INSTYTUT WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCI dr Piotr Karlik Pojęcie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, ze szczególnym uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Poznań 2015
Spis treści Wprowadzenie... 1 Status prawny notariusza... 3 Samorząd notarialny z perspektywy konstytucyjnej... 6 Poszczególne uprawnienia samorządu zawodowego w świetle ustawy... 18 Reprezentowanie interesów samorządu notarialnego... 19 Odpowiedzialność dyscyplinarna notariuszy... 22 Nadzór nad samorządem notarialnym... 28 Rozwiązania ustawowe w zakresie nadzoru nad samorządem notarialnym... 31 Dostęp do zawodu notariusza... 37 Dostęp do zawodu notariusza w świetle ustawy... 44 Aplikacja notarialna... 49 Podsumowanie i postulaty de lege ferenda... 52
Wprowadzenie Zagadnienie sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza stanowi niezwykle ważny i doniosły problem polskiego wymiaru sprawiedliwości. Jest tak przede wszystkim ze względu na szczególny status notariatu i notariusza w polskim prawie. Problem ten, choć z pozoru nieskomplikowany i ograniczony jedynie do kwestii dotyczących nadzoru nad wykonywaniem zawodu notariusza, w rzeczywistości jest problemem wielowymiarowym. Pojawiają się tutaj bowiem zagadnienia natury konstytucyjnej, które w zasadzie wyznaczają kierunek i nadają kształt analizie konkretnych rozwiązań normatywnych. Ponadto poruszana tematyka dotyczy kwestii o podstawowym znaczeniu z punktu widzenia funkcjonowania państwa i jego relacji z samorządami zawodowymi. Biorąc pod uwagę powyższe, nie może budzić żadnych wątpliwości potrzeba prowadzenia nieprzerwanej dyskusji na ten temat. Taki jest też charakter niniejszej pracy. W założeniu ma ona stanowić przyczynek do dalszej, ożywionej dysputy poświęconej problematyce funkcjonowania samorządów zawodowych w relacji do władzy publicznej. Dokonana tutaj analiza została oparta na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się w kwestiach związanych z ustrojem i organizacją samorządów zawodowych utworzonych na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji. Warto jednak wskazać, że stosunkowo rzadko rozważania te dotyczyły bezpośrednio samorządu notarialnego. Niemniej ustalenia Trybunału Konstytucyjnego poczynione w odniesieniu do innych samorządów zawodowych, oczywiście z uwzględnieniem ich odmiennej specyfiki, stanowiły ważny punkt odniesienia. Poniższe rozważania dotyczą kwestii kluczowych dla funkcjonowania samorządu. Koncentrują się wokół takich zagadnień jak: status prawny notariusza, pojęcie i zakres pieczy nad działalnością notariatu, nadzór nad działalnością samorządu zawodowego notariuszy, odpowiedzialności dyscyplinarnej i wielu innych. Systematyka omawiania poszczególnych części prezentuje się w ten sposób, że najpierw poczynione zostały uwagi o charakterze ogólnym, następnie przedstawione zostało stanowisko doktryny, później poglądy Trybunału Konstytucyjnego, a na samym końcu szczegółowe rozwiązania przewidziane w ustawie. Przyjęty układ w założeniu pozwolić ma na przejrzyste i czytelne zapoznanie się z tytułowym zagadnieniem. Warto także wskazać, że wprawdzie, z racji na charakter opracowania, w wąskim zakresie
opracowanie zostało wzbogacone o odniesienia do prawa niemieckiego w zakresie dotyczącym wybranych aspektów działalności notariatu. Zakres aktywności zawodowej notariuszy niemieckich, co do istoty, pokrywa się z uprawnieniami przysługującym notariuszom w Polsce. W związku z powyższym odesłanie do regulacji zawartych w prawie niemieckim wydaje się naturalne. Niemniej poczynione uwagi nie aspirują do miana pogłębionych analiz prawno-porównawczych, mają one jedynie na celu ukazanie istniejących prawidłowości w funkcjonowaniu tzw. notariatu łacińskiego, co ma ułatwić zrozumienie zależności między poszczególnymi instytucjami polskiego Prawa o notariacie. Jednocześnie odesłania te pokazują możliwości podejścia do poszczególnych aspektów działalności notariuszy. 2
Status prawny notariusza Przystępując do analizy dotyczącej zagadnienia sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza należy przede wszystkim oczyścić tzw. przedpole dalszych rozważań. W tym przypadku będzie to próba zdefiniowania statusu prawnego notariusza w polskim porządku prawnym. Jednocześnie należy zaznaczyć, że mimo znaczenia tej kwestii dla tytułowego zagadnienia, rozważania w tym zakresie nie mają na celu zdefiniowania statusu prawnego notariusza w polskim porządku prawnym. Ich zadaniem jest uporządkowanie poruszanych dotąd problemów w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla głównego obszaru zainteresowania niniejszej pracy, a więc zagadnienia sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. Z góry jednak należy zastrzec, że nie jest to problem najłatwiejszy 1. Punktem wyjścia do omówienia statusu prawnego notariusza musi być ustawa Prawo o notariacie 2. Zgodnie z art. 2 1 tego aktu normatywnego w zakresie swoich uprawnień notariusz działa jako osoba zaufania publicznego, korzystając z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym 3. W związku z powyższym notariusza należy zaliczyć do zawodów zaufania publicznego, otwartym natomiast pozostaje pytanie, czy jest on także funkcjonariuszem publicznym, czy jedynie korzysta z ochrony przysługującej takiemu funkcjonariuszowi. Pomocne może być tutaj sięgnięcie do przepisów innej ustawy, a konkretnie Kodeksu karnego 4, który w art. 115 13 pkt 3 zalicza notariusza właśnie do funkcjonariuszy publicznych 5. W tym miejscu należy zasygnalizować, że sformułowanie działa jako osoba zaufania publicznego było wielokrotnie krytykowane w literaturze przedmiotu 6. Już W. L. Jaworski wskazał, że pojęcie to nie 1 Zob. J. Prausner-Zamorska, Uwagi na temat statusu prawnego notariusza w świetle polskiej ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, Rejent 1994, nr 6, s. 54; J. Jacyszyn, Wokół statusu notariusza, Rejent 1996, nr 4-5, s. 60; A. Oleszko, Status prawny notariusza w systemie ustroju państwowego, Rejent 2005, nr 12, s. 9. 2 Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164, ze zm.). 3 J. Ciszewski, A. Wątrobska, Status zawodowy notariusza po deregulacji, Rejent 2014, s. 107 i n. 4 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) 5 Z. Kwiatkowski, Notariusz jako funkcjonariusz publiczny w świetle nowego prawa o notariacie, Przegląd Sądowy 1994, nr 3, s. 22. 6 W. Boć, Status prawny notariusza, Wrocław 2010, s. 52 i przywołana tam literatura. 3
ma znaczenia prawniczego i jest wyrazem bezradności ustawodawcy 7. Niemniej pozycja notariusza, jako organu prewencyjnego wymiaru sprawiedliwości jest niepodważalna. Wskazał na to także Sąd Najwyższy podnosząc, że notariusz jest organem pomocniczym wobec wymiaru sprawiedliwości, aktywnym uczestnikiem szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości, organem obsługi prawnej, organem ochrony prawnej oraz podmiotem sprawującym jurysdykcję prewencyjną 8. Jednocześnie nieprawidłowe i niecelowe z punktu widzenia kształtowania pozycji ustrojowej notariatu jest przypisanie notariuszowi statusu przedsiębiorcy 9. Status prawny notariusza był również przedmiotem szczegółowych analiz Trybunału Konstytucyjnego. W jednym ze swoich orzeczeń stwierdził on, że pozycja notariusza różni się niewątpliwie od podmiotów świadczących typowe usługi prawnicze adwokatów, radców prawnych czy doradców podatkowych. Notariusz jest nie tylko osobą zaufania publicznego, ale pełni jednocześnie funkcje pomocnicze w stosunku do wymiaru sprawiedliwości. Z punktu widzenia przepisów prawnokarnych jest traktowany jako funkcjonariusz publiczny (art. 115 13 pkt 3 k.k.) i korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 1 ustawy o notariacie). Notariusz wykonuje także z istoty rzeczy szereg czynności o charakterze urzędowym, m.in. jako płatnik na podstawie odrębnych przepisów pobiera podatki i opłaty skarbowe (art. 7 ustawy o notariacie) 10. Ponadto Trybunał wskazał, że w przeciwieństwie do przedstawicieli wolnych zawodów prawniczych (adwokatów, czy radców prawnych) świadczących swoim klientom usługi prawne działa na rzecz nie tylko określonego podmiotu, lecz także musi równoważyć interesy wszystkich stron czynności notarialnej. Zgodnie bowiem z art. 80 2 ustawy - Prawo o notariacie, ma obowiązek czuwania nad należytym zabezpieczeniem praw i słusznych interesów stron i innych osób, dla których z czynności notarialnych mogą wynikać określone skutki prawne. Tym samym notariusz nie jest świadczącym określone usługi prawne wolnym zawodem prawniczym, a raczej szczególnego rodzaju funkcjonariuszem publicznym powiązanym organizacyjnie z wymiarem 7 W. L. Jaworski, Reforma notariatu, Kraków 1929, s. 70. 8 Uchwała SN z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. III CZP 82/13, OSNC 2014 nr 10, poz. 101, str. 35. 9 A. Oleszko, Notariat w systemie wymiaru sprawiedliwości, Warszawa 2015, s. 108; Zobacz szczegółowe rozważania w tym zakresie: W. Boć, Status prawny notariusza, Wrocław 2010, s. 183 i n.; W. Boć, M. Leśniak, Notariusz jako przedsiębiorca szczególnego rodzaju, Rejent 2010, nr 3, s. 56. 10 Wyrok TK z dnia 10 grudnia 2003 r., sygn. K 49/01, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 101. 4
sprawiedliwości. 11 Widać zatem wyraźnie, że precyzyjne określenie statusu prawnego notariusza nastręcza wiele problemów i wątpliwości. Jednakże podsumowując tę część rozważań można stwierdzić, że notariusz ma specyficzną pozycję w polskim wymiarze sprawiedliwości 12, która stanowi swoistą hybrydę wolnych zawodów prawniczych i funkcjonariusza publicznego, będąc jednocześnie zawodem zaufania publicznego. Jest to o tyle istotne, że określenie statusu prawnego notariusza odgrywa kolosalną rolę z perspektywy analizowanego zagadnienia, czyli pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. W tym kontekście warto zaznaczyć specyficzne rozwiązanie przewidziane w prawie niemiecki. W Niemczech czynności notarialne mogą być wykonywane właściwie przez trzy kategorie podmiotów: osoby wykonujące tylko zawód notariusza, notariuszy będących jednocześnie adwokatami oraz tzw. notariuszy urzędników 13. Notariusze będący jednocześnie adwokatami uzyskują specjalne pozwolenie na wykonywanie czynności notarialnych na określonym terenie. Rozwiązanie to jest niezwykle interesujące i stanowi szczególny kompromis w podejściu do regulacji statusu prawnego notariusza w systemie wymiaru sprawiedliwości. Trzeba jednak podkreślić, że zgodnie z niemieckim prawem zawód notariusza jest niekomercyjny ( 2 Bundesnotarordnung; dalej: BNotO). 11 Wyrok TK z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. U 8/08, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 52. 12 P. Kuczma, Notariusz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Rejent 2012, nr 2, s. 49. 13 I. Kleniewska, Notariat w wybranych państwach Unii Europejskiej, Warszawa 2002, s. 3; Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że tzw. notariusze-urzędnicy będą funkcjonować jedynie do 2017 r. 5
Samorząd notarialny z perspektywy konstytucyjnej Powstanie samorządu notarialnego, jak każdego samorządu zawodowego, zostało uregulowane w Konstytucji. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym: W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, stanowi podstawę prawną do powoływania przez ustawodawcę kolejnych samorządów zawodowych. Samorząd zawodowy to organizacyjna forma zrzeszania się obywateli, ukształtowana na zasadzie więzi zawodowej, powstała celem reprezentowania ich interesów wobec instytucji państwa 14. Zgodnie z założeniem ustawodawcy istotą samorządu jest sprawowanie przez wyodrębniony podmiot, którym jest dany rodzaj samorządu, w określonych przez prawo granicach władzy publicznej, co następuje przez nadanie mu osobowości publicznoprawnej i wyposażenie go w kompetencje do sprawowania części władzy publicznej, którą może on wykonywać bez kierownictwa i ingerencji innego podmiotu, np. państwa. Jednakże pozostając pod kontrolą w zakresie owego samodzielnego działania z upoważnieniem kompetencyjnym 15. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że samorząd zawodowy stanowi najwyższą z punktu widzenia prawa publicznego formą zorganizowania zawodu 16. Z brzmienia art. 17 ust. 1 Konstytucji wynika, że dla każdorazowego powołania samorządu zawodowego konieczne jest uchwalenie stosownej ustawy, która określi jego cele, wyznaczy krąg osób, które będą należały do danej wspólnoty samorządowej, przesądzi ogólnie o organizacji i zasadach funkcjonowania danego samorządu oraz przekaże mu określone zadania i kompetencje należące zwykle do administracji rządowej 17. Tworzenie samorządów zawodowych w drodze ustawy jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny stanowi jedną z form tzw. decentralizacji rzeczowej, czyli 14 H. Zięba-Załucka, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji RP, Monitor Prawniczy 2005 r., nr 10. 15 Ibidem, s. 141. 16 M. Kulesza, Zawód zaufania publicznego, Warszawa 2002, s. 149. 17 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa 2000, s. 30. 6
przeniesienia części kompetencji ustawodawcy na rzecz innych podmiotów 18. Decentralizacja ta polega na ustawowym powierzeniu zadań publicznych samorządowi zawodowemu, połączonym z przyznaniem samodzielności w zakresie wykonywania takich zadań. Zatem celem jest deetatyzacja pewnej funkcji publicznej przez przekazanie jej korporacji samorządowej 19. Konstytucja z 1997 r., nie jest pod tym względem wyjątkowa. Podobne regulacje zawarte były zarówno w Konstytucji Marcowej 20 (art. 68) oraz Konstytucji Kwietniowej 21 (art. 72 pkt 2). Dotyczyły one wprawdzie tworzenia i funkcjonowania samorządów gospodarczych, jednakże, jak zauważa B. Banaszak, w czasach II Rzeczypospolitej samorząd zawodowy traktowany był jako forma samorządu gospodarczego 22. Umiejscowienie problematyki dotyczącej samorządu zawodowego na poziomie konstytucyjnym, mimo iż nie należy ona do materii konstytucyjnej, w dużej mierze wynika z jego znaczenia społecznego 23. Obok bowiem pozostałych form samorządu, samorząd zawodowy stanowi doniosły przykład dialogu władzy publicznej z przedstawicielami społeczeństwa zrzeszonymi w ramach samorządów 24. Przedstawione powyżej znaczenie samorządu zawodowego znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił on bowiem, że: Samorząd upodmiotowia określoną grupę zawodową i umożliwia jej samodzielne rozstrzyganie w określonych granicach o swoich sprawach. W rezultacie sprawuje on władztwo publiczne nad sprawami danej grupy zawodowej. Samorządność zawodowa wykorzystuje energię społeczną, wiedzę fachową i zdolności samoregulacyjne poszczególnych wspólnot dla zapewnienia optymalnej realizacji zadań publicznych. Decentralizacja za pomocą samorządu zawodowego wzmacnia legitymizację administracji publicznej oraz zaufanie obywateli do państwa, umożliwiając zainteresowanym grupom zawodowym udział w podejmowaniu rozstrzygnięć władczych, które ich dotyczą 25. Widać zatem 18 P. Sarnecki, komentarz do art. 17 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 4, Warszawa 2005, s. 1.; H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, Warszawa 2002, s. 33. 19 Wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 99. 20 Ustawa Konstytucyjna Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 267). 21 Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r., (Dz. U. Nr 30, poz. 227). 22 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 112. 23 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 31. 24 H. Zięba-Załucka, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji RP, Monitor Prawniczy 2005 r., nr 10. 25 Wyrok TK z dnia 24 marca 2015 r., sygn. K 19/14, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 32; Wyrok TK z dnia 7 marca 2012 r., sygn. K 3/10, OTK ZU nr 3/A/2012, poz. 25. 7
wyraźnie, że samorząd zawodowy ma niezwykle istotną rolę do odegrania w strukturach demokratycznego państwa prawnego. Wielokrotnie podkreślana doniosłość zagadnienia sprawia, że zasadnym i jednocześnie pożądanym jest podjęcie próby wyszczególnienia cech, którymi powinien wyróżniać się samorząd zawodowy, także w odniesieniu do pozostałych form decentralizacji władzy publicznej. Warto zwrócić uwagę na rozważania B. Banaszaka, który biorąc pod uwagę uwagi poczynione przez Trybunał Konstytucyjny oraz przedstawicieli doktryny prawniczej, wyróżnił cztery podstawowe cechy jakimi charakteryzuje się samorząd zawodowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Po pierwsze wskazał on, że samorząd zawodowy powoływany jest w drodze ustawy, która reguluje zarówno zadania o charakterze zewnętrznym, np. reprezentowanie członków samorządu na zewnątrz, oraz zadania o charakterze wewnętrznym podejmowanie uchwał dotyczących organizacji samorządu. Autor ten zauważa także, że przynależność do samorządu zawodowego jest obligatoryjna dla wszystkich osób, które nabyły prawo wykonywania danego zawodu. Obligatoryjna przynależność do samorządu zawodowego sprawia również, że zorganizowane w ten sposób grupy zawodów stają się zawodami zaufania publicznego. Jako ostatni element charakteryzujący samorząd zawodowy B. Banaszak wskazał na obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu 26. W ramach dokonanej analizy problematyczne jedynie wydaje się stwierdzenie, że obligatoryjna przynależność przedstawicieli określonego zawodu do samorządu zawodowego sprawia, że dana zorganizowana grupa zawodowa staje się zawodem zaufania publicznego. Wydaje się bowiem, że to właśnie niezdefiniowane przez ustawodawcę konstytucyjnego pojęcie zawodu zaufania publicznego stanowi kryterium wyodrębnienia samorządu zawodowego. Wobec powyższego należy przyjąć, że ma ono charakter pierwotny względem samego samorządu. Fakt przynależności danego zawodu do tzw. zawodów zaufania publicznego jak się wydaje wynika z całkowicie odrębnych okoliczności. Na omawiane zagadnienie uwagę zwrócił Trybunał Konstytucyjny, który musiał zmierzyć się właśnie z problemem kryteriów wyodrębnienia tzw. zawodów zaufania publicznego. Dokonując analizy tematu, Trybunał wyszczególnił następujące cechy, 26 B. Banaszak, op. cit., s. 110 i n. 8
które jego zdaniem świadczą o przynależności danego zawodu do ogólnej kategorii zawodów zaufania publicznego: konieczność zapewnienia prawidłowego i zgodnego z interesem publicznym wykonywania zawodu, ze względu na znaczenie, jakie dana dziedzina aktywności zawodowej ma w społeczeństwie, udzielanie świadczeń i wchodzenie przez przedstawicieli omawianych zawodów w kontakty z osobami fizycznymi w razie wystąpienia potencjalnego lub realnego zagrożenia dóbr o szczególnym charakterze (np. życia, zdrowia, wolności, godności, dobrego imienia), staranność i dbałość przedstawicieli omawianych zawodów o interesy osób korzystających z ich usług, troska o ich osobiste potrzeby, a także zapewnienie ochrony gwarantowanych przez Konstytucję praw podmiotowych jednostek, wymaganie szczególnych kwalifikacji do wykonywania omawianych zawodów, obejmujących nie tylko odpowiednie, formalne wykształcenie, ale także nabyte doświadczenie oraz dawanie rękojmi należytego i zgodnego z interesem publicznym wykonywania zawodu, z uwzględnieniem szczególnych norm deontologii zawodowej, pozyskiwanie informacji osobistych i dotyczących życia prywatnego osób korzystających z usług przedstawicieli zawodu zaufania publicznego, względna samodzielność wykonywania zawodu 27. Interesujące jest także stanowisko W. J. Wołpiuka, który zwrócił uwagę na charakterystykę podmiotowej strony samorządów zawodowych, które są jednostkami organizacyjnymi zrzeszającymi osoby wykonujące zawody zaufania publicznego. Samorząd taki jest zatem zrzeszeniem osób fizycznych wykonujących określoną działalność zawodową osobiście, co wyklucza skupienie w ramach samorządu osób prawnych. Cechami osób wchodzących w skład samorządu zawodu zaufania publicznego są dwa rodzaje zdolności: zdolność zawodowa, tzn. przygotowanie do wykonywania tego samego, co inni członkowie korporacji zawodu i zdolność do wykonywania go na poziomie i w zakresie, który może być uznany 27 Wyrok TK z dnia 24 marca 2015 r., sygn. K 19/14, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 32. 9
za wystarczający, aby spełniał kryteria zaufania publicznego 28.Powyższe rozważania mają charakter uniwersalny, a więc dotyczą także samorządu zawodowego notariuszy. Nie ulega wątpliwości, że wyjątkowy status prawny notariusza, wynikający z jego specyficznej, prewencyjnej roli w systemie wymiaru sprawiedliwości, znajduje odzwierciedlenie dopiero na etapie wewnętrznego regulowania zasad funkcjonowania samorządu. Z perspektywy konstytucyjnej każdorazowe wyodrębnienie samorządu zawodowego musi przebiegać według ściśle określonych procedur. W przypadku notariuszy ustawodawca musiał dojść do przekonania, że ma do czynienia z zawodem, który spełnia wszystkie kryteria uznania go za zawód zaufania publicznego. Pozytywna weryfikacja oznacza potrzebę powołania odrębnego samorządu zawodowego, co ostatecznie znajduje swój wyraz w uchwaleniu ustawy regulującej kompetencje oraz całościowe funkcjonowanie takiego samorządu. W przypadku zawodu notariusza zakres zadań samorządu zawodowego determinowany jest przede wszystkim szczególną regulacją zawodu notariusza, jako zawodu zaufania publicznego, korzystającego z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, posiadającego prawny monopol na sporządzanie aktów notarialnych, samodzielnie działającego na własny rachunek i samodzielnie organizującego sobie swój warsztat pracy, jakim jest kancelaria, samodzielnie też finansującego swoją działalność, a także wykonującego swój zawód w warunkach konkurencyjnych 29. Decyzja o utworzeniu samorządu zawodowego, w tym także samorządu zawodowego notariuszy jak już to podkreślono leży w gestii ustawodawcy. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest dalece posunięta, co wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny 30. Analizując problematykę tworzenia kolejnych samorządów Trybunał uznał także, że poszczególnym grupom zawodowym nie przysługuje prawo do samorządu 31. Stwierdzenie to, jak się wydaje, definitywnie przesądza dyskusję na temat obowiązkowego tworzenia samorządów przez ustawodawcę, określając jednocześnie relację między ustawodawcą z jednej 28 W. J. Wołpiuk, Samorząd zawodu zaufania publicznego a interes publiczny, Warszawa 2002, s. 144. 29 Wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2066/11, LEX nr 1406655. 30 Np. w wyroku TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 99. 31 Tamże. 10
strony, a samorządem zawodowym z drugiej 32. Niemniej podjęcie decyzji o utworzeniu samorządu zawodowego implikuje daleko idące skutki i nakłada określone obowiązki na ustawodawcę. Jak bowiem zasadnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, jeżeli jednak samorząd zawodowy zostanie już ustanowiony, to ustawodawca na mocy art. 17 ust. 1 Konstytucji jest obowiązany przekazać mu sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego 33. Sprawowanie pieczy, obok reprezentowania osób wykonujących dany zawód zaufania publicznego, stanowi podstawowe zadanie publiczne powierzone samorządom zawodowym do realizacji. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 Konstytucji sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu musi być realizowane w graniach interesu publicznego i dla jego ochrony 34. Jednakże interes ten nie może być utożsamiany jedynie z interesem danej korporacji, gdyż stanowiłoby to całkowite wypaczenie idei tworzenia samorządu 35. Warto w tym miejscu wskazać, że mimo iż ustawodawca zobowiązany jest do przekazania sprawowania pieczy poszczególnym samorządom zawodowym, to określenie zakresu tej pieczy także należy do ustawodawcy. Nie inaczej jest w przypadku samorządu zawodowego notariuszy. Problematyka ta, a więc zakres przyznanej samorządowi zawodowemu pieczy była wielokrotnie przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie argumenty przedstawiane przez Trybunał nie zawsze dotyczyły funkcjonowania samorządu notariuszy, to jednak uwagi poczynione przez ten organ są na tyle uniwersalne, że można odnieść je także do samorządu notarialnego. Trybunał przede wszystkim podkreślił, że z uwagi na to, iż dbałość o należyte wykonywanie zawodu zaufania publicznego jest pierwotnie zadaniem państwa, które może zostać przekazane na zasadzie decentralizacji samorządowi zawodowemu, ustawodawca ma pewną swobodę co do zakresu pieczy powierzanej samorządowi. Zakres ten może być więc ograniczony, jeżeli tylko ustawodawca zdecydował się na 32 A. Kisielewicz, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 55. 33 Wyrok TK z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. K 14/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 83. 34 M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Wrocław 2007, s. 111. 35 Wyrok TK z dnia 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 58; wyrok TK z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9; wyrok TK z dnia 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 28. 11
przyjęcie takiego właśnie modelu, jednocześnie zapewniając w interesie publicznym inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji zawodowej 36. Trzeba jednak zaznaczyć, że choć decyzja, tak o utworzeniu samorządu zawodowego, jak i określenie zakresu sprawowania pieczy nad jego wykonywaniem, należy do ustawodawcy, to jednak jego swoboda w tym zakresie nie jest nieograniczona. Wymaga w szczególności zachowania uprawnień samorządu niezbędnych dla realizacji ustanowionej przez Konstytucję powinności sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego 37. Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, że przy kształtowaniu zakresu przekazywanej samorządom pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, musi zostać zachowana istota tej pieczy. W przeciwnym razie uprawnienia samorządu będą jedynie iluzoryczne 38. Niezbędne jest zatem przynajmniej podjęcie próby określenia znaczenia terminu piecza nad należytym wykonywaniem zawodu oraz kryteriów, którymi musi kierować się ustawodawca przy kształtowaniu jej zakresu. Umożliwi to także ustalenie istoty pieczy, co wydaje się być kluczowe dla określenia swobody ustawodawcy w zakresie kształtowania uprawnień samorządów zawodowych. Ponownie nieodzowne będzie odwołanie się do dorobku Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się na temat relacji między samorządami zawodowymi a ustawodawcą, w tym także relacji samorządu zawodowego notariuszy. Jak słusznie podkreślił Trybunał, podczas kształtowania modelu powierzonej samorządowi zawodowemu pieczy ustawodawca powinien brać pod uwagę dwie kwestie. Po pierwsze, powinien uwzględnić zasadę subsydiarności wyrażoną w preambule Konstytucji, zgodnie z którą państwo nie powinno wykonywać tych zadań publicznych, które mogą być realizowane w sposób bardziej czy nawet tak samo efektywny przez wspólnoty terytorialne czy zawodowe. Kryterium branym pod uwagę podczas rozdzielania zadań publicznych pomiędzy różne podmioty w świetle zasady pomocniczości powinna być zatem sprawność i efektywność ich działania w danym obszarze zadaniowym. Po drugie, ustawodawca powinien brać pod uwagę konieczność zapewnienia ochrony interesu publicznego 36 Wyrok TK z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. K 14/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 83; Wyrok TK z dnia 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 58. 37 Wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149; wyrok TK z dnia 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 28. 38 Wyrok TK z dnia 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 28. 12
związanego z wykonywaniem zawodów zaufania publicznego na możliwie wysokim poziomie. Konieczność ograniczenia zakresu pieczy powierzonej danemu samorządowi zawodowemu może wynikać zatem z potrzeby ochrony zagrożonego interesu publicznego 39. Pogłębiona analiza powyższego orzeczenia wskazuje, że ostateczna decyzja ustawodawcy co do zakresu pieczy przekazywanej samorządom zawodowym stanowi swoistą wypadkową między tzw. zasadą subsydiarności a potrzebą ochrony interesu publicznego. Z jednej strony, jeżeli możliwe jest przekazanie określonych zadań w ręce samorządu zawodowego, to ustawodawca powinien z takiej możliwości skorzystać. Jednakże z drugiej strony przekazując wybrane uprawnienia ustawodawca musi pamiętać o konieczności zapewnienia realizacji i ochrony interesu publicznego, co jest szczególnie istotne w przypadku zawodów zaufania publicznego, w tym także notariuszy. Nie jest bowiem tak, że przekazanie pieczy samorządom zawodowym zwalania ustawodawcę od odpowiedzialności w zakresie zapewnienia odpowiedniego standardu ochrony interesu publicznego. Dał temu wyraz Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że: Sprawowanie wspomnianej pieczy odgrywa szczególną rolę w zapewnieniu realnego zaufania publicznego, które powinno towarzyszyć wykonywaniu zawodów określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Na zaufanie to składa się wiele czynników, a przede wszystkim: przekonanie o profesjonalnym przygotowaniu wykonującego ten zawód, jego doświadczeniu, dyskrecji, takcie i kulturze osobistej, zachowaniu dobrej woli, właściwych motywacji, należytej staranności zawodowej oraz przestrzeganiu wartości istotnych dla profilu danego zawodu 40. W podobnym tonie wypowiadają się przedstawiciele doktryny, dla których sprawowanie pieczy polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują. Piecza, która jest konstytucyjnym obowiązkiem organów samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego, powinna być rozumiana jako suma działań podejmowanych w celu zapewnienia ochrony interesu publicznego. Przedmiotem pieczy jest należyte wykonywanie zawodu w granicach interesu publicznego i w celu jego ochrony 41. Nie ulega zatem wątpliwości, że każde działanie samorządu 39 Wyrok TK z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. K 14/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 83. 40 Wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 99. 41 E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 2011, nr 6, poz. 61. 13
zawodowego w zakresie sprawowania pieczy podlega konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę 42. Powyższe rozważania wskazują wyraźnie, że zakres pieczy jaki powinien być przekazywany poszczególnym samorządom zawodowym powinien obejmować te wszystkie elementy, które pozwalają na zagwarantowanie należytego wykonywania zawodu oraz jednocześnie zapewniają dostateczną ochronę interesu publicznego. Oznacza to, że zakres pieczy powinien być rozumiany niezwykle szeroko, co z kolei rodzi określone komplikacje w relacjach na linii ustawodawca samorząd. Niemniej, również Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zakres pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych 43. Wąska, nazbyt literalna wykładnia pojęcia pieczy, może spowodować brak uwzględnienia podstawowych, istotnych cech tego samorządu, jak np. niezależność. Zakres przedmiotowy "pieczy" jak podkreśla Trybunał określa konstytucyjny termin "należyte wykonywanie zawodu". "Pieczą" samorządu zostały objęte te czynności, które należą do zakresu zadań realizowanych w ramach wykonywania zawodu. W ocenie Trybunału piecza nie jest tożsama z nadzorem nad należytym wykonywaniem zawodu, jest to pojęcie znacznie szersze, obejmujące między innymi udzielanie wsparcia (pomocy) członkom samorządu w wykonywaniu ich obowiązków, ale także egzekwowanie odpowiedzialności z tytułu nienależytego wykonywania zawodu. Odnosząc się do istoty pieczy, należy pamiętać również o publicznym charakterze tej funkcji. W aspekcie podmiotowym "pieczy" podlegają wszystkie osoby wykonujące dany zawód zaufania publicznego 44. 42 Wyrok TK z dnia 6 marca 2012 r., sygn. K 15/08, OTK ZU nr 3/A/2012, poz. 24. 43 Tamże. 44 Wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2066/11, LEX nr 1406655. 14
Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa można wyszczególnić elementy, które tradycyjnie zalicza się do zakresu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na następujące elementy: przymusowe reprezentowanie interesów określonych zawodów wobec władz państwowych, nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu, dopuszczenie do wykonywania zawodu i prowadzenie rejestru osób posiadających prawo wykonywania danego zawodu, czuwanie nad etyką wykonywania zawodu, doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie, sądownictwo dyscyplinarne 45. Po przedstawieniu ogólnych rozważań dotyczących pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu warto bliżej przyjrzeć się regulacjom dotyczącym uprawnień samorządu notariuszy. Po raz kolejny wypada w tym miejscu zwrócić uwagę na niezwykle specyficzny status samego notariusza w ramach polskiego wymiaru sprawiedliwości. Konsekwencją tej niezwykle charakterystycznej pozycji notariusza jest szczególny zakres pieczy jaka została przekazana samorządowi notarialnemu. Oczywiście część z przedstawionych powyżej elementów jest także udziałem samorządu notariuszy, jednakże co istotne, nie wszystkie te uprawnienia znajdują pełne odzwierciedlenie w ustawie Prawo o notariacie. Uprawnienia samorządu notarialnego stały się przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. rozpoznając wniosek Krajowej Rady Notarialnej o stwierdzenie zgodności określonych przepisów ustawy Prawo o notariacie z Konstytucją Trybunał wypowiedział się co do zakresu kompetencji samorządu zawodowego notariuszy w ramach sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza 46. W zdecydowanej większości elementy, na które zwrócił uwagę Trybunał, pokrywają się z tymi, które zostały już 45 J. Hausner, D. Długosz, Tezy w sprawie zawodów zaufania publicznego, [w:] S. Legat, M. Lipińska, Zawody zaufania publicznego a interes publiczny korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 122. 46 Wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 99. 15
wcześniej wymienione. Trybunał stwierdził, że: Na gruncie obowiązujących unormowań środkami sprawowania pieczy ustawowo przydanymi samorządowi notarialnemu są w szczególności: organizacja i prowadzenie aplikacji notarialnej (art. 35 pkt 3, art. 40 1 pkt 9 i art. 73 Prawa o notariacie), orzekanie w sprawach dyscyplinarnych notariuszy, aplikantów i asesorów notarialnych (art. 50, art. 53 1 i art. 78 Prawa o notariacie), wypowiadanie się w sprawie zasad etyki zawodowej notariuszy (art. 40 1 pkt 7 Prawa o notariacie) oraz opiniowanie wniosków w sprawie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych (art. 10 1, art. 35 pkt 1 i art. 76 1 Prawa o notariacie). Dodatkowo, w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy, należy podkreślić wagę tych unormowań, które stanowią przejaw usamorządowienia procedury rekrutacji członków samorządu notarialnego. Wśród nich należy wymienić, po pierwsze, art. 71 3 Prawa o notariacie stanowiący, że wpis na listę aplikantów notarialnych następuje na podstawie uchwały właściwej rady izby notarialnej. Rada podejmuje ją po dokonaniu pozytywnej weryfikacji tego, czy kandydat spełnia warunki określone w art. 11 pkt 1-3 Prawa o notariacie (ma obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych i obywatelskich; jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza; ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej) oraz uzyskał pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego. Ponadto, zgodnie z art. 71c 7 Prawa o notariacie, zestaw pytań testowych na egzamin dla kandydatów na aplikantów notarialnych sporządza zespół składających się z pięciu osób powołanych przez Ministra Sprawiedliwości, wśród których dwie są delegowane przez KRN (art. 74h 3 Prawa o notariacie). Dokonane przez Trybunał wymienienie określonych uprawnień samorządu zawodowego notariuszy jest jak najbardziej poprawne, aczkolwiek jak się wydaje niepełne. Niepełne, gdyż całkowicie pomijają uprawnienia nadzorcze Ministra Sprawiedliwości, które muszą być brane pod uwagę. Nie można bowiem stwierdzić, że nastąpiło pełne usamorządowienie określonej grupy zawodowej, pomijając kompetencje nadzorcze organu władzy publicznej. Jednakże, co niezwykle istotne, należy w sposób niezwykle precyzyjny odróżnić uprawnienia nadzorcze, od ingerencji w sprawowanie pieczy. Nie ulega wątpliwości, że zakres pieczy podlega autorytarnemu określeniu przez ustawodawcę, nie można jednak zapominać, że 16
zakres tej pieczy musi obejmować jej istotę. W przeciwnym wypadku piecza sprawowana przez samorząd zawodowy będzie jedynie iluzoryczna. Podsumowując tę część rozważań należy rozróżnić sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza w ujęciu abstrakcyjnym, modelowym, od sprawowania pieczy w ujęciu konkretnym, rzeczywistym. O ile bowiem możliwe i pożądane jest określenie sposobu rozumienia i zakresu pieczy w ujęciu abstrakcyjnym, o tyle piecza rzeczywiście sprawowana uzależniona jest od zakresu uprawnień jakie zdecydował się przekazać ustawodawca na rzecz poszczególnych samorządów zawodowych. Jak już zostało to podkreślone, samo pojęcie pieczy należy rozumieć szeroko, tak aby umożliwić samorządom realne jej sprawowanie. Można zatem stwierdzić, że w ramach pieczy można wyróżnić określone uprawnienia, które stanowią tzw. istotę pieczy, a które zostały już wyżej wymienione, oraz inne kompetencje samorządu, które choć istotne, to nie wpływają bezpośrednio na sam model sprawowanej pieczy. Od modelu abstrakcyjnego należy odróżnić model rzeczywisty sprawowanej pieczy, którego normatywny kształt wyznaczany jest przez obowiązujące ustawodawstwo. Poszczególne uprawnienia przysługujące samorządowi notarialnemu na podstawie ustawy Prawo o notariacie będą przedmiotem dalszej analizy. Nie ulega wątpliwości, że to właśnie one nadają pojęciu sprawowania pieczy realny kształt i mogą być przedmiotem oceny pod kątem ich zgodności z modelowym ujęciem pieczy. 17
Poszczególne uprawnienia samorządu zawodowego w świetle ustawy W powyższym kontekście warto bliżej przyjrzeć się poszczególnym rozwiązaniom przyjętym w odniesieniu do samorządu zawodowego notariuszy. Tak jak zostało to wskazane w przytoczonym wcześniej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego w ramach pieczy przysługującej samorządowi notarialnemu można wskazać przede wszystkim na: reprezentowanie samorządu na zewnątrz, sądownictwo dyscyplinarne oraz szeroko rozumiane regulowanie dostępu do zawodu. Wskazane elementy zdają się mieć najbardziej istotny charakter z perspektywy omawianego zagadnienia i, jak się wydaje, stanowią one trzon uprawnień samorządu w ramach sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Nie ulega zatem wątpliwości, że warto poświęcić tym zagadnieniem więcej uwagi. 18
Reprezentowanie interesów samorządu notarialnego Oczywistym jest, że powierzając sprawowanie samorządom określone uprawnienia w ramach przyznanej pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, ustawodawca przekazuje je już konkretnej jednostce organizacyjnej. Jest to o tyle specyficzna sytuacja, że kreując określony samorząd zawodowy, władza publiczna jednocześnie reguluje wewnętrzną strukturę tego samorządu. Określenie już na poziomie aktu normatywnego rangi ustawy, określonych jednostek organizacyjnych poszczególnych samorządów zawodowych, niejako od samego początku wpływa na relacje na linii ustawodawca samorząd. Taki zabieg praktycznie determinuje ramy funkcjonowania całego samorządu, de facto pozostawiając ograniczony zakres swobody organizacyjnej. Można zatem powiedzieć, że struktura całego samorządu zawodowego jest sztywno określona przez ustawodawcę, na co dany samorząd nie ma wpływu. Pozwala to jednak na wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za sprawowanie kontroli nad należytym wykonywaniem zawodu już w momencie jego utworzenia, a także na wskazanie jednostki odpowiedzialnej za reprezentację samorządu na zewnątrz. Z perspektywy samorządu notarialnego taką jednostką organizacyjną jest Krajowa Rada Notarialna (dalej: KRN). Zgodnie z art. 26 2 Prawa o notariacie wchodzi ona w skład samorządu notarialnego, z kolei zaś w myśl art. 38 Prawa o notariacie Krajowa Rada Notarialna jest reprezentantem notariatu. Znajduje to także potwierdzenie w 1 Regulaminu urzędowania KRN, który doprecyzowuje, że KRN jest reprezentantem polskiego notariatu. Uprawnienia KRN w zakresie reprezentacji notariuszy potwierdził także Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że jest ona umocowana do reprezentowania notariuszy, a zatem występowania i działania w ich imieniu, do bycia wyrazicielem ich interesów 47. W ten sam sposób wypowiada się o sobie sama KRN, stwierdzając, że pełni ważną rolę, zarówno wewnątrz środowiska notarialnego oraz szerzej - prawniczego, jak również w kontaktach zewnętrznych. Jest również ciałem opiniotwórczym, inspirującym i wspierającym konkretne działania legislacyjne 48. Niezwykle ważne jest to, że w skład KRN wchodzą notariusze wybrani 47 Wyrok TK z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. U 8/08, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 52; zob. także P. Kuczma, Notariusz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Rejent 2012, nr 2, s. 58. 48 http://www.krn.org.pl/2362/informacje_ogolne. 19
przez walne zgromadzenie notariuszy izb notarialnych, a więc mają oni silny mandat w zakresie pełnionych funkcji. Z kolei w myśl art. 26 3 Prawa o notariacie KRN posiada osobowość prawną 49. Można się nawet spotkać ze stwierdzeniem, że KRN jest naczelnym organem samorządu notarialnego 50. Niemniej w doktrynie wskazuje się, że art. 38 Prawa o notariacie, z którego wynika, że KRN jest reprezentantem notariatu, nie ma żadnej treści normatywnej 51. Według A. Oleszki nie ma żadnych racji ustrojowych, a nawet prawnych, aby funkcje i zadania KRN sprowadzać jedynie do reprezentacji samorządu zawodowego 52. Zakres działania KRN został wyznaczony w art. 40 Prawa o notariacie, zgodnie z którym do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy w szczególności: 1) uchwalanie regulaminu wewnętrznego urzędowania kancelarii; 2) przedstawianie opinii i propozycji w sprawach: a) taksy notarialnej, b) zmian przepisów dotyczących funkcjonowania notariatu; 3) współpraca z notariatami innych państw; 4) wyrażanie stanowiska w sprawach przedstawionych przez Ministra Sprawiedliwości lub inne organy samorządu notarialnego; 5) wybór spośród członków rady rzecznika dyscyplinarnego; 6) uchwalanie regulaminu swego urzędowania; 7) wypowiadanie się w sprawie zasad etyki zawodowej notariuszy; 8) ustalanie wysokości składek miesięcznych notariuszy na potrzeby samorządu notarialnego oraz zasad ich wydatkowania; 8a) uchwalanie zasad zwalniania aplikantów od ponoszenia w całości lub w części opłaty rocznej, a także odraczania jej płatności lub rozkładania jej na raty; 9) ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów; 49 A. Redelbach, Granice nadzoru ministra sprawiedliwości, Nowy Przegląd Notarialny 2000, nr 2, s. 29. 50 A. Redelbach, Prawo o notariacie. Komentarz do ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie, Toruń 2002, s. 111. 51 T. Woś, Samorząd zawodowy notariuszy w Polsce wybrane zagadnienia, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska 2012, Vol. LIX, 1, s. 108. 52 A. Oleszko, Prawo o notariacie. Komentarz. Część I (art. 1 78), Warszawa 2011, s. 443. 20
10) ustalanie zasad i trybu zwoływania kongresu notariuszy. Wśród tych kompetencji szczególnie istotne z perspektywy reprezentacji notariuszy na zewnątrz wydaje się przede wszystkim uprawnienie do przedstawiania opinii zmian przepisów dotyczących funkcjonowania notariatu, współpraca notariuszy z notariatami innych państw oraz wyrażanie stanowiska w sprawach przedstawionych przez Ministra Sprawiedliwości. W sprawach przekazanych według swojej kompetencji KRN podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał i pisemnych stanowisk ( 17 Regulaminu urzędowania KRN ). Jednocześnie należy pamiętać, że KRN będąc jednostką organizacyjną uprawnioną do reprezentacji samorządu notarialnego na zewnątrz, zachowuje także, a przynajmniej powinna zachować, określone uprawnienia w zakresie sprawowania pieczy nad należytym wykonywanie zawodu notariuszy 53. Z zagadnieniem tym wiąże się także szczególna pozycja KRN w ramach hierarchii wewnątrz samorządu zawodowego, w ramach, której jest ona umiejscowiona ponad radami izby notarialnej 54. Emanacją tej szczególnej pozycji KRN jest występowanie w charakterze organu odwoławczego od uchwał rad izb notarialnych 55. Mimo wszystko jednak, status KRN nie został określony w sposób wyczerpujący, a przyjęte rozwiązania oceniane są jako niedoskonałe 56. Postuluje się zwłaszcza rozszerzenie uprawnień prezesa KRN, a także utworzenie prezydium Rady 57. 53 A. Oleszko, Ustrój polskiego notariatu, Kraków 1999, s. 285. 54 A. Oleszko, Notariat w systemie, op. cit.,, s. 365. 55 Wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. II SA 1052/97, ONSA 1999, z. 1, poz. 21, s. 207-208; Wyrok SN z dnia 13 maja 1999 r., sygn. III SZ 1/99, OSNAPiUS 2000, nr 22, poz. 840, s. 1049-1052. 56 Cz. W. Salagierski, B. Tymecki, Struktura samorządu notarialnego w niektórych państwach Europy Środkowej a struktura i podstawowe kompetencje samorządu notarialnego w Polsce, [w:] III Kongres Notariuszy Rzeczypospolitej Polskiej: referaty i opracowania, pod. red. R. Sztyka, Warszawa- Kluczbork 2006, s. 327. 57 T. Woś, Samorząd zawodowy, op. cit., s. 110. 21
Odpowiedzialność dyscyplinarna notariuszy Zagadnienia dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej w ramach danego zawodu stanowią niezwykle istotny aspekt sprawowania pieczy nad jego wykonywaniem. W związku z powyższym przyznanie uprawnień w ramach sądownictwa dyscyplinarnego samorządom zawodowym wiąże się z przekazaniem kluczowej kompetencji nadzorczej z punktu widzenia władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że odpowiedzialność dyscyplinarna realizuje postulat zapewnienia określonej niezależności jurysdykcyjnej danej instytucji lub korporacji, wyznaczając szczególne zasady lub tryb postępowania wobec członków tej instytucji lub grupy 58. Oznacza to, że sądownictwo dyscyplinarne, a więc kontrola dotrzymywania standardów deontologicznych przez poszczególnych członków samorządu, musi zostać zaliczone do istoty pieczy sprawowanej przez samorząd. W związku z powyższym krytycznie należy odnieść się do wszelkich prób odbierania sądownictwa dyscyplinarnego samorządom zawodowym 59. Pomysł przekazania orzekania w sprawach dyscyplinarnych sądom powszechnym spotkał się także z negatywną oceną przedstawicieli samorządów, w tym również samorządu notarialnego. Poza wyrażaniem wątpliwości natury konstytucyjnej, podkreślano m.in. znaczną odmienności specyfiki postępowania dyscyplinarnego i standardów etycznych obowiązujących w poszczególnych grupach zawodowych 60. Na temat uprawnienia samorządów zawodowych w zakresie sądownictwa dyscyplinarnego wielokrotnie wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny. Każdorazowo, co z resztą nie może dziwić, analiza Trybunału dotycząca sądownictwa dyscyplinarnego była dokonywana przez pryzmat art. 17 ust. 1 Konstytucji. Przede wszystkim dlatego, że model odpowiedzialności dyscyplinarnej osób wykonujących zawód zaufania publicznego znajduje wyraźne potwierdzenie 58 W. Kozielewicz, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców prawnych i notariuszy, Warszawa 2012, s. 16. 59 Zob. np. Projekt ustawy o odpowiedzialności dyscyplinarnej osób wykonujących niektóre zawody prawnicze, wrzesień 2006, Druk nr 1202 Sejmu RP VII kadencji. 60 Cz. W. Salagierski, Postępowanie dyscyplinarne wobec notariuszy de legę lata i de legę ferenda, Rejent 2006, nr 5, s. 122 i n.; T. Ereciński, Kilka uwag o pozycji notariusza, jego odpowiedzialności cywilnej oraz sądownictwie dyscyplinarnym, Rejent 2006 nr 5, s. 58. 22
właśnie w tej normie o randze konstytucyjnej 61. Z kolei w innym orzeczeniu Trybunał stwierdził, że wyodrębnienie procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej i nadanie im najpierw pozasądowego charakteru znajdować może podstawę w specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz w ochronie ich autonomii i samorządności 62. Szczególnie doniosła jest wypowiedź Trybunału wskazująca na relację zachodzącą między sądownictwem dyscyplinarnym, a sprawowaniem pieczy nad należytym funkcjonowaniem samorządu. W ocenie Trybunału, Zważywszy rolę oraz konstytucyjne umocowanie samorządów zawodowych, ustawodawca powierzył im ustalanie oraz egzekwowanie norm deontologicznych. Postępowanie dyscyplinarne prowadzone przez organy samorządów zawodów zaufania publicznego jest istotnym elementem wypełniania przez nie funkcji sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów, która znajduje wyraz w art. 17 ust. 1 Konstytucji 63. Z powyższym stwierdzeniem Trybunału nie sposób polemizować. Przekazanie kompetencji do orzekania w sprawach dyscyplinarnych samemu samorządowi zapewnia niezbędną swobodę i niezależność w ramach podejmowanej aktywności zawodowej. Ponadto, o czym nie można zapominać, takie rozwiązanie ogranicza zakresu ewentualnego nadzoru państwa nad samorządem. Dlatego też należy zgodzić się z Trybunałem Konstytucyjnym, że odpowiedzialność zawodowa, ukształtowana przez długoletnią tradycję i odzwierciedlająca poziom etyczny danej grupy zawodowej, jest instytucją ściśle związaną z demokratycznym państwem prawnym 64. Postępowanie w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy uregulowane zostało w ustawie. Zgodnie z art. 50 Prawa o notariacie notariusz odpowiada dyscyplinarnie za przewinienia zawodowe, w tym za oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawnych, uchybienia powadze lub godności zawodu, jak również za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia (art. 19a oraz art. 19b Prawa o notariacie), oraz za niewykonanie obowiązku objęcia patronatem co 61 Wyrok TK z dnia 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 25; Wyrok TK z dnia 17 lutego 2007 r., sygn. SK 10/7, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 8. 62 Wyrok TK z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. K 4/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 162. 63 Wyrok TK z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. K 9/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 66; Wyrok TK z dnia 18 października 2010 r., sygn. K 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 76; Wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 99. 64 Wyrok TK z dnia 11 września 2001, sygn. SK 17/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 165. 23