Opinia w sprawie możliwości zlecenia przez powiat realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków Funduszu Pracy Autor: dr Dawid Sześciło Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Warszawski
Zakres przedmiotowy ekspertyzy Zleceniodawca przedstawił do analizy problem prawny związany z możliwością zagospodarowania przez powiat w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie środków z Funduszu Pracy na sfinansowanie szkoleń dla osób bezrobotnych. Zgodnie z informacjami Zleceniodawcy, w listopadzie 2014 r. planowane jest ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację wyżej wskazanego zadania na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Realizacja zadania ma się rozpocząć w roku 2015. W kontekście przedstawionego scenariusza działań Zleceniodawca sformułował zestaw pytań i problemów prawnych, których rozstrzygnięcie jest przedmiotem niniejszego opracowania: 1. Czy ogłoszenie konkursu w 2014 r., gdzie rozstrzygnięcie i podpisanie umowy ma nastąpić w 2015 r. jest zaciągnięciem zobowiązania finansowego w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych w ramach środków z Funduszu Pracy, który jest poza budżetem powiatu? 2. Jaka jest podstawa prawna do ogłoszenia przez zarząd powiatu konkursu ofert, o którym mowa powyżej, w sytuacji gdy art. 13 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie mówi tylko o środkach budżetowych? Czy w kontekście brzmienia ww. przepisu i braku regulacji dotyczących środków pozabudżetowych taki konkurs można ogłosić? Czy przepisy regulujące ewentualną możliwość ogłoszenia ww. konkursu na zasadach i w terminie, o którym mowa powyżej, znajdują się w ustawie o finansach publicznych? Jeżeli tak, to które przepisy ustawy o finansach publicznych zawierają odpowiednią regulację? Odpowiedzi na powyższe pytania zostały sporządzone na podstawie analizy przepisów następujących ustaw: ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. - o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2003 r., Nr 96, poz. 873 ze zm.), dalej jako: u.d.p.p.w.; ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej jako: u.f.p.; 2
ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001 ze zm.), dalej jako: u.p.z.i.r.p. Odpowiedzi na pytania ekspertyzy Zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta może zlecić w ramach środków określonych w budżecie samorządu powiatowego realizację usług rynku pracy (w tym organizację szkoleń) podmiotom zewnętrznym, w tym organizacjom pozarządowym (art. 24 ust. 1 u.p.z.i.r.p.). Zlecenie odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, na zasadach i w trybie określonych w przepisach u.d.p.p.w. lub przez zakup tych usług, na zasadach i w trybie określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, przy uwzględnieniu sposobu ich realizacji zgodnie ze standardami usług rynku pracy (art. 24 ust. 2 u.p.z.i.r.p.). Przedmiotem zlecenia nie mogą być sprawy podlegające rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej oraz wydatkowanie i gospodarowanie środkami Funduszu Pracy. Formuła zawarta w art. 24 u.p.z.i.r.p. potwierdza, że zadania publiczne z zakresu promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych mogą być przedmiotem współpracy między administracją publiczną i organizacjami pozarządowymi. W tym sensie przepis ten powiela treść art. 4 ust. 1 pkt 8 u.d.p.p.w., choć jednocześnie uszczegóławia zakres tej współpracy, a także precyzuje obszary z tego współdziałania wyłączone. Fundusz Pracy jest państwowym funduszem celowym. Jego dysponentem jest minister właściwy do spraw pracy. Przekazywanie publicznym służbom zatrudnienia wchodzącym w skład administracji samorządowej środków z Funduszu Pracy nie czyni ich dysponentami Funduszu Pracy. Środki z Funduszu Pracy stanowią, zgodnie z art. 9 u.p.z.i.r.p. jedno z istotnych źródeł finansowania zadań samorządu powiatowego w zakresie polityki rynku pracy. Zarazem jednak, środki Funduszu Pracy nie stanowią dochodu jednostki samorządu terytorialnego i nie powinny być ujmowane w jej budżecie. Jedynie środki przekazane samorządom powiatowym w trybie art. 9 ust. 2a 1 u.p.z.i.r.p. stanowią dochód powiatu. 3
Przepisy u.d.p.p.w. nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny, czy środki spoza budżetu jednostki samorządu terytorialnego (np. środki z Funduszu Pracy) mogą zostać uruchomione na sfinansowanie realizacji zadania publicznego kontraktowanego na rzecz organizacji pozarządowych w trybie otwartego konkursu ofert. Wskazują jedynie, że ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać m.in. informację o wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania. Po definicję pojęcia środków publicznych u.d.p.p.w. odsyła do przepisów o finansach publicznych. W świetle art. 5 u.f.p. do środków publicznych należy niewątpliwie zaliczyć również środki z Funduszu Pracy. Dalej, u.d.p.p.w. przewiduje, że istotnym elementem umowy na realizację zadania publicznego, zawieranej po rozstrzygnięciu otwartego konkursu ofert jest zobowiązanie organu administracji publicznej do przekazania dotacji na realizację zadania publicznego. Zgodnie z art.126 u.f.p.: Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Środki z Funduszu Pracy, jako państwowego funduszu celowego, również mogą zostać potraktowane jako źródło, z którego można sfinansować dotację. W tym świetle, trudno zidentyfikować przepis jednoznacznie zakazujący samorządowi powiatowemu sfinansowanie zlecenia realizacji zadania publicznego ze środków niepochodzących z budżetu powiatu, ale stanowiących w dalszym ciągu środki publiczne. Ponadto, nie sposób kwestionować możliwości ogłoszenia otwartego konkursu ofert w roku poprzedzającym realizację tego zadania publicznego. Jeżeli realizacja zadania publicznego nie będzie finansowana ze środków budżetowych powiatu, nie będzie miał zastosowania przepis art. 13 ust. 5 u.d.p.p.w., zgodnie z którym: Ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w roku następnym może nastąpić na podstawie projektu uchwały budżetowej przekazanego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych. Przepis ten odnosi się niewątpliwie do 4
procedury kontraktowania realizacji zadań publicznych finansowanych wyłącznie ze środków budżetowych powiatu, a nie innych środków pozostających w jego dyspozycji na podstawie odrębnych przepisów. Dla możliwości dysponowania środkami pozabudżetowymi procedura przygotowania budżetu JST pozostaje bowiem irrelewantna. Przepisu tego nie należy także traktować jako przesądzającego, że realizacja zadania publicznego w trybie u.d.p.p.w. może być finansowana przez jednostkę samorządu terytorialnego wyłącznie ze środków budżetowych tej jednostki. Taka interpretacja przeczy zasadzie samodzielności finansowej oraz zadaniowokompetencyjnej samorządów. Wszelkie ograniczenia autonomii jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich gospodarki finansowej czy metod prowadzenia gospodarki komunalnej (wykonywania zadań własnych) muszą mieć oparcie w jednoznacznych, szczegółowych normach ustawowych. Nie można domniemywać ograniczeń samodzielności samorządów. Cytowany przepis nie formułuje jednoznacznego zakazu wykorzystywania przez samorząd do realizacji zadań publicznych w trybie u.d.p.p.w. innych środków publicznych niż te, które stanowią dochód budżetowy danego samorządu. Należy ponadto zauważyć, że ogłoszenie otwartego konkursu ofert nie jest jeszcze równoznaczne z zaciągnięciem przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązania określonej wysokości, a zwłaszcza nie rodzi zobowiązania do przekazania dotacji w kwocie zadeklarowanej w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert jako kwota przeznaczona na realizację zadania publicznego. Takie zobowiązanie kreuje dopiero umowa zawarta z organizacją wyłonioną w trybie otwartego konkursu ofert. Umowa ta, zawierana bez zbędnej zwłoki po rozstrzygnięciu konkursu, powinna wskazywać wysokości środków publicznych, które będą przekazane zleceniobiorcy. Obowiązuje przy tym zasada roczności dotacji, zgodnie z którą nawet przy zawarciu umowy wieloletniej na realizację zadania publicznego dopuszczalne jest zobowiązanie do przekazania dotacji tylko w odniesieniu do jednego roku budżetowego. Z drugiej strony, już samo ogłoszenie otwartego konkursu ofert w sposób nieunikniony zdaje się prowadzić do zaciągnięcia przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązania. Jakkolwiek jego wysokość nie jest ustalona z góry, to 5
abstrakcyjna konieczność uruchomienia środków publicznych powstaje już w chwili ogłoszenia konkursu. Przepisy u.d.p.p.w. nie dają bowiem możliwości unieważnienia czy odwołania konkursu w sytuacji, gdy już po jego ogłoszeniu okaże się, że organ administracji publicznej nie dysponuje środkami na realizację zadania będącego przedmiotem konkursu. Zgodnie z art. 18a u.d.p.p.w., unieważnienie konkursu jest dopuszczalne wyłącznie, gdy nie złożono żadnej oferty albo żadna z ofert nie spełniała wymogów zawartych w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert. Nie jest przy tym jasne, w jakim trybie uczestnicy konkursu mogliby dochodzić rozstrzygnięcia konkursu unieważnionego w sposób niezgodny z prawem (na podstawie innych niż ustawowo dopuszczone przesłanek) albo pozostawionego bez rozstrzygnięcia. Wydaje się, że najbardziej adekwatnym rozwiązaniem byłaby skarga na bezczynność organu administracji publicznej wniesiona do sądu administracyjnego, poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli natomiast konkurs rozstrzygnięto, ale organ administracji uchyla się od zawarcia umowy z wybraną organizacją, może ona niewątpliwie skierować do sądu powszechnego (cywilnego) powództwo oparte na art. 64 Kodeksu cywilnego, którego skutkiem będzie wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenie woli organu administracji niezbędnego do zawarcia umowy. Należy zatem uznać, że ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zakazuje ogłoszenia otwartego konkursu ofert w roku poprzedzającym realizację zadania (i uruchomienie środków publicznych na ten cel). Należy jednak pamiętać, że organ administracji publicznej powinien ogłaszać otwarty konkurs ofert wyłącznie, gdy istnieją solidne podstawy, by sądzić że będzie dysponował środkami niezbędnymi do realizacji danego zadania. Nie jest bowiem dopuszczalne unieważnienie już ogłoszonego konkursu ze względu na brak środków na realizację zadania. Skoro zlecenie przez powiat realizacji zadania publicznego finansowanego ze środków Funduszu Pracy wydaje się dopuszczalne z punktu widzenia przepisów u.d.p.p.w., należy się zastanowić, czy przeszkoda dla takiego działania nie wynika z przepisów u.p.z.i.r.p. czy zasad rządzących systemem finansów publicznych. Należy rozważyć zwłaszcza, czy przepisy te dopuszczają dysponowanie przez samorząd 6
powiatowy środkami z Funduszu Pracy na finansowanie zadań zlecanych do realizacji w trybie u.d.p.p.w. W tym kontekście należy zauważyć, że środki Funduszu Pracy - jako państwowego funduszu celowego - mogą być wydatkowane w sposób ściśle określony przepisami prawa. Zgodnie z przepisami u.f.p., podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy ustalany przez dysponenta funduszu, którym dla Funduszu Pracy jest Minister Pracy i Polityki Społecznej. Podstawą planu finansowego funduszu celowego jest ustawa budżetowa, stąd plan finansowy jest zatwierdzany dopiero po jej ogłoszeniu. Środki Funduszu Pracy są przekazywane publicznym służbom zatrudnienia na realizację zadań związanych z promocją zatrudnienia i przeciwdziałaniem bezrobociu. Przepisy u.p.z.i.r.p. zawierają liczne przepisy wskazujące działania, które mogą być finansowane ze środków Funduszu Pracy. Ustawodawca bardzo precyzyjnie określił przeznaczenie środków z Funduszu Pracy wraz ze wskazaniem organów administracji publicznej upoważnionych do ich rozdysponowywania. Zgodnie z art. 108 u.p.z.i.r.p. jedną z form przeznaczenia środków Funduszu Pracy jest finansowanie kosztów szkoleń pracowników, bezrobotnych i innych osób uprawnionych. Minister Pracy i Polityki Społecznej jako dysponent Funduszu Pracy przekazuje samorządom powiatowym wedle ustawowo określonych limitów - środki na realizację zadań z zakresu polityki rynku pracy na wyodrębniony rachunek bankowy. Jak już wspomniano, środki te nie są dochodem powiatu. Zgodnie z art. 108 ust. 9 u.p.z.i.r.p., wyboru form aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych uprawnionych osób, w ramach łącznej kwoty ustalonej dla powiatu na finansowanie programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej, dokonuje starosta, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy. Dalej, organy zatrudnienia (w tym starostowie), mogą zawierać umowy, porozumienia i udzielać zleceń dotyczących realizacji programów rynku pracy finansowanych z Funduszu Pracy, powodujących powstawanie zobowiązań przechodzących na rok następny do wysokości 30% kwoty środków (limitów) ustalonych na dany rok kalendarzowy, a łącznie z zobowiązaniami wynikającymi z realizacji projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej do wysokości 7
określonej przez ministra właściwego do spraw pracy. Zobowiązania te obciążają kwotę (limit) środków Funduszu Pracy ustaloną na rok następny (art. 109 ust. 10 u.p.z.i.r.p.). Z przywołanych przepisów wynika, że starosta jako organ zatrudnienia jest upoważniony do doboru metod aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych uprawnionych i może się w tym celu posługiwać rozmaitymi instrumentami przewidzianymi w przepisach u.p.z.i.r.p. W ramach stosowania tych narzędzi dopuszczalne jest również zaciąganie zobowiązań przechodzących na rok kolejny, choć tylko do określonej wysokości. Zobowiązania te mogą wynikać zwłaszcza z umów i porozumień, których przedmiotem jest realizacja programów rynku pracy. Formuła przyjęta w art. 109 ust. 10 u.p.z.i.r.p. jest nieco inna niż w przepisach u.d.p.p.w. Wyraźnie dopuszcza się nie tylko ogłoszenie konkursu ofert w roku poprzedzającym realizację zadania, ale także zaciągnięcie zobowiązania. Zarazem jednak wprowadzono ustawowy limit wysokości zobowiązań, które mogą przechodzić na kolejny rok. Pojawia się w tym kontekście pytanie, czy umowy w zakresie realizacji programów rynku pracy mogą być zawierane również w trybie otwartego konkursu ofert na podstawie przepisów u.d.p.p.w. Jak wskazano już wyżej, art. 24 u.p.z.i.r.p. umożliwia zlecanie w tym trybie organizacjom pozarządowym świadczenia usług rynku pracy. Zastrzega jednocześnie, że przedmiotem zlecenia nie może być wydatkowanie i gospodarowanie środkami Funduszu Pracy. Rygorystyczna wykładnia tego przepisu mogłaby prowadzić do wniosku, że przedmiotem zlecenia mogą być wyłącznie usługi rynku pracy finansowane z innych źródeł niż Fundusz Pracy. Taka interpretacja nie jest jednak uzasadniona. Przepis ten ogranicza jedynie możliwość przeniesienia na organizację pozarządową kompetencji starosty do wyboru form aktywizacji zawodowej czy podziału środków na ten cel, pochodzących z Funduszu Pracy. Nie ogranicza natomiast kompetencji powiatu do zlecenia świadczenia określonych usług finansowanych ze środków Funduszu Pracy. Innymi słowy, powiat nie może powierzyć organizacji pozarządowej rozstrzygania o wyborze kierunków działań finansowanych z Funduszu Pracy, ale może zlecić jej realizację konkretnych działań służących realizacji ustalonej przez powiat polityki rynku pracy. Organizacja pozarządowa nie może przejąć 8
od samorządu roli inicjatywnej czy sterującej, ale może działać jako wykonawca lokalnej polityki rynku pracy. Konkluzje 1. Przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie wykluczają jednoznacznie sfinansowania realizacji zadań publicznych kontraktowanych na rzecz organizacji pozarządowych ze środków publicznych, które nie są środkami budżetowymi jednostki samorządu terytorialnego, ale którymi ta jednostka może na podstawie przepisów odrębnych dysponować. 2. Ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego jeszcze w roku poprzedzającym realizację zadania wydaje się dopuszczalne i nie powoduje zaciągnięcia przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązania w konkretnej wysokości. Kreuje natomiast abstrakcyjne zobowiązanie do uruchomienia środków publicznych na realizację zadania, których dokładna wysokość zostanie określona w umowie zawartej z organizacją wyłonioną w ramach otwartego konkursu ofert. Nie jest zatem dopuszczalne ogłoszenie konkursu ofert, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nie dysponuje gwarancjami posiadania jakichkolwiek środków na realizację zaplanowanego zadania. 3. Z przepisów u.p.z.i.r.p. nie wynikają, jak należy sądzić, istotne ograniczenia możliwości zlecenia organizacjom pozarządowym realizacji zadań w zakresie aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych (czy innych uprawnionych), finansowanych ze środków Funduszu Pracy powierzonych samorządowi powiatu przez dysponenta Funduszu, tj. Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Zlecenie realizacji tych zadań powinno się odbyć w trybie otwartego konkursu ofert na podstawie u.d.p.p.w. albo w trybie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Dopuszczalne jest przeprowadzenie takiego konkursu jeszcze w roku poprzedzającym realizację zadania, a nawet zawarcie umowy kreującej zobowiązanie po 9
stronie samorządu do przekazania organizacji określonej kwoty na realizację zadania. Taką możliwość potwierdza wyraźnie art. 109 ust. 10 u.p.z.i.r.p., wskazując jednocześnie limit zaciąganych zobowiązań. 10