OCHRONA ZABYTKÓW W PLANOWANIU PRZESTRZENNYM W ŚWIETLE ORZECZNICTWA SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH Mirosław Rymer WojewódzkimUrząd Ochrony Zabytków w Katowicach Wydział Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego Ustroń, 29-30 września 2014 roku
Najważniejsze zmiany w prawie w zakresie ochrony zabytków w planowaniu przestrzennym w ostatnich latach 11 lipca 2003 wejście w życie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym 31 grudnia 2003 roku utrata mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 roku 5 czerwca 2010 roku Ustawa o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw zmiana przepisu art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, gminna ewidencja zabytków
Formy ochrony zabytków 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego Gminna ewidencja zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Do jej utworzenia nie jest wymagana uchwała rady gminy ani zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Ochrona zabytków w studium i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 1) obowiązek określenia w studium obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 10 ust. 2 ustawyoplanowaniu...) 2) obowiązek określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu.) 3) obowiązek w planie i studium: a) uwzględnienia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a także gminnego programu opieki nad zabytkami (o ile rada gminy takowy uchwaliła), b) określenia rozwiązań niezbędnych do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu, c) ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i opiekę nad zabytkami, d) ustalenia ochrony: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; parków kulturowych (art. 18 i 19 ustawy o ochronie zabytków...)
Ochrona zabytków w studium i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - gminna ewidencja zabytków Art. 6 1. W terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków i wojewódzcy konserwatorzy zabytków założą odpowiednio krajową i wojewódzką ewidencję zabytków. 2. W terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Art. 7 W terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Art. 8 1. Do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. 2. Do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego wydaje się po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. 3. Do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.
Ochrona zabytków w studium i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - gminna ewidencja zabytków Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.12.2012 sygn. akt VII SA/Wa 1305/13 W świetle powołanych przepisów ujęcie innych zabytków nieruchomych w gminnej ewidencji zabytków nie następuje z chwilą ich wyznaczenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, o którym mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków (...), lecz dopiero z chwilą utworzenia kart adresowych w sposób określony w powołanym rozporządzeniu (por. także wyrok WSA z dnia 6 października 2011r., II SA/Kr 991/11).
Zasady ochrony zabytków w studium i planie miejscowym 1) w studium - ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania tych zasad w planach miejscowych, wynikające z potrzeb ochrony zabytków i parków kulturowych, o których mowa w art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( 6 pkt 4 rozporządzenia w sprawie projektu studium...) 2) w planie miejscowym - ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów ( 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie projektu planu ) 3) w planach miejscowych i studiach określa się strefy ochrony konserwatorskiej obejmujących obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) 4) dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków )
Strefy ochrony konserwatorskiej W praktyce, najczęściej spotykane w planach miejscowych strefy ochrony konserwatorskiej, to: 1) A - strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej, 2) B - strefa pośredniej ochrony konserwatorskiej, 3) K - strefa ochrony krajobrazu, 4) E - strefa ochrony ekspozycji, 5) OW- strefa ochrony archeologicznej. Nomenklatura w tym zakresie może być dowolna np. strefa zielona, strefa żółta itp. Istotnym jest określenie przedmiotu ochrony, w tym granic strefy na rysunku planu czy studium, oraz zasad ochrony.
Najczęściej popełniane błędy przy określaniu zasad ochrony zabytków w planach miejscowych i studiach: 1) Orientacyjne wrysowanie strefy ochronnej zabytku nieruchomego, w sytuacji, gdy nie znajduje to uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa czy też nieprecyzyjne określenie granic na rysunku np. niedomknięte granice strefy, 2) Nieracjonalne wyznaczenie obszaru strefy ochrony konserwatorskiej np. obszar całej gminy, 3)Nałożenie obowiązku uzgadniania, opiniowania itp. z wojewódzkim konserwatorem zabytków np.: robót budowlanych, zamierzeń inwestycyjnych, wycinki drzew itp. zarówno w przypadku, gdy obowiązek taki wynika z innych przepisów, jak i wtedy, gdy brak jest podstaw do działania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, 4) Dopuszczenie odstąpienia od ustaleń planu za zgodą wojewódzkiego konserwatora zabytków, 5)Zalecenia, postulaty itp. 6)Używanie pojęć niezdefiniowanych lub nieostrych np. materiały regionalne, historyczna linia zabudowy, typowe pokrycie dachowe itp. 7)Odsyłanie do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych czy szczególnych, 8)Nakładanie na inwestorów dodatkowych obowiązków, nie wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, np. nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania na ich koszt pełnej inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej, w przypadku zamiaru rozbiórki obiektów (dyskusyjne) czy też przeprowadzania badań archeologicznych i zapewnienia nadzoru archeologicznego.
Najczęściej popełniane błędy przy określaniu zasad ochrony zabytków w planach miejscowych i studiach przykładowe orzecznictwo Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.11.2013, sygn. akt IV SA/Wa 1705/13 Określenie zasad, na jakich poszczególne zabytki mają być chronione nie pozwalają na pełną dowolność i muszą odpowiadać powszechnie obowiązującym przepisom. Rada Gminy ustalając określone zasady ochrony zabytków w planie miejscowym przekroczyła swoje uprawnienia do określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej, zważywszy na fakt, że w planie nie wyznaczono takiej strefy, a jedynie stanowisko archeologiczne. Ustalenia 8 ust 10 pkt 1 lit a i d uchwały dotyczące konieczności uzgadniania inwestycji z organem ochrony zabytków wykraczają poza kompetencje Rady Gminy na etapie sporządzania planu. Ustawa reguluje kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, toteż Rada Gminy nie może w formie decyzji administracyjnej - uchwały określać warunków współpracy. Zapisy planu nakładające zobowiązania na organy administracji czy też uczestników procesu budowlanego należy uznać za niedopuszczalne i jako takie na podstawie art. 147 p.p.s.a podlegające unieważnieniu.
Najczęściej popełniane błędy przy określaniu zasad ochrony zabytków w planach miejscowych i studiach przykładowe orzecznictwo Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 stycznia 2013 roku II SA/Go 888/13 Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243,poz. 1623 z zm.). oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie i opiece nad zabytkami ( Dz.U. z 2003r., nr 162, poz. 1568 z zm.)prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestrów zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tym samym zapis 8 ust. 1 planu miejscowego stanowi powtórzenie obowiązku nałożonego przez akt prawny rangi ustawy. Cytowana wyżej regulacja zawarta w planie miejscowym stanowi niezgodne z prawem zamieszczenie postanowień zarezerwowanych dla ustawy w akcie prawnym niższej rangi. Powtórzenie regulacji ustawowej, a zwłaszcza ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalna, gdyż może to prowadzić poprzez odmienną jego interpretację do częściowej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. II SA/Ol 1228/13 - Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 lutego 2014 sygn. akt II SA/Ol 1228/13 Cały obszar opracowania planu leży w strefie A pełnej ochrony konserwatorskiej. Rozwiązania architektoniczne i projekty budowlane należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a na roboty budowlane uzyskiwać pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. (...)" W ocenie Sądu, zarzut ten jest niezasadny. Gdyby w skarżonej części uchwały nie było odwołania do przepisów odrębnych, to wówczas istotnie pierwsza część zapisu j.w. nakładałaby obowiązki, których przepisy innych ustaw nie przewidują. Jednakże zapis w brzmieniu całościowym oznacza, iż interpretacji jego należy dokonywać łącznie z innymi przepisami prawa normującymi tę materię. W ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zmianami), która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków.
Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W przypadku, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasady ochrony zabytków ustala się w: decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego
Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Decyzja o warunkach zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.44) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Uzgodnienie następuje w trybie art. 106 kpa, z zastrzeżeniem, iż niezajęcia stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane zażalenie na postanowienie przysługuje wyłącznie inwestorowi ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej zapisuje się poprzez określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) Odmowa uzgodnienia ze strony konserwatora skutkuje niedopuszczalnością ww. decyzji
Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.04.2009 sygn. akt IV SA/Wa 1935/08 W sytuacji gdy toczy się postępowanie przed właściwym organem ochrony zabytków w sprawie wpisania danego obiektu do rejestru zabytków, organ prowadzący postępowanie na zasadzie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dla inwestycji obejmującej obiekt, którego dotyczy postępowanie o wpis do rejestru, nie musi dokonywać uzgodnienia z wojewódzkim inspektorem zabytków.
Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego USTAWA z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 687 z późn. zm.) art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Ustawa z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1594) art. 3 pkt 4 lit. f Wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególnościopinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) Ustawa z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego Do wniosku decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego załącza się opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów
Szczególne regulacje dotyczące zabytków w Prawie budowlanym 8) art. 39 Prawa budowlanego: 1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. 2. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. 3. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. 4. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.
Szczególne regulacje dotyczące zabytków w Prawie budowlanym 9) Art. 67 1. Jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. 2.Przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. 3. W stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. 4. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie. 10) właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne stanu zachowania zabytków
Skutki prawne unieważnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) konieczność zwrotu opłaty planistycznej, 2) konieczność umorzenia postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, 3) odszkodowania z tytułu szkody poniesionej przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości na terenach objętych unieważnionym planem, 4) Brak możliwości wydawania pozwoleń na budowę na terenach, dla których istnieje obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dziękuję Państwu za uwagę! Mirosław Rymer tel. (32) 253 77 98 lub 256 48 58 e-mail: m.rymer@wkz.katowice.pl