. 74a w brzmieniu: Art. 74a. 1. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są dobrem wspólnym i podlegają szczególnej ochronie. 2. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. 3. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dla ludności na równych zasadach. Zasady udostępniania i gospodarowania lasami określa ustawa. Art. 2. Ustawa wchodzi w życie.. Zdaniem czynnika społecznego propozycja zawierała zapisy nie do zaakceptowania z punktu widzenia celu nowelizacji z następujących powodów: jeśli Konstytucja mówi o wyjątkach, które nie podlegają przekształceniom własnościowym to powinna określić zamknięty katalog takich przypadków, co w ustawie zasadniczej jest nierealne. Jeśli zaś tworzy delegację do ustawy, która to ma określić, tzn. że oddaje tym samym decyzję o prywatyzacji lasów państwowych jakiejkolwiek większości sejmowej, która taką ustawę może uchwalić, tworząc w niej wygodny dla siebie katalog wyjątków. W ten sposób zapis konstytucyjny utrwalający społeczną własność lasów państwowych, które nie mogą być prywatyzowane, traci sens. 3. W trakcie prac grupy roboczej nad zapisem konstytucyjnym zaprezentowano kilkanaście propozycji społecznych (załącznik), które poddano krytycznej ocenie ekspertów ze środowiska zawodowego oraz ocenie prawników. Przebieg prac nad tekstem zapisu konstytucyjnego wskazał na kłopoty wynikające ze struktury własności lasów i podziału 2
władzy zarządczej, liczne nieścisłości terminologiczne i brak precyzyjnych definicji, rozbieżności interpretacyjne z punktu widzenia prawa oraz wiele obszarów nakładania się kompetencji, zakresów zarządzania i odpowiedzialności (łowiectwo, wstęp do lasów różnych własności, turystyka). Istotnym czynnikiem rzutującym na formułowanie zapisu był element niskiego poziomu zaufania do stanowionego prawa i jego niedostateczna skuteczność. Na spotkaniu w dniu 18 marca 2014 w Kancelarii Senatu RP zaprezentowano i uzgodniono propozycję końcową wraz z uzasadnieniem (projekt nowelizacji dotyczy Art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; tekst wytłuszczony stanowi treść nowelizacji): Społeczny projekt nowelizacji art. 74 Konstytucji RP (18.03.2014) Art. 74. 1. Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. 2. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Szczególnej ochronie podlegają lasy jako dziedzictwo narodowe. 3. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska oraz wstępu do lasów państwowych na równych zasadach 4. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. 5. Lasy państwowe podlegają zarządowi jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa w zakresie w jakim ustawa nie przekazuje zarządu innemu organowi władzy publicznej dla potrzeb realizacji celu publicznego uniemożliwiającego prowadzenie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. 6. Przeniesienie własności lasów państwowych może nastąpić jedynie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu, gdy jest to uzasadnione celami publicznymi lub celami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. Uzasadnienie 1. [cel regulacji] Celem projektowanej regulacji jest wprowadzenie do Konstytucji RP rozwiązań zabezpieczających lasy państwowe przed ryzykiem ich denacjonalizacji, rozumianej jako ograniczenie zakresu realnego zarządu Skarbu Państwa nad ponad 80% polskich lasów. 3
2. [redakcja przepisu] Projektowana regulacja nie odbiega tematycznie od pozostałych postanowień Konstytucji RP w sposób który przemawiałby za niezbędnością wprowadzenia nowej jednostki redakcyjnej, takiej jak np. art. 74a. Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy art. 74 Konstytucji RP, projektowane regulacje mogą z powodzeniem zostać introdukowane do treści tego artykułu poprzez odpowiednie uzupełnienie ust. 2 oraz wprowadzenie dodatkowego dwuzdaniowego ustępu 5. 3. [lasy jako dziedzictwo narodowe] Projekt przewiduje objęcie wszystkich lasów szczególną ochroną na gruncie Konstytucji RP (kwalifikowany stopień ochrony w stosunku do ochrony przewidzianej w art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Uwzględniając wielopokoleniowy charakter lasów, ich wartości środowiskowe, społeczne, kulturowe, ich związki z tradycją, obronnością i historią, projekt klasyfikuje wszystkie lasy jako dziedzictwo narodowe, tym samym czyniąc ich ochronę obowiązkiem Rzeczpospolitej Polskiej (art. 5 Konstytucji RP). Wątpliwości wzbudza wyrażany w debacie publicznej postulat kwalifikowania lasów jako dobro wspólne. Na gruncie Konstytucji RP, pojęcie dobro wspólne jest jednoznacznie utożsamiane z Rzeczpospolitą Polską (por. Preambuła oraz art. 1 Konstytucji RP), stąd utożsamianie lasów z dobrem wspólnym skutkowałoby nieporządkiem terminologicznym. Ponadto, troska o dobro wspólne stanowi konstytucyjny obowiązek obywateli (art. 82 Konstytucji RP) nie zaś Państwa, co wydaje się mijać z celem projektu. 4. [zarząd jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa] Projektowana regulacja, polegająca na zagwarantowaniu bezpośredniego zarządu Skarbu Państwa nad lasami państwowymi, zabezpiecza je przed zagrożeniami dla prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej takimi jak np. sprawowanie zarządu w formie spółki Skarbu Państwa (formy zastrzeżonej dla przedsięwzięć czysto komercyjnych), koncesjonowania zarządu lasami państwowymi przedsiębiorcom (na wzór np. rynku eksploatacji kopalin) bądź komunalizacji lasów państwowych, uniemożliwiającej prowadzenie spójnej gospodarki leśnej. Ponadto, zastosowanie liczby pojedynczej wyklucza możliwość tworzenia konkurujących ze sobą podmiotów jak np. ma miejsce na rynku pasażerskiego przewozu kolejowego. Projekt równocześnie uwzględnia możliwość przekazania zarządu nad niektórymi lasami państwowymi innym organom władzy publicznej - uwzględnia to w szczególności lasy administrowane przez parki narodowe, oraz lasy należące do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. 5. [zakaz przenoszenia własności] Projektowane wprowadzenie generalnego zakazu zbywania lasów państwowych wynika z wniosku, iż posłużenie się konstrukcją zakazu przekształceń własnościowych, znanego np. z ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych. zasobów naturalnych kraju jest dalekie od optymalnego. Pojęcie przekształceń własnościowych wydaje się być niezrozumiałe, nieprecyzyjne oraz anachroniczne. Pożądanym byłoby 4
wykorzystanie nie budzącej wątpliwości konstrukcji, tj. zakazu przenoszenia własności lasów państwowych, w miejsce nieco bardziej enigmatycznego zakazu przekształceń własnościowych. Taka regulacja, uzupełniona o uregulowanie formy zarządu lasami państwowymi w zdaniu poprzedzającym tworzy spójny i przejrzysty mechanizm gwarantujący dalsze prowadzenie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. 6. [zamknięty katalog przesłanek denacjonalizacyjnych] W celu zachowania równowagi pomiędzy dwoma skrajnymi rozwiązaniami, tj. ochroną absolutną lasów państwowych (tj. bezwzględny zakaz przenoszenia własności lasów państwowych) a ochroną pozorną lasów państwowych (tj. delegowanie kryteriów denacjonalizacyjnych do rangi ustawy, umożliwiającej na całkowicie dowolne kształtowanie zakresu ochrony lasów państwowych na szczeblu ustawowym) niezbędnym jest wprowadzenie do Konstytucji zamkniętego katalogu przesłanek uzasadniających przeniesienie własności lasów państwowych. 7. [cel publiczny] Projekt przewiduje dwa potencjalne kryteria w tym względzie. Pierwszym jest kryterium celu publicznego, dopuszczające możliwość np. komunalizacji lasów państwowych w celu realizacji przedsięwzięć służących dobru wspólnemu, w szczególności zaś budowy dróg lokalnych bądź sieci przesyłowych. Kryterium to jest niezbędne z uwagi na potrzebę zachowania konsekwencji regulacji konstytucyjnej - jeżeli art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zezwala na wywłaszczenie własności prywatnej dla celów publicznych, naturalną wydaje się konkluzja, iż również projektowana regulacja powinna przewidywać wyjątek na rzecz inicjatyw służących zaspokojeniu dobra wspólnego. 8. [trwale zrównoważona gospodarka leśna] Postulowany zakaz przenoszenia własności lasów państwowych nie stanowi celu służącego samemu sobie. Nadrzędną wartością w tym względzie jest potrzeba prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej na terenie lasów państwowych. Pojęcie to obecnie jest zdefiniowane w art. 6 ustawy o lasach. Trwale zrównoważona gospodarka leśna jest realizowana w Polsce z powodzeniem od ponad dwudziestu lat, stanowiąc optymalną formę zarządu lasami państwowymi. Jest ona zaprzeczeniem obowiązującej pod rządami poprzedniej ustawy gospodarki leśnej towarowej (tj. gospodarki leśnej nastawionej w przeważającej mierze na produkcję) Odróżnić ją należy również od pojęcia zrównoważonego rozwoju, opartego m.in. na afirmacji potrzeby rozwoju gospodarki, co mogłoby otwierać drogę dla prywatyzacji lasów państwowych pod inwestycje prywatne. Projektowana przesłanka ma na celu umożliwienie racjonalizacji gospodarki leśnej poprzez dopuszczenie zastosowania rozwiązań lokalnych zbliżonych do scalenia i wymiany gruntów leśnych. W szczególności celem tej przesłanki jest umożliwienie zamiany lasów państwowych nienadających się do prowadzenia gospodarki leśnej (np. małych enklaw leśnych otoczonych gruntami rolnymi, bądź rozdrobnionych gruntów leśnych) na lasy bądź grunty rolne znajdujące się w 5
bezpośrednim sąsiedztwie lasów państwowych, co umożliwiłoby prowadzenie na nich efektywniejszej gospodarki leśnej. 9. [kontrola sądowa] Postulat objęcia kontrolą sądową zamiaru przeniesienia własności lasów państwowych uzasadniony jest dwoma względami. Kontrola sądowa zapewni nie tylko adekwatną kontrolę nad ścisłym przestrzeganiem przesłanek denacjonalizacyjnych, ale zagwarantuje również indywidualne podejście do zbywania poszczególnych lasów, tym samym wykluczając możliwość przeprowadzenia denacjonalizacji o charakterze ogólnopolskim. Ponadto, kontekst tak niniejszego projektu jak i ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, uchwalonej w trybie inicjatywy obywatelskiej, wskazuje na żywą reakcję społeczeństwa na możliwość prywatyzacji lasów państwowych. Przyczyną tego stanu rzeczy wydaje się być brak zaufania społeczeństwa w stosunku do intencji każdoczesnych przedstawicieli władzy wykonawczej w stosunku do lasów państwowych. Uzasadnionym więc wydaje się postulat uwzględnienia tego stanu rzeczy poprzez poddanie tego aspektu władzy wykonawczej kontroli władzy sądowniczej. Powyższa propozycja nowelizacji Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej spełnia społeczne postulaty i oczekiwania, realizuje dyspozycje zawarte w deklaracji Prezesa Rady Ministrów o potrzebie wzmocnienia społecznej własności lasów Skarbu Państwa i jest poprawna z punktu widzenia prawa. Propozycja zapisu została przekazana wszystkim klubom parlamentarnym i komisjom Senatu do jej dalszego doskonalenia oraz przedstawienia wersji ostatecznej do procedowania w Sejmie. Opracował: Prof. dr hab. Kazimierz Rykowski 19.03.2014 6