Nadzór a niezależność. Czy adwokatom potrzebna jest trzecia instancja? W ostatnim czasie na tle rozbieżności występujących w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta została przez NSA ważna uchwała dotycząca niezależności samorządów zawodowych zrzeszających osoby wykonujące zawód zaufania publicznego. Warto zatem zwrócić na nią uwagę i poświęcić jej kilka słów komentarza. Teza uchwały brzmi: Rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy 1. Zasadnicza kwestia została zawarta w pytaniu, czy Minister Sprawiedliwości, rozpoznając odwołanie, o którym mowa w art. 68 ust. 6a Poa oraz art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych, może orzec co do istoty sprawy (art. 138 1 pkt 2 k.p.a.), tj. wpisać odwołującego się na listę adwokatów, radców prawnych lub aplikantów. Z uchwały tej wynika jednoznacznie, że Minister Sprawiedliwości nie może dokonać takiego wpisu, czyli wydać decyzji merytorycznej. Wypada jedynie żałować, że ta ważna uchwała nie znalazła jeszcze szerszego publicznego naświetlenia. Tymczasem uchwała ta jest wielkim sukcesem samorządów zawodowych, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, umacnia bowiem pozycję i niezależność organów samorządowych. Stosowana przez Ministra Sprawiedliwości praktyka zawężająca kompetencje organów samorządów zawodowych w tym zakresie doprowadziła do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności te wynikały z odmiennej interpretacji brzmienia przepisu art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze z dnia 26 maja 1982 r. (Dz.U. nr 16, poz. 124 z późn. zm). Przepis ten przewiduje wyjątek od reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 68 ust. 6a Poa od uchwały Prezydium NRA zainteresowanemu służy od- 1 Uchwała składu 7 sędziów NSA z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13. 51
PALESTRA wołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Dopiero od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości zainteresowanemu oraz Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 68 ust. 6b Poa). Dzięki powyższemu sprawa rozpatrywana może być przez organ pierwszej, drugiej i trzeciej instancji, zanim trafi do sądu. Niejednokrotnie zdarzało się, że Minister Sprawiedliwości na podstawie przepisu art. 68 ust. 6a Poa wydawał decyzje uchylające decyzje Prezydium NRA oraz poprzedzające je decyzje ORA o odmowie wpisu na listę adwokatów oraz wpisywał konkretne osoby na listę adwokatów. Z powyższym nie zgadzało się Prezydium NRA kompetencja do wpisywania na listę adwokatów pozostaje bowiem w wyłącznej gestii organów adwokatury. Część składów sądowych rozpatrujących skargi Prezydium NRA od decyzji Ministra Sprawiedliwości uważała, że Minister Sprawiedliwości, uchylając uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej oraz poprzedzającą ją uchwałę ORA o odmowie wpisania danej osoby na listę adwokatów (bo o takie w istocie decyzje chodziło), może dokonać wpisu osoby na listę adwokatów działa bowiem jako organ administracji na podstawie art. 138 1 i 2 k.p.a. Część składów podnosiła, że Minister Sprawiedliwości nie może orzec co do istoty sprawy, jako że działa wyłącznie jako organ nadzoru, a możliwość dokonania wpisu na listę adwokatów pozostaje w wyłącznej gestii organów adwokatury. Skład siedmiu sędziów NSA we wskazanej wyżej uchwale opowiedział się za drugą z ww. wykładni, podkreślając, że każda ingerencja organu w sprawy samorządu zawodowego wymaga szczególnego przepisu prawnego. Tymczasem przepis art. 68 ust. 6a Poa precyzuje jedynie tryb odwołania od uchwał Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, a nie tryb procedowania Ministra Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu odwołania, gdyż regulacje szczególne ustawy Prawo o adwokaturze nie dają ministrowi w tym zakresie prawa wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 1 pkt 2 k.p.a. NSA podkreślił stanowczo, że (...) nie przemawia na rzecz stosowania art. 138 1 pkt 2 KPA, brak wyraźnego wyłączenia stosowania tego przepisu w ustawie o adwokaturze. Przepisy nie precyzują natomiast trybów procedowania ministra przy rozpatrzeniu odwołania stanowiącego w istocie trzecią instancję. Jak zaś podkreślono w uzasadnieniu uchwały SN z dnia 30 lipca 1987 r., sygn. akt III PZP 15/87 (OSNC 1989, nr 2, poz. 25) oraz w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 182/06, prawo nie pozwala na domniemanie uprawnień Ministra Sprawiedliwości do wkraczania w działalność samorządu adwokackiego, jeżeli konkretny przepis takiego uprawnienia nie przewiduje. Wskazano także, że Minister Sprawiedliwości nie ma ogólnej kompetencji do sprawowania zwierzchniego nadzoru nad samorządem adwokackim, a istota tego samorządu polega m.in. na tym, że organizacja samorządowa sama zarządza swoimi sprawami i sama decyduje o swoim składzie osobowym. Jak podkreślił Sąd, przy wykładni przepisów dotyczących nadzoru wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na rzecz samodzielności korporacji samorządowych, stąd też Minister Sprawiedliwości powinien móc podejmować tylko takie decyzje, które nie przeczą idei samorządności i pozwalają na zachowanie pieczy samorządu nad wykonywaniem zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się przy tym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt K 4/08 (OTK-A 2009, nr 11, poz. 62), w którym Trybunał podkreślił, że konstytucyjne zobowiązanie m.in. samo- 52
11 12/2013 Nadzór a niezależność... rządu adwokackiego do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony da się pogodzić z przyznaniem organom państwowym kompetencji nadzorczych nad działalnością tego samorządu, z zasadniczym jednak zastrzeżeniem, że ( ) nadzór nad działalnością samorządu zawodowego nie może polegać na przejęciu przez organ państwowy konstytucyjnie określonych zadań tego samorządu, tj. reprezentowania jego członków na zewnątrz oraz sprawowania pieczy nad wykonywaniem przez nich zawodu. Powyższa wykładnia spornego przepisu pozwala organom samorządu ustrzec się przed coraz dalej sięgającymi próbami wpływania na niezależność adwokatury. Orzeczenie to nakłada jednak na organy samorządu obowiązek szczególnie starannego wykonywania konstytucyjnie nałożonych zadań. Zwłaszcza że warto się zastanowić, czy w świetle wyżej wydanego orzeczenia zasadne jest nadal utrzymanie dyspozycji art. 68 ust. 6b Poa. W ocenie piszącej przedmiotowa regulacja wydłuża jedynie drogę administracyjną i nie jest zasadne jej utrzymanie w świetle innych uregulowań, znacznie skuteczniej umożliwiających Ministrowi Sprawiedliwości wykonywanie funkcji nadzorczej wobec samorządu adwokackiego. Co więcej, za jej uchyleniem przemawia w szczególności fakt uchylenia art. 46 ust 2 Poa, w związku z którym art. 68 ust. 6b Poa został do ustawy Prawo o adwokaturze w ogóle wprowadzony. Przepis art. 68 ust. 6a Poa oraz art. 46 ust. 2 Poa, zgodnie z którym od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służyło zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, został wprowadzony do ustawy Prawo o adwokaturze ustawą o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw z dnia 29 marca 2007 r. (Dz.U. nr 80, poz. 540), która weszła w życie 9 czerwca 2007 r. Jak wskazano w uzasadnieniu do rządowego projektu ww. nowelizacji, wprowadzenie przepisu art. 68 ust. 6a Poa związane było z wprowadzeniem do art. 46 Poa ustępu 2, a wraz z nim (...) ogólnej zasady, zgodnie z którą od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, a od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Powyższe miało zagwarantować nadzór Ministra Sprawiedliwości nad wszystkimi uchwałami podejmowanymi w sprawach indywidualnych, a nie tylko w sprawach dotyczących wpisu na listę aplikantów bądź adwokatów. Ustęp 2 art. 46 Poa został uchylony ustawą o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy Prawo o notariacie z dnia 20 lutego 2009 r. (Dz.U. nr 37, poz. 286), która weszła w życie w dniu 25 marca 2009 r. Wprowadzenie ww. nowelizacji związane było z szeregiem wyroków Trybunału Konstytucyjnego, w których Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją niektórych przepisów ustaw Prawo o adwokaturze, o radcach prawnych i Prawo o notariacie. Inicjatywa uchylenia przepisu art. 46 ust. 2 Poa pojawiła się jednak nie w samym projekcie nowelizacji, ale dopiero w toku prac Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w czasie pierwszego czytania rządowego projektu zmiany ustawy. Z sejmowego druku prac komisji po pierwszym czytaniu nie wynika, jakie przesłanki stały za uchyleniem ww. przepisu, niemniej domniemywać można, że powyższe wiązać się mogło 53
PALESTRA z postulatem przyspieszenia postępowania. W projekcie ustawy skrócono bowiem m.in. przepisy dotyczące terminów dla podjęcia przez okręgowe rady adwokackie poszczególnych czynności związanych z wpisem na listę aplikantów adwokackich, co miało znacznie usprawnić procedurę wpisu na poszczególne listy aplikantów. Razem z ww. zmianą uchylono również i ust. 2 art. 46. Wobec powyższego w ocenie piszącej skoro uchylony został przepis art. 46 ust. 2 Poa, uchylony powinien zostać również art. 68 ust. 6a, którego wprowadzenie bezpośrednio powiązane było z wprowadzeniem pierwszego zapisu. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że pozostawienie możliwości odwołania się od uchwały Prezydium NRA do Ministra Sprawiedliwości znacznie wydłuża postępowanie. Zainteresowanemu (lub Prezydium NRA) służy skarga do sądu administracyjnego dopiero od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości. Co więcej, skarga ta służy de facto od decyzji nie zawsze rozstrzygającej konkretnie o uprawnieniu skoro Minister Sprawiedliwości może jedynie albo uchylić decyzję (ale tylko gdy zawiera ona poważne braki dowodowe zgodnie z k.p.a.), albo utrzymać ją w mocy. Skoro zatem dokonywanie wpisów konkretnych osób na listę jest wyłączną kompetencją organów adwokatury, nie wydaje się zasadne utrzymywanie trzeciej, niepełnej instancji, będącej niejako wydmuszką nadzoru, prowadzącą do wydłużenia postępowania. Dodatkowo podkreślić należy również, że Minister Sprawiedliwości ma w obecnym stanie prawnym inne, znacznie skuteczniejsze narzędzia nadzoru, które umożliwiając mu efektywne sprawowanie funkcji, nie wpływają negatywnie na długość postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 69a ust. 1 Poa wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata. Decyzja ta może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego zarówno przez zainteresowanego, jak i organ adwokatury. Minister Sprawiedliwości może zatem nadzorować działania adwokatury, wyrażając sprzeciw wobec każdego dokonanego przez organ wpisu na listę adwokatów. Co więcej choć powyższe nie jest kontrolą na drodze postępowania administracyjnego Minister Sprawiedliwości może również nadzorować legalność każdej uchwały organów adwokatury na drodze postępowania sądowego. Stosownie do art. 13a Poa organy adwokatury oraz organy izb adwokackich przesyłają Ministrowi Sprawiedliwości odpis każdej uchwały w terminie 21 dni od daty jej podjęcia. Dzięki powyższemu obowiązkowi Minister Sprawiedliwości ma wgląd we wszystkie sprawy dotyczące adwokatury i może zwrócić się do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich (zgodnie z art. 14 ust. 1 Poa może to zrobić w terminie 3 miesięcy od dnia ich doręczenia bądź jeżeli zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo w terminie 6 miesięcy). Sąd Najwyższy może utrzymać zaskarżoną uchwałę w mocy lub uchylić uchwałę i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi adwokatury albo organowi izby adwokackiej, ustalając wytyczne co do sposobu jej załatwienia. Jak podkreślił w ww. wyroku z 1 grudnia 2009 r., sygn. K 4/08, Trybunał Konstytucyj- 54
11 12/2013 Nadzór a niezależność... ny, dyspozycja art. 14 ust. 1 Poa nie wprowadza żadnego ograniczenia przedmiotowego w odniesieniu do uchwał samorządowych, których legalność może być w ramach tej procedury kwestionowana. Wobec powyższego Minister Sprawiedliwości ma możliwość zaskarżenia każdej uchwały również dotyczącej odmowy wpisu na listę adwokatów, jeśli narusza ona prawo. Wobec tak szeroko ukształtowanych uprawnień Ministra Sprawiedliwości niezrozumiałe jest pozostawienie możliwości odwoływania się od decyzji Prezydium NRA do Ministra Sprawiedliwości. De lege ferenda należy rozważyć zmianę przepisu albo poprzez jego zupełne uchylenie (do czego przychyla się autorka niniejszego artykułu), albo poprzez zmianę i umożliwienie Ministrowi Sprawiedliwości wniesienia skargi na uchwałę Prezydium NRA do sądu administracyjnego co pozwoli na kontrolę uchwały pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, również z inicjatywy Ministra Sprawiedliwości. 55