LOL 4101-12-01/2012 P/12/053 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli P/12/053 Ochrona klientów dokonujących zakupów towarów w sklepach internetowych Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontroler Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie Janina Stasiewicz-Kopacz - główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 82266 z 28 sierpnia 2012 r. [Dowód: akta kontroli str. 1-2] Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej Starostwo Powiatowe w Olsztynie, 10-516 Olsztyn, pl. Bema 5 ( Starostwo ) Mirosław Pampuch - Starosta Olsztyński [Dowód: akta kontroli str. 3] Ocena ogólna II. Ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie 1 działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. Uzasadnienie oceny ogólnej Podstawą tej oceny była prawidłowa realizacja zadań określonych w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów 2 polegająca na: - zapewnieniu konsumentom dokonującym zakupów w sklepach internetowych bezpłatnego poradnictwa i informacji prawnej w celu ochrony ich interesów, - rzetelnym sporządzaniu rocznych sprawozdań z działalności rzecznika konsumentów oraz terminowym ich przekazywaniu właściwej miejscowo delegaturze Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, - podejmowaniu działań edukacyjnych w zakresie ochrony praw konsumentów. III. Opis ustalonego stanu 1. Współpraca rzecznika konsumentów z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów i organizacjami konsumenckimi. Informacje o sprawach dotyczących zakupów dokonanych przez Internet oraz funkcjonowania sklepów internetowych i portali aukcyjnych przedstawiane były przez Rzecznika Konsumentów Powiatu Olsztyńskiego (dalej Rzecznik) w sprawozdaniach z jego działalności za lata 2009-2011, które przekazywano 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych, negatywna. 2 Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.- dalej ustawa o okik. 2
właściwej terytorialnie delegaturze Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Bydgoszczy. W badanym okresie 2009-2012 (I półrocze) Rzecznik nie podejmował współpracy z organizacjami konsumenckimi w kwestiach dotyczących zakupów przez Internet oraz funkcjonowania sklepów internetowych i portali aukcyjnych. Rzecznik Lucyna Jasińska wyjaśniła, że: W kontrolowanym okresie konsumenci nie zgłosili Rzecznikowi spraw, dotyczących dokonywania zakupów w sklepach internetowych i na portalach aukcyjnych, czy w funkcjonowaniu sklepów internetowych i portali aukcyjnych, w których zasadne byłoby zawiadomienie UOKiK o naruszeniu praw konsumenta. Rzecznik nie zwracał się również do delegatury UOKiK w Bydgoszczy w sprawach, dotyczących ochrony praw klientów sklepów internetowych i portali aukcyjnych, które wymagałyby podjęcia działań przez delegaturę, gdyż jak wyjaśnił konsumenci nie zgłosili takich spraw. W badanym okresie Rzecznik nie otrzymał od organizacji konsumenckich sygnałów o ach dotyczących naruszenia praw konsumentów. [Dowód: akta kontroli str. 4-55] 2. Rozpatrywanie skarg i spraw konsumentów 2.1. Powołanie rzecznika konsumentów oraz organizacja pracy. W okresie objętym kontrolą funkcję rzecznika sprawowali Andrzej Kampa (od 1 stycznia 2004 r. do 18 lutego 2010 r.) oraz Lucyna Jasińska (od 23 marca 2010 r.). Osoby te spełniały wymogi określone w art. 40 ust. 2 ustawy o okik, tj. posiadali wykształcenie wyższe prawnicze oraz co najmniej pięcioletnią praktykę zawodową. [Dowód: akta kontroli str. 56-64] Od 1 stycznia 2009 r. Rzecznik podporządkowany był bezpośrednio Staroście Olsztyńskiemu i wyodrębniony w strukturze organizacyjnej Starostwa, stosownie do wymogu art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o okik. [Dowód: akta kontroli str. 65-67] W obowiązującym Regulaminie Organizacyjnym Starostwa Powiatowego oraz Statucie Powiatu Olsztyńskiego nie określono zadań rzecznika konsumentów, o których mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o okik. [Dowód; akta kontroli str. 68; 127] Starosta Olsztyński wyjaśnił: Zgodnie z ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów Rada Powiatu w Olsztynie w Regulaminie Organizacyjnym Starostwa Powiatowego w Olsztynie wyodrębniła organizacyjnie w strukturze Starostwa stanowisko Rzecznika Konsumentów Powiatu Olsztyńskiego, realizującego kompetencje określone przytoczoną wyżej ustawą. Określanie w regulaminie organizacyjnym lub statucie powiatu ustawowych kompetencji rzecznika konsumentów jest zbędne, ponieważ jedynie rzecznik konsumentów, jako wyspecjalizowany podmiot wykonuje zadania nałożone ustawami na samorząd powiatowy z zakresu ochrony praw konsumentów. Ani rada powiatu, ani starosta nie mają żadnych ustawowo przypisanych zadań w dziedzinie ochrony interesów konsumentów. Realizacja przez rzecznika konsumentów obowiązków określonych ustawami jest dla rzecznika obligatoryjna. Nie może on również delegować swoich kompetencji na inne osoby w trybie upoważnienia lub udzielenia pełnomocnictwa. 3
Uwagi dotyczące badanej działalności Zdaniem NIK, wskazane byłoby zamieszczenie w Regulaminie Organizacyjnym Starostwa informacji o realizowanych przez Rzecznika zadaniach, co ułatwiłoby zainteresowanym osobom, uzyskanie także w ten sposób wiedzy o ich zakresie. Z dokumentacji prowadzonej przez Rzecznika wynika, że sprawy, które wpływały do niego w latach 2009-2010 rejestrowane były zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1999 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu (Dz. U. Nr 102, poz.1187). Według tego rozporządzenia Rzecznik prowadził rejestry oznaczone numerami: 6340 Powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów zasady organizacji i działania, 6341 Poradnictwo w zakresie ochrony praw konsumenckich, 6342 Sprawy procesowe z zakresu ochrony praw konsumenckich, 6343 Współdziałanie z władzami nadrzędnymi i innymi władzami w zakresie ochrony praw konsumenckich, 6344 Inicjatywy w zakresie zmian prawa miejscowego. Od 1 stycznia 2011 r. rejestrował on natomiast sprawy zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67 ze zm.). Na podstawie w/w rozporządzenia Rzecznik prowadził rejestry oznaczone numerami: 730- Wyjaśnienia, interpretacje, opinie, akty prawne dotyczące zagadnień z zakresu ochrony praw konsumenckich, 731 Poradnictwo w zakresie ochrony praw konsumenckich, 732 Postępowania w zakresie praw konsumenckich, 733 Edukacja konsumencka. Analiza prowadzonych w latach 2009-2011 rejestrów dotyczących udzielanych porad wykazała, że Rzecznik odnotowywał w nich: sposób w jaki zwrócono się o poradę (np. telefon, osobiście), przedmiot sprawy i datę udzielenia porady. Natomiast w sprawach w których występował z interwencją do przedsiębiorcy odnotowywano: imię i nazwisko konsumenta, przedmiot sprawy, datę jej wpływu, datę wszczęcia oraz zakończenia sprawy, jak również sposób jej załatwienia. [Dowód: akta kontroli str. 72-86] 2.2. Dostępność poradnictwa rzecznika konsumentów. Rzecznik realizował określony w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o okik obowiązek w zakresie zapewnienia bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego oraz informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumentów. Rzecznik przyjmował konsumentów 2 dni w tygodniu w godz. od 7 do 15, a informację o tym umieszczono na tablicy ogłoszeń Starostwa oraz na stronie internetowej Powiatu Olsztyńskiego. W pozostałe dni tygodnia konsumenci mogli składać wnioski i skargi w sekretariacie Starostwa i Biurze Obsługi Interesanta Starostwa lub przesłać je za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ponadto z informacji zamieszczonych na stronach internetowych Starostwa wynika, że konsumenci mogli również zgłosić się o pomoc 4
prawną w Biurze Porad Prawnych, tj. w poniedziałki w godzinach od 8 do 18, a w pozostałe dni tygodnia od 8 do 16. Uwagi dotyczące badanej działalności [Dowód: akta kontroli str. 87-90 ] Starosta Olsztyński Mirosław Pampuch w złożonych wyjaśnieniach w zakresie umożliwienia konsumentom dostępu do porad w godzinach popołudniowych podał, że: W każdą drugą sobotę miesiąca w godzinach od 11.30 do 16.00 w siedzibie Starostwa funkcjonuje Punkt Przyjęć Interesantów Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO), prowadzony przez przedstawicieli Biura Pełnomocnika Terenowego RPO w Gdańsku. [Dowód: akta kontroli str. 70-71;91-92] NIK zauważa, że ustalenie dyżurów Rzecznika także poza godzinami (7.00-15.00) zwiększyłoby dostępność do bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego oraz informacji prawnej udzielanej bezpośrednio przez Rzecznika. Z rejestrów prowadzonych przez Rzecznika wynika, że sprawy zgłaszane były telefonicznie, faksem, pocztą oraz za pośrednictwem poczty elektronicznej. [Dowód: akta kontroli str. 72-86] Informacja o działalności Rzecznika zamieszczana była co roku w miesięczniku powiatu olsztyńskiego Przegląd Warmiński. Ponadto Rzecznik informację ze swojej działalności w 2011 r. przedstawił Radzie Powiatu na XI Sesji 23 marca 2012 r. Z inicjatywy Rzecznika Starostwo w 2011 r. wydało ulotkę informacyjną (2 tysiące egzemplarzy), ostrzegającą mieszkańców powiatu przed nieuczciwymi akwizytorami. Została ona m.in. przekazana mieszkańcom gmin wchodzących w skład Powiatu Olsztyńskiego. W ulotce tej wskazano m.in. sposób prawidłowego postępowania w przypadku korzystania z usług akwizytora. Ze sprawozdań z działalności za lata 2009-2011 wynika, że Rzecznik prowadził również działania informacyjno-edukacyjne, za pośrednictwem prasy, radia i telewizji. W Gazecie Olsztyńskiej w dniach 02.02. i 09.03.2011 r. ukazały się artykuły: Strzeż się nieuczciwych akwizytorów oraz Rzecznik Konsumentów Podsumowuje rok 2010. [Dowód: akta kontroli str. 93-106 ] 2.3. Prowadzenie przez rzecznika konsumentów rejestru spraw. Korespondencja adresowana do Rzecznika gromadzona była w Biurze Obsługi Interesanta Starostwa, a następnie przekazywana Rzecznikowi, który odnotowywał ją w rejestrach prowadzonych zgodnie z obowiązującą instrukcją kancelaryjną, określoną w rozporządzeniach Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1999 r. oraz 18 stycznia 2011 r. Klasyfikował on sprawy biorąc pod uwagę jej przedmiot, 5
korzystając przy tym ze wzorów tabel zamieszczonych w sprawozdaniach, które zaproponował Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK). Prowadzone rejestry umożliwiały określenie charakteru spraw i ich późniejsze przyporządkowanie do kategorii rozpatrywanych spraw, w tym kategorii wskazywanych w rocznych sprawozdaniach z działalności Rzecznika za lata 2009-2011. [Dowód: akta kontroli str. 55; 72-86] Z analizy sprawozdań z działalności Rzecznika za lata 2009-2011 wynika, że kategorie prowadzonych spraw były przez niego modyfikowane, w stosunku do kategorii spraw zaproponowanych w sprawozdaniach przez UOKiK. Modyfikacji takiej dokonano w 2011 r. w wyniku czego, w sprawozdaniu z działalności za 2011 r., Rzecznik wyodrębnił dodatkowe kategorie spraw: sprzęt sportowy i rehabilitacyjny, materiały budowlane oraz biżuteria. [Dowód: akta kontroli str. 38-54; 116-121] Na podstawie badania dokumentacji 30 spraw (wybranych losowo po 10 z każdego roku) z 274 (dotyczących zakupów w sklepach internetowych i na portalach aukcyjnych), które wpłynęły do Rzecznika w latach 2009-2011 ustalono, że rejestry (wystąpień do przedsiębiorców) prowadzone były rzetelnie. Zawierały one dane dotyczące m.in.: rodzaju rozpatrywanych spraw, daty wpływu pism oraz terminy i sposób ich załatwienia. [Dowód: akta kontroli str. 107-109] 2.4. Rozpatrywanie przez rzecznika konsumentów spraw z zakresu ochrony interesów konsumentów klientów sklepów internetowych i portali aukcyjnych. W latach 2009-2011 do Rzecznika zgłoszono łącznie 3789 spraw, w tym 274 (7,23 % ogółu) dotyczących zakupów w sklepach internetowych i na portalach aukcyjnych, które były klasyfikowane przez niego do kategorii umów zawartych na odległość. Poniższa tabela przedstawia liczbę spraw zgłoszonych do Rzecznika w zakresie umów na odległość w latach 2009-2011 oraz % ich udział w stosunku do wszystkich zgłoszonych spraw. rok Liczba spraw ws poradnictwa (skarga, wniosek i zapytania) % udział Liczba spraw ws. wystąpień do przedsiębiorców (skarga/wniosek) % udział ogółem w tym: na odległość ogółem w tym: na odległość 6
2009 1481 101 6,8 120 - - 2010 1002 83 8,3 36 1 2,8 2011 1103 89 8,0 47 - - Z analizy rejestrów oraz sprawozdań rocznych z działalności Rzecznika za 2009, 2010 i 2011 r. wynika, że liczba spraw ujętych w rejestrach była zgodna z wykazaną w tych sprawozdaniach. [Dowód: akta kontroli str. 110] Analiza dokumentacji dwóch spraw, tj. 100 % spraw z zakresu zakupów w sklepach internetowych i portalach aukcyjnych (umów zawartych na odległość), w których Rzecznik wystąpił do przedsiębiorców w celu ochrony praw i interesów konsumentów wykazała m.in. że: - dotyczyły one odpowiednio: skargi konsumenta na nieuprawnione żądanie opłaty za niezamówiony towar oraz nieuwzględnienia reklamacji, - w obu przypadkach Rzecznik na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o okik wystąpił do podmiotów prowadzących sklepy internetowe, a w skierowanych do nich pismach, zwrócił się o złożenie wyjaśnień powołując się na przepisy prawa, - rozpatrzone zostały one bez zbędnej zwłoki, - podjęte przez Rzecznika działania doprowadziły do pozytywnego rozpatrzenia wniosków konsumentów, - o sposobie rozpatrzenia spraw niezwłocznie poinformowano konsumentów. W okresie objętym kontrolą Rzecznik nie korzystał z określonego w art. 42 ust. 2 i 3 ww. ustawy uprawnienia do wytaczania powództwa na rzecz konsumentów lub występowania jako oskarżyciel publiczny w sprawach o wykroczenia na szkodę konsumentów. [Dowód: akta kontroli str. 111] 2.5. Skargi i sprawy dotyczące zakupów dokonanych w krajach Unii Europejskiej. Z rejestrów prowadzonych przez Rzecznika wynika, że w okresie objętym kontrolą nie wpłynęły sprawy dotyczące dokonywanych w krajach Unii Europejskiej (poza Polską) zakupów w sklepach internetowych oraz na portalach aukcyjnych. [Dowód: akta kontroli str. 112] 7
2.6. Wywiązywanie się rzecznika konsumentów z obowiązków sprawozdawczych. W okresie objętym kontrolą sprawozdania z działalności Rzecznika przedkładane były Staroście Olsztyńskiemu oraz właściwej miejscowo delegaturze UOKiK w terminie określonym art. 43 ust.1 ustawy o okik, tj. do dnia 31 marca roku następnego. Sprawozdanie za 2009 r. przedłożono 30 marca 2010 r., za 2010 r. 15 lutego 2011 r. oraz za 2011 r. 7 marca 2012 r. W przedłożonych sprawozdaniach za lata 2009-2011 Rzecznik wskazywał m.in. na: - zwiększającą się liczbę umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa lub na odległość, - zagrożenia związane z zawieraniem ww. umów (brak pełnej informacji o sprzedawanych towarach, nagminnym nieinformowaniu o możliwości odstąpienia od umowy oraz niedostarczaniu towaru za który konsument zapłacił), - potrzebę podnoszenia edukacji konsumenckiej. [Dowód: akta kontroli str. 4-54] Z oświadczenia Rzecznika, wynika, że: W okresie objętym kontrolą nie przekazywał delegaturze UOKiK w Bydgoszczy wniosków i nie sygnalizował problemów dotyczących ochrony konsumentów, które wymagałyby podjęcia działań przez organy administracji rządowej, gdyż w rozpatrywanych przez niego sprawach nie zaistniała taka potrzeba. [Dowód: akta kontroli str. 113] 2.7. Skargi konsumentów dotyczące rozpatrywania spraw przez rzecznika konsumentów. Z prowadzonej w Starostwie ewidencji skarg i wniosków wynika, że w okresie objętym kontrolą nie wpłynęły skargi dotyczące rozpatrywania przez Rzecznika spraw zgłoszonych przez konsumentów. [Dowód: akta kontroli str. 114] 2.8. Audyt rzecznika konsumentów. W latach 2009-2012 (I półrocze) działalność Rzecznika nie była przedmiotem badań audytu wewnętrznego. [Dowód: akta kontroli str. 115] 8
3.Prowadzenie działalności edukacyjnej. 3.1.Wywiązywanie się powiatu z obowiązku prowadzenia edukacji konsumenckiej.. Uwagi dotyczące badanej działalności Art. 38 ustawy o okik stanowi, że cyt. zadaniem samorządu terytorialnego w zakresie praw konsumentów jest prowadzenie edukacji konsumenckiej, a w szczególności przez wprowadzenie elementów wiedzy konsumenckiej do programów nauczania w szkołach publicznych. Mirosław Pampuch Starosta Olsztyński podał: Realizacja zadania wskazanego w art. 38 ww. ustawy przez samorząd terytorialny jest niemożliwa do wykonania, bowiem ustawodawca nie uwzględnił faktu, że tworzenie programów nauczania nie należy do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 22 ust. 2 pkt. od 1 do 2a ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) ramowe plany nauczania oraz podstawy programowe kształcenia w szkołach publicznych określa minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w drodze rozporządzenia. [Dowód: akta kontroli str. 70 ] NIK zwraca uwagę, że prowadzenie edukacji konsumenckiej mogłoby odbywać się w szkołach także w innych formach m.in.: poprzez prelekcje, organizowanie spotkań z młodzieżą oraz konkursy, co pozwoliłoby także w ten sposób przekazać uczniom niezbędną wiedzę o ochronie praw konsumentów. W latach 2009 2012 (I półrocze) Rzecznik prowadził edukację konsumencką, która polegała m.in. na: - opracowaniu i rozpowszechnianiu broszur i ulotek uświadamiających konsumentom ich prawa i obowiązki, bądź ostrzegających ich przed nieuczciwymi akwizytorami, - publikacji artykułów informacyjnych w miesięczniku Przegląd Warmiński wydawanym przez Powiat Olsztyński, - udzielaniu wywiadów prasowych, telewizyjnych i radiowych. [Dowód: akta kontroli str. 4-54; 122-126] Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. IV. Uwagi i wnioski Wnioski pokontrolne Przedstawiając powyższe oceny wynikające z ustaleń kontroli Najwyższa Izba Kontroli nie formułuje wniosków pokontrolnych. 9
Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 3, kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Olsztynie. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Olsztyn, dnia 15.10.2012 r. Kontroler Janina Stasiewicz-Kopacz Główny specjalista kontroli państwowej Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie Wicedyrektor Wojciech Przywieczerski...... podpis podpis 3 Dz.U. z 2012 r., poz.82 10