Polskie Tow. Turystyczno-Krajoznawcze KOMISJA TURYSTYKI GÓRSKIEJ Zarządu Głównego Kraków, ul. Jagiellońska 6/6a Uwagi dotyczące dokumentu Min. Sportu i Turystyki Departamentu Turystyki pt. Założenia do projektu ustawy o szlakach turystycznych (projekt z dn. 14.5.2010r.) Komisja Turystyki Górskiej ZG PTTK na posiedzeniu w dn. 26.6.2010 r. omawiała przedmiotowy dokument. Na wstępnie należy podkreślić, że opracowanie przedłożone przez Ministerstwo z jednej strony spotkało się z krytyką, z drugiej zauważono, że jest to kompendium informacji na temat prawnych uwarunkowań prowadzenia działalności związanej z tyczeniem i utrzymaniem znakowanych szlaków turystycznych. Stworzenie takiej bazy informacyjnej dla wszelakich prac legislacyjnych jest więc ze wszech miar korzystne. Mimo wprowadzonych zapisów typu zdaniem większości wypowiadających się autorów, regulacja prawna problematyki szlaków turystycznych powinna uwzględniać wieloletni dorobek i doświadczenie Polskiego Towarzystwa Turystyczno- Krajoznawczego (s.5) daje się zauważyć, że rola PTTK, jako głównego twórcy i dysponenta szlaków turystycznych jest w poszczególnych rozwiązaniach prawnych coraz bardziej ograniczana. Budzi to niepokój kadry Towarzystwa. Porównując zapisy prezentowanych w opracowaniu aktów prawnych daje się zauważyć chaos. Szlaki turystyczne, określane w różny sposób, zwykle w rozumieniu wybranego ustawodawcy, używane są nierzadko w jego interesie lub w kontekście ingerencji i oddziaływania przez niego na sieć szlaków turystycznych. Obowiązujący stan prawny spowodował, że dysponentów szlaków jest wielu (np. argumentem jest w wielu przypadkach własność terenu), że sprawy bezpieczeństwa na szlakach mogą być zdaniem autorów różnie interpretowane, że propozycje zapisów związanych z wytyczaniem i utrzymaniem szlaków mogą spowodować likwidację części szlaków znakowanych lub zmianę ich właściciela (operatora). Zauważyć też można fakt, iż niektóre akty prawne związane z innymi niż turystyka gałęziami gospodarki narodowej (np. ochroną przyrody) są relatywnie mocniej sformułowane niż dokumenty dotyczące turystyki, skutkiem czego decyzje dotyczące szlaków wymykają się spod kontroli administracji turystycznej. Powoduje to z jednej strony, iż sprawach turystyki decyduje inny resort, po wtóre docelowo musi zmierzać do chaosu informacyjnego. Mając jednak na uwadze interesy różnych środowisk, rozmaite (często merytorycznie niczym nie uzasadnione) inicjatywy lokalne, a zarazem wielokierunkowe działania poszczególnych resortów i władz administracyjnych, przy jednoczesnej walce z monopolami (np. z PTTK na znakowanie) ujednolicenie spraw szlaków będzie przedsięwzięciem niełatwym i pracochłonnym. Burzliwy rozwój rozmaitych szlaków, tras tematycznych, szlaków biograficznych (przykładem chociażby liczne szlaki papieskie ; ciekawe, czy wszystkie z nich ks. Karol
Wojtyła przemierzył?) etc. nastąpił w ostatnich latach firmowany przez różnych gestorów, w tym gestorów nie zawsze związanych profesjonalnie z turystyką. Daje to możliwość wykorzystania kadr PTTK (znakarzy) dla tworzenia szlaków z naszym Towarzystwem nie związanych. W ustawie należy zdaniem autorów w dziale poświęconym projektowaniu szlaków przyznać prawo do tworzenia szlaku turystycznego każdemu podmiotowi, a nie tylko organizacjom turystycznym, które dotychczas zajmowały się tego rodzaju działalnością (s. 32), co oznaczałoby jak wspomniano w innym miejscu, całkowita dezorganizację systemu szlaków i informacji o nich. Mimo intencji ujednolicenia oznakowania turystycznego, o czym wspominają już na wstępie autorzy Założeń, a czego przykładem petetekowska Instrukcja znakowania szlaków turystycznych, wciąż istnieją instytucje (głównie administracje parków narodowych, czego przykładem chociażby TPN), które dążą do wprowadzenia własnego oznakowania, a więc podkreślenia swoistej odrębności. Należy się obawiać, że to podkreślanie odrębności będzie się poszerzać w niektórych środowiskach, czego przykładem tworzenie już nowych sieci szlaków (i znaków) dla amatorów wędrówek nordic-walking, a przecież ścieżki te niczym nie różnią się od petetekowskich szlaków pieszych, albo tworzenie dróg dla quadów. Należy się obawiać, że zbyt rozbudowana (por. ss.7-8) ustawa o szlakach, która będzie wprowadzała szczegółowe zapisy, inne niż dotychczas funkcjonujące w ramach niepisanego prawa zwyczajowego zwróci uwagę właścicieli gruntów, administracji lokalnej i służb rozmaitego typu na możliwości egzekucji wprowadzonych zapisów, a w konsekwencji da podstawę do rozbudowy biurokracji i likwidowania szlaków znakowanych. Warto zwrócić uwagę (s. 9-10) na siłę zapisów cytowanej ustawy o ochronie przyrody i podjąć próbę nawiązania w ustawie o szlakach do tej ustawy. Konkurencją dla obszarów chronionych powinny być tereny turystyczne, które także powinny być chronione, tyle tylko, że dla turystyki (można nawiązać do inwestycji celu publicznego ss.10-11). Debaty wymaga dział poświęcony definicjom, a w szczególności rodzajom szlaków. W zakresie szlaków pieszych nie powinno być większych trudności; jedynym punktem do dyskusji powinno być wprowadzenie czytelnej linii demarkacyjnej między obszarami (szlakami) nizinnymi a górskimi, tym bardziej że nie tylko PTTK jest już gestorem szlaków. Z kolei czyniąc klasyfikacje szlaków pieszych (s. 17) na piesze górskie, nizinne, ścieżki spacerowe i dydaktyczne (edukacyjne) warto pamiętać, że w niektórych parkach narodowych (np. BdPN) szlaki PTTK są traktowane przez administrację parków zarazem jako parkowe ścieżki edukacyjne. Trudniejsza sprawa dotyczy ścieżek rowerowych i szlaków rowerowych. Unikanie terminu droga rowerowa, przyjętego w literaturze dotyczącej transportu, a więc ciągu komunikacyjnego projektowanego i służącego głównie celom utylitarnym, a wprowadzenie zamiennie terminów ścieżki rowerowej i szlaku rowerowego zaburza czytelność systemu ciągów komunikacyjnych przeznaczonych dla rowerzystów (ss. 12, 13, 17-18). To kwestia ważna w świetle licznie wyznakowanych w niektórych rejonach szlaków rowerowych prowadzących m.in. głównymi drogami (bezpieczeństwo rowerzysty?) oraz wyznakowanych w górach szlaków rowerowych na szlakach pieszych i konfliktu pieszy-rowerzysta na wspólnych odcinkach przebiegu tych szlaków. Zjawisko konfliktu zaczynamy odnotowywać też w relacjach piechur jeździec. Tego konfliktu nikt do tej pory nie zauważa, podobnie jak kakofonii znaków w terenie, adresowanych do różnych turystów, a w tym kontekście - nie zawsze służących bezpieczeństwu tego turysty.
Podobnie trzeba odnotować wyraźne pomieszanie pojęć dotyczących narciarskich tras biegowych i śladowych (ss. 12, 19) oraz szlaków narciarskich mając na uwadze chociażby renesans narciarstwa wędrówkowego, w tym ski-touringu (s. 12). W wielu miejscach autorzy podejmują kwestię tras narciarskich i bezpieczeństwa na szlakach narciarskich postulując (s. 8) rozdzielenie tych spraw. Słusznie, bowiem trasy i jak to nazwano zorganizowane tereny narciarskie nie powinno się identyfikować ze szlakami narciarskimi. Oddzielenie tych kwestii w sposób zdecydowany będzie miało wpływ na sprawy bezpieczeństwa, organizacji wypoczynku, ubezpieczeń i in. (s. 25). Notabene, stosowane w górach sposoby zakładania szlaku narciarskiego przy pomocy skutera, który nie holuje saneczek służących do założenia śladu (zwykle 2 pary), a jedynie ugniata śnieg, nie ułatwia poruszania się na nartach śladowych czy biegowych. Oddzielenie spraw narciarstwa zjazdowego i turystycznego spowoduje, iż podział (s. 19 i 21) m.in. na trasy śladowe jest nie do przyjęcia, zaś termin nartostrada wymaga w dzisiejszej rzeczywistości dokładnego zdefiniowania. Nie zapominajmy, że jeszcze nie tak dawno wycofywano się z tego terminu proponując narciarskie (turystyczne) szlaki zjazdowe. Natomiast trzeba zaprotestować stwierdzeniu (s. 19), iż powołując się na projekt ustawy o bezpieczeństwie i ratownictwie podana definicja zorganizowanych trenów narciarskich jest odpowiednia także dla określenia szlaku narciarskiego Propozycja regulacji spraw dotyczących bezpieczeństwa na szlakach narciarskich poprzez odesłanie tych kwestii do ustawy o bezpieczeństwie i ratownictwie w górach (s. 8) musi budzić wątpliwości, chyba że zagadnienia narciarstwa turystycznego (wędrówkowego: śladowe, ski-touring) będą w niej odrębnie potraktowane. Stąd może budzić zdziwienie zapis, że pośród szlaków lądowych może się znaleźć ewentualnie, a nie obligatoryjnie szlak narciarski (s. 11). Omawiane postanowienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podobnie jak plany przestrzennego zagospodarowania, operują przede wszystkim pojęciem powierzchni, tj. gruntów (s. 9) przeznaczonych m.in. na cele rekreacji, turystyki etc. W przypadku szlaków mamy do czynienia z liniowym elementem planu, który nie zawsze jest, niestety, do projektu wprowadzany, a tym samym uchwalany przez władze samorządowe. Wniosek generalny, o który należy ze wszech miar zabiegać, to wprowadzenie PTTK do rozdzielnika instytucji opiniujących projekty planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko wprowadzenie PTTK na listę opiniodawców projektów planów spowoduje przywrócenie rangi PTTK w kwestii szlaków znakowanych. W tym kontekście odnotujmy informację (s. 10), że ustawa o ochronie przyrody upoważnia dyrektorów parków narodowych lub regionalnych dyrektorów ochrony środowiska do uzgadniania planów gmin, województw etc. Przy wszelkiego rodzaju definicjach i podziałach rzeczą niezmiernej wagi jest przyjęcie jednoznacznych kryteriów. Pojęcia wprowadzone na wstępie opracowania (s. 11), tj. umiejscowienie szlaków prowadzących w konkretnym środowisku (ląd, woda) wspólnie ze szlakami różniącymi się charakterem z uwagi na jego długość(?) i przebieg przez różne jednostki administracyjne wskazują na pomieszanie kryteriów. Nie wskazywałbym w definicji tzw. operatora szlaku, bo to jedynie sprzyja o czym mowa dalej konsekwencjom prawnym i może prowadzić do likwidacji części szlaków. Przy propozycjach definicji szlaku (s.12) pojawia się zapis, że szlak to oznakowana trasa wraz z obiektami towarzyszącymi. Po co te obiekty ; jak ich nie będzie, to nie będzie szlaku?
Rozważania o szlakach kajakowych i zapisy o ich wykorzystaniu zarówno w celach turystycznych, jak i rekreacyjnych, to nie zauważanie różnic w sposobie wykorzystania kajaka (hasłowo: różnica między spływem a pływaniem kajakiem przy ośrodku wypoczynkowym). Przy klasyfikacji szlaków (s. 13) warto zastanowić się, czy bardziej prawidłowy jest termin szlaki dydaktyczne czy edukacyjne, aby stosować jednolitą terminologię. Odrębną kwestią, o której w ogóle nie ma mowy w opracowaniu, to obwiązujące przepisy żeglugowe. Oprócz żeglarstwa prędzej czy później będziemy mieli do czynienia z jakże popularną już w krajach zachodnich turystyczną żeglugą barkami motorowymi. Podobnie można podejść do tworzenia szlaków samochodowych, a więc o charakterze liniowym i jednolicie oznakowanych nie tylko znakiem E22a. Przychodzi polemizować z zapisami dotyczącymi szlaków tematycznych. Autorzy proponują, aby stanowiły one odrębną kategorię szlaków, gdyż nie są to typowe szlaki samochodowe, piesze czy rowerowe (s. 15). Z ich wyróżniania można śmiało zrezygnować; z praktyki wiadomo, że są to odcinki szlaków już istniejących, a więc ich wyróżnianie w akcie prawnym byłoby nieporozumieniem (kto dziś z turystów używa nazw patronów szlaków i wie, że np. Główny Szlak Sudecki nosi imię M. Orłowicza, a Główny Beskidzki nosił niegdyś imię marsz. J. Piłsudskiego?). Przykłady szlaków (s. 16), które nie mają charakteru liniowego, a po których można poruszać się jedynie ruchami szachowego skoczka są niefortunne to nie szlaki, to jedynie rozproszone punkty na mapie niczym logicznie poza wspólnym hasłem - nie połączone. Wyjątek stanowić mogą szlaki samochodowe, oczywiście liniowe, tworzone na wzór zachodnioeuropejski, czego przykładem niemiecka Alpenstrasse (w Polsce miała być Droga Sudecko-Karpacka), czy tworzony kiedyś, a teraz odtwarzany szlak cystersów (s. 21). Proces definiowania terenów górskich (s. 16) ma swą długą, rzec można anegdotyczną historię. Problem stwarza określenie minimalnej wysokości, od której się góry zaczynają i miejsce Gór Świętokrzyskich na mapie Polski. Autorzy pisząc o definicji szlaku (por. dywagacje na ten temat na ss. 11-12) pomijają konsekwentnie krajoznawcze cele turystyki, stosując słowo poznawczy. Mała rzecz, a wstyd, bo krajoznawczy to ładne słowo, i z tradycją Zapis dotyczący konieczności wprowadzenia pojęcia operatora szlaku, co jest podyktowane m.in. faktem, iż ustawa jest adresowana do każdego, kto chciałby utworzyć szlak turystyczny, należy uznać za daleko idące nieporozumienie (s. 22). Ustawa powinna zmierzać za wszelką cenę do tego, aby ograniczyć ilość instytucji i stowarzyszeń, które mają prawo wytyczać i znakować szlaki turystyczne, a nawet wskazać te instytucje lub stowarzyszenia z nazwy (delegacje). Oczywiście, jak to zapisano, operatorem szlaku powinien być jednak podmiot, który jest kompetentny i merytorycznie przygotowany do takiego zadania Ograniczenia w tej mierze będą wynikać z ustawy o ochronie przyrody nadającej uprawnienia administracji parków narodowych dotyczących szlaków na ich terenie, za wejście na które pobierana jest opłata, a nie jak utrzymują miejscami autorzy są udostępniane bezpłatnie (ss. 22-23). Konflikty miedzy właścicielami terenów narciarskich a inwestorami urządzeń i gminami (s. 23) nie powinny dotyczyć ustawy o szlakach turystycznych. Natomiast istotne jest, aby w miarę potrzeb można było utrzymać istniejącą już sieć szlaków pieszych, które nie mają charakteru powierzchniowego, lecz liniowy - ścieżka, dukt, droga polna etc. (s. 24). Czy w
tym wypadku ustalanie rekompensaty (s. 26) powinno być rozważane i proponowane, skoro użytkowanie szlaku przez turystę pieszego nie powoduje uszczerbku w wykonywaniu prawa własności? Sprawy własnościowe, o ile będą podnoszone i znajdą odzwierciedlenie w zapisach ustawy, mogą być początkiem końca systemu szlaków. O ile porozumienia administracji gmin lub oddziałów PTTK z np. leśnictwami, a więc właścicielami większych obszarów mają rację bytu, to trudno sobie wyobrazić mechanizm podpisywania licznych kontraktów z gospodarzami-właścielami gruntów, przez które prowadzą poszczególne, zapewne niekiedy bardzo fragmenty szlaku. W przypadku szlaków narciarskich (szlaków czy terenów narciarskich?) opisane ograniczanie właściciela w możliwościach dysponowania gruntem tylko w sezonie zimowym (s. 28) może być złudne. Doświadczenia niektórych alpejskich stacji narciarskich wskazują, że w sezonie letnim tereny narciarskie trzeba nierzadko rekultywować. W przypadku utrzymania dowolności znakowania przez różnych operatorów zjawiska korupcyjne i stosowanie procedury przetargowej (s. 29) może być trudne do zastosowania. Raczej należy podkreślić propozycję traktowania gruntów związanych z prowadzeniem szlaków jako terenów niezbędnych dla realizacji celów publicznych i decyzji starosty (ss. 30, 31), albowiem szlak może być traktowany jako urządzenie łączności publicznej. Wyodrębnienie i podkreślenie przez autorów opracowania uprawnień administracji parków krajobrazowych i administracji lasów w sprawie wyznaczania szlaków (s. 33) oznaczać może w przyszłości dalsze ograniczenia ruchu wędrówkowego w górach na skutek likwidacji niektórych szlaków (zamykanie obszarów), chyba że się uda o czym wspomniano powyżej stworzyć generalne porozumienie, zapewne na szczeblu resortów, umożliwiające tworzenie sieci szlaków i akceptację już istniejących szlaków przez wskazaną (uprawnioną) instytucję/stowarzyszenie. Oznacza to oczywiście uchylenie zapisu o dowolności znakowania przez różnych gestorów. Wprowadzenie zapisu o docelowym przejęciu znakowania i konserwacji szlaków na terenach chronionych przez administrację tych terenów, mimo iż szlaki te wyznaczone były przez organizację turystyczną (s. 42) oznacza, że dostęp do terenów chronionych (a ich powierzchnia stale jest zwiększana) będzie ograniczony, o czym już wyżej wspomniano. Owa dowolność znakowania przez różnych gestorów powoduje, że ewidencja szlaków nie jest i nie będzie pełna, że szlaki biograficzne pokrywające się z istniejącą siecią szlaków pieszych będą się dublować, że inicjatywy administracji lokalnej nie zawsze pokrywają się z siecią regionalną lub państwową itd. Stąd zapewne zamysł ewidencji szlaków na szczeblu urzędów marszałkowskich (s. 34; a nawet resortowym s. 44) i wykaz dokumentów, które należy przedłożyć organowi do wpisu szlaku. Należy sądzić, że nie będzie wielu chętnych do rejestracji szlaków tą metodą, uznając ją za zbyt sformalizowaną, biurokratyczną. Projekt wskazuje zarazem (s. 35) na jakich zasadach mogą być ewidencjonowane szlaki już istniejące, a procedury te mają być uproszczone, ale z podaniem terminu rejestracji, groźbą kary dla operatora szlaku, w kolejnym etapie - likwidacji szlaku. Wprowadzenie zapisów dotyczących wynagrodzenia (a kto będzie płacił?) dla autorów projektu szlaku (s. 36) może oznaczać lawinę projektów szlaków i pojawienia się licznej grupy autorów, którzy będą oczekiwać na honorarium, a nawet osiąganie ewentualnych
dodatkowych korzyści. Działalność dotychczas społeczna zacznie być skomercjalizowana i to w najniekorzystniejszej formie i z najgorszymi skutkami: projekty nieuzasadnionych szlaków, ambicjonalna twórczość i pomysłowość to niektóre zjawiska, które urodzą się w świetle proponowanych rozwiązań legislacyjnych. Do spraw związanych z zasadami wyznaczania i oznakowania szlaków turystycznych (ss.37-41), a więc w dużej mierze do metodyki znakowania, ustawa nie powinna się w ogólne odnosić. Inaczej mówiąc po niezbędnych modyfikacjach można przyjąć Instrukcję znakowania szlaków turystycznych przygotowaną przez PTTK jako załącznik do rozporządzenia, ale trudno w ustawie zapisać np. punkt, że szlak turystyczny powinien w miarę możliwości zaczynać się i kończyć przy przystankach Podobnie określanie stopnia trudności szlaku zawsze budziło wątpliwości (s. 38). Negowanie uprawnień wykwalifikowanej kadry znakarzy, co wynika z faktu dowolności znakowania przez różnych gestorów (s. 39), na których spoczywać ma odpowiedzialność za znakowanie szlaków oznacza nie tylko likwidację ewidencjonowanej kadry znakarskiej z uprawnieniami, ale również brak gwarancji bezpiecznego prowadzenia szlaków i ich konserwacji. Trudno się szerzej wypowiadać na temat sposobu finansowania szlaków turystycznych w przyszłości, aczkolwiek autorzy widzą konieczność finansowania przez budżet Państwa spraw związanych z ewidencją szlaków lub możliwości wprowadzenia opłat za wpis do ewidencji (s. 57). Wieloletnia formuła finansowania znakowania i konserwacji szlaków, niegdyś przez poszczególne oddziały PTTK, a potem przez kompetentny resort, w obecnej sytuacji uległa daleko idącej zmianie. Finansowanie prac znakarskich nie tylko przez resort, ale także przez administrację lokalną, a także z innych pozyskanych środków służy pogłębieniu już istniejącego chaosu, a czym wspomniano na wstępie. Pomijam na tym etapie rozważania na temat zapisów rozporządzenia o bezpieczeństwie w górach i na temat skutków wejścia w życie ustawy o szlakach. Jeżeli jednak będzie utrzymany system dowolności znakowania przez rozmaite podmioty należy się obawiać, że system szlaków na tym ucierpi, a PTTK straci z czasem pozycję specjalisty od znakowania. Opr. J. W. Gajewski 3.8.2010.