Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy Bydgoszcz, dnia 26 lutego 2010 r. RIO-KF-4104-13/2009 Pan Michał Zaleski Prezydent Miasta Torunia ul. Wały Gen. Sikorskiego 8 87 100 Toruń Na podstawie art. 1, w związku z art. 7 a ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. nr 55, poz. 577 ze zm.), Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy przeprowadziła w Urzędzie Miasta w Toruniu kontrolę sprawdzającą w zakresie wykonania wniosków pokontrolnych, wydanych w wyniku przeprowadzonej w 2007 r. kontroli kompleksowej gospodarki finansowej i zamówień publicznych. Kontrola sprawdzająca została udokumentowana protokółem nr RIO/KF/13/2009 z dnia 31 grudnia 2009 r., którego jeden egzemplarz pozostawiono Panu Prezydentowi w dniu jego podpisania. W związku z kontrolą, której wyniki zostały przedstawione w protokole kontroli, Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy, stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, przekazuje Panu Prezydentowi niniejsze WYSTĄPIENIE POKONTROLNE W ramach przeprowadzonej kontroli sprawdzono wykonanie zaleceń pokontrolnych, zawartych w wystąpieniu nr RIO-KF-4101-61/2008 z dnia 13 lutego 2008 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Torunia. Odpowiedź o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, przesłana została przez Prezydenta Miasta Torunia do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy przy piśmie z dnia 19 marca 2008 r. nr WO. rk. 0717-28/08, z której wynikało, że wszystkie zalecenia pokontrolne zostały wykonane, z wyjątkiem ostatecznego zamknięcia ksiąg rachunkowych. Termin zamknięcia ksiąg oraz sporządzenia sprawozdań finansowych za lata 2006-2007, określony został na 31 marca 2008 r. W dniu 19 sierpnia 2008 r. Zastępca Prezydenta Miasta Torunia wystosował pismo nr WBiK IV 0911-13/08 do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy, informujące, że nie dokonano jeszcze ostatecznego zamknięcia ksiąg rachunkowych w zakresie wydatków bieżących, które ma nastąpić do końca sierpnia 2008 r., natomiast sprawozdania finansowe za lata 2006-2007 sporządzone zostaną do 15 września 2008 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli sprawdzającej stwierdzono, że wszystkie wnioski pokontrolne zostały zrealizowane w całości, z wyjątkiem jednego, które wykonano częściowo.
Pełna realizacja zaleceń dotyczyła wniosków pokontrolnych, ujętych w pkt. 1, 1 lit. a g, pkt. 3 6 wystąpienia pokontrolnego. Wniosek pokontrolny wykonany częściowo, ujęty w pkt. 7 wystąpienia, dotyczył przestrzegania obowiązku przeprowadzania corocznych kontroli w każdej z podległych jednostek organizacyjnych w zakresie zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków, obejmując tą kontrolą, co najmniej 5% wydatków tych jednostek, zgodnie z przepisem art. 187 ust.2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zalecenie zostało wykonane częściowo, bowiem kontrolą w 2008 r. objęto ponad 40% wszystkich podległych gminie Miasto Toruń jednostek organizacyjnych, zamiast przeprowadzenia kontroli we wszystkich jednostkach, jak nakazywały wskazane wyżej przepisy. W związku z uchyleniem z dniem 1 stycznia 2010 r. przepisów art. 187 przez art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241), odstąpiono od wydania zalecenia w tym zakresie. Ponadto, w trakcie kontroli sprawdzającej, stwierdzono, że przy dokonywaniu zamknięcia ksiąg rachunkowych oraz ustalania ostatecznej wielkości wyniku finansowego za lata 2006-2008, wystąpiły niżej wymienione nieprawidłowości, będące wynikiem nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. (j.t.: Dz.U. z 2009 nr 152, poz. 1223 ze zm.) o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości ( ) (Dz.U. nr 142., poz. 1020 ze zm.): prowadzenie ksiąg rachunkowych w sposób niezgodny z przyjętymi w jednostce zasadami rachunkowości, określonymi w zarządzeniu nr 16/2002 Prezydenta Miasta Torunia z dnia 8 listopada 2002 r. z późniejszymi zmianami, co narusza przepisy art. 4 ust.1 ustawy o rachunkowości (str. 52 53 protokółu kontroli). Ustalono, że Urząd Miasta w Toruniu jako jednostka budżetowa, prowadził w 2006 r. 33 rachunki bankowe w Banku Milenium Spółka Akcyjna, Banku Gospodarstwa Krajowego oraz w Banku BPH Spółce Akcyjnej. W 2007 r. liczba rachunków bankowych została zwiększona do 41, a w 2008 r. do 46 rachunków. Do każdego z rachunków prowadzono odrębne księgi rachunkowe, tj. dzienniki częściowe, księgi główne, księgi pomocnicze, zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej oraz sald kont ksiąg pomocniczych, czego nie przewidywała polityka rachunkowości. Z procesów związanych z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem w ramach danego rachunku bankowego, sporządzano cząstkowe sprawozdania budżetowe. Sprawozdania jednostkowe (Urzędu Miasta jako jednostki budżetowej) były zbiorówką cząstkowych sprawozdań budżetowych, sporządzonych uprzednio przez referaty i wydziały Urzędu Miasta, odpowiedzialnych za prowadzenie ksiąg rachunkowych do poszczególnych rachunków. Ponadto stwierdzono, że zestawienia obrotów i sald za lata 2006 2008, stanowiące podstawę do sporządzenia jednostkowych bilansów, sporządzane były techniką ręczną na arkuszu kalkulacyjnym w programie Excel, czego również nie przewidywała polityka rachunkowości. Dane ze zbiorczych zestawień obrotów i sald, były sumą kwot ujętych w zestawieniach obrotów i sald, sporządzonych na podstawie danych z ewidencji szczegółowych, prowadzonych do kilkudziesięciu rachunków bankowych. nie przeprowadzenie inwentaryzacji należności na dzień 31 grudnia 2006 r., którą zgodnie z przepisami art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości, dokonuje się drogą uzyskania od kontrahentów potwierdzenia sald, umożliwiających dokonanie
porównania danych wynikających z ksiąg rachunkowych Urzędu Miasta w Toruniu, z dokumentami wynikającymi z ksiąg rachunkowych kontrahentów (str. 85 88 protokółu kontroli). Inwentaryzacja poszczególnych składników aktywów i pasywów stanowi jedno z podstawowych działań, które należy wykonać przed dokonaniem zamknięcia ksiąg rachunkowych i sporządzeniem bilansu. Zatem nie przeprowadzenie inwentaryzacji należności, poprzez uzgodnienie w formie pisemnej sald należności z poszczególnymi kontrahentami, wypełnia znamiona czynu, określonego w art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 ze zm.) Ze względu na to, że od popełnienia wskazanego wyżej czynu upłynęły 3 lata, karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, zgodnie z przepisami art. 38 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. nie dokonanie urealnienia zaewidencjonowanych na 31 grudnia 2006, 2007 i 2008 r. kwoty naliczonych odsetek od zaległości podatkowych, do wysokości zapłaconych do końca każdego roku podatkowego, co stanowi naruszenie przepisów art. 35 b ustawy o rachunkowości, w związku z 7 ust.3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. (str. 84 i 85 protokółu). Na podstawie ewidencji księgowej prowadzonej do rachunku bankowego Podatki ustalono, że kwoty naliczonych odsetek, niezapłaconych przez podatników na koniec każdego roku podatkowego, wynosiły: na dzień 31 grudnia 2006 r. - kwotę 6.199.702,70 zł, na dzień 31 grudnia 2007 r. - kwotę 7.246.908,80 zł, na dzień 31 grudnia 2008 r. - kwotę 6.713.485,22 zł. Kwoty naliczonych odsetek, zaewidencjonowane jako przychód z tytułu finansowych dochodów budżetowych i przypisanych jako należności, na koncie 750 Przychody i koszty finansowe, powinny być urealnione poprzez dokonanie odpisu aktualizującego należności na koncie 290 Odpisy aktualizujące należności, który powinien obciążyć - dla odsetek od zaległości podatkowych - pozostałe koszty finansowe (strona Winien konta 750). Nie dokonanie odpisów aktualizujących należności odsetkowe w kwotach stanowiących równowartość naliczonych a niezapłaconych do dnia bilansowego odsetek, spowodowało zawyżenie wyniku finansowego Urzędu Miasta Torunia na koniec 2006, 2007 i 2008 r. o wymienione wyżej kwoty. nierzetelne prowadzenie ksiąg rachunkowych dla rachunku bankowego Dochody, nie odzwierciedlających i nie dokumentujących rzeczywistych zdarzeń księgowych, co stanowiło naruszenie przepisów art. 24 ust.2 ustawy o rachunkowości oraz zasad funkcjonowania kont, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r., polegające na: dokonywaniu zapisów na koncie 130- Rachunki bieżące jednostek budżetowych, prowadzonym do rachunku bankowego Dochody, na podstawie wewnętrznych dowodów księgowych Polecenie Księgowania, zamiast na podstawie wyciągów bankowych, co było niezgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji, jaką dowody PK dokumentowały (str. 62 63, 72-73, 74 75, 80 81, 82-84 protokółu). Ustalono, że na tym koncie ewidencjonowano wydatki i wpływy środków pieniężnych na podstawie wewnętrznych dowodów księgowych (polecenia księgowania), zamiast na podstawie wyciągów bankowych, które potwierdzałyby udział banku w tych operacjach.
Powyższe narusza zasady dokonywania zapisów na koncie 130, określone w załączniku nr 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. dokonywaniu korekty przychodów i wyniku finansowego, zaewidencjonowanych na dzień 31 grudnia 2007 r. o podatek VAT, pomimo, że przychody wynikające z wystawianych przez Urząd Miasta faktur za sprzedaż, dzierżawę i najem, były zaksięgowane na kontach zespołu 7 i przeksięgowane na wynik finansowy w kwotach netto (str. 62 i 70 71 protokółu). niesprawdzalne prowadzenie ksiąg rachunkowych do rachunku bankowego Dochody, polegające na dokonywaniu w nich zapisów w sposób nie pozwalających na identyfikację dowodów źródłowych, co stanowiło naruszenie przepisów art. 24 ust. 4 ustawy o rachunkowości (str. 75-76 protokółu). Stwierdzono, że kontrolowana jednostka dokonała korekty przychodów i wyniku finansowego, zaewidencjonowanych w księgach rachunkowych dochodów na dzień 31 grudnia 2007 r. o kwoty: 2.103,67 zł zwiększono przychody i wynik finansowy, 10. 358,60 zł zmniejszono przychody i wynik finansowy, na podstawie wewnętrznych dowodów PK, które nie spełniały wymogów art. 21 ust. 1 pkt. 3 ustawy o rachunkowości. Z załączonego do dowodów PK zestawienia pn. uzgodnienie podatku VAT, zawierającego kwoty sald, zaewidencjonowane na 31 grudnia 2006 i 2007 r. na kontach 225 prowadzonych do 4 rachunków bankowych: Dochody, Dochody MSP, Inwestycje i Wydatki budżetowe - bieżące oraz kwoty podatku VAT według deklaracji z 2006 i 2007 r. wynika, że o stwierdzone różnice pomiędzy podatkiem VAT odprowadzonym do Urzędu Skarbowego a saldem wynikającym z ksiąg rachunkowych, postanowiono zwiększyć (o kwotę 2.103,67 zł - różnica na 31.12.2006 r.) lub zmniejszyć (o kwotę 10.358,60 zł - różnica na 31.12.2007 r.) przychody i wynik finansowy 2007 r. (akta kontroli nr 13/09/II.2a/23). Zapisy w księgach rachunkowych 2007 r. - Dochody, dokonane na podstawie wewnętrznych dowodów księgowych PK, sporządzonych bez wskazania przyczyn powstałych różnic pomiędzy wielkością odprowadzonego podatku VAT a ujętego w ewidencji księgowej, uniemożliwiają stwierdzenie poprawności zaksięgowania tej operacji i nie pozwalają na identyfikację dowodów źródłowych, na podstawie których dokonano ustalenia wielkości podatku VAT do odprowadzenia na rzecz Urzędu Skarbowego w kwotach innych, niż wynikające z ksiąg rachunkowych. Ponadto ustalono, że w księgach rachunkowych Dochody dokonywano zapisów, związanych z korygowaniem uzyskanych przychodów i wyniku finansowego, na podstawie dowodów PK, którym nadawano takie same numery księgowe, pomimo, że dotyczyły innych operacji gospodarczych oraz na których nie określono daty ich wystawienia, pomimo, że dotyczyły operacji księgowych dokonywanych pod inną datą, a także opisu operacji, czym naruszono art. 21 ust.1 pkt. 3 i 4 ustawy (str. 60, 61, 68 i 79 protokółu), błędne prowadzenie ksiąg rachunkowych dla rachunku bankowego Dochody, poprzez dokonywanie w nich zapisów w sposób, naruszający przepisy art. 24 ust. 3 ustawy o rachunkowości oraz zasady funkcjonowania kont, określone w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów, polegające na:
ewidencjonowaniu przypisu części niewykorzystanej dotacji podlegającej zwrotowi na kontach 221/750, zamiast na kontach 221/224 oraz zwrotu tej dotacji na kontach 130/750, zamiast na kontach 130/221, co spowodowało zawyżenie wyniku finansowego o kwoty (str. 62 63 oraz 73 74 protokółu): w 2006 r. - 1.100,23 zł, w 2007 r. - 29.471,41 zł, w 2008 r. - 21.739,42 zł, bezpodstawnym dokonanie przypisu dotacji do zwrotu w dniu 31 grudnia 2008 r. w kwocie 5.869,68 zł na kontach 221/750, która w dniach 20 lutego i 3 marca 2008 r. została zwrócona na rachunek Dochody (wyciąg bankowy nr 41 i 51) - str. 81 82 protokółu, ewidencjonowaniu operacji związanych z przeksięgowaniem przychodów na wynik finansowy w następujący sposób: po stronie Ma kont zespołu 7 zapisem ujemnym i po stronie Ma konta 860 zapisem dodatnim oraz po stronie Ma kont zespołu 7 zapisem dodatnim i po stronie Ma konta 860 zapisem ujemnym, tj. z naruszeniem zasad funkcjonowania tych kont, określonych w przepisach rozporządzenia (str. 60, 61, 67, 69, 78 i 80 protokółu). niekompletne dokonywanie zapisów w księgach rachunkowych dla rachunku bankowego Dochody, poprzez nie oznaczanie konta przeciwstawnego, którego operacje księgowe dotyczyły art. 23 ust.2 pkt. 5 ustawy (str. 60, 69 i 78 protokółu), nie zapewnienie w księgach rachunkowych 2006 r. ciągłości przenoszenia sald, poprzez wykazanie w nich sald początkowych na 1 stycznia 2006 r. w kwotach innych, niż salda końcowe zaewidencjonowane na 31 grudnia 2005 r. w księgach rachunkowych 2005 r. art. 5 ust. 1 ustawy (str. 93 99 protokółu), Różnice pomiędzy bilansem otwarcia 2006 r. a bilansem zamknięcia 2005 r. dotyczyły kont: 240, 130, 223, 800 i 860, prowadzonych do rachunku Wydatki budżetowe bieżące, kont: 240, 223 i 130, prowadzonych do rachunku Szansa dla Żaka, kont: 800 i 860, prowadzonych do rachunku Phare oraz kont: 800 i 860, prowadzonych do rachunku Stokrotkowy Dom. nie zapewnienie w księgach rachunkowych 2006, 2007 i 2008 r. dla rachunku bankowego Dochody, automatycznej kontroli przenoszenia obrotów - art. 13 ust. 5 ustawy (str. 59, 64 67, 77 78, i 99 100 protokółu). Ustalono, że zaewidencjonowane na kontach zespołu 7 przychody na dzień 31 grudnia 2006, 2007 i 2008 r. w księgach rachunkowych Dochody, zostały za pomocą automatycznego urządzenia przeksięgowującego przeniesione na wynik finansowy w kwotach znacznie niższych, niż wielkość obrotów ujętych w ewidencji księgowej, tj.: w 2006 r. przeksięgowano łącznie z kont zespołu 7 obroty w kwocie mniejszej o 183.931,99 zł, od zaewidencjonowanej na tych kontach na 31 grudnia 2006 r., w 2007 r. przeksięgowano łącznie z kont zespołu 7 obroty w kwocie mniejszej o 16.155.110,62 zł, od zaewidencjonowanej na tych kontach na 31 grudnia 2007 r., w 2008 r. przeksięgowano z kont zespołu z 7 obroty w kwocie mniejszej o 509.505.179,58 zł, od zaewidencjonowanej na tych kontach na 31 grudnia 2008 r. Wyżej wymienione różnice zostały przeksięgowane metodą ręczną na podstawie wewnętrznych dowodów PK. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, które nie zostały usunięte w trakcie wykonywania czynności kontrolnych, proszę Pana Prezydenta o podjęcie działań, które
wyeliminują wszystkie nieprawidłowości z prac podległych służb, usprawnią ich działalność oraz zapobiegną powstawaniu ich w przyszłości. Wobec powyższego proszę o: 1. Przestrzeganie obowiązku prowadzenia ksiąg rachunkowych, zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 29 września 1004 r. o rachunkowości, w sposób określony w polityce rachunkowości obowiązującej w jednostce, opracowanej zgodnie z wymogami art. 10 ust. 1 pkt. 3 ustawy. 2. Przeprowadzanie corocznych inwentaryzacji należności drogą uzyskania od kontrahentów potwierdzeń prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych jednostki stanu tych aktywów, tj. w sposób zgodny z przepisami art. 26 ust. 1 pkt. 2 ustawy o rachunkowości, mając na uwadze obowiązek wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic, stosownie do przepisów art. 27 ust. 2 tej ustawy. 3. Dokonywanie aktualizacji naliczonych odsetek od zaległości podatkowych, o kwoty stanowiące równowartość naliczonych a niezapłaconych do dnia bilansowego odsetek, stosownie do przepisów art. 35 b ustawy o rachunkowości, w związku z 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów konta dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz.U. nr 142, poz. 1020 ze zm.). 4. Przestrzeganie zasad prowadzenia ksiąg rachunkowych, określonych w przepisach ustawy z o rachunkowości oraz powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. i doprowadzenie rachunkowości jednostki do stanu zgodności z obowiązującym prawem, w zakresie rzetelnego, sprawdzalnego, bezbłędnego i kompletnego dokonywania zapisów w księgach rachunkowych, zgodnie z przepisami art. 24 ust. 1 ustawy, poprzez: a) zaprzestanie dokonywania zapisów na koncie 130 Rachunki bieżące jednostek budżetowych na podstawie wewnętrznych dowodów księgowych, na którym, zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta, określonymi w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów, ewidencjonuje się operacje gospodarcze wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych, w sposób zgodny z księgowością banku. Powyższe zapewni rzetelność ewidencji na tym koncie, o której mowa w art. 24 ust. 2 ustawy. b) stosowanie zapisów księgowych korygujących, wyłącznie w przypadku stwierdzenia błędów, zgodnie z przepisami art. 25 ustawy o rachunkowości, c) dokonywanie kompletnych zapisów w księgach rachunkowych, zawierających wszystkie elementy zawarte w art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości, wyłącznie na podstawie dowodów księgowych spełniających wymogi określone w art. 21 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy oraz zaprzestanie nadawania tych samych numerów różnym dowodom księgowym. Stosowanie powyższych zasad umożliwi sprawdzalne prowadzenie ksiąg rachunkowych, wymaganych przepisem art.24 ust. 4 ustawy o rachunkowości. d) dokonywanie zapisów księgowych zgodnie z zasadami funkcjonowania kont, określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r., e) zapewnienie, przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych, ciągłości przenoszenia sald oraz automatycznej kontroli przenoszenia obrotów, zgodnie z przepisami art. 5 ust. 1 oraz art. 13 ust. 5 ustawy.
Zgodnie z art. 9 ust 3 powołanej na wstępie ustawy uprzejmie proszę o poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego wystąpienia. Przekazanie informacji o wykonaniu zaleceń pokontrolnych niezgodnych z prawdą podlega karze określonej w art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Stosownie do art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych od niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Izby w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zastrzeżenia wnosi się za pośrednictwem Prezesa Izby na warunkach określonych w art. 9 ust. 4 i 5 ustawy. Zastępca Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy mgr Włodzimierz Bartkowiak Do wiadomości: 1. Przewodniczący Rady Miejskiej Torunia. 2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy, Zespół w Toruniu.