KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ STUDIÓW BUDŻETOWYCH Wstępna ocena wykonania budżetu państwa w 1995 r. w zakresie wydatków na finansowanie bezrobocia i ubezpieczeń społecznych na tle lat 1993 i 1994 Kwiecień 1996 Joanna Strzelecka Informacja Nr 396 Opracowanie dotyczy dwóch zagadnień: finansowania walki z bezrobociem i wydatków poniesionych przez budżet państwa na finansowanie ubezpieczeń społecznych. Analiza wydatków poniesionych na finansowanie bezrobocia przedstawiona została na tle głównych tendencji występujących na rynku pracy w 1995 r. Wydatki poniesione przez budżet państwa na finansowanie ubezpieczeń społecznych omówiono uwzględniając podział na główne grupy świadczeniobiorców: pracowników, rolników i tzw. służb mundurowych. Opracowanie zawiera szczegółowe dane liczbowe w omawianym zakresie.
BSE 1 I. Wydatki na finansowanie bezrobocia W 1995 na rynku pracy wystąpiły dwie tendencje: - spadek średniorocznej liczby zarejestrowanych bezrobotnych o około 7% w stosunku do roku ubiegłego; - wzrost liczby zasiłkobiorców również o blisko 7%. Poprawa sytuacji na rynku pracy, zarówno w stosunku do roku ubiegłego, jak też w stosunku do nadmiernie pesymistycznej prognozy przyjętej w założeniach do ustawy budżetowej na 1995 rok (na 3 030 tys. bezrobotnych średniorocznie), mogła budzić oczekiwania, że spadną wydatki na finansowanie walki z bezrobociem. W praktyce zmniejszenie wydatków nie nastąpiło, ponieważ spadkowi liczby zarejestrowanych bezrobotnych nie towarzyszyło zmniejszenie liczby osób bezrobotnych, uprawnionych do pobierania zasiłku. Liczba zarejestrowanych bezrobotnych zmniejszyła się wskutek większej płynności na rynku pracy (szybszemu odpływowi bezrobotnych niż napływowi nowozarejestrowanych). Skreślenie z rejestru bezrobotnych nie oznacza jednak automatycznie podjęcia pracy przez bezrobotnego. Część bezrobotnych jest wyrejestrowana z powodu podjęcia pracy, część z tytułu "niepotwierdzenia gotowości do pracy". Tempo odpływu bezrobotnych z tego drugiego powodu było w 1995 r. szybsze niż tempo odpływu do pracy, w porównaniu do roku ubiegłego. W grupie osób, które nie potwierdzają gotowości do pracy są zarówno zniechęceni bezskutecznym poszukiwaniem pracy przez Rejonowe Urzędy Pracy, jak też podejmujący pracę "na czarno". Zmniejszeniu ogólnej liczby zarejestrowanych bezrobotnych towarzyszyło stałe odtwarzanie się liczby osób uprawnionych do zasiłku, co powodowało wzrost udziału zasiłkobiorców w ogólnej liczbie zarejestrowanych bezrobotnych. Odtwarzanie to wynikało z obowiązujących rozwiązań ustawowych, umożliwiających wielokrotne nabywanie prawa do świadczenia po okresie pracy w ramach robót publicznych i interwencyjnych. Nowelizacja ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu przeprowadzona w grudniu 1995 r. ma na celu ograniczenie uprawnień do pobierania zasiłku i pobudzenie aktywności zarejestrowanych bezrobotnych do poszukiwania pracy, co powinno w efekcie doprowadzić do zmniejszenia udziału zasiłkobiorców w ogólnej liczbie zarejestrowanych bezrobotnych. Czynnikami determinującymi wysokość wydatków poniesionych na finansowanie walki z bezrobociem są: przeciętna liczba zasiłkobiorców i przeciętna wysokość zasiłku, jako że wydatki na ten cel stanowią 85% ogółu wydatków Funduszu Pracy i są wydatkami sztywnymi, do ponoszenia których budżet jest zobligowany ustawowo. Wzrost obu tych wielkości miał decydujący wpływ na wysoką dynamikę wydatków poniesionych na finansowanie bezrobocia w 1995 roku. Przeciętna liczba zasiłkobiorców w 1995 r. była o 94 tys. wyższa niż w roku poprzednim, przeciętna wysokość zasiłku była wyższa nominalnie o 33,3%, realnie zaś o 4,3% (dane w tablicach 1 i 2). Wydatki Funduszu Pracy wzrosły w 1995 r. w stosunku do 1994 r. o 45,6% nominalnie i o 13,9% realnie (przy zastosowaniu deflatora cen konsumpcyjnych). Spadek liczby bezrobotnych spowodował, że wydatki poniesione na 1 bezrobotnego były nominalnie wyższe o 57,2% i realnie - o 23%. Wydatki Funduszu Pracy zostały w 1995 roku w 63,6% pokryte dotacją z budżetu państwa (w 1994 r. w 64,4%, w 1993 r. w 63,4%). Udział ten był o 0,8 punktu procentowego niższy niż w ubiegłym roku, co wynikało z wyższych dochodów realizowanych ze składek. Niemniej kwota dotacji była nominalnie wyższa o 43,7% niż w 1994 roku i realnie o 12,4%.
2 BSE Odsetek dotacji do Funduszu Pracy stanowił 4,41% ogółu wydatków budżetu państwa w 1995 roku i był wyższy niż w latach poprzednich (4,07% w 1994 r. i 3,96% w 1993 r.). Reasumując: poprawa sytuacji na rynku pracy, mierzona liczbą zarejestrowanych bezrobotnych nie zaowocowała zmniejszeniem wydatków budżetu na finansowanie walki z bezrobociem. Wzrastająca liczba zasiłkobiorców i wzrost przeciętnej wysokości zasiłku, spowodowały znaczny wzrost wydatków budżetu na ten cel. Z finansowego punktu widzenia wzrost liczby zasiłkobiorców był zjawiskiem niekorzystnym dla budżetu państwa. Ze społecznego punktu widzenia zwiększenie odsetka bezrobotnych uprawnionych do zasiłku miało pozytywny wydźwięk. II. Wydatki na finansowanie pozarolniczych ubezpieczeń społecznych Wydatki budżetu państwa realizowane w dziale 95 "ubezpieczenia społeczne" obejmują wydatki na świadczenia z pozarolniczego systemu ubezpieczeń społecznych realizowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz z rolniczego systemu ubezpieczeń społecznych realizowane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego a także wydatki systemu zaopatrzeniowego realizowane przez Ministerstwo Obrony Narodowej, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Ministerstwo Sprawiedliwości. Nazwa działu 95 "ubezpieczenia społeczne" nie jest adekwatna do charakteru świadczeń, które finansuje się w ramach tego działu: są to zarówno świadczenia opierające się na systemie ubezpieczeniowym (składkowym), jak i zaopatrzeniowym. Wydatki poniesione w dziale 95 dotyczą kwot, które budżet państwa w ramach dotacji skierował do dysponentów części na pokrycie części wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i KRUS oraz wydatków na zaopatrzenie emerytalne służb mundurowych realizowanych przez MON, MSW i Ministerstwo Sprawiedliwości. Udział wydatków na ubezpieczenia społeczne w stosunku do ogółu wydatków budżetu państwa zmniejszył się prawie o 4 punkty procentowe w porównaniu do poprzednich dwóch lat. Tak duży spadek częściowo wynikał ze zmian ustawowych, na mocy których wydatki na zasiłki rodzinne, które dotychczas mieściły się w ramach wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zostały od 1 III 1995 r. przeniesione do działu 86 "opieka społeczna" jako wydatki budżetu państwa. Wydatki te budżet państwa poniósł, ale zakwalifikowano je do innego działu. Gdyby w celach porównawczych założyć, że były one zrealizowane w dziale 95, wówczas wydatki na ubezpieczenia społeczne w 1995 r. stanowiłyby około 18,7% ogółu wydatków budżetu państwa, a więc o 2 punkty procentowe mniej niż w ubiegłym roku. Znacznej zmianie uległa struktura wydatków na ubezpieczenia w podziale na pozarolnicze, rolnicze i tzw. mundurowe. Charakteryzuje się ona znacznym zmniejszeniem wydatków na ubezpieczenia pozarolnicze: prawie o 24 punkty procentowe w stosunku do 1993 r. i ponad 18 punktów procentowych w stosunku do 1994 r. oraz wzrostem udziału wydatków na ubezpieczenia rolnicze o przeszło 10 punktów w stosunku do 1993 r. i prawie 7 punktów w stosunku do 1995 r. Wzrasta także udział wydatków na ubezpieczenia "służb mundurowych". Wydatki ponoszone przez budżet państwa na ubezpieczenia pozarolnicze stanowią 41,4% ogółu wydatków na ubezpieczenia społeczne i są niewiele wyższe niż na ubezpieczenia rolnicze, które stanowią 39,9%. Odnotowany spadek odsetka wydatków na ubezpieczenia pracownicze po części wynika ze wzrostu udziału wydatków na ubezpieczenia rolnicze i realizowane przez MON, po części ze zmian ustawowych, na mocy których część wydatków realizowanych dotychczas przez ZUS przeniesiono do budżetów MSW i Ministerstwa Sprawiedliwości (na mocy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji,
BSE 3 Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Ministerstwo Finansów nie udostępniło jeszcze informacji o wysokości tych wydatków, natomiast z danych ZUS wynika, że stanowią one łącznie (MSW i MS) około 9,4% ogółu wydatków na ubezpieczenia społeczne. Przeniesienie świadczeń należnych służbom mundurowym w systemie zaopatrzeniowym z wydatków realizowanych przez system ubezpieczeniowy umożliwi porównanie skali i tempa wzrostu świadczeń zaopatrzeniowych o charakterze nieskładkowym do świadczeń ubezpieczeniowych. Wydatki budżetu państwa na ubezpieczenia społeczne zrealizowane przez ZUS stanowiły w 1995 r. zaledwie 6,9% ogółu wydatków budżetu (wobec 12,3% w 1994 r. i 13,5% w 1993 r.) i 15,4% ogółu wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (wobec 25,1% w 1994 r. i 27,4% w 1993 r.). Wydatki ZUS pokrywane są w coraz większym zakresie wpływami ze składek, na co miało wpływ wyłączenie z wydatków ZUS kwot świadczeń emerytalnorentowych dla służb MSW i Ministerstwa Sprawiedliwości. Z dotacji celowej budżetu państwa refundowane są ZUS-owi już tylko świadczenia dla inwalidów wojennych i wojskowych oraz kombatantów. Wydatki ogółem FUS w 1995 roku były o 21,4% wyższe niż w ubiegłym roku. Niemniej porównanie to nie jest metodologicznie właściwe, ponieważ zmienił się zakres wydatków realizowanych przez fundusz: zasiłki rodzinne wypłacono tylko za 2 miesiące 1995 r., a także wyłączono wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe policji i więziennictwa. W załączonej tablicy nr 4 przedstawiono wydatki FUS ogółem (które w latach 1993 i 1994 zawierały świadczenia dla policji i więziennictwa) oraz przeciętną wysokość świadczenia i liczbę wszystkich świadczeniobiorców (tak jak przedstawiają to publikacje GUS). W celu uzyskania klarownego obrazu poziomu wydatków ponoszonych na świadczenia dla poszczególnych grup odbiorców, w tablicy zamieszczono podział na 4 główne grupy świadczeniobiorców: - pracowników (łącznie kombatantami i inwalidami wojennymi i wojskowymi), - żołnierzy zawodowych i członków ich rodzin (od 1 I 1993 r. finansowane z budżetu MON), - byłych funkcjonariuszy policji, UOP, Straży Pożarnej i ich rodzin (od 1 I 1995 r. finansowane z budżetu MSW), - byłych funkcjonariuszy służby więziennej (od 1 I 1995 r. finansowane z budżetu Ministerstwa Sprawiedliwości). We wszystkich grupach łącznie przeciętne świadczenie wzrosło o 31,9% nominalnie i 3,2% realnie w stosunku do 1994 r. W wymienionych czterech grupach odnotowano zróżnicowaną dynamikę wysokości świadczeń i liczby zasiłkobiorców. W najliczniejszej grupie - pracowników (łącznie z kombatantami oraz inwalidami wojennymi i wojskowymi) przeciętna emerytura i renta wzrosła o 31,4% nominalnie i o 2,8% realnie w stosunku do poprzedniego roku, w grupie byłych żołnierzy o 33% nominalnie i 4,1% realnie, w grupie byłych policjantów o 37,7% nominalnie i 7,7% realnie, w grupie pracowników więziennictwa o 40,5% nominalnie i 10% realnie. Mimo, że wymienione 3 grupy emerytów "mundurowych" są stosunkowo mało liczne i łącznie stanowiły 259 tys. czyli 3,7% świadczeniobiorców systemu pozarolniczego, to jednak wysokość tych świadczeń wpływa na ogólny poziom przeciętnej emerytury i renty. We wszystkich trzech grupach mundurowych przeciętna emerytura i renta była co najmniej dwukrotnie wyższa niż świadczenie pracownicze. Liczba świadczeniobiorców ogółem we wszystkich czterech grupach wzrosła o 2,4% w stosunku do roku ubiegłego, lecz we wszystkich czterech grupach tempo wzrostu było zróżnicowane. W najliczniejszej grupie - pracowniczej przyrost wyniósł 2,2%, grupie byłych
4 BSE żołnierzy - 2,8%, w grupie byłych policjantów - 13,3%, w grupie byłych pracowników więziennictwa - 5,6%. Współczynnik obciążenia, czyli relacja liczby wszystkich świadczeniobiorców do przeciętnej liczby ubezpieczonych wynosił w 1993 r. 52,6%, w 1994 r. 54,4% i w 1995 r. 54,4%. Odpowiedni stosunek liczby emerytów i rencistów pracowniczych (łącznie z kombatantami i inwalidami wojennymi i wojskowymi) bez świadczeniobiorców mundurowych był następujący: na każde 100 osób ubezpieczonych przypadało 50,8 świadczeniobiorców w 1993 r., 52,5 w 1994 r. i 52,4 świadczeniobiorców w 1995 r. Współczynnik obciążenia ukształtował się na poziomie stosunkowo wysokim, lecz w ostatnim okresie ustabilizował się. III. Wydatki na rolnicze ubezpieczenia społeczne realizowane przez KRUS Wydatki budżetu państwa zrealizowane przez KRUS wyniosły w 1995 r. 6.268.100 tys. PLN i były nominalnie o 32,4% i realnie o 3,6% wyższe niż w poprzednim roku. Dla ścisłości należy zaznaczyć, że powyższa kwota obejmuje przede wszystkim wydatki zaliczone do działu 95 "ubezpieczenia społeczne" (6.115.629 tys. PLN) oraz do działu 86 "opieka społeczna", na zasiłki rodzinne, (152.471 tys. PLN). Z dotacji budżetowej finansowane są wydatki Funduszu Emerytalno-Rentowego, które po wyłączeniu z niego wydatków na zasiłki rodzinne, wzrosły w stosunku do poprzedniego roku nominalnie o 30,5% i realnie o 2,1%. Poziom wydatków uzależniony jest od wysokości przeciętnego świadczenia oraz liczby świadczeniobiorców. Przeciętna liczba emerytów i rencistów w 1995 r. kształtowała się na poziomie poprzedniego roku (nieznaczny wzrost o 0,1%), ale przeciętna emerytura i renta rolnicza wzrosła nominalnie o 32,8% i realnie o 3,9% (wobec 2,8% wzrostu przeciętnego świadczenia pracowniczego). A zatem wzrost wydatków na ubezpieczenie społeczne rolników wynikał przede wszystkim ze wzrostu poziomu przeciętnego świadczenia. Przy ustabilizowanej liczbie świadczeniobiorców maleje przeciętna liczba ubezpieczonych. Współczynnik obciążenia, czyli relacja liczby świadczeniobiorców do liczby ubezpieczonych pogorszyła się w ostatnich latach. Na 100 ubezpieczonych rolników przypadało w 1993 r. 123,4 świadczeniobiorców, w 1994 r. - 135,9, w 1995-141,1. Wskaźnik ten świadczy o zwichniętej proporcji ubezpieczonych i świadczeniobiorców w rolnictwie, gdzie dwie osoby płacą składki prawie na 3 emerytów. W systemie ubezpieczeń pracowniczych dwie osoby płacą składkę na 1 emeryta. Według moich szacunków, przeprowadzonych w oparciu o dane GUS, system ubezpieczeń rolniczych powinien obejmować około 2 066 tys. osób 1, wówczas wskaźnik obciążenia wynosiłby 100%, czyli 1 ubezpieczony płaciłby składkę na 1 emeryta. 1 Według danych GUS pochodzących z Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności w maju 1995 r. liczba pracujących w rolnictwie indywidualnym wynosiła 3 163 tys. osób, w tym: 2 885 tys. pracujących i pomagających w gospodarstwach pow. 1 ha, w tym pracujących wyłącznie w rolnictwie 2 815 tys. osób (w tej liczbie mieści się 345 tys. emerytów i 404 tys. rencistów). Liczbę osób, która powinna podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników można oszacować na 2 066 tys. osób (2 815 tys. - 749 tys.).
BSE 5 IV. Wnioski 1. Udział wydatków na ubezpieczenia społeczne w ogólnej kwocie wydatków budżetu państwa znacznie zmalał, przy czym: - spadł udział wydatków na ubezpieczenia pracownicze, - wzrósł udział wydatków na ubezpieczenia rolnicze. 2. Wydatki na ubezpieczenia rolnicze były niemal równe wydatkom na ubezpieczenia pracownicze, chociaż liczba świadczeniobiorców-rolników była przeszło trzykrotnie niższa niż świadczeniobiorców-pracowników. 3. Nastąpił znacznie wyższy realny wzrost przeciętnego świadczenia wypłacanego rolnikom niż pracownikom. 4. Wydatki na zaopatrzenie emerytalne służb "mundurowych" wyniosły łącznie 17,8% wydatków budżetu na ubezpieczenia społeczne, a odpowiadająca liczba (259 tys.) świadczeniobiorców "mundurowych" wyniosła 2,9% ogółu (9 087 tys.) emerytów i rencistów pracowniczych, rolniczych i "mundurowych". Wydzielenie z budżetu ZUS świadczeń emerytalno-rentowych dla służb MSW, MON i MS nie oznacza zmniejszenia wydatków budżetu dla tzw. grup mundurowych, gdyż przesunięciom finansowania z części ZUS do innych części budżetowych, towarzyszył zdecydowanie wyższy wzrost przeciętnej emerytury i renty w "grupach mundurowych" niż w grupie pracowniczej oraz szybsze tempo wzrostu liczby świadczeniobiorców. 5. Prawie 60% wydatków budżetu państwa na ubezpieczenia społeczne stanowią wydatki na świadczenia spoza systemu ubezpieczeń pracowniczych. Reasumując: obciążenie budżetu państwa wydatkami na pozapracownicze świadczenia ubezpieczeniowe jest tak wielkie, że reforma systemu ubezpieczeń społecznych ograniczona do systemu ubezpieczeń pracowniczych nie zmieni w sposób znaczący skali obciążeń finansowych budżetu państwa z tytułu ubezpieczeń społecznych. Ograniczenie wydatków budżetu na ubezpieczenia społeczne może nastąpić w wyniku reformy systemu ubezpieczeń rolniczych oraz zrewidowaniu wysokości świadczeń o charakterze zaopatrzeniowym ponoszonych na rzecz służb mundurowych.