FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ ul. Wspólna 30, Pokój 338 tel. (+48 22) 623 19 81 00-930 Warszawa http://www.fapa.org.pl/saepr e-mail: saepr@fapa.org.pl PRZEGLĄD WSPÓŁCZESNYCH INSTRUMENTÓW WSPIERAJĄCYCH ZMIANY STRUKTURY OBSZAROWEJ GOSPODARSTW ROLNYCH I WYMIANĘ POKOLENIOWĄ W ROLNICTWIE W WYBRANYCH KRAJACH EUROPEJSKICH Autor: Monika A. Król we współpracy z SAEPR WARSZAWA, LIPIEC 2013 R. Wykonano w ramach umowy pn. Kompleksowe wsparcie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie polityki rolnej i rozwoju wsi oraz współpracy z OECD w 2013 r.
2
Wprowadzenie Przemiany struktury agrarnej i zmniejszanie się zatrudnienia rolniczego obserwowane w procesie rozwoju gospodarczego krajów Unii Europejskiej są wynikiem dostosowywania się struktury czynników produkcji w rolnictwie do zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych. Główne źródła tych zmian to mechanizm rynkowy oraz mniej lub bardziej aktywna polityka państwa. Podstawowym sposobem oddziaływania państwa na przemiany strukturalne w rolnictwie są regulacje prawne w ramach polityki rolnej, które w połączeniu z instrumentami o charakterze administracyjno-finansowym, tworzą system sprzyjający procesowi koncentracji ziemi i wymianie pokoleniowej w gospodarstwach rolnych. W opracowaniu dokonano klasyfikacji instrumentów interwencji państwa stymulujących przemiany strukturalne przyporządkowując je do następujących grup: I. instrumenty reglamentacji obrotu nieruchomościami rolnymi, poprzez które organy państwa interweniują w obrót w celu przeciwdziałania nieracjonalnym podziałom gospodarstw rolnych, pogarszających istniejącą strukturę obszarową; II. instrumenty związane z obrotem dzierżawnym, które preferują trwałe długoletnie dzierżawy gruntów i zapewniają dzierżawcy prawo pierwokupu; III. instrumenty służące zmianie generacji w rolnictwie, pozwalające na bezkonfliktowe przejmowanie gruntów przez młodych rolników oraz zapewniające godziwe warunki życia starszej generacji odchodzącej z rolnictwa; IV. instrumenty służące faktycznej koncentracji gruntów poprzez poprawę ukształtowania rozłogów gruntów w ramach gospodarstwa, do których należą prace urządzenioworolne scalanie i wymiana gruntów; V. instrumenty finansowo-administracyjne wspierające procesy związane z koncentracją gruntów, do których należą preferencyjne kredyty współfinansowane ze źródeł publicznych, bezpłatne poręczenia i gwarancje kredytowe, zwolnienia i ulgi w podatkach. W ramach powyżej wskazanych grup instrumentów, zaprezentowano przykładowe rozwiązania stosowane w poszczególnych krajach Unii Europejskiej. Należy podkreślić, iż w krajach wysoko rozwiniętych z silnym sektorem rolnym, najbardziej aktywna polityka państwa w zakresie przemian strukturalnych była w zasadzie prowadzona do lat 90-tych. Obecnie stosowane instrumenty mają charakter podtrzymujący efekty przeprowadzonych wcześniej reform. W załączniku zawarto syntetyczną informację obrazującą skalę i główne kierunki przemian strukturalnych w rolnictwie w krajach Unii Europejskiej w latach 1990-2007. 3
Rozdział I. Instrumenty reglamentacji obrotu nieruchomościami rolnymi Poprzez instrumenty reglamentacji obrotu nieruchomościami rolnymi organy państwa interweniują w obrót w celu przeciwdziałania nieracjonalnym podziałom gospodarstw rolnych, czy nadmiernej koncentracji, prowadzących do pogorszenia istniejącej struktury obszarowej. Jest to ogromna grupa instrumentów, zazwyczaj cywilnoprawnych, poprzez które realizowana jest polityka rolna danego państwa, odnosząca się do struktury obszarowej. Do tej grupy należą następujące instrumenty: 1. Instrumenty przeciwdziałające pogarszaniu struktury obszarowej, poprzez nieracjonalne podziały gospodarstw rolnych; 2. Instrumenty przeciwdziałające nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych; 3. Wprowadzenie wymogów dotyczących kwalifikacji rolniczych dla nabywców; 4. Ustawowe prawo pierwokupu nieruchomości rolnych; 5. Określenie statusu prawnego gospodarstwa rodzinnego i środki jego ochrony; 6. Sankcje za naruszenie przepisów reglamentujących obrót. Ad. 1. Instrumenty prawne zapobiegające nieracjonalnym podziałom gospodarstw rolnych w krajach członkowskich Unii Europejskiej można podzielić na wyraźne dwa modele: 1. model romański ustawodawstwa romańskiej rodziny prawa oparły się na konkretnych, wymiernych, powierzchniowo określonych kryteriach obszarowych, tworząc instytucję minimalnej jednostki uprawnej, poniżej której podział gospodarstwa rolnego jest co do zasady niedopuszczalny. Zakaz ten obowiązuje zarówno w obrocie między żyjącymi (inter vivos), jak i w obrocie na wypadek śmierci (mortis causa). Francja jest prekursorem rozwiązań zaliczanych do tego modelu. Regulacja francuskiego kodeksu cywilnego wprowadziła pojęcie SMI minimalnej powierzchni gospodarstwa rolnego. Ustalana jest ona różnorodnie w poszczególnych departamentach. W skali ogólnokrajowej oscyluje w granicach 25 ha. Zmniejszenie, jak też likwidacja gospodarstwa rolnego, które osiągnęło pierwotnie poziom 1 SMI (a po 1990 r. 2 SMI), wymaga zawsze zgody organu administracji rolnej. Ustawa z 1999 r. wprowadziła nowe pojęcie obszarowej jednostki UR jednostka odniesienia, odpowiadającej określonej na szczeblu departamentalnym powierzchni, zapewniającej ekonomiczną żywotność gospodarstwa. Ustawa ta zmieniła także sposób obliczenia SMI. Współcześnie nie ustala się jej według odgórnie sztywno określonych kryteriów obszarowych, lecz według powierzchni, jaka w danym regionie potrafi zapewnić zatrudnienie 2 osobom pracującym w pełnym wymiarze. Kolejnym instrumentem wykorzystywanym do ochrony strukturalnych interesów gospodarstw rodzinnych są przepisy o kontroli obrotu gruntami rolnymi. W art. L 330-1 i 331-1CR ustawodawca wyraźnie podkreślił, iż przepisy te mają za zadanie popieranie i ułatwianie przekazywania gospodarstw w kręgu rodziny rolnika, jak też tworzenie i zapewnienie trwałości bytu już istniejących gospodarstw rodzinnych. W tym celu ustalono pewien obszarowy modelowy gospodarstwa, które podlega ochronie 4
o wielkości 2 SMI. Wszelkie transakcje prowadzące do likwidacji, bądź zmniejszenia takich gospodarstw, podlegają kontroli i wymagają zgody organu administracji. Obowiązujące przepisy z zakresu kontroli obrotu mają na celu także zapobieganie powstawaniu zbyt dużych gospodarstw. W art. 331 2 CR poddano kontroli i wymogowi zgody organu administracji transakcje prowadzące do powiększenia, bądź połączenia się gospodarstw przekraczających 2-4 SIM (obecnie 0,5-1,5 UR). Podmiotem, któremu we Francji przyznano uprawnienia kontrolne, są spółki SAFER. Należy do nich kontrola obrotu gruntami rolnymi o powierzchni przekraczającej 0,1-1 ha w zależności od regionu, komasacja gruntów, poprawa jakości odkupywanych gruntów w celu ich dalszej odsprzedaży, wydawanie decyzji ws. nierolniczego wykorzystania gruntów, zarządzanie gruntami leśnymi, dzierżawa gruntów czy ochrona środowiska. Interwencja SAFER jest wskazana szczególnie w przypadkach, gdy gospodarstwo rolne może zostać objęte przez osobę nie związaną z rolnictwem (nie rolnika). SAFER swoją działalnością nie może doprowadzić do likwidacji lub zmniejszenia gospodarstwa rolnego do określonej wielkości. Kontrola SAFER w zakresie obrotu gruntami odbywa się poprzez nałożenie na notariusza obowiązku zgłoszenia zamiaru zawarcia przez rolnika transakcji sprzedaży gruntu z podaniem informacji o kupującym, sprzedającym i ustalonej cenie. SAFER ma dwa miesiące od daty zgłoszenia na skorzystanie z prawa pierwokupu. Nabywanie gruntów z zasobów SAFER odbywa się w drodze publicznego przetargu i publicznej oceny zainteresowanych zakupem. W procedurze preferencje posiadają gospodarstwa tzw. rodzinne jeżeli sąsiaduje ono ze zbywaną nieruchomością, ma do niej prawo pierwokupu i nie jest poddawane weryfikacji. Preferowani są również rolnicy wywłaszczeni, młodzi, pełniący obowiązki pomocnika lub wspólnika w gospodarstwie rodzinnym. Wszyscy muszą wykazać się kwalifikacjami rolniczymi kupujący musi posiadać średnie lub wyższe wykształcenie rolnicze, 5 lat pracy w rolnictwie w ciągu minionych 15 lat; w przypadku prowadzenia również działalności pozarolniczej, kupujący zobowiązany jest przedstawić dowód z urzędu podatkowego o osiąganym zysku netto z działalności. Istnieją również dodatkowe obostrzenia, np. limity produkcyjne na gospodarstwo. Nabywca nieruchomości zobowiązuje się do osobistego prowadzenia gospodarstwa przez co najmniej 15 lat bez prawa do wydzierżawiania lub oddawania w użytkowanie. W Portugalii przyjęto system romański, lecz przepisy kodeksu cywilnego ustanowiły pewną minimalna normę obszarową unidada de kultura 2 ha. Podobna norma obowiązuje we Włoszech minima unita colturale wynosi 2 ha. 2. model germański ustawodawstwa te odrzucają sztywne kryteria obszarowe, opierając się na ogólnej kategorii gospodarstwa rolnego zdolnego do produkcji towarowej, będącego w stanie zapewnić środki utrzymania przeciętnej rodzinie rolniczej. Natomiast sama ocena, czy zamierzony przez strony podział nie pozbawi gospodarstwa zbywcy samowystarczalności i rodzinnego charakteru, została złożona w ręce organu administracji lub sędziów (przy sądowych działach współwłasności czy spadku). Tego typu rozwiązania znajdują się w Niemczech, Austrii, Szwajcarii, Danii, Norwegii, Szwecji, Holandii, Irlandii, Finlandii. Rozwiązania germańskiej rodziny prawa stają się coraz powszechniejsze. 5
W Niemczech przeniesienie własności gruntu podlega kontroli administracyjnej, za wyjątkiem zbycia udziału w spadku oraz nabycia przez osobę wywłaszczoną gruntu koniecznego do zapewnienia podstaw egzystencji i utrzymania w dotychczasowym stanie gospodarstwa prowadzonego przez nią osobiście. Administracja może nie wyrazić zgody na zawarcie transakcji, gdy transakcja ta: przyczyni się do nieracjonalnej konfiguracji zasobów, tj.: * nadmiernej koncentracji gruntów w rękach jednej osoby zwłaszcza, jeśli grunty będące jego własnością zapewniają wystarczający poziom egzystencji dla jego rodziny; * gdy osoba nabywająca grunt nie jest rolnikiem, nie prowadzi osobiście gospodarstwa rolnego i której grunt rolny nie jest potrzebny dla stworzenia bądź wzmocnienia podstawy egzystencji swojej rodziny; * nabycie gruntów ma charakter spekulacyjny nabywca nie ma zamiaru włączyć gruntów do swego gospodarstwa i trwale rolniczo go użytkować; spowoduje nieuzasadniony gospodarczo podział lub zmniejszenie gospodarstwa, w wyniku czego gospodarstwo utraci samowystarczalność lub działka rolna będzie mniejsza niż 1 ha; zawiera świadczenie nieadekwatne do wartości działki, np. cena jest rażąco wysoka. Dlatego w orzecznictwie podstawą określenia wartości gruntu jest wartość dochodowa, a nie rynkowa gruntu. 3. model mieszany zapożyczenia z jednego i drugiego modelu. Hiszpania jest przykładem mieszanego modelu. Cechą charakterystyczną hiszpańskiego ustawodawstwa rolnego jest z jednej strony ciągła ewolucja regulacji prawnych, z drugiej recypowanie rozwiązań z innych porządków prawnych. Dla hiszpańskiego prawodawcy początkowo największe znaczenie miało ustawodawstwo włoskie i francuskie, w późniejszym okresie inspirowano się koncepcjami wypracowanymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, ale pojawiają się także zapożyczenia z germańskich systemów prawa. Z drugiej zaś strony analizując dorobek hiszpańskiego ustawodawcy w minionym półwieczu można zauważyć ciągłą zmianę przyjmowanych rozwiązań, opracowywanie nowych pojęć i zarzucanie poprzednich. Z tego względu hiszpańskie regulacje prawne dotyczące obrotu nieruchomościami rolnymi charakteryzuje swoista tymczasowość, co jest uzasadniane potrzebą dostosowania do zmieniających się stosunków społeczno-gospodarczych. Z drugiej zaś strony ten dynamiczny proces pozwalał na ciągłe poszukiwanie nowych, lepiej spełniających wyznaczone cele rozwiązań. W hiszpańskim modelu obrotu można wyraźnie wyznaczyć trzy podokresy: 1) okres reformy rolnej, wyznaczony dekretem nr 118/1973 z 12 stycznia 1973 r. o reformie i rozwoju rolnictwa. Pierwsza hiszpańska regulacja obrotu nieruchomościami rolnymi wzorowana była na ustawodawstwie włoskim i przeniosła do tego systemu prawa wiele oryginalnych rozwiązań. Do czasu jej uchwalenia dekretu z 1973 r. prawodawstwo w tym zakresie było chaotyczne i rozsiane po w różnych regulacjach prawnych odnoszących się do reformy rolnej w Hiszpanii. Dekret stanowił w tym zakresie swoistą unifikację prawa obrotu nieruchomościami rolnymi. Stworzono pojęcie gospodarstwa rolnego i majątku rolnego (opisane poniżej) i te formy korzystały z jednej strony z pomocy państwa, a z drugiej podlegały rygorystycznej kontroli obrotu. 6
Wprowadzono także minimalną norme obszarową dla gospodarstwa minima unidad de cultivo, która wynosiła od 2 do 5 ha. Dekret wyznaczył Instytut Reformy Rolnej i Rozwoju Rolnictwa będący odtąd autonomicznym organem administracji państwowej jako podmiot odpowiedzialny za realizację reformy rolnej. Na potrzeby przeprowadzanej reformy i tworzenia gospodarstw rodzinnych i majątków rodzinnych wykorzystywano grunty pochodzące z reformy rolnej, wykupywane przez państwowy podmiot IRYDA (rodzaj Agencji Rolnej). Przejmowane grunty, po przeprowadzeniu prac urządzeniowo-rolnych służyły na zakładanie gospodarstw rodzinnych. Rolnikom przekazywano akt nadania, ale nie przenoszono własności takiego gospodarstwa na rolnika. Taki stan niepewności trwał osiem lat. Gospodarstwo podlegało kontroli ze strony IRYDA, także w zakresie możliwości dokonywania czynności prawnych. Administracyjnego zezwolenia IRYDA wymagało: zbycie nieruchomości w obrocie inter vivos, ale też podział lub połączenie gospodarstw rolnych, czy też przyłączenie do nich nowych nieruchomości. Brak tego zezwolenia powodował bezwzględną nieważność czynności prawnej. Samo przeniesienie własności mogło nastąpić po ustawowo wymienionym okresie ośmiu lat na podstawie dokumentu publicznego. Szczególną ochroną poddano też majątki rodzinne, które w założeniach miały pozostawać niepodzielne zarówno w drodze czynności prawnych, jak i podziałów faktycznych. 2) okres restrykcyjnej reglamentacji obrotu nieruchomościami rolnymi, wyznaczony ustawą nr 49/1981 z 24 grudnia 1981 r. o statucie rodzinnego gospodarstwa rolnego oraz młodych rolnikach. Okres dostosowania do regulacji prawnej artykułującej założenia WPR przyniósł rozwój tej dziedziny prawa, co zaowocowało kolejnymi regulacjami prawnymi w tym zakresie. Nowa ustawa z 1981 r. miała w założeniach dostosowanie do Dyrektyw Rady EWG z 1972 r. Utrzymano pojęcie gospodarstwa rodzinnego, nadając mu podstawowy charakter. Dużą uwagę skupiono na kwalifikacjach rolniczych osoby prowadzącej gospodarstwo rodzinne. Prowadzona przez niego działalność rolnicza miała mieć charakter podstawowy w stosunku do innych zawodowych działalności. Gospodarstwa rodzinne korzystały z jednej strony ze wsparcia państwowego, ale z drugiej stron państwo kontrolowało wszelki obrót w tym zakresie. Wprowadzono bardzo rygorystyczną kontrolę obrotu. Poza przyznanymi przywilejami właściciel nieruchomości obarczony został szeregiem uciążliwych obowiązków mających na celu ochronę integralności tej kategorii gospodarstw. Najważniejszym był obowiązek uzyskania zezwolenia Ministra Rolnictwa na odłączenie jakiegokolwiek elementu wchodzącego w skład gospodarstwa rodzinnego. Minister mógł wyrazić zgodę, gdy: 1) odłączany element tworzył gospodarstwo rodzinne, lub służył na powiększenie gospodarstwa rodzinnego. Ściśle określono warunki stawiane nabywcom; 2) z przyczyn niezależnych od właściciela miała nastąpić zmiana przeznaczenia odłączanego elementu (np. budowa drogi); 3) odłączenie jednego z elementów służyłoby poprawie struktury gospodarstwa (daleko oddalona działka). Surowość tej regulacji nie spotkała się z przychylnym przyjęciem rolników. Zbyt głęboka ingerencja administracyjnoprawna, i to wymagająca zgody samego centralnego organu administracji publicznej w kwestie własnościowe, ograniczyła obrót gruntami w Hiszpanii. Nie odpowiadało to rolnikom uczestnikom obrotu. 7
3) okres stopniowej liberalizacji, trwający od uchwalenia ustawy nr 19/1995 z 4 lipca 1995 r. o modernizacji gospodarstw rolnych do chwili obecnej. Ustawodawca, konstruujący te regulacje oparł się na modelu germańskim, znacznie upraszczając przepisy w zakresie obrotu ziemią rolną. Najważniejszą zmianą w tym zakresie jest utworzenie gospodarstw priorytetowych. Są to gospodarstwa również rodzinne, dające zatrudnienie przynajmniej jednej jednostce pracy rolniczej, tj. pełne zatrudnienie w rolnictwie dla 1 osoby w ciągu roku; dochody z gospodarstwa na jednostkę pracy rolniczej winny stanowić 85-135% przeciętnego wynagrodzenia poza rolnictwem. Wprowadzono też minimalną normę obszarową dla tego gospodarstwa minima unidad de cultivo, która na wzór regulacji germańskich, nie jest określona liczbowo, lecz poprzez kryterium zapewnienia dochodu wystarczającego do utrzymania rodziny rolniczej z uwzględnieniem specyfiki danego regionu. Żadna transakcja, prowadząca do podziału gospodarstwa rolnego, nie może skutkować zmniejszeniem jego wielkości poniżej minimalnej powierzchni uprawnej. Ustawa z 1995 roku wprowadziła wymóg przynajmniej 50% dochodów z pracy w rolnictwie, a 25% z własnego gospodarstwa jak również obowiązek posiadania kwalifikacji zawodowych, i wieku (18-65 lat) dla prowadzącego to gospodarstwo. Rolnik powinien podlegać ubezpieczeniu społecznemu w rolnictwie i zamieszkiwać w jednostce administracyjnej, w której znajduje się gospodarstwo, bądź też w jej sąsiedztwie. W prawie hiszpańskim funkcjonuje zasada bezwzględnej niepodzielności dziedziczonego gospodarstwa rolnego, w szczególności tych powstałych w wyniku reformy rolnej na podstawie dekretu z 1973 roku. Są to bowiem gospodarstwa o charakterze rodzinnym, zapewniające z założenia godziwe warunki bytu dla rodziny rolniczej pracującej osobiście na gospodarstwie w wymiarze 2 jednostek pracy. Ad. 2. Instrumenty przeciwdziałające nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych; W krajach Unii Europejskiej istnieją bardzo rozbudowane przepisy mające na celu zapobieganie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych i niektóre z nich są bardzo rygorystyczne. Rygoryzm ten ulega złagodzeniu jedynie w obrocie rodzinnym. Prawne metody zapobiegania koncentracji gruntów są, w sensie techniczno-legislacyjnym, bardzo zróżnicowane: a) wartościowo określone normy obszarowe, których przekroczenie poddaje automatycznie daną transakcję kontroli i obowiązkowi uzyskania na nią zgody właściwego organu administracji. Najbardziej rozbudowane jest tutaj ustawodawstwo we Francji, które na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, poddaje kontroli transakcje prowadzące do powiększania lub łączenia gospodarstw, także w wyniku dzierżawy, powyżej normy departamentalnej. Norma ta mieści się w granicach 0,5-1,5 UR lub 2-4 dawnej SMI. Do 1999 r. wyłączone z zakazu były jedynie transakcje w obrocie rodzinnym. Ustawa z 1999 r. zaostrzyła kontrole koncentracji gruntów. Jeszcze bardziej rygorystyczne rozwiązania przyjęto w ustawodawstwie duńskim i holenderskim. Ustawodawstwo w Danii ustaliło górny pułap swobodnej, niepodlegającej kontroli, koncentracji gruntów na 100 ha, a po 1989 r. na 125 ha. 8
Kontroli poddano także ilość gospodarstw rolnych należących do nabywcy maksymalnie można posiadać 5 gospodarstw, ale kontroli poddaje się już nabycie drugiego gospodarstwa. W Holandii ustawą z 1981 r. o kontroli obrotu gruntami ustaliła górna granica swobodnego obrotu na 50 ha przy gospodarstwach hodowlanych i 100 ha przy gospodarstwach nastawionych na produkcję roślinną. W Hiszpanii poddano kontroli z punktu widzenia koncentracji gruntów jedynie obrót dzierżawny, a nie własnościowy. b) kryterium rodzinnego charakteru własności rolniczej służy do ochrony podstawowej jednostki produkcyjnej. W Szwajcarii już w 1951 r. wprowadzono zasadę, że rolnik może mieć tylko jedno gospodarstwo rolne w swoim posiadaniu. Kontrola jego powiększenia rozpoczyna się już po przekroczeniu 3 ha. W latach 1991-1998 na podstawie Prawa gruntowego z 1991 r. ustawodawca zezwolił na odmowę przez organ administracyjny zgody zawarcia transakcji, jeśli nabywca posiada już gospodarstwo o takim obszarze, że zapewnia ono rodzinie rolniczej egzystencję lepszą niż przeciętna. Zakaz ten zniesiono w 1998 r. z uwagi na zmianę trendów w ewolucji struktur agrarnych w Szwajcarii. Podobne do szwajcarskiego rozwiązania regulacje przyjęto w Szwecji na mocy ustawy z 1979 r. o obrocie gruntami rolnymi. Natomiast w Finlandii na mocy ustawy nr 391 z 1978 r. praktycznie każde odpłatne nabycie działki powyżej 2 ha uzależnione jest od zgody administracyjnej. c) kryteria o charakterze strukturalnym do oceny organów administracji należy ocena racjonalności powiększania gospodarstw. W Niemczech na mocy ustawy z 1961 r. o obrocie gruntami rolnymi, traktuje się nadmierną koncentrację gruntów w rękach jednego właściciela (także na podstawie umowy dzierżawy) jako prowadzącą do niekorzystnego podziału własności gruntów rolnych i w związku z tym zezwala na odmowę przez organ administracji zgody na dana transakcję. Podobne rozwiązania przyjęte są w Austrii w regulacjach poszczególnych austriackich krajów związkowych, a także na podstawie ustawy z 1974 r. w Norwegii. Ad. 3. Wprowadzenie wymogów dotyczących kwalifikacji rolniczych dla nabywców; Większość ustawodawstw krajowych wprowadza wymóg kwalifikacji rolniczych jako przesłankę nabycia nieruchomości czy gospodarstwa rolnego. Wymóg ten nie jest jednak jednolity na terenie UE. Można wyraźnie rozróżnić cztery grupy: a) rozciągnięcie wymogu posiadania kwalifikacji nie tylko na transakcje nabycia własności, lecz także wobec dzierżawców nieruchomości, zwłaszcza długoterminowych. We Włoszech uzyskanie przez dzierżawcę gruntu rolnego szczególnie uprzywilejowanego statusu coltivatore diretto uzależnione jest od posiadania kwalifikacji rolniczych. Podobna regulacja obowiązuje w Irlandii; b) wymóg gwarancji zapewnienia racjonalnej gospodarki rolnej na nabywanym gruncie stosowany jest także wobec osób prawnych. W Szwajcarii, Szwecji, Danii, Holandii nabycie nieruchomości rolnej przez osoby prawne poddawane jest ostrzejszej kontroli i surowszym wymogom, niż nabycie takiej nieruchomości przez osoby fizyczne; 9
c) wymóg posiadania kwalifikacji rolniczych i/lub obowiązek zamieszkania oraz osobistej pracy na terenie gospodarstwa w Niemczech przyjęty model preferuje posiadanie kwalifikacji teoretycznych. W Danii nabywca nieruchomości rolnej o areale powyżej 30 ha, położonej w strefie rolniczej, musi mieć skończone 18 lat i musi posiadać obywatelstwo duńskie lub innych państw UE lub EFTA oraz prawo do nabycia nieruchomości. Nabywca, jego współmałżonek lub dzieci w chwili nabycia nieruchomości rolnej nie mogą być właścicielami lub współwłaścicielami nieruchomości położonej za granicą. Istnieje wymóg osiedlenia się na stałe w Danii w terminie 6 miesięcy od daty nabycia nieruchomości rolniczej, samodzielnie zarządzać nabytą nieruchomością i wykazać się kwalifikacjami uznanymi przez Ministerstwo Rolnictwa. W przypadku kupna nieruchomości do 30 ha, nie istnieje wymóg dwóch ostatnich warunków. d) preferencje posiadania rolniczych kwalifikacji praktycznych przy nabywaniu gospodarstw rolnych niż teoretycznych. O kwalifikacjach praktycznych kandydata na nabywcę decyduje przede wszystkim fakt stałego zatrudnienia w gospodarstwie. Taką regulacje przyjęto we Francji, związkowych krajach Austrii, Holandii, Danii, Norwegii, Hiszpanii. W określonych w regulacjach szczególnych przypadkach decyduje o tym uzyskanie z pracy w rolnictwie podstawowego źródła dochodu: Dania, Francja, Hiszpania, Norwegia. We Francji samo uzyskanie statusu członka rodziny (aides familiaux, pomocnik rodzinny) wiąże się z szeregiem uprawnień, m.in. praca w charakterze pomocnika stanowi podstawę do uznania przez państwo faktu posiadania przez niego kwalifikacji rolniczych, które stanowią przesłankę do udziału w obrocie gruntami rolnymi (art. 188 2 Codex Rural), pomocnik nadto korzysta z opieki zdrowotnej w ramach systemu ubezpieczeń społecznych oraz nabywa czynne i bierne prawo wyboru do Izb Rolniczych. Aby zyskać taki status, dana osoba musi ukończyć 16 lat, pozostawać w związku rodzinnym z prowadzącym gospodarstwo (zstępni, wstępni, rodzeństwo, osoba spowinowacona w tym samym stopniu), zamieszkiwać w gospodarstwie oraz brać udział w pracach związanych z prowadzeniem gospodarstwa. Ad. 4. Ustawowe prawo pierwokupu nieruchomości rolnych; W bardzo wielu ustawodawstwach prawo pierwokupu gruntów rolnych jest ważnym instrumentem oddziaływania na strukturę gruntową kraju. Instrument ten spotykamy w kilku państwach europejskich, jednakże również przyjęte rozwiązania są zróżnicowane: a) instytucja sąsiedzkiego prawa pierwokupu nieruchomości rolnych występuje we Francji, Włoszech, Hiszpanii, Szwajcarii. W Hiszpanii przepisy wprowadzają prawo sąsiedzkiego pierwokupu, przyznane właścicielom gospodarstw priorytetowych, w tym rodzinnych, z zastrzeżeniem, że gdy przedmiotem sprzedaży jest działka o obszarze większym niż dwukrotność minimalnej powierzchni uprawnej, sąsiedzkie prawo pierwokupu nie istnieje. W przypadku zainteresowania kilku rolników, prawo pierwokupu przysługuje temu, którego gospodarstwo w wyniku nabycia sąsiadującej działki przekroczy minimalną powierzchnię uprawną. Jeśli kilku zainteresowanych spełnia ten warunek, pierwszeństwo ma właściciel najmniejszego 10
gospodarstwa. Jeśli żadne gospodarstwo nie przekroczy minimalnej powierzchni uprawnej, pierwszeństwo posiada właściciel działki największej. W praktyce zasada ta okazuje się często konfliktogenna, ale stanowi skuteczny instrument poprawy struktury gruntowej gospodarstw rolnych. b) prawo pierwokupu przysługujące członkom rodziny rolnika, jeśli udowodnią, że zbywane grunty zostały nabyte bądź odziedziczone w ramach obrotu rodzinnego. Instytucje zna wiele ustawodawstw w Europie Zachodniej, występuje ona we Włoszech, Szwajcarii, Hiszpanii, Norwegii i stanowi jeden z najistotniejszych instrumentów ochrony bytu gospodarstw rodzinnych. W Szwajcarii rodzinne prawo pierwokupu jest jedną z pierwszych, a zarazem najważniejszych instytucji, jaką wykształcił ten system prawa w celu ochrony rolników prowadzących gospodarstwo rodzinne uznane za podstawowa jednostkę struktury agrarnej kraju. Stanowi ono dość rygorystyczne ograniczenie własności. Ma ono na celu zapobieżenie obchodzeniu, wykorzystując różnorodne formy prawne, jakie stwarza prawo cywilne, jedynej z głównych, konstytucyjnie uznanych, zasad szwajcarskiej polityki rolnej, jaką jest ochrona rodzinnej własności gospodarstw rolnych. W konsekwencji rodzinnemu prawu pierwokupu przysługuje pierwszeństwo przed innymi formami pierwokupu, a mianowicie prawem pierwokupu współwłaścicieli ( art. 681 k.c.sz.), czy też prawem pierwokupu dzierżawcy (art. 47 RPG). Rodzinne prawo pierwokupu dotyczy zarówno zbycia gospodarstwa rolnego jako całości, jak też poszczególnych działek gruntowych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Prawo to przysługuje zstępnym zbywcy, rodzeństwu i zstępnym rodzeństwa. Uprawnienia krewnych w linii bocznej potraktowane są już węziej, i zawsze w drugiej kolejności po krewnych w linii prostej. Zarówno w Szwajcarii, jak i w Norwegii, istnieje rodzinne prawo wykupu. Art. 42 szwajcarskiego rolniczego prawa gruntowego z 1991 r. rozciąga rodzinne prawo pierwokupu także na nieodpłatne formy zbycia gruntów wchodzących w skład gospodarstw rodzinnych, ustalając przy tym zasady ceny nabycia. Art. 25 tej ustawy przyznaje określonej grupie bliskich krewnych spadkodawcy, nie będących jego spadkobiercami, prawo wykupu gospodarstwa spadkowego w trakcie postępowania działowego, jeśli osoby powołane do spadku nie są spadkobiercami koniecznymi (najbliższa rodzina) i nie legitymują się odpowiednimi gwarancjami prawidłowego prowadzenia gospodarstwa. W Norwegii istnieje prawo krewnych do wykupu gruntu sprzedawanego przez właściciela osobom obcym (tzw. odelsretten). c) prawo pierwokupu przysługujące podmiotowi prawa publicznego lub prywatnego. Przekazanie ustawowego prawa pierwokupu gruntów rolnych podmiotowi prawa publicznego lub prywatnego występuje w Niemczech i Francji, czy we Włoszech. Prawo pierwokupu przysługujące tym wyspecjalizowanym podmiotom jest ściśle powiązane w tym wypadku z kontrolą obrotu i struktur rolnych. Stanowi ona sui genesis sankcję wobec transakcji uznanych przez organ kolegialny za strukturalnie szkodliwe i prowadzące do nieracjonalnych podziałów lub przenoszące własność na osobę nie będącą rolnikiem. Odmowa organu kontrolującego obrót gruntami zgody na transakcję stanowi wtedy z reguły podstawę do skorzystania przez odpowiedni organ z ustawowego prawa pierwokupu danej nieruchomości. Organy, które wykupiły grunty rolne są poddane rygorystycznej kontroli dalszego postępowania z tymi nieruchomościami. Z reguły są one zobowiązane do 11
odsprzedać je w określonym terminie najczęściej 5 lat na cele produkcji rolnej rolnikom indywidualnym. W przeciwnym wypadku poprzedni właściciel może domagać się ich zwrotu. W Niemczech funkcjonują również spółki osadnicze. Posiadają one prawo pierwokupu gruntów, gdy organ administracji odmówi zgody na transakcję sprzedaży strukturalnie szkodliwą. Grunty te są następnie przeznaczane na tworzenie lub powiększanie gospodarstw rodzinnych. Grunty nabyte przez rolnika w następstwie akcji osiedleńczej podlegają kontroli sposobu ich wykorzystania i rozporządzania przez nowego nabywcę. Jeżeli spółki osadnicze wykupiły grunty, są one zobowiązane odsprzedać je w określonym terminie 5 lat na cele produkcyjne. W przeciwnym wypadku poprzedni właściciel może domagać się ich zwrotu od spółki osadniczej. We Włoszech podmiotem, któremu przysługuje prawo pierwokupu, jest instytucja Enti di Sviluppo Agrario. Mają one szerokie kompetencje do łączenia, a nawet wywłaszczania gospodarstw rolnych. We Włoszech jest to najskuteczniejszy instrument poprawy struktury agrarnej i tworzenia nowych gospodarstw. We Francji prawo do pierwokupu gruntów mają podmioty prywatne spółki SAFER. Prawo to przysługuje w terminie dwóch miesięcy od daty zgłoszenia przez notariusz zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości rolnej. SAFER w tym terminie ma prawo na podjecie decyzji o skorzystanie z prawa pierwokupu. Spółki urządzeń i osadnictwa rolnego (Les Sociétés d Aménagement Foncier, SAFER) są podstawowym instrumentem, przy pomocy którego państwo kształtuje politykę strukturalną. Zostały one powołane do życia ustawą z 5 sierpnia 1960 r., a zakres ich działalności do dnia dzisiejszego podlegał licznym zmianom. Podstawowym zadaniem SAFER jest nabywanie gruntów rolnych, a następnie ich redystrybucja, zgodnie z polityką strukturalną państwa. W swej działalności SAFER korzysta tak z form cywilnoprawnych (wszelkiego rodzaju umowy) jak i ustawowego prawa pierwokupu (interwencja o charakterze publicznoprawnym). Nadrzędnym celem SAFER jest rozwój i powiększanie gospodarstw rodzinnych, ale tylko do 4 SMI. Praktyka pokazuje, iż najczęściej działalność SAFER sprowadza się do nabywania wielkich posiadłości ziemskich, ziemskich następnie ich repartycja na kilka gospodarstw o charakterze rodzinnym, część natomiast na powiększenie sąsiadujących gospodarstw rodzinnych. W drodze publicznego przetargu na grunty SAFER mogą ubiegać się w szczególności rolnicy wywłaszczeni, rolnicy, którzy pełnią obowiązki pomocnika bądź wspólnika w gospodarstwie rodzinnym, jak również rolnicy, którzy w wyniku działów spadków lub zakończenia dzierżawy zostali pozbawieni gospodarstw, w których dotychczas pracowali. Wszyscy kandydaci muszą wykazać się kwalifikacjami rolnymi w postaci odpowiedniego dyplomu, bądź zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym. Umowa nabycia zawarta zostaje na co najmniej 15 lat i obejmuje także spadkobierców w razie ewentualnej śmierci nabywcy. We Francji SAFER wykonując swe prawo pierwokupu, nie może doprowadzić do likwidacji większych gospodarstw, czy też zmniejszyć je poniżej ustawowego pułapu powierzchni. Ad. 5. Określenie statusu prawnego gospodarstwa rodzinnego i środki jego ochrony W Hiszpanii zasadniczym celem reformy rolnej z lat siedemdziesiątych było tworzenie gospodarstw rodzinnych lub majątków rodzinnych. Za gospodarstwo rodzinne 12
uznawano jednostki produkcyjne o wielkości i cechach zapewniających przyzwoity i godny poziom życia dla całej rodziny rolniczej, pracującej bezpośrednio i osobiście w tym gospodarstwie w wymiarze dwóch jednostek pracy. Natomiast majątek rodzinny powinien spełniać wszelkie przesłanki gospodarstwa rodzinnego, a ponadto powinien stanowić jedność ekonomiczną obejmującą grunty do niej przypisane, budynki gospodarcze, inwentarz żywy i martwy oraz generalnie dobra i prawa wchodzące w skład gospodarstwa i stanowiące własność tylko jednej osoby. Prowadzenie takiego gospodarstwa powinno realizować się poprzez osobistą i bezpośrednią pracę właściciela oraz członków jego rodziny, wspólnie z nim mieszkających i zależnych od niego ekonomicznie ze względu na wiek, płeć, inwalidztwo lub przeszkody prawne. Ustanowienie majątku rodzinnego wymagało statuowania go w akcie notarialnym oraz wpisu specjalnego rejestru własności nieruchomości (rodzaj polskich ksiąg wieczystych). Ad. 6 Sankcja za naruszenie przepisów ustaw lub warunków zezwolenia na obrót gruntami rolnymi a) ustawowy wykup W krajach skandynawskich sankcją wobec rolników, którzy nie wypełniają na przykład obowiązków nałożonych na nich przez organ administracji wydający zezwolenie na nabycie nieruchomości rolnej, może być uruchomienie prawa wykupu. W Szwecji w przypadku niezamieszkania przez rolnika na nabytym gospodarstwie, czy też niewłaściwego prowadzenia gospodarstwa (wbrew zobowiązaniom podjętym w trakcie starań o uzyskanie zezwolenia na nabycie) ustawodawca daje państwu na mocy ustawy z 1979 r. prawo wykupu gospodarstwa. W Finlandii, na mocy ustawy z 1978 r., organ administracji rozpatrujący wniosek o zezwolenie na nabycie gruntu rolnego może, odmawiając takiego zezwolenia, dokonać wykupu działki bądź gospodarstwa będącego przedmiotem postępowania zwłaszcza, gdy jest ono niezbędne do powiększenia innego gospodarstwa rolnego. b) sankcja nieważności czynności prawnej W większości austriackich krajów związkowych, Szwajcarii, Portugalii, Hiszpanii, Szwecji stosuje się sankcję nieważności w przypadku czynności dokonanej z pominięciem obowiązku zawiadomienia właściwego organu o jej zawarciu. We Francji sankcje te stosuje się tylko w stosunku do umów dzierżawy gruntów rolnych zawartych bez zgody administracji. c) sankcja niemożności ujawnienia czynności w księgach wieczystych Dokonanie transakcji bez zgody właściwego organu lub sądu uprawnionego do kontroli obrotu nieruchomościami powoduje zastosowanie sankcji niemożności ujawnienia w księgach wieczystych (księgach gruntowych). Takie rozwiązanie przyjęto w Niemczech, Szwajcarii, Danii Holandii, Finlandii, Norwegii. W systemach, w których wpis do księgi gruntowej ma charakter konstytutywny przeniesienia własności, sankcja taka jest w sensie prawnym równorzędna z sankcja bezskuteczności czynności dokonanej z naruszeniem zasad obrotu. d) prawo do kontroli treści umowy W niektórych regulacjach krajowych (Niemcy, Dania, Francja, Holandia, Hiszpania) istnieje prawo ustanowione dla organu administracji lub sądu do kontroli z urzędu treści umowy 13
i ewentualnego żądania zmiany treści tej umowy, a także prawo żądania przywrócenia stanu posiadania sprzed zawarcia niezatwierdzonej umowy. Niekiedy jest też możliwość skierowania sprawy do prokuratury. e) sankcje o charakterze finansowym lub karnym (najczęściej rodzaj grzywny) w przypadku, gdy zawierana transakcja narusza przepisy ustawy. Istnieje też możliwość odmowy preferencyjnego kredytu w przypadku transakcji naruszającej zasady obrotu. 14
Rozdział II. Instrumenty związane z obrotem dzierżawnym, preferujące trwałe długoletnie dzierżawy gruntów i zapewniające dzierżawcy prawo pierwokupu. 1. Typy umowy dzierżawy We Francji od lat liczba gospodarstw maleje, co wiąże się naturalnie z powiększeniem areału pozostałych (w latach 1956-1995 liczba gospodarstw zmalała z 2.256.000 do 735.000, ich średni obszar wzrósł z ok. 15 ha do prawie 40 ha). Z uwagi na powyższe, coraz trudniej znaleźć nabywców na tak duże gospodarstwa i obecnie ponad 90 % osiedleń, czyli przejęć gospodarstw najczęściej przez młodych i przygotowanych zawodowo rolników, odbywa się w formie dzierżawy. Obecnie to ustawa z 4 sierpnia 1980 r. określa tzw. statut dzierżaw, wyznaczając w nim podstawowe formy dzierżawy. Należy podkreślić, iż każda umowa dzierżawy, zawarta w ramach statusu dzierżaw, automatycznie podlega przepisom Kodeksu Rolnego. Z uwagi na znaczne zróżnicowanie warunków społeczno-politycznych, a także odmienne tradycje w poszczególnych regionach Francji przewidziano, oprócz podstawowej umowy dzierżawy, cztery inne jej formy: dzierżawa małych działek. połownictwo, najem za wypowiedzeniem, wieloletnie konwencje użytkowania rolniczego i pastwiskowego a) umowa dzierżawy Umowa ta powinna być sporządzona na piśmie i zarejestrowana. Jako właściciel może występować każda osoba fizyczna w wieku ponad 18 lat. Obowiązkiem właściciela jest pokrywanie kosztów poważnych napraw i remontów, płacenie ubezpieczenia od pożaru i podatku gruntowego oraz zapewnienie trwałości i jakości plantacji trwałych; natomiast dzierżawca płaci czynsz dzierżawny, ma obowiązek utrzymywać dobro dzierżawione w stanie zgodnym z jego przeznaczeniem, ponosi koszty drobnych napraw i bieżącego utrzymania obiektu oraz jest obowiązany do zwrotu dzierżawionego obiektu w momencie wygaśnięcia umowy. Wysokość czynszu dzierżawnego jest obecnie (od 1995 r.) ustalana w oparciu o ceny produktów i dopłaty bezpośrednie i ustalana w pieniądzach (a nie w ilości produktów). Dzierżawcy przysługuje prawo pierwokupu zapewniające mu pierwszeństwo przed innymi nabywcami w przypadku sprzedaży gospodarstwa, jednakże dzierżawca nabywca nie może skorzystać z tego uprawnienia. Gdy jest już właścicielem gospodarstwa, którego obszar przekracza ustaloną normę. b) umowa połownictwa Ta forma dzierżawy stopniowo zanika i w połowie lat dziewięćdziesiątych stanowiła mniej niż 1% gospodarstw. Cechą wyróżniającą tę instytucję jest okoliczność, że czynsz dzierżawny przybiera tutaj formę podziału produkcji, i tak właściciel otrzymuje 1/3 produkcji i ponosi 1/3 jej kosztów, natomiast połownik ponosi 2/3 kosztów i otrzymuje 2/3 produkcji. Połownik sam prowadzi gospodarstwo, a właściciel ma jedynie prawo nadzoru. Na zgodny wniosek stron położnictwo może zostać przekształcone w zwykłą dzierżawę. 15
c) umowa najmu z wypowiedzeniem Na mocy tego porozumienia właściciel zachowuje prawo własności gruntów, przekazuje najemcy w użytkowanie i własność powierzchni gruntów, budynki i plantacje trwałe, tj. winnice i sady. W zamian otrzymuje specjalną rentę ustaloną przez obie strony bądź przez Sąd w przypadku sporu. Powstają tutaj dwa prawa własności: właściciela do nieruchomości rolnej i najemcy do powierzchni, budynków i plantacji. d) wieloletnie konsekwencje użytkowania rolniczego i pastwiskowego Są one zawierane na terenach górskich i na terenach gospodarki pastwiskowej i ekstensywnej, jedynie na obszarach wydzielonych zarządzeniem Prefekta, opartym na opinii Departamentalnej Komisji Kierunkowej Rozwoju Rolnictwa. Są one wykorzystywane do produkcji rolniczej lub pastwiskowej oraz jako tereny wypoczynkowe. Konwencja nie zapewnia użytkownikowi stałego i wyłącznego użytkowania terenu objętego konwencją. Właściciel ma prawo w ustalonych okresach w ciągu roku wykorzystywać tereny np. jako pastwiska w lecie lub jako bazy wypoczynkowe w zimie. Użytkownikowi nie przysługuje prawo pierwokupu. Nie ma także prawa polowania na danym terenie. e) dzierżawa małych działek Wprowadzenie tej formy dzierżawy spowodowane było w głównej mierze odmiennością warunków tak naturalnych jak i społecznych panujących w poszczególnych regionach Francji. By podlegać przepisom w tej materii powierzchnia dzierżawiona musi być mniejsza od wielkości progowych ustalanych przez Prefekta dla każdego departamentu (wielkość progowa jest ustalana w danym departamencie w zależności od rejonu przyrodniczoprodukcyjnego, kierunku produkcji i waha się od 0,5 ha do kilku hektarów), nie może stanowić siedliska gospodarstwa, a nadto nie może stanowić podstawowej części gospodarstwa. Gdy spełnione są wyżej wymienione kryteria, nieruchomość dzierżawiona nie podlega postanowieniom Statut Dzierżaw odnośnie do: obowiązku zawarcia umowy na piśmie, obowiązku ustalenia stanu wyjściowego, wysokości czynszu, prawa pierwokupu, natomiast zgodnie ze Statutem dzierżawca małej działki ma prawo do wynagrodzenia za wprowadzone ulepszenia i inwestycje, umowa dzierżawy nie może być cedowana, obiekt dzierżawiony nie może być poddzierżawiony. f) dzierżawa wieczysta (długoterminowa, dziedziczna) Jest to forma znana wielu ustawodawstwom jako emfiteuza. Jej cechą charakterystyczną jest okres, na jaki zostaje zawierana, tj. od 18 do 99 lat. Czynsz jest bardzo mały, a często w ogóle go nie ma. Prócz wymaganego okresu strony mogą w zasadzie dowolnie ukształtować wzajemne prawa i obowiązki. W wielu państwach występuje normatywne pojęcie dzierżawy rolniczej. Kryterium jej wyodrębnienia stanowi przedmiot dzierżawy. Może nim być pojedyncza działka gruntu rolnego bądź gospodarstwo rolne. Przykładowo w Holandii definicja dzierżawy rolniczej zamieszczona w art. 1 ustawy z 23 stycznia 1958 r. zawiera wyraźne stwierdzenie, że jej przedmiotem może być działka rolna albo gospodarstwo rolne, rozumiane jako kompleks składający się z jednego lub więcej budynków lub części budynków oraz gruntów rolnych służących do prowadzenia działalności rolniczej. Działka rolna jest niezabudowanym gruntem rolnym, której minimalna wielkość wynosi 1 ha (art. 58 tejże ustawy), choć ewentualnie Izba Ziemska może wyrazić zgodę na dzierżawę działki powyżej 0,5 ha (np. w ogrodnictwie). 16
Z kolei w Niemczech według 585 ust. 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że przez umowę dzierżawy rolniczej zostaje oddana do używania i pobierania pożytków działka gruntu wykorzystywana w przeważającej części na cele rolnicze, z jej zagospodarowaniem, budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi (gospodarstwo rolne) lub grunt bez takich budynków. Ponadto na uwagę zasługuje 585. ust. 3. BGB, zgodnie z którym przepisy o dzierżawie rolniczej mają także zastosowanie do gruntów leśnych, jeśli zostały oddane w dzierżawę celem wykorzystywania w gospodarstwie, które w przeważającej części prowadzi działalność rolniczą. Warto także dodać, że Agricultural Tenancies Act z 1995 roku wprowadził w Anglii i Walii nowy model dzierżawy gruntów: farm business tenancy. Jego cechą charakterystyczną jest to, że produkcja rolna na dzierżawionych gruntach rolnych musi być prowadzona dla celów zarobkowych. Na tle regulacji zachodnioeuropejskich widoczny jest brak wyodrębnienia i zdefiniowania dzierżawy rolniczej w ustawodawstwie polskim. Przepisy poświęcone dzierżawie zawarte w Kodeksie cywilnym nie określają bezpośrednio, że jej przedmiotem może być gospodarstwo rolne, tak jak to występuje np. w Holandii czy Szwajcarii. Kodeks cywilny nie przewiduje także zróżnicowania regulacji dzierżawy gruntów rolnych w zależności od przedmiotu dzierżawy. W konsekwencji te same przepisy zawarte w Kodeksie cywilnym należy stosować do dzierżawy np. 200-hektarowego zabudowanego gospodarstwa, jak i 2 ha gruntu rolnego niezabudowanego. 2. Forma i rejestracja umowy dzierżawy W wielu krajach Europy Zachodniej występuje nie tylko obowiązek zawarcia umowy dzierżawy gruntów rolnych w formie pisemnej, lecz także konieczność jej rejestracji. W Holandii nadzór nad dzierżawami pełnią izby ziemskie. Umowa dzierżawy rolniczej powinna być zawarta w formie pisemnej, a następnie w ciągu dwóch miesięcy po jej zawarciu przesłana do izby ziemskiej w prowincji, w której jest położona większa część dzierżawionego gruntu lub dane gospodarstwo. Na marginesie warto dodać, że izby ziemskie dokonują kontroli umów i mają prawo zmieniać treść kontraktów przedstawionych im do aprobaty. Umowy dzierżawy oraz ich zmiany muszą zostać zatwierdzone w szczególności w zakresie: zgodności czynszu dzierżawnego z obowiązującymi przepisami, ewentualnego obciążenia dzierżawcy nadzwyczajnymi obowiązkami, wykorzystania gruntu w celach zgodnych z planem zagospodarowania, ewentualnych szkód w warunkach przyrodniczych wynikających z charakteru planowanej działalności. Ponadto strony narażają się na pewne niedogodności w sytuacji niezastosowania się do obowiązku rejestracji umowy. Przykładowo, wydzierżawiający nie może rozpocząć postępowania sądowego przeciwko dzierżawcy o zapłatę czynszu, umowa nie może być przez żadną ze stron rozwiązana, dzierżawca nie może skorzystać z prawa pierwokupu. We Francji umowy dzierżawy gruntów rolnych wymagają w zasadzie formy pisemnej, jednakże, jak wynika to z art. L 411-4 pkt 2. Kodeksu rolnego, mogą być zawierane również ustnie. W takim przypadku zakłada się, że zostały one zawarte na okres dziewięciu lat i na warunkach umowy wzorcowej, opracowanej przez rolniczą komisję doradczą w zakresie dzierżawy gruntów rolnych. Niezachowanie formy pisemnej nie prowadzi więc do nieważności umowy. Umowy dzierżawy gruntów rolnych zawarte w formie pisemnej 17
podlegają we Francji obowiązkowej rejestracji, jeżeli roczny czynsz przekracza określoną kwotę. Po wniesieniu jednorazowej opłaty umowy te są wpisywane do odpowiedniego rejestru. Zarejestrować można również umowy ustne, za pobraniem odpowiedniej opłaty rocznej. Konsekwencją wpisu do rejestru jest z kolei uprawnienie do skorzystania z ulgi w podatku od gruntów, który musi płacić wydzierżawiający. W Niemczech wydzierżawiający jest zobowiązany do przekazania kopii umowy dzierżawy rolniczej, a w przypadku umowy ustnej informacji o jej zawarciu i istotnych postanowieniach do właściwej instytucji. Dotyczy to także zmian w umowach odnośnie do przedmiotu dzierżawy, czasu trwania lub czynszu, chyba że wymienione zmiany są rezultatem sporu przed sądem lub instytucją arbitrażową. Powiadomienie o umowie dzierżawy rolniczej lub zmianach w jej treści powinno nastąpić w ciągu jednego miesiąca od daty jej zawarcia. Przepisy ustawy z 8 listopada 1985 r. przewidują możliwość niewyrażenia przez instytucję zatwierdzającą zgody na zawarcie umowy dzierżawy rolniczej prowadzącej do nadmiernej koncentracji gruntów w rękach jednego użytkownika, nieracjonalnego podziału nieruchomości rolnych czy gdy czynsz dzierżawny jest zbyt wysoki w porównaniu z dochodami, jakie można uzyskać, prawidłowo gospodarując na przedmiocie dzierżawy. Swoboda w zakresie formy zawarcia umowy dzierżawy gruntów rolnych oraz brak obowiązku rejestracji umowy występuje w systemach liberalnych, m.in. w Wielkiej Brytanii, w odniesieniu do umów dzierżawy zawartych po wejściu w życie Agricultural Tenancies Act z 1995 roku. 3. Czas trwania umowy dzierżawy Jeżeli chodzi o kraje Europy Zachodniej, to w większości z nich rozwiązania prawne dotyczące czasu trwania dzierżawy zapewniają ochronę trwałości gospodarowania na dzierżawionych gruntach. W Belgii można wyróżnić trzy rodzaje dzierżawy rolniczej: zwykłą, tzw. zawodową (bail de carriere) i długoterminową. Czas trwania pierwszej z nich ustalany jest przez strony umowy z zastrzeżeniem, że musi on wynosić co najmniej 9 lat. Jeżeli uzgodniono okres krótszy, dzierżawa ulega z mocy prawa przedłużeniu do 9 lat. Dzierżawa tzw. zawodowa jest zawierana na okres do emerytury dzierżawcy (do osiągnięcia 65 roku życia). Z kolei czas trwania długoterminowej dzierżawy wynosi co najmniej 27 lat. We Włoszech minimalny okres trwania dzierżawy gruntów rolnych wynosi 15 lat natomiast w Szwajcarii minimalny okres dzierżawy gospodarstwa rolnego wynosi 9 lat, w przypadku zaś dzierżawy poszczególnych działek gruntu 6 lat. Z kolei w Holandii minimalny okres trwania dzierżawy gospodarstwa rolnego określono na 12 lat, dla gruntu niezabudowanego zaś na 6 lat (art. 12 holenderskiej ustawy z 23 stycznia 1958 r.). Zawarcie dzierżawy rolniczej na krótszy okres jest możliwe jedynie po uzyskaniu zgody izby ziemskiej. Strony mogą wystąpić o taką zgodę przed zawarciem umowy, składając odpowiednio uzasadniony wniosek, albo równocześnie z przesyłaną do zatwierdzenia umową. W tym drugim przypadku istnieje jednak ryzyko, że izba ziemska podczas procesu zatwierdzania kontraktu dojdzie do wniosku, że nie zachodzą szczególne okoliczności uprawniające do skrócenia minimalnego ustawowego okresu trwania dzierżawy i w konsekwencji zmieni postanowienia umowy w tej kwestii. Szczególne okoliczności zachodzą, gdy np. wydzierżawiający lub jego dzieci planują wykorzystanie przedmiotu dzierżawy w przyszłości. 18
Wyjątkiem w Europy Zachodniej w zakresie prawnych gwarancji ochrony czasu trwania dzierżawy gruntów rolnych są systemy prawne Niemiec oraz Wielkiej Brytanii. Prawo niemieckie nie przewiduje minimalnego czasu trwania dzierżawy. Umowa dzierżawy rolniczej może być zawarta na czas oznaczony lub nieoznaczony, a te zawarte na okres dłuższy niż lat 30 mogą być po upływie tego okresu wypowiedziane z zachowaniem terminów wypowiedzenia. Zauważyć jednak należy, że BGB wyłącza stosowanie wymienionej zasady w odniesieniu do kontraktów zawartych na czas życia dzierżawcy albo wydzierżawiającego. Również w Wielkiej Brytanii strony mają swobodę w ustaleniu czasu trwania dzierżawy rolniczej (farm business tenancy). W świetle Agricultural Tenancies Act z 1995 r. dopuszczalne jest zawarcie umowy długoterminowej albo umowy rocznej, która ulega przedłużeniu na następne okresy roczne. 4. Przedłużenie dzierżawy na następny okres dzierżawny Instytucja dokonującego się z mocy prawa, niejako automatycznie, przedłużenia dzierżawy na dalszy, ustawowo określony czas, występuje w większości krajów Europy Zachodniej. Nie polega jednak ona na przedłużeniu pierwszej umowy na kolejny okres, lecz na powstaniu z mocy prawa pomiędzy stronami nowego stosunku prawnego na określony obligatoryjnie czas odpowiadający ustawowemu minimum lub od niego dłuższy. Z tego powodu poszczególne ustawodawstwa dopuszczają ewentualną zmianę postanowień umowy na wniosek stron, w wyniku wzajemnego porozumienia, bądź na podstawie orzeczenia organu państwowego właściwego do rozstrzygania spraw związanych z dzierżawą gruntów rolnych. Chodzić tu będzie najczęściej o aktualizację czynszu. W ustawodawstwie belgijskim, w sytuacji gdy zwykła umowa dzierżawy gruntów rolnych nie zostanie wypowiedziana, po upływie umownego terminu czasu jej trwania ulega ona automatycznemu przedłużeniu, każdorazowo na okres 9 lat. Zasada ta obowiązuje także w przypadku gdy czas trwania pierwszego okresu dzierżawnego został ustalony na więcej niż 9 lat. We Włoszech również występuje instytucja automatycznego przedłużenia stosunku dzierżawy. Zakończenie dzierżawy jest uzależnione od wysłania listem poleconym wypowiedzenia, przynajmniej na rok przed upływem umownego terminu zakończenia dzierżawy. W przeciwnym razie dzierżawa zostaje automatycznie przedłużona na minimalny okres 15 lub 6 lat Francuski Kodeks rolny przewiduje automatyczne przedłużenie dzierżawy na następne 9 lat, ustawodawstwo szwajcarskie zaś na kolejne 6 lat w przypadku dzierżawy gospodarstwa rolnego. W Holandii dzierżawa rolnicza zawarta na okres przynajmniej 12 lat w przypadku gospodarstwa rolnego oraz 6 lat w przypadku gruntu niezabudowanego bywa przedłużana o 6 lat. Przedłużenie nie następuje automatycznie, jeśli jedna ze stron nie wcześniej niż 3 lata, a w szczególnych przypadkach 12 lub 6 miesięcy przed zakończeniem dzierżawy, poinformuje drugą stronę pisemnie, że w ogóle nie zamierza przedłużać dzierżawy albo chce to uczynić jedynie na okres krótszy niż 6 lat. W takiej sytuacji dzierżawca może w ciągu miesiąca od otrzymania wspomnianego zawiadomienia wystąpić z wnioskiem do izby ziemskiej o przedłużenie dzierżawy. Izba ta odrzuci wniosek o przedłużenie, jeśli np. przed 19