Instrumenty ochrony Skarbu Państwa od antycznego Rzymu do dziś

Instrumenty ochrony Skarbu Państwa od antycznego Rzymu do dziś

Instrumenty ochrony Skarbu Państwa od antycznego Rzymu do dziś Redakcja Aleksander W. Bauknecht Olsztyn 2014

Recenzent: dr hab. Piotr Krajewski, prof. UWM Instrumenty ochrony Skarbu Państwa od antycznego Rzymu do dziś Redakcja: Aleksander W. Bauknecht Copyright 2014 by Aleksander W. Bauknecht and contributors Wydawca: Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie Al. Warszawska 98, 10-702 Olsztyn ISBN: 978-83-62383-52-8

SPIS TREŚCI Historyczny rozwój i funkcjonowanie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Wojciech Madej)...7 De officio quaestoris. Rzymskie koncepcje współczesnej instytucji kwestora (Igor Sztynio)...23 Niemożność dziedziczenia po oskarżonym, który popełnił samobójstwo, jako wyraz ochrony interesu fiscus w prawie rzymskim klasycznym (Paweł Aptowicz)...38 Dziedziczenie Skarbu Państwa z perspektywy rzymskiego i polskiego prawa spadkowego (Danuta Nidzgorska)...46 Dążenia do reaktywacji Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa po transformacji ustrojowej w Polsce (Daniel Lubowiecki)...50 Wykonywanie zastępstwa procesowego Skarbu Państwa przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa po 2005 roku (Agata Krygier, Agata Winiarska)...57 System ochrony interesów finansowych na gruncie prawa polskiego i przepisów unijnych (Kinga Długołęcka)...74 Harmonizacja prawa podatkowego w Unii Europejskiej a interes skarbu państwa (Klaudia Jakubowska)...83

Rola kontroli skarbowej w ochronie interesów skarbu Państwa (Hubert Thomas)...88 Odpowiedzialność karna za przestępstwa karno-skarbowe (Żaneta Gościej)...99 Ograniczenia własności nieruchomości ze względu na interes Skarbu Państwa (Krzysztof Mularski)...104 Ochrona interesu państwa i Unii Europejskiej w obszarze energetyki (Barbara Główczewska)...110

HISTORYCZNY ROZWÓJ I FUNKCJONOWANIE PROKURATORII GENERALNEJ SKARBU PAŃSTWA WOJCIECH MADEJ UNIWERSYTET WARMIŃSKO-MAZURSKI W OLSZTYNIE Abstract: The purpose of this article is to present the history and a course of action of the State Treasury Solicitors Office. The next goal is to put in order the history and the structure of the current Solicitors Office as well. The author presents the history of this body until the fall of communism. This knowledge enables readers to better understand similarities and differences between the current Solicitors Office and its previous forms. The next chapter indicates how the protection of the interests of the State Treasury looked like in the first years since the fall of communism till now. Another chapter illustrates the structure of the organization and the rules of members appointment which later represent the State Treasury before common courts. Additionally, the author presents the requirements needed to be met by candidates applying for president, vice-president and counselor of the State Treasury Solicitors Office. The next part of the article is focused on competencies and a course of action in cases where the State Treasury Solicitors Office takes part in. The final chapter indicates the problems of court representation of the State Treasury before other courts. This chapter includes detailed examples of the cases which were heard by the Solicitor s Office in the years 2006-2012. Keywords: State Treasury Solicitors Office, State Treasury, Counselor, President, Minister of Treasury, Court Representation. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa jest instytucją powołaną w celu ochrony prawnej Skarbu Państwa. Skarb Państwa jest osobą prawną reprezentującą państwo w obrocie prawnym jako właściciela majątku. O istnieniu Skarbu Państwa można mówić w przypadku wyodrębnienia się majątku publicznego od prywatnego, do którego zalicza się m. in. drogi publiczne, szpitale, więzienia. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa jest natomiast państwową jednostką organizacyjną bez osobowości prawnej powołaną w celu zastępstwa procesowego Skarbu Państwa, które jest nie-

8 zbędne ze względu na wielość spraw kierowanych przeciwko państwu. 1 W społeczeństwie polskim można zaobserwować słabo rozwiniętą kulturę prawną oraz nieznajomość instytucji dbających zarówno o ogólne bezpieczeństwo kraju jak i finanse państwa. Nieświadomość i obojętność obywateli wobec roli PGSP w państwie powoduje, że instytucja ta zmaga się z licznymi problemami. W związku z tym zachodzi potrzeba uzasadnienia konieczności funkcjonowania PGSP. Mimo, iż historyczny początek Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa sięga początków XIX w., ochrona interesów państwa sięga początków istnienia państwowości polskiej. Nie wyodrębniono instytucji, która odpowiadałaby za zastępstwo procesowego państwa. Wynikało to z patrymonialnego charakteru władzy w czasach panowania dynastii Piastów. Wszystkie bogactwa w kraju były uznawane za własność królewską, do których możemy zaliczyć kopalnie i zakłady rzemieślnicze. Dopiero za czasów panowania dynastii Jagiellonów w Polsce rozróżniano skarb królewski od skarbu publicznego. W tym celu powołano w 1613 r. Trybunał Skarbowy Koronny sprawujący sądownictwo w sprawach podatkowych dotyczących skarbu publicznego. 2 Posiadał on szerokie uprawnienia, takie jak kontrola przychodów i wydatków skarbu publicznego, rozpatrywanie sporów dotyczących skarbu królewskiego oraz spraw skarbowo-wojskowych. 3 Od tego czasu władca, Sejm czy Senat nie byli odpowiedzialni za sprawy finansowe i procesowe państwa. Właśnie w takim celu powstał Trybunał Skarbowy Koronny, który był pierwszą w historii Polski instytucją, która zastępowała władzę państwową w procesie sądowym. Tym samym pełnił funkcję dzisiejszej Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Trybunał Skarbowy Koronny utrzymał się w zasadzie do końca I RP a mianowicie do 1764 r., kiedy to funkcje Trybunału zostały przejęte przez komisje skarbowe. 4 Wartym odnotowania jest także urząd instygatora koronnego pełniącego funkcję urzędowego obrońcy interesów. Urzędnik ten powoływany był przez króla do ochrony interesu publicznego oraz skarbowego. Opiniował 1 Zob. G. Bieniek & H. Pietrzkowski, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego 60 (2003). 2 Zob. A.Mączak (red.), Encyklopedia historii gospodarczej Polski 432 (1981). 3 Zob. Tamże. 4 Zob. Tamże.

różnego rodzaju sprawy skarbowe a także uczestniczył z głosem doradczym w obradach komisji dotyczących spraw skarbowych. Był zastępcą procesowym państwa. Urząd ten można porównać do funkcji, którą pełni radca lub prezes w dzisiejszej Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W czasie gdy Polska nie istniała na mapie Europy, jurysdykcja terytorialna Trybunału Skarbowego Koronnego uległa załamaniu, przyczyniając się do upadku tejże organizacji. Dopiero w okresie Księstwa Warszawskiego wyjaśniona została kwestia ochrony interesów prawnych i majątkowych Skarbu Państwa, ponieważ w 1807 r. wydanie Kodeksu Napoleona - w tym także kodeksu postępowania cywilnego zmusiło do zorganizowania pomocy prawnej dla Skarbu Państwa. Za ochronę prawną Skarbu Państwa odpowiedzialne były zarówno organy centralne jak i lokalne. Jako organ centralny za ochronę prawną Skarbu Państw odpowiadał Minister przychodów i skarbu, jako organy lokalne odpowiadały dyrekcje skarbu i prefekci dóbr koronnych. Było to rewolucyjne rozwiązanie jak na polskie warunki, gdzie ochrona ta dotychczas była scentralizowana. Ochrona interesów Skarbu Państwa dalej ulegała ewolucji, czego przykładem jest utworzenie 29 września (11 października) 1816 r. na ziemiach Królestwa Polskiego pierwszej w historii Polski Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. 5 Od tego czasu możemy mówić o historycznym rozwoju Prokuratorii. Utworzona została poprzez postanowienie cara Aleksandra I z inicjatywy członka Rady Stanu Stanisława Staszica. Powołana została w celu obrony prawnej własności publicznej. Innymi zadaniami Prokuratorii było dochodzenie roszczeń oraz ochrona wszystkich instytucji będących pod nadzorem lub opieką władzy. Był to organ centralny i kolegialny składający się z prokuratora generalnego, 8 radców, 6 asesorów i sekretarza generalnego. Pełniła swoje obowiązki na zlecenie komisji rządowych. Organizacja przestała istnieć w 1915 r. w wyniku wybuchu I wojny światowej. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa w Królestwie Polskim nie była jedyną tego typu instytucją na obszarze ziem zaborczych. Taką instytucją była także Galicyjska Prokuratoria Skarbu działająca na terenie Galicji, czyli w zaborze austriackim. Prokuratoria Skarbu została powołana do życia w 1850 r. przez cesarza Franciszka Józefa I w miejsce istniejącej 5 Zob. W. Graliński, Tradycja i postęp w instytucji Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej 56 (2008). 9

10 Prokuratorii Kamery, która była połączeniem Kolegium i Urzędów Fiskalnych. 6 Do zadań Galicyjskiej Prokuratorii Skarbu zaliczyć możemy zastępstwo procesowe dla Kościoła, Skarbu oraz udzielanie porad prawnych. Zadania Prokuratorii Skarbu były ewenementem, ponieważ nie ograniczały się do ochrony i pomocy prawnej dla Skarbu Państwa. Był to organ kolegialny w skład którego wchodzili Prokurator Skarbu jako naczelnik, adiunkci oraz koncypienci. Jednakże warto odnotować, że kolegialność miała tylko zastosowanie w przypadku rozpoznania spraw istotnych. Prokuratoria Skarbu posiadała swoją siedzibę we Lwowie oraz swój oddział w Krakowie. Kolejnym etapem w kształtowaniu się instytucji Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa była Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polski, utworzona dekretem Naczelnika Państwa Józefa Piłsudskiego 7 lutego 1919 r. 7 Początkowo funkcjonowanie tej instytucji było dość utrudnione ze względu na istnienie Galicyjskiej Prokuratorii Skarbu. Jednakże problem ten rozwiązał dekret z 7 lutego 1919 r., który przekształcił Prokuratorię Skarbu z Galicji w oddziały Prokuratorii Generalnej RP mające swoje siedziby w Krakowie w Lwowie. W okresie późniejszym powstały kolejne oddziały w większych miastach Polski np. w Wilnie, Katowicach, Poznaniu, Bydgoszczy czy w Toruniu. W Prokuratorii występowała struktura hierarchicznego podporządkowania na czele której stał Minister Skarbu, któremu podlegał prezes Prokuratorii, prezesowi zaś podlegał wiceprezes i prezes oddziału. W sądzie z ramienia Prokuratorii występowali urzędnicy referendarscy, którzy musieli ukończyć studia prawnicze i odbyć roczną aplikację. Było to nowe rozwiązanie, które przyczyniło się do usprawnienia funkcjonowania Prokuratorii Generalnej RP i skuteczniejszego zastępstwa procesowego dla Skarbu Państwa. Zadania Prokuratorii z 1919 r. były podobne w porównaniu do poprzednich form instytucji ochrony Skarbu Państwa i dotyczyły wyłącznego zastępstwa procesowego w imieniu państwa. Posiadała prawo do sporządzania opinii dotyczących interesów państwa jak również zastępowania organów administracji publicznej. 8 Oddziały Prokuratorii były sprawnie zarządzane i efektywne ze względu na samodzielność w podejmowaniu decyzji. Cechą szczególną i godną 6 Zob. W. Graliński, Tradycja i postęp... 55 (2008). 7 Zob. M. Bajor-Stachańczyk et al., O Prokuratorii Generalnej w Polscehistoria i teraźniejszość 1 (2003). 8 Zob. Tamże.

11 pochwały jest odpowiedzialność indywidualna za błędy dotyczące urzędników Prokuratorii. 9 Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej istniała formalnie do 1951 r., lecz w praktyce jej funkcjonowanie przerwał wybuch II wojny światowej w 1939 r. Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej funkcjonowała do 1951 r. Od tego czasu za ochronę prawną dla Skarbu Państwa odpowiedzialne były jednostki państwowe np. przedsiębiorstwa. 10 Każdy z tych organów miał obowiązek posiadania własnych agend udzielających pomocy prawnej. Taki stan rzeczy spowodował powstanie zawodu radcy prawnego, którego jednym z wielu zadań jest udzielanie pomocy prawnej podmiotom gospodarczym. Szczegółowo zawód radcy prawnego reguluje ustawa z 6 lipca 1982 r. radcach prawnych (Dz. U. z 1982 r. nr 19 poz. 145). Historyczny rozwój Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wywarł ogromny na kształt obecnej Prokuratorii. Dla przykładu obecna PGSP podobnie jak Galicyjska Prokuratoria Skarbu nie ogranicza się do pomocy prawnej dla Skarbu Państwa. Może zakładać własne oddziały podobnie jak Prokuratoria Generalna RP z 1919 r. Dodatkowo PGSP jest organem kolegialnym podobnie jak Prokuratoria Generalna z 1816 r. Momentem przełomowym w historii Polski był upadek komunizmu w 1989 r. W tym czasie państwo borykało się z wieloma problemami dotyczącymi nowego ustroju i konstytucji, jak również ochrony i reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym. Dyskutowano nad formą jaką powinien przyjąć organ, który w przyszłości odpowiadać będzie za obsługę prawną państwa. Ze względu na przekształcenia własnościowe wynikające ze zmian ustrojowych, oczywistym rozwiązaniem wydawało się odejście od dotychczasowej formy ochrony prawnej Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwa państwowe ze względu na ich prywatyzację, Od czasu przemian ustrojowych kwestia ochrony Skarbu Państwa długo pozostawała nierozwiązana. Dopiero ustawa o urzędzie Ministra Skarbu Państwa z 8 sierpnia 1996 r. (Dz. U. z 1996 nr 106 poz.493) spowodowała, że Minister Skarbu odpowiedzialny był za ochronę interesów 9 Zob. M. Bajor-Stachańczyk et al., O Prokuratorii Generalnej w Polsce... 2 (2003). 10 Zob. G. Bieniek & H. Pietrzkowski, Reprezentacja Skarbu Państwa... 57 (2003).

12 Skarbu Państwa, lecz istotnym momentem było wydanie ustawy 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2005 r. nr 169 poz. 1417 ze. zm.). Ustawa powoływała do życia Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Głównymi celami ustawy było zlikwidowanie możliwości wykonywania zastępstwa procesowego przez Ministra Skarbu, utworzenie organu administracji państwowej, którego głównym zadaniem będzie reprezentacja oraz ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa. Ustawa o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z 2005 r. nadaje Prokuratorii status państwowej jednostki organizacyjnej będącej pod nadzorem Ministra Skarbu. Jej głównym zadaniem jest ochrona praw i interesów Skarbu Państwa. Prokuratoria Generalna zgodnie z art. 2. ustawy jest niezależna w swoich działaniach. Jest to bardzo ważne, ponieważ pozwala to zachować apolityczność Prokuratorii, tym samym zwiększając swoją skuteczność. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa działa nie tylko na podstawie ustawy z 2005 r., ale także na podstawie statutu nadanego drogą zarządzenia Nr 115 Prezesa Rady Ministrów z 15 listopada 2005 r.(m. P. z 2005 r. Nr 70, poz. 967, z 2006 r. Nr 1, poz. 16, Nr 13, poz. 178 i Nr 90, poz. 947, z 2007 r. Nr 44, poz. 518, z 2008 r. Nr 57, poz. 519, z 2009 r. Nr 24, poz. 319 oraz z 2013 r. poz. 13). Organizacja ma także własny regulamin organizacyjny z 2009 r. nadany przez zarządzenie Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z uwzględnieniem wszelkich zmian, które miały miejsce w późniejszym okresie. W skład Prokuratorii wchodzą: Główny Urząd Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz oddziały Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Oddziały Prokuratorii mogą być utworzone przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Ministra Skarbu. Jednakże oddziały muszą mieć swoją w siedzibę w miastach w których znajdują się sądy apelacyjne. Na czele oddziału stoi dyrektor oddziału, który jest mianowany na to stanowisko przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Dyrektor oddziału jest zwierzchnikiem pracowników oddziału i przysługuje mu prawo do oceny swoich podwładnych. Dyrektor oddziału Prokuratorii Generalnej musi pełnić funkcję radcy w Prokuratorii. Ma prawo do wydawania opinii prawnych. Dla lepszego funkcjonowania oddziałów rozdział drugi statutu przewiduje możliwość utworzenia:

1) sekretariatu dyrektora oddziału 2) wydziału zastępstwa procesowego 3) wydziału opinii prawnych 4) samodzielnego stanowiska pracy do spraw administracyjno-kadrowych 13 5) samodzielnego stanowiska pracy do spraw ochrony informacji niejawnych 6) samodzielnego stanowiska pracy do spraw obsługi kancelaryjnej Drugim organem wchodzącym w skład Prokuratorii Generalnej jest Główny Urząd Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W skład Głównego Urzędu wchodzą: 1) Biuro Prezesa Prokuratorii Generalnej 2) Departament Zastępstwa Procesowego I 3) Departament Zastępstwa Procesowego II 4) Departament Zastępstwa Procesowego III 5) Departament Zastępstwa Procesowego IV 6) Departament Arbitrażu 7) Departament Opinii Prawnych i Legislacji 8) Departament Prawa Międzynarodowego i Europejskiego 9) Departament Studiów i Analiz 10) Biuro Gospodarczo-Budżetowe Wśród departamentów występuje wewnętrzny podział na wydziały i samodzielne stanowiska pracy. Wydziały. Na czele departamentów stoją dyrektorzy. Kompetencje poszczególnych departamentów, biur są dokładnie określone w regulaminie organizacyjnym Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W przypadku wakatu na stanowisku dyrektora, na czele departamentu staje Prezes lub Wiceprezes. Pracami Głównego Urzędu kieruje prezes wraz z wiceprezesami. Główny Urząd Prokuratorii Generalnej funkcjonuje w mieście, w którym znajduje się Sąd Apelacyjny dla którego

14 nie utworzono oddziału Prokuratorii Generalnej a także w obrębie Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Na czele Prokuratorii stoi prezes powoływany zgodnie z art. 20 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Ministra Skarbu. Kadencja Prezesa trwa 5 lat z możliwością jednej reelekcji. Prezes ma prawo wyboru radców do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz do ich oceny w przypadku, kiedy radcowie zatrudnieni są w Głównym Urzędzie Prokuratorii Generalnej w Warszawie. Podlegają mu także radcowie i wiceprezesi. Podobnie jak dyrektor oddziału, prezes może wydawać opinie prawne. Prezes zobowiązany jest do złożenia oświadczenia majątkowego, musi być apolityczny, nie może pełnić funkcji publicznych a także nie może prowadzić działalności zarobkowej. Wyjątkiem od tej reguły jest działalność dydaktyczna, naukowa i publicystyczna. W tym zakresie nie ma żadnych ustawowych ograniczeń. Ustanawia regulamin Prokuratorii Generalnej poprzez wydanie zarządzenia. Ma prawo do zastępstwa procesowego oraz do przyznania nagród dla radców, których wysokość ustalona jest szczegółowo w ustawie o prokuratorii z 2005 r. Prezesowi przysługuje prawo do zawieszania radców w czynnościach służbowych. Wydaje polecenia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do radców. Szczegółowe zadania Prezesa Prokuratorii wymienione są w regulaminie Prokuratorii. Prezes Rady Ministrów może odwołać Prezesa Prokuratorii z następujących powodów: a) rezygnacja ze stanowiska b) utrata kwalifikacji do pełnienia funkcji rady Prokuratorii Generalnej c) naruszenie obowiązków służbowych d) niezdolność do pełnienia obowiązków z powodów zdrowotnych Urząd Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa pełnili: Od 22 marca 2006 do 8 listopada 2012 r. dr Marcin Dziurda Od 8 listopada 2012 do 7 lipca 2013 r. Piotr Rodkiewicz (p. o.) Od 8 lipca 2013 r. prof. zw. dr hab. Bronisław Sitek

15 Kolejną ważną funkcją w Głównym Urzędzie jest stanowisko wiceprezesa. Pełni on funkcję pomocniczą wobec prezesa. Ustawa dopuszcza powołanie dwóch osób na stanowisko wiceprezesów. W takim wypadku prezes zobowiązany jest do wyznaczenia wśród nich pierwszego zastępcy, który pełni obowiązki prezesa w przypadku nieobecności bądź wakatu na stanowisku prezesa. Kandydaci na wiceprezesów wybierani są przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Ministra Skarbu w drodze konkursu. Wiceprezes jest upoważniony do składania oświadczeń woli w imieniu Prokuratorii oraz do czynności zastępstwa procesowego. Kieruje działami pracy na podstawie zarządzenia wydanego przez prezesa. Wiceprezes również jak prezes musi być apolityczny i nie może pełnić działalności zarobkowej z wyłączeniem działalności naukowej, dydaktycznej i publicystycznej. Najważniejszym stanowiskiem w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w zakresie zastępstwa procesowego jest radca oraz starszy radca. Do objęcia stanowiska radcy w Prokuratorii należy spełnić szereg wymagań do których zaliczamy: 1) posiadanie obywatelstwa polskiego 2) korzystanie z pełni praw cywilnych i obywatelskich 3) ukończenie wyższych studiów prawniczych w Polsce i uzyskanie tytułu magistra albo ukończenie zagranicznych studiów prawniczych, uznanych w Polsce 4) posiadanie uprawnień radcy prawnego, adwokata lub notariusza albo zajmowanie stanowiska sędziego sądu powszechnego, sędziego sądu wojskowego lub sędziego sądu administracyjnego albo stanowisko prokuratora- wyjątek stanowi pełnienie stanowiska legislatora, specjalisty do spraw legislacji lub tytuł profesora bądź doktora habilitowanego nauk prawnych 5) niekaralność za umyślne przestępstwo lub przestępstwo skarbowe albo nieumyślne przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu 6) nieskazitelny charakter i zachowanie dające rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy

16 Ich najważniejszym zadaniem jest wykonywanie zastępstwa procesowego przed sądami, trybunałami bądź przed innymi organami orzekającymi. Istotnym punktem w działalności radców jest niezależność jaką kierują się w sprawach sądowych lub innych czynnościach procesowych. Niezależność radców pozwala uniknąć nacisków związanym z wykonywaniem swoich obowiązków. Radca jest mianowany przez prezesa i zobowiązany jest do złożenia ślubowania, którego dokładna treść jest wymieniona w art. 33 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z 2005 r. Obowiązkiem osób mających pełnić funkcję radcy Prokuratorii jest złożenie oświadczenie lustracyjnego przez osoby urodzone przed 1972 r. Radcowie Prokuratorii nie mogą podobnie jak prezes czy wiceprezesi pełnić funkcji politycznych i prowadzić działalności zarobkowej z wyjątkiem działalności naukowej, dydaktycznej i publicystycznej. Podlega ocenie kwalifikacyjnej dokonywanej na zlecenie Prezesa Prokuratorii. W Prokuratorii Generalnej dla bardziej doświadczonych radców wprowadza się stanowisko starszego radcy. Stanowi to pewnego rodzaju awans zawodowy i finansowy. Starsi radcowie pełnią te same obowiązki co radcowie. Zaliczyć do nich możemy zastępstwo procesowe. Starszym radcą mogą zostać osoby, które: 1) pełnią stanowisko radcy Prokuratorii Generalnej przez okres co najmniej 3 lat 2) posiadają tytuł profesora bądź doktora habilitowanego nauk prawnych 3) posiadają uprawnienia i pełnią obowiązki radcy prawnego, notariusza lub adwokata minimum 5 lat 4) zajmują stanowisko sędziego sądu powszechnego, sędziego sądu wojskowego lub sędziego sądu administracyjnego albo stanowisko prokuratora przez co najmniej trzy lata 5) piastowały stanowisko legislatora lub specjalisty do spraw legislacji przez 8 lat lub więcej Kompetencje Prokuratorii są bardzo szerokie i ulegają wyraźnemu podziałowi. Podział kompetencji ma służyć przejrzystemu funkcjonowaniu Prokuratorii Generalnej oraz pozwala uniknąć nadużyć w pełnieniu obowiązków. Wyróżnić można kompetencje podstawowe i fakultatywne. Zasadnicza różnica polega na tym, że kompetencje podstawowe odnoszą

17 się głównie do spraw związanych ze Skarbem Państwa a fakultatywne odnoszą się z kolei do innych organów państwowych w tym Rady Ministrów oraz do zastępstwa procesowego Rzeczpospolitej Polskiej w sądach międzynarodowych. Szczegółowo kompetencje określa rozdział drugi Ustawy z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Do ogólnych zadań Prokuratorii zgodnie z art. 4 należy: a) wyłączne zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed Sądem Najwyższym b) zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed sądami powszechnymi, wojskowymi i polubownymi c) zastępstwo Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych d) wydawanie opinii prawnych e) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa Zastępstwo procesowe Skarbu Państwa odnosi się do postępowania odszkodowawczego w procesie cywilnym i nie jest wykorzystywane w postępowaniu karnym, w którym to interes państwa reprezentuje prokurator. 11 Pomoc w wykonywaniu czynności procesowych jest wyłączona także w przypadku państwowych osób prawnych. Zastępstwo ma zastosowanie, gdy Skarb Państwa jest stroną lub uczestnikiem w procesie. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa zastępuje w procesie Skarb Państwa na zlecenie organu władzy publicznej, gdy wartość spornej rzeczy przekracza wartość 1 000 000 zł. Jednak w przypadku obniżenia się w toku postępowania wartości rzeczy, zastępstwo procesowe nie ustaje. Ustawa dopuszcza również możliwość odmowy zastępstwa procesowego dla Skarbu Państwa. Nie ma prawa odmówić zastępstwa, gdy zleci je Premier lub Minister Skarbu. Instytucja Prokuratorii pełni zastępstwo procesowe przed sądami powszechnymi, gdy sprawy rozpatrywane są w sądzie okręgowym w pierwszej instancji. Zastępstwo Skarbu Państwa w procesie jest również obowiązkowe dla spraw dotyczących zasiedzenia oraz stwierdze- 11 Zob. R. Kmiecik & E. Skrętowicz, Proces karny. Część ogólna 213 (2006).

18 nia stanu prawnego i treści ksiąg wieczystych. Tutaj musi być spełniony warunek wartości przedmiotu sporu, który musi przekroczyć 1 000 000 zł. Prokuratoria ma możliwość zastępowania Rady Ministrów lub poszczególnych ministrów przed Trybunałem Konstytucyjnym. Prokuratorii przysługuje prawo do odmowy przejęcia zastępstwa procesowego. Tryb odmowy szczegółowo opisuje art. 7 ustawy z 8 lipca 2005 r. Ma prawo do wydania a także odmowy wydania opinii prawnej dotyczącej Skarbu Państwa, ale musi to zrobić w ciągu 14 dni od dnia otrzymania wniosku. W kontekście ogólnego funkcjonowania Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa bardzo ważne jest przedstawienie trybu postępowania z udziałem tejże instytucji. O początku wszczęcia postępowania możemy mówić wtedy, kiedy zostaną spełnione warunki: a) przedmiot sprawy musi przekroczyć wartość 1 000 000 zł b) sprawa musi być rozpatrywana w pierwszej instancji w sądzie okręgowym c) w sprawie nie będą zastosowane przepisy prawa karnego d) zarówno w roli powoda jak i pozwanego musi być Skarb Państwa Dopiero po spełnieniu powyższych warunków Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa podejmuje się zastępstwa procesowego i nie ustaje w przypadku, kiedy przedmiot sprawy osiągnie wartość poniżej 1 000 000 zł. Ustawa o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z 2005 r., a mianowicie art. 8 w całości przewiduje możliwość występowania podczas procesu w imieniu Skarbu Państwa w każdej sprawie, których spór toczy się o kwotę poniżej 1 000 000 zł. Podmiot reprezentujący Skarb Państwa, którym może być dowolna spółka Skarbu Państwa (np. LOTOS, PGE), ma obowiązek przedstawić Prokuratorii niezbędne dokumenty, informacje dotyczące stanu faktycznego i prawnego związanego z tym podmiotem. Ma to ułatwić i pomóc Prokuratorii w skutecznym przeprowadzeniu zastępstwa procesowego. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa w trakcie postępowania związana jest instrukcjami podmiotu reprezentującego Skarb Państwa, które są dla niej wiążące. Instrukcje mogą dotyczyć chociażby uznania bądź odrzucenia roszczenia, a także zawarcia ugody sądowej lub wycofania pozwu. Najczęściej instrukcje spotykają się z aprobatą Prokuratorii. Warto zaznaczyć, że Prokuratoria jest niezależna w swo-

19 ich działaniach, przejawem czego jest możliwość posiadania odmiennego stanowiska wobec podmiotu reprezentującego Skarb Państwa. W tym przypadku Prokuratoria zgodnie z art. 14 ust. 2 musi otrzymać na piśmie stanowisko podmiotu, który reprezentuje Skarb Państwa. Do wykonywania zastępstwa procesowego Prezes Prokuratorii deleguje radców. Czynności zastępstwa mogą sprawować także wiceprezesi i prezes Prokuratorii. W zastępstwie procesowym z udziałem Prokuratorii zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania cywilnego, administracyjnego, a także przepisy ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. nr 102 poz. 643). Ważne jest wskazanie różnic dotyczących przebiegu postępowania, ponieważ pozwalają dostrzec, jakie rozwiązania należy zastosować w konkretnym przypadku. Prokuratoria już od samego początku swojego istnienia notuje progres. Zwiększała się liczba radców a także liczba spraw kierowanych przeciwko Skarbowi Państwa tym samym suma roszczeń regularnie wzrastała. Liczbę spraw w latach 2006-2012, w których zastępstwo procesowe pełniła Prokuratoria, przedstawia Tab.1. Typ spraw Sprawy sądowe Opinie prawne Opinie legislacyjne Liczba spraw wg roku wszczęcia 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 RAZEM 1190 1740 1466 2636 4715 4478 4709 20934 59 111 94 82 48 47 44 485 133 373 421 756 816 731 727 3957 Pozostałe 129 89 158 284 764 1196 1460 4080 RAZEM 1511 2313 2139 3758 6343 6452 6940 29456 Źródło: Sprawozdanie z działalności Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. Z tabeli wynika iż liczba spraw sądowych z udziałem Prokuratorii wzrosła od 2006 roku aż czterokrotnie z 1190 w roku 2006 do 4709 w 2012 r. Liczba radców zatrudnionych w Prokuratorii waha się między liczbą 90 a 100 radców. Z danych statystycznych wynika, że w roku 2012 na jednego radcę przypadało samych spraw sądowych aż 50, co może spowodować osłabienie ochrony prawnej dla Skarbu Państwa z uwagi na

20 nadmierne obciążenie radców. Każda sprawa, która przypada radcom ma inną specyfikę, co powoduje, że radca musi do każdej sprawy podejść indywidualnie i z dużą starannością. Liczbę spraw, które w 2013 r. wpłynęły do Prokuratorii Generalnej przedstawia Tab. 2. Typ wszczętych spraw Sprawy skierowane przeciwko Skarbowi Państwa Sprawy z powództwa Skarbu Państwa Pozostałe sprawy Liczba wszczętych spraw Łączna wartość przedmiotu sprawy wg waluty PLN USD EUR 3729 9012862683,62-126612033,61 586 1808438895,83 120000000,00-15 26829289,90 - - RAZEM 4330 10848130869,35 120000000,00 1126612033,61 Źródło: Sprawozdanie z działalności Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. Od 2010 do 2013 r. liczba spraw prowadzonych wpływających do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oscylowała na stałym poziomie nie przekraczającym liczby pięciu tysięcy, jednakże wartość przedmiotu sprawy w 2013 r. osiągnęła rekordową wartość przekraczającą łącznie 15 mld złotych. Jest to ogromna kwota biorąc pod uwagę dochody państwa które wynoszą około 278 mld złotych, co stanowi prawie 5 % wszystkich dochodów. 12 Mimo iż, liczba spraw sądowych przypadających radcom jest za duża, to swoją pracę radcowie wykonują bardzo sumiennie, czego wyrazem są oficjalne statystki dotyczące zakończonych spraw z udziałem Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Dokładne dane z zakresu wygranych spraw i wysokości kwot zasądzonych Skarbowi Państwa pokazuje Tab. 3. 12 Ustawa budżetowa na 2014 r. z 24 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 162).

Tab.3 Liczba wygranych i przegranych spraw z udziałem Skarbu Państwa 21 Liczba wygranych spraw skierowanych przeciwko Skarbowi Państwa Suma roszczeń oddalonych od Skarbu Państwa Liczba przegranych spraw skierowanych przeciwko Skarbowi Państwa Suma roszczeń zasądzonych od Skarbu Państwa Skuteczność w zakresie kwot roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa w PLN Skuteczność w zakresie kwot roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa w USD Skuteczność w zakresie kwot roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa w EUR Skuteczność w zakresie liczby spraw skierowanych przeciwko Skarbowi Państwa 2157 3 754 636 767,68 PLN 28 571,43 USD 30 000 000,00 EUR 110 392 642 207,73 PLN 0 USD 1 950,00 EUR 90,53% 100% 99,99% 94,73% Źródło: Sprawozdanie z działalności Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

22 Przedstawione dane pokazują jak dużo spraw pozostaje nierozwiązanych( ok. 48%), co może spowodować w przyszłości nadmierne obciążenie radców, a także ryzyko obniżenia się wartości przedmiotu sprawy. Łączna kwota oddalonych roszczeń od Skarbu Państwa wynosi prawie 4 mld złotych, tym samym uzasadnia sens istnienia Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Kolejnym Problemem trapiącym Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa jest niski budżet, który przyczynia się do kolejnego poważnego problemu jakim jest brak oddziałów Prokuratorii. Obecnie radcowie muszą odbywać liczne podróże służbowe na terenie kraju, co może spowodować niższą jakość usług radców. W związku z tym zachodzi potrzeba utworzenia własnych oddziałów, co spowoduje jeszcze większą skuteczność działań Prokuratorii, która dzisiaj jest i tak bardzo duża. Z uwagi na niższy budżet, płace radców są niekonkurencyjne z zarobkami dobrych prawników. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 26 kwietnia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 83 poz. 539) pensje radców oscylują w granicach 4660 11 020 złotych dla radcy a 5500 12 940 złotych dla starszego radcy. Zarobki radców są niewspółmierne do ich pracy. Bardzo ważnym plusem w funkcjonowaniu PGSP jest własna i stabilna kadra, co potwierdził były prezes Prokuratorii w wywiadzie dla kwartalnika Iustitia z 2012 roku. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2005 r. nr 169 poz. 1417 ze. zm.) jest wyczerpująca pod względem merytorycznym. Każda kwestia z zakresu funkcjonowania organizacji jest objaśniona w klarowny sposób. Pomimo licznych problemów w instytucji ochrony Skarbu Państwa, to swoją pracę Prokuratoria wykonuje bardzo dobrze, czego wyrazem są oficjalne statystyki. Wyrażam głęboką nadzieję, że władze państwowe wykażą odrobinę zainteresowania problemami Prokuratorii.

DE OFFICIO QUAESTORIS. RZYMSKIE KONCEPCJE WSPÓŁCZESNEJ INSTYTUCJI KWESTORA 1 IGOR SZTYNIO UNIWERSYTET WARMIŃSKO-MAZURSKI W OLSZTYNIE Abstract: The paper concerns the ancient Roman quaestor's office and its concepts in several present European countries as well as on the pan-european level. On the basis of some fragments of the Digest of Justinian and other historical sources it shows briefly differences and similarities of the office in the course of time, from the foundation till its full development. Additionally it presents some special forms of the office like quaestores parricidii and aerarii. Keywords: Quaestor, Public Official, Ancient Rome Zarówno obecnie, jak i w antycznym Rzymie, trudno sobie wyobrazić sprawnie działające państwo i skuteczną ochronę jego interesów bez odpowiedniej administracji. Jednym z urzędów rzymskich, którego nazwa funkcjonuje również we współczesnym języku jest obok konsula, cesarza i trybuna także kwestor. O antecedencji tego urzędu, roli jaką pełnił oraz jego kompetencjach, możemy dowiedzieć się z zachowanych źródeł prawa rzymskiego. Do najważniejszych z nich należą Ustawa XII Tablic, Digesta Justyniańskie i Kodeks Teodozjański, jak również ustawy municypalne. O urzędzie kwestora wspomina także Liwiusz (ur. 59 r. przed Chr. - zm. 17 r. po Chr.) autor monumentalnego dzieła o historii Rzymu Ab urbe condita libri. Współcześnie, termin kwestor używany jest dla określenia funkcji i stanowisk w poszczególnych krajach europejskich oraz na płaszczyźnie ogólnoeuropejskiej. Kolegium kwestorów jest organem Parlamentu Europejskiego, odpowiedzialnym za sprawy z zakresu administracji i finansów, bezpośrednio dotyczące eurodeputowanych oraz ich warunków pracy. W jego skład wchodzi pięciu członków z różnych krajów Unii Europejskiej, będących 1 Artykuł przygotowany pod opieką naukową dr. Aleksandra W. Bauknechta.

24 jednocześnie posłami. Kandydaci na kwestorów są zgłaszani przez grupy polityczne lub co najmniej trzydziestu siedmiu posłów. Zasiadają oni w prezydium parlamentu z głosem doradczym Ich kadencja trwa dwa i pół roku W Niemczech nazywano uniwersyteckie wydziały finansowe aż do XX w. mianem Quästur, a kwestor pełnił rolę ich dyrektora. Urząd ten zachował się do dzisiaj w Austrii, Szwajcarii, Czechach oraz na Słowacji. Wyjątkiem jest to, że w Austrii kompetencje kwestora są regulowane ustawowo. Taka rola kwestur i kwestorów została przejęta z tradycji obszaru niemieckojęzycznego do Polski. We Włoszech, mianem questura określa się komendę policji, a jej komendantem jest oficer w randze kwestora. W Rumuni cztery najwyższe stopnie generalskie policji zawierają od 2002 r. termin kwestor w swojej nazwie. Są to kolejno chestor de poliție, chestor principal de poliție oraz chestor-șef de poliție. Najwyższym stopniem w korpusie oficerów starszych jest chestor-general de poliție, a osoba posiadająca ten stopień jest najczęściej zarazem szefem rumuńskiej policji. Są to tylko niektóre przykłady dla istniejących podobieństw między starożytnym kwestorem, a tym znanym obecnie. Wspólne dla nich obu, jest zajmowanie się kwestiami finansowymi. Współczesny kwestor, najczęściej pełni funkcje głównego księgowego na uczelni wyższej. Do najistotniejszych zadań rzymskiego kwestora, należało sprawowanie pieczy nad kasą państwową (aerarium populi Romani) już od połowy V w. przed Chr. 2 Uzasadnia to tezę, że możliwe jest doszukiwanie się genezy współczesnego stanowiska kwestora w antyku rzymskim. Opieka nad finansami państwa nie była jedynym obowiązkiem kwestora. Wraz z rozwojem historycznym, zakres jego władzy i obowiązków ulegał zmianom. 3 Urzędników w starożytnym Rzymie, w tym także kwestora określano mianem magistratus. Wśród nich występował podział na wyższych urzędników (magistratus maiores), do których należeli dyktator, konsul i pretor 2 Zob. A. Dębiński, Rzymskie prawo prywatne 43 (2008). 3 Zob. B. Sitek & A. Jurewicz, Ustrój republikański [w:] Tenże & P. Krajewski (red.), Rzymskie prawo publiczne (2004).

25 oraz na urzędników niższych (magistratus minores), czyli grupę pozostałych urzędników, do których należał również kwestor. Istniało wiele szczególnych rodzajów urzędu kwestora m.in. quaestor parricidii, działający jako sędzia w sprawach karnych; quaestor provincionalis był oddelegowany przez Senat, aby wspomagać namiestnika prowincji; 4 quaestor Ostientis mieszkał w Ostii u ujścia Tybru i nadzorował rozładunek zboża przeznaczonego dla Miasta; quaestor aquarius opiekował się akweduktami, zaś quaestor militaris wspomagał generałów rzymskich w zarządzaniu legionem. 5 Do jego obowiązków należała też sprzedaż łupów wojennych i wypłacanie żołnierzom żołdu. 6 Przy wypłacaniu żołdu kwestor korzystał ze wsparcia trybunów skarbca (tribuni aerarii). 7 Cesarz Konstantyn ustanowił Kwestora Świętego Pałacu (quaestor sacri palatii), który pełnił funkcję kanclerza, kontrasygnował reskrypty i zajmował się wszelkimi sprawami związanymi z ustawodawstwem. 8 Quaestor sacri palatii, jako członek Świętego Konsystorza (sacrum consistorium) przygotowywał akty prawne oraz udzielał odpowiedzi na pytania kierowane do cesarza. 9 Powołując ten urząd do życia, Konstantyn najpewniej wzorował się na urzędzie quaestora Augusti z okresu pryncypatu, którego zadaniem było odczytywanie przemówień cesarskich. Z kwestorem okresu republiki miał on jedynie wspólną nazwę. 10 Najbliższy współcześnie funkcjonującemu stanowisku kwestora był kwestor miejski (quaestor urbani). Data utworzenia urzędu kwestura nie jest znana. Przyjmuje się jednak, że kwestorzy wspomagali królów rzymskich a urząd ten przetrwał upadek monarchii. 11 Na temat genezy urzędu mówi także Ulpian w księdze pierwszej Digestów O urzędzie kwestora (De officio quaestoris): 4 Zob. B. Sitek & A. Jurewicz, Ustrój republikański... (2004). 5 Zob. A. Berger, Encyclopedic Dictionary of Roman Law 664 (1968). 6 Zob. K. E. Georges, Quaestor [w:] 2 Lateinisch-Deutsches und Deutsch- Lateinisches Handwörterbuch (1862). 7 Zob. Tenże, Tribunus [w:] tamże. 8 Zob. Tenże, Quaestor [w:] tamże; A. Petrucci, Corso di diritto pubblico romano 170 (2012). 9 Zob. A. Petrucci, Corso di diritto... 171 (2012). 10 Zob. A. Demandt, Die Spätantike: römische Geschichte von Diocletian bis Justinian, 284-565 n. Chr 281 (2007). 11 Zob. A. Petrucci, Corso di diritto... 16 (2012).

26 D.1.13.1 pr.: Origo quaestoribus creandis antiquissima est et paene ante omnes magistratus. Gracchanus denique iunius libro septimo de potestatibus etiam ipsum Romulum et Numam Pompilium binos quaestores habuisse, quos ipsi non sua voce, sed populi suffragio crearent, refert. Sed sicuti dubium est, an Romulo et Numa regnantibus quaestor fuerit, ita Tullo Hostilio rege quaestores fuisse certum est: et sane crebrior apud veteres opinio est Tullum Hostilium primum in rem publicam induxisse quaestores. Urząd kwestora powstał jako jeden z pierwszych. Jego początki sięgają najdawniejszych czasów. Gracchanus Iunis podaje w księdze siódmej O władzy publicznej, że już sam Romulus i Numa Pompilius mieli po dwóch kwestorów, którzy nie byli przez nich ustanowieni, ale zostali wybrani przez lud. Lecz jeśli istotnie wątpliwe jest, czy za czasów Romulusa i Numy istniał ten urząd, pewne jest, że kwestorzy byli za panowania Tullusa Hostilius. 12 Tullus Hostiliusz, był trzecim królem rzymskim, który władzę sprawował w latach 673 642 przed Chr. Można zatem domniemywać, że urząd kwestora sięga czasów tego władcy, a nawet okresu wcześniejszego, tzn. jego poprzednika Numy Pompiliusza, który sprawował władze w latach 715 672 przed Chr. Chociaż urząd kwestora sięga okresu królewskiego (753-510 r. przed Chr.), to okres republiki (509-27 r. przed Chr.) był najważniejszy dla rozwoju samej kwestury. Kwestor cieszył się powszechnym zaufaniem, był osobą znaną i poważaną, ponieważ w czasach monarchii, był wybierany przez lud. Następnie, w początkowym okresie republiki, mianował go konsul, 13 zaś od 447 r. przed Chr, powrócono do wyboru kwestora przez głosowanie. W municypiach, pierwsi kwestorzy mianowani byli na podstawie dekretu lub edyktu cesarza, następni byli powoływani zgodnie z przepisami stosownej ustawy municypalnej. 14 Po wyborze, kwestorzy ciągnęli losy, które decydowały do jakiej prowincji mieli się udać. W czasach cesarstwa, kwestora określano mianem quaestor principis, a o tym kto nim zostanie decydował sam cesarz. 15 Istnienie kwestorów datuje się na okres monarchii, ponieważ identyfikuje się ich z urzędnikami wspierającymi króla w ściganiu morderców. Pompo- 12 B. Szolc-Nartowski (tłum.), Digesta Justyniańskie (2007). 13 Zob. J. Zabłocki & A. Trawacka, Publiczne prawo rzymskie 55 (2005). 14 Zob. B. Sitek, Prawo municypalne [w:] Tenże & P. Krajewski (red.), Rzymskie prawo publiczne... (2004). 15 Zob. K. E. Georges, Quaestor [w:] 2 Lateinisch-Deutsches... (1862).

27 niusz wskazał na dwóch urzędników w V w. przed Chr. zajmujących się aerarium populi Romani: 16 D. 1.2.2.22 Deinde cum aerarium populi auctius esse coepisset, ut essent qui illi praeessent, constituti sunt quaestores, qui pecuniae praeessent, dicti ab eo quod inquirendae et conservandae pecuniae causa creati erant. Następnie, kiedy skarb państwa zaczął zyskiwać na znaczeniu, powołano kwestorów, aby zaopatrywać go w fundusze i sprawować nad nimi. Zostali oni tak nazwani, ponieważ powołano ich, aby sprawdzali stan skarbu państwa i zabezpieczali pieniądze. (Tłumaczenie własne) Sam termin quaestor oznacza tego, który zadaje pytania lub poszukuje odpowiedzi. Pochodzi ona od łacińskiego czasownika quaero, 17 który stanowi źródło słów np. dla polskiego rzeczownika kwerenda: D.1.13.1.1: Et a genere quaerendi quaestores initio dictos et Iunius et Trebatius et Faenestella scribunt. Iunius, Trebatius i Fenestella piszą, że urzędnicy ci od początku byli nazywani kwestorami od zakresu swoich czynności tj. poszukiwania. 18 Poszukiwanie o którym mowa w źródle, miało duże znaczenie ze względu na początkowe obowiązki kwestora. Zanim stał się on urzędnikiem odpowiedzialnym za sprawy związane z finansami publicznymi, pełnił całkowicie inną rolę. Do jego zadań należało wyszukiwanie i osądzanie sprawców najcięższych przestępstw. W szczególności dotyczyło to umyślnego zabójstwa (parricidium), zagrożonego karą śmierci. 19 O tym fakcie możemy dowiedzieć się z tablicy IX Ustawy XII Tablic oraz fragmentu Digestów autorstwa Pomponiusza: 20 D. 1,2,2,23: Et quia, ut diximus, de capite civis Romani iniussu populi non erat lege permissum consulibus ius dicere, propterea quaestores constituebantur a populo, qui capitalibus rebus praeessent: hi appellabantur quaestores parricidii, quorum etiam meminit lex duodecim tabularum. 16 Zob. A. Petrucci, Corso di diritto... 52 (2012). 17 Zob. K. E. Georges, Quaestor [w:] 2 Lateinisch-Deutsches... (1862). 18 B. Szolc-Nartowski (tłum.), Digesta Justyniańskie... (2007). 19 Zob. E. Osenbrüggen, Das altrömische Paricidium. Eine philologischjuristische Abhandlung 39 (1841). 20 Zob. M. Zabłocka & J. Zabłocki, Ustawa XII tablic. Tekst, tłumaczenie, objaśnienia 67 (2000).

28 A z tego powodu, jak już wcześniej powiedzieliśmy, konsulowie nie byli upoważnieni na podstawie prawa do wymierzania kary śmierci, bez wyroku ludu rzymskiego; Kwestorzy byli również powołani przez lud do przewodniczenia procesom w sprawach zagrożonych karą śmierci i dlatego byli określani jako quaestores parricidii, o których wspomina ustawa XII Tablic. (Tłumaczenie własne) Mimo zróżnicowania powierzanych kwestorowi zadań, nazwa quaestor pozostawała jednak niezmienna. Kwestor w jednej osobie łączył funkcje oskarżyciela publicznego i sędziego. 21 W późniejszym czasie urząd ten, przeszedł jednak swoistą ewolucję. Za najbardziej trafną datę objęcia nowych obowiązków przez kwestora, przyjmuje się rok 447 przed Chr. 22 Od tego czasu powierzono mu opiekę nad skarbcem państwowym. Przez krótki czas, pełnił funkcje skarbnika i sędziego jednocześnie. 23 Następnie miała miejsce separacja tych kompetencji. Jej wynikiem było to, że kwestor został urzędnikiem zajmującym się przede wszystkim finansami publicznymi. Od tego czasu można mówić o kwestorze, posiadającym kompetencje najbardziej zbliżone do współczesnych. Z racji objęcia nowych obowiązków, kwestor nie mógł dalej sprawować funkcji sędziego w sprawach karnych. Te uprawnienia w późniejszym czasie zostały przeniesione na duoviri perduellionis. 24 Łączenie urzędu kwestora z jakimkolwiek innym stanowiskiem urzędniczym było niemożliwe. Ograniczenie to mogło mieć na celu zapobieganie gromadzeniu kompetencji, w rękach jednej osoby. W 447 r. przed Chr. zmienił się sposób wybierania kwestorów. Od tej chwili, swój mandat otrzymywali na zgromadzeniach trybusowych (comitia tributa populi). Był to rodzaj zgromadzeń ludowych, w których podstawą uczestnictwa, była przynależność do danych okręgów terytorialnych. Po objęciu urzędu, kwestor wchodził w skład rzymskiej elity urzędniczej. 21 Zob. K. E. Georges, Quaestor [w:] 2 Lateinisch-Deutsches... (1862). 22 Zob. J. Zabłocki & A. Trawacka, Publiczne prawo rzymskie... 55 (2005). 23 Zob. K. E. Georges, Quaestor [w:] 2 Lateinisch-Deutsches... (1862). 24 Zob. W. Litewski, Rzymski proces karny 33 (2003).

Kolejnych informacji o urzędzie kwestora dostarcza Ulpian: D.1.13.1: Hodieque optinuit indifferenter quaestores creari tam patricios quam plebeios: ingressus est enim et quasi primordium gerendorum honorum sententiaeque in senatu dicendae. I dzisiaj przyjęte jest, ze kwestorzy powoływani są zarówno z patrycjuszy jak i plebejuszy. Pełnienie obowiązków kwestora jest bowiem wprowadzeniem i swoistym początkiem sprawowania urzędów. 25 29 Sprawowanie urzędu kwestora stanowiło zatem pierwszy szczebel w dalszej karierze politycznej. Zmuszała do tego praktyka wypracowana po wojach punickich, określana mianem cursus honorum. Była to swoista ścieżka zaszczytów. Objęcie urzędu wyższego było możliwe, jeżeli wcześniej sprawowało się, przez przepisany czas, urząd hierarchicznie niższy. Ograniczenie to wprowadzono, aby uniemożliwić zbyt szybkie awansowanie na stanowiska państwowe. 26 Kwestura mogła być zatem pewnego rodzaju sprawdzianem przydatności danej osoby do sprawowania dalszych funkcji politycznych trybuna, edyla, pretora, konsula i cenzora. 27 Od roku 420 r. przed Chr., urząd kwestora stał się dostępny dla plebejuszy. W tym duchu wypowiada się także Liwiusz: Liv. 4,44,1-2: Tribunicia primum comitia sunt habita. Creati tribuni consulari potestate omnes patricii, L. Quinctius Cincinnatus tertium L. Furius Medullinus iterum M. Manlius A. Sempronius Atratinus. Hoc tribuno comitia quaestorum habente, petentibusque inter aliq vot plebeios filio A. Antisti tribuni plebis et fratre alterius tribuni plebis Sex. Pompili. Najpierw odbyły się wybory trybunów. Zostali wybrani trybunowie posiadający władzę konsulów, Lucius Quintius Cincinnatus po raz trzeci, Lucius Furius Medullinus po raz drugi, Marcus Manlius, Aulus Sempronius Atratinus. Ostatni z wymienionych trybunów przewodniczył wyborowi kwestorów, a pośród kilku innych plebejuszy kandydatami zostali syn Antistiusa, trybun plebejski, oraz brat Sextusa Pompiliusa, również trybun plebejski (Tłumaczenie własne) Przed 420 r. przed Chr., dostęp do kwestury posiadali wyłącznie patrycjusze. Plebejusze mieli możliwość obrania innej drogi awansu urzędniczego 25 B. Szolc-Nartowski (tłum.), Digesta Justyniańskie... (2007). 26 Zob. B. Sitek & A. Jurewicz, Ustrój republikański... (2004). 27 Zob. J. Szczerbowski, Prawo wyborcze [w:] B. Sitek et al. (red.), Rzymskie prawo publiczne. Wybrane zagadnienia (2011).

30 niż tej przewidywanej przez cursus honorum. Aby objąć stanowisko konsula, co w czasach republiki stanowiło ukoronowanie kariery, nie musieli sprawować urzędu kwestora. Warunkiem było jednak, aby plebejusz uprzednio sprawował funkcje trybuna plebejskiego i pretora. 28 Aby móc zostać wybranym na stanowisko kwestora, kandydat musiał być wolnym obywatelem, który ukończył trzydziesty rok życia. Ponadto, musiał odpowiednio wcześnie odbyć dziesięcioletnią służbę wojskową w legionach rzymskich. Wymóg ten zniesiono w czasach Cycerona. 29 J. Zabłocki podaje jednak, że wiek wymagany do kandydowania na urząd kwestora mógł być niższy w czasach republiki. Prawdopodobnie wynosił on dwadzieścia pięć lat. 30 Regulacja dotycząca minimalnego wieku dla sprawowania urzędów rzymskich regulowała Lex Villia annalis ze 180 r. przed Chr. 31 Możliwym jest, że przed tą datą cenzus wieku był nieco niższy. Te granicę często zmieniano i naginano, szczególnie w okresie republiki. Od czasu dynastii Sewerów (193-235 po Chr.), wymóg ten w ciekawy sposób złagodzono. Do lat kandydata, który nie osiągnął jeszcze odpowiedniego wieku do objęcia danego urzędu, doliczano jeden rok życia za każde dziecko pozostające pod jego władzą (patria potestas). 32 Wybór na stanowisko państwowe określano mianem creatio. Kwestor mógł wykonywać swoje obowiązki wyłącznie przez okres jednego roku (annualis). Tak krótki czas, przez który sprawowano urząd, miał na celu zapobieganie powstawaniu ewentualnej tyranii. 33 Uzasadnione wydaje się stwierdzenie, że kwestor musiał być osobą majętną zanim objął swój urząd. Niejednokrotnie utrzymywał cały sztab osób, które pomagały mu w sprawowaniu obowiązków. Jego pomocnikami byli pisarze (scribae qeastorii), którzy pozostawiali pod jego opieką. 28 Zob. J. Szczerbowski, Prawo wyborcze [w:] B. Sitek et al. (red.), Rzymskie prawo publiczne... (2011). 29 Zob. J. Linderski, Rzymskie zgromadzenie wyborcze od Sulli do Cezara, 41 (1966). 30 Zob. J. Zabłocki & A. Trawacka, Publiczne prawo rzymskie... 55 (2005); K. E. Georges, Quaestor [w:] 2 Lateinisch-Deutsches... (1862). 31 Zob. J. Linderski, Rzymskie zgromadzenie wyborcze od Sulli do Cezara, 41 (1966). 32 Zob. J. Zabłocki & A. Trawacka, Publiczne prawo rzymskie... 57 (2005). 33 Zob. M. Szczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa 22 (22).