KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH Bruksela, dnia 23.7.2008 KOM(2008) 494 wersja ostateczna SPRAWOZDANIE KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji {SEK(2008) 2349}
SPRAWOZDANIE KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji 1. WPROWADZENIE Przystępując do UE w 2007 r. Rumunia nadal miała poważne problemy dotyczące zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości oraz zwalczania korupcji. Komisja i inne państwa członkowskie uznały te problemy za możliwe do rozwiązania, a władze Rumunii zobowiązały się zlikwidować braki w tych dziedzinach, tak aby Rumunia mogła w pełni przyjąć prawa i obowiązki wynikające ze członkostwa w UE. Rumunia i inne państwa członkowskie uznały, że Rumuni będą mogli w pełni korzystać ze swoich praw jako obywatele UE i ze wsparcia finansowego wiążącego się z członkostwem w UE jeżeli przeprowadzona zostanie szeroko zakrojona reforma wymiaru sprawiedliwości, która zagwarantuje rozliczalność i sprawność działania systemu sądowniczego i innych organów egzekwowania prawa. Bardziej ogólnie rzecz biorąc, uznali oni, że fundamentalne zasady na jakich opiera się UE poszanowanie praworządności, wzajemne uznanie i współpraca oparta na zaufaniu mogą zostać wdrożone jedynie jeśli problemy te stara się rozwiązać u źródła. W tym kontekście Komisja i pozostałe państwa członkowskie dostrzegły konieczność prowadzenia ścisłej współpracy z Rumunią po jej przystąpieniu do UE, aby zapewnić, że niezbędne reformy zmierzające do wzmocnienia wymiaru sprawiedliwości i podniesienia skuteczności walki z korupcją są rzeczywiście realizowane. Mechanizm współpracy i weryfikacji został ustanowiony przez Komisję w celu monitorowania postępów i wspierania Rumunii w rozwiązywaniu problemów. W niniejszym sprawozdaniu, sporządzonym w oparciu o informacje dostarczone przez rumuńskie władze i zebrane w czasie misji ekspertów, przedstawiono streszczenie i szczegółową ocenę postępów Rumunii w realizacji celów referencyjnych przyjętych w ramach MWiW. Jest to trzecie z kolei sprawozdanie w sześciomiesięcznym cyklu sprawozdawczości. Przygotowana ocena zwraca w szczególności uwagi na działania rządu i władz rumuńskich zmierzające do zreformowania systemu sądowniczego i ścigania korupcji. Zmiany instytucjonalne i proceduralne wprowadzone w ostatnich latach w celu rozwiązania tych problemów zaczynają przynosić pierwsze rezultaty. Tym niemniej osiągnięcia te mogą okazać się nietrwałe. Reformy nie opierają się na szerokim politycznym konsensusie, i nie wszystkie partie polityczne popierają jednogłośnie działania na rzecz wykorzenienia korupcji na wysokim szczeblu. Zaangażowanie Rumunii w zwalczanie korupcji znajduje wyraz na etapie poprzedzającym procesy sądowe, ale nie przekłada się na zwiększenie liczby wyroków skazujących lub innych sankcji o efekcie odstraszającym. Skuteczność rumuńskiego systemu sądowniczego ogranicza niepewność prawna, która ma wiele przyczyn, w tym niejednolite stosowanie prawa i zbyt częste stosowanie dekretów z mocą ustawy. Upłynie trochę czasu zanim reformy się utrwalą. Przez pewien okres będzie istniała zatem konieczność współpracy i weryfikacji. 2
2. PROCES REFORM W RUMUNII 2.1. Osiągnięcia 2.2. Wyniki Od momentu przyjęcia przez Komisję ostatniego sprawozdania okresowego w lutym, Rumunia zintensyfikowała prowadzone działania. W okresie intensywnej debaty politycznej i napięć, rządowi udało się przywrócić impet reformom oraz zagwarantować względną stabilność ram prawnych i instytucjonalnych umożliwiających walkę z korupcją. Ważnym wydarzeniem było tutaj nominowanie nowego ministra sprawiedliwości w lutym 2008 r. W ramach reformy wymiaru sprawiedliwości Naczelna Rada Sądownictwa i Prokuratury (NRSIP), pełniąca rolę strażnika niezależności rumuńskiego wymiaru sprawiedliwości, otrzymała dodatkowe zasoby ludzkie i finansowe umożliwiające jej przejęcie najważniejszych obowiązków związanych z reformą systemu sądowniczego, a w tym doradztwa i działania w przypadku poważnych problemów związanych z brakiem odpowiednich zasobów ludzkich. Podjęto także szereg działań na rzecz walki z korupcją na wysokim szczeblu. Prokuratura i Krajowa Dyrekcja Antykorupcyjna (KDA) z powodzeniem przeprowadziły wiele spraw i uruchomiły procedury umożliwiające rozpoczęcie dochodzeń dotyczących szeregu spraw, w które zamieszani są byli ministrowie i członkowie parlamentu. W przyszłości okaże się, w jakim stopniu uda się pomyślnie zakończyć te dochodzenia, realizując odpowiednie procedury prawne i wydać odpowiednio odstraszające wyroki, tam gdzie to właściwe. W pierwszym półroczu 2008 r. Rumunia zrobiła ważny krok naprzód, ustanawiając Krajową Radę ds. Etyki Zawodowej. Instytucja ta musi teraz udowodnić, że potrafi monitorować przepływy aktywów finansowych, wykrywać i karać nieuprawniony wzrost aktywów oraz regulować konflikty interesów. Rumunia realizuje kampanie mające na celu zwiększanie świadomości oraz działania prewencyjne w celu przeciwdziałania korupcji na szczeblu lokalnym. W szczególności podjęto ostatnio działania w celu poprawy jakości usług publicznych, a co za tym idzie zmniejszenia możliwości korupcji. W czerwcu 2008 r. przyjęta została krajowa strategia korupcyjna umożliwiająca walkę z korupcją w lokalnej administracji publicznej. Po okresie niepewności Rumunii udało się nadać od nowa dynamikę reformie wymiaru sprawiedliwości i zwalczaniu korupcji. Ramy prawne i instytucjonalne są wciąż kruche należy je ustabilizować i skonsolidować. Należy pielęgnować i wzmacniać zdolności administracyjne. Ważne jest, aby rumuński parlament zademonstrował zdecydowane zaangażowanie w zwalczanie korupcji na wysokim szczeblu. W dalszej kolejności powinno się pozwolić, aby istniejące prawa, procedury i instytucje mogły działać przez pewien czas tak, aby widać było, czy przynoszą one właściwe rezultaty w dłuższej perspektywie. Reforma wymiaru sprawiedliwości postępuje, ale postępy są nierównomierne. Dostępność zasobów ludzkich w wymiarze sprawiedliwości poprawia się. 3
Zwiększyła się liczba pracowników przyjętych do Krajowego Instytutu Sądownictwa, a liczba nieobsadzonych stanowisk zmniejszyła się. Do sądów pierwszej instancji przypisani zostali nowi sędziowie. Prokuratura cierpi jednak z powodu ciągłego braku wykwalifikowanych pracowników, a polityka rekrutacyjna nie zawsze umożliwia zagwarantowanie odpowiedniej jakości personelu. Jakość judykatury poprawia się. Zwiększa się liczba apelacji dotyczących kwestii prawnych; poczyniono również wysiłki w celu zwiększenia dostępu do judykatury i poprawy jej spójności. Jednak tym pozytywnym zmianom towarzyszą także zjawiska niepokojące, jak niespójność judykatury w sądach wyższego szczebla, w tym Najwyższego Sądu Kasacyjnego w sprawach o korupcję. Jednolitemu i spójnemu stosowaniu prawa szkodzi także częste korzystanie z rozporządzeń z mocą ustawy. Powodują one dublowanie się przepisów lub powstawanie sprzecznych przepisów, co prowadzi do błędów proceduralnych przy ich stosowaniu. Niespójna judykatura sądów wyższego szczebla z kolei wywołuje niepewność prawną. Wszystkie te czynniki osłabiają system sądowniczy, czego rezultatem są pobłażliwe decyzje sądów i duża ilość wyroków w zawieszeniu. Powoduje to szczególne problemy w przypadku spraw dotyczących korupcji. Mimo że Naczelna Rada Sądownictwa i Prokuratury (NRSiP) ma ustaloną pozycję, nie wykonuje ona jeszcze w pełni swojego mandatu, szczególnie zaś nie prowadzi aktywnych dochodzeń w sprawach dyscyplinarnych. Inspekcja sądowa NRSiP musi jeszcze opracować wytyczne i zacząć prowadzić dochodzenia z urzędu. NRSiP wolno podejmuje decyzje dotyczące zarządzania i dyscypliny, a sankcje które nakłada są często niekonsekwentne. Rumunia poczyniła także postępy dzięki ustanowieniu Krajowej Rady ds. Etyki Zawodowej (KREZ). Od momentu ostatniej oceny przygotowanej przez Komisję w lutym, KREZ zatrudniła większość niezbędnych pracowników i zaczęła prowadzić dochodzenia. Za wcześnie jest aby precyzyjnie ocenić sposób, w jaki KREZ prowadzi sprawy oraz jakość jej decyzji (np. tych dotyczących sankcji). Jest także za wcześnie, aby ocenić, czy uprawnienia Krajowej Rady ds. Etyki Zawodowej są odpowiednio solidne. Kontrolną rolę Krajowej Rady ds. Etyki Zawodowej będzie można ocenić dopiero w przyszłości na podstawie jej dorobku. Mimo dużych postępów jeżeli chodzi o prowadzenie dochodzeń, Rumunia osiągnęła niewiele konkretnych rezultatów jeżeli chodzi o zwalczanie korupcji na wysokim szczeblu. Mimo że Krajowa Dyrekcja Antykorupcyjna (KDA) nadal osiąga pozytywne rezultaty w prowadzeniu spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, wyroki sądów pozostają łagodne i niespójne. Działania, które mogłyby poprawić sposób prowadzenia spraw o korupcję (takie jak analiza porównawcza decyzji sądów, wprowadzenie wyroków minimalnych o odpowiednich skutkach odstraszających lub przygotowanie wytycznych dotyczących takich wyroków), opóźniono lub nie rozpoczęto ich. Nie osiągnięto rzeczywistych postępów w dziesięciu kluczowych sprawach dotyczących byłych ministrów. Wynika to częściowo z faktu, że parlament zablokował dochodzenie, a częściowo z oddalenia spraw przez Najwyższy Sąd Kasacyjny, który uchylił poprzednie decyzje. Niezdolność do posunięcia tych spraw naprzód pozbawia wartości pozytywne działania podjęte przed rozpoczęciem procesów. 4
Gorąca debata polityczna dotycząca instytucji antykorupcyjnych uspokoiła się, a rolę KDA udało się zachować. Jednak działania KDA zmierzające do kontynuowania dochodzeń w kilku ważnych sprawach zostały zastopowane, ponieważ parlament nie zalecił uruchomienia procedur sądowych. Niechęć wymiaru sprawiedliwości i parlamentu na zezwolenie na przeprowadzenie śledztw dotyczących tych głośnych spraw spowodowało utratę zaufania przez opinię publiczną. Debata parlamentarna dotycząca zmian w kodeksie postępowania karnego mających na celu ograniczenie możliwości zbierania niektórych typów dowodów zwiększa niepewność prawną i ma negatywny wpływ na bieżące dochodzenia. Niepewność prawna wynika także z niechęci wymiaru sprawiedliwości do prowadzenia spraw ponieważ nie wiadomo, czy zebrane dowody będą dopuszczalne w przyszłości. Rumunia nadal dokonuje postępów w walce z korupcją na poziomie lokalnym, ale musi osiągnąć więcej rezultatów w tej dziedzinie. Organizowano kampanie informacyjne oraz sesje treningowe, jak również realizowano inne działania prewencyjne. Zwiększyła się liczba dochodzeń dotyczących korupcji w policji. Jednak w takich dziedzinach jak służba zdrowia czy edukacja, gdzie istnieją jednoznaczne przesłanki wskazujące na istnienie korupcji, podjęto niewiele działań. Sondaż przeprowadzony przez Transparency International w pierwszej połowie 2008 r. sugeruje, że korupcja w sytuacjach życia codziennego" ma miejsce częściej niż w ubiegłym roku. Rzadko korzysta się z sygnałów dostarczanych przez informatorów. Na początku czerwca rząd rumuński przyjął narodową strategię przeciwdziałania korupcji na szczeblu lokalnym, której celem była budowa bardziej przejrzystej i skutecznej administracji lokalnej. 2.3. Jakie zmiany są niezbędne? Reforma wymiaru sprawiedliwości i zwalczanie korupcji są ze sobą ściśle powiązane. Konieczna jest poprawa sytuacji w obu tych dziedzinach. Należy zwiększyć zaangażowanie najważniejszych instytucji wymiaru sprawiedliwości w reformę. Najwyższa Rada Sądownictwa musi podjąć działania, aby wzmocnić przejrzystość i skuteczność wymiaru sprawiedliwości, jak również poprawić swoją własną rozliczalność. W kontekście obecnej kontrowersyjnej debaty politycznej w parlamencie, Rada musi zająć jednoznaczne stanowisko w sprawie walki z korupcją na wysokim szczeblu. Musi ona również zwiększyć swoją wiarygodność wśród pracowników wymiaru sprawiedliwości, do czego niezbędne jest trwałe rozwiązanie problemów z personelem i zarządzaniem. Niezbędne są ciągłe wysiłki na rzecz rozbudowy zdolności administracyjnych w wymiarze sprawiedliwości. Poważny niedobór pracowników w prokuraturze może wymagać posunięć nadzwyczajnych, takich jak tymczasowe przesunięcie pracowników na inne stanowiska. Należy ulepszyć niektóre elementy procedury rekrutacyjnej, aby przyciągnąć odpowiednio wykwalifikowanych kandydatów. Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej będzie musiała udowodnić, że posiada zdolności operacyjne, umożliwiające skuteczne karanie za nieuprawnione korzyści majątkowe oraz weryfikowanie niezgodności i konfliktów interesów. Agencja musi wykazać, że jest w stanie osiągnąć pozytywne rezultaty, jeżeli chodzi o ilość prowadzonych spraw i zastosowanych sankcji. 5
Należy zagwarantować spójność przygotowywanych i stosowanych przepisów. Niezbędne jest przeprowadzenie konsultacji społecznych dotyczących przygotowywania przepisów. Należy rzadziej korzystać z rozporządzeń z mocą ustawy. Konieczne jest zwrócenie większej uwagi na stosowanie prawa w sposób spójny i jednolity. Rząd Rumunii powinien sfinalizować prace nad nowym kodeksem postępowania karnego i kontynuować prace nad projektem kodeksu karnego aby ustabilizować ramy prawne i umożliwić wszczynanie dochodzeń. Dzięki temu powstaną bardziej skuteczne i jasne ramy umożliwiające prowadzenie dochodzeń i pozwalające na lepszą współpracę z innymi państwami członkowskimi. Ponadto należy wycofać przedstawione parlamentowi kontrowersyjne zmiany w rozporządzeniu z mocą ustawy zmieniającym istniejący kodeks karny i kodeks postępowania karnego 1. Ograniczyłyby one w znacznym stopniu możliwość prowadzenia sensownych dochodzeń. Należy odpolitycznić walkę przeciwko korupcji; Rumunia musi potwierdzić swoje jednogłośne zaangażowanie na rzecz walki z korupcją na wysokim szczeblu. Należy pozwolić, aby wymiar sprawiedliwości mógł prowadzić niezależne dochodzenia dotyczące byłych ministrów i członków parlamentu, co umożliwi odbudowę zaufania opinii publicznej wobec prowadzonej w Rumunii walki z korupcją i poszanowania praworządności. Rumunia musi wprowadzić łatwo dostępny i szeroko zakrojony system umożliwiający obywatelom informowanie o podejrzeniach dotyczących korupcji. Należy opracować zasady gwarantujące poufność informatorom. Politycy wszystkich opcji i pracownicy wymiaru sprawiedliwości powinni mocniej angażować się na rzecz reform i czuć się za nie bardziej odpowiedzialni. Opinia publiczna odzyska zaufanie wobec walki z korupcją tylko jeżeli w głośnych sprawach osiągnięte zostaną konkretne rezultaty i będą miały miejsce wyroki skazujące. 3. WNIOSKI Mechanizm współpracy i weryfikacji oraz związane z nim cele miały umożliwić Rumunii systematyczne demonstrowanie postępów w reformie systemu sądownictwa oraz osiągnięć w zwalczaniu korupcji. Na rumuńskich władzach spoczywa ciężar udowodnienia, że wymiar sprawiedliwości dobrze funkcjonuje, a dochodzenia dotyczące przypadków korupcji prowadzą do aresztowań, postawienia w stan oskarżenia i procesów sądowych kończących się (w zależności od orzeczenia sądu) wyrokami skazującymi mającymi odstraszający skutek oraz konfiskatą mienia. Procesowi reform w Rumunii nadal brakuje determinacji i nie zapadły jak dotąd prawomocne wyroki w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu. Wyniki Rumunii są zróżnicowane. Istnieją podstawowe elementy pozwalające na funkcjonowanie systemu, ale jego podstawy są kruche, a decyzje w sprawach korupcji są bardzo upolitycznione. Każde działanie zmierzające we właściwym kierunku wywołuje antagonizujące wewnętrzne debaty polityczne, które sprzyjają niepewności prawnej. 1 Rządowe rozporządzenie z mocą ustawy 60/2006. 6
Zaangażowanie w reformę oraz w realizację poszczególnych celów głównych rumuńskich instytucji i organów jest nierównomierne. Jako przykład można podać okazywaną przez prokuraturę silną wolę osiągania konkretnych wyników na etapie poprzedzającym proces sądowy i jednoczesny brak determinacji okazywany podczas procesu sądowego. Rząd nie forsuje w dostatecznym stopniu pilnych wniosków legislacyjnych takich jak nowy kodeks postępowania karnego oraz działań antykorupcyjnych takich jak wprowadzenie wyroków minimalnych o odpowiednich skutkach odstraszających w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu. Upolitycznianie spraw o korupcję przez rumuński parlament i niewydawanie przez sądy wyroków w sprawach korupcji na wysokim szczeblu mają negatywny wpływ na opinię publiczną dotyczącą przestrzegania rządów prawa. Zbyt często mają miejsce przypadki, że faktyczne działania zwalczające korupcję podejmowane przez organy administracji na szczeblu lokalnym, regionalnym czy centralnym są niweczone na płaszczyźnie politycznej. Pozytywne wysiłki reformatorskie rządu, KDA czy prokuratora generalnego mogą zakończyć się sukcesem tylko wówczas, gdy instytucje te otrzymają jednoznaczne poparcie wszystkich zaangażowanych stron, na każdym szczeblu. Konsekwentne reformy wymagają, aby inicjatywom reformatorskim towarzyszyły skuteczne działania je wdrażające. Tylko okazanie determinacji w wydawaniu odstraszających wyroków w ważnych i głośnych sprawach sądowych będzie stanowić przekonujący dowód funkcjonowania tego systemu. Nawet istniejące struktury powinny umożliwić Rumunii skuteczne zwalczanie korupcji. Rumuńscy obywatele zasługują na dostęp do pełnych korzyści z członkostwa w UE, które powinno przyczynić się do wzmocnienia praworządności i wyeliminowania korupcji. Dzięki postępom osiągniętym w ramach MWiW oraz rozwianiu wątpliwości co do zdolności Rumunii do skutecznej walki z korupcją, obywatele tego kraju będą mogli w pełni czerpać korzyści z członkostwa w UE oraz nabędą większego zaufania do rządów prawa. Osiągnięcia te będą miały długoterminowe pozytywne skutki dla rumuńskiej gospodarki. Rumunia ma zobowiązania wobec innych krajów członkowskich, m.in. w ramach polityki wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych oraz wspólnego zarządzania środkami unijnymi. Odpowiednie zdolności administracyjne i skuteczna kontrola konfliktów interesu, nadużyć i nieprawidłowości finansowych stanowią warunek, który należy spełnić, aby umożliwić Rumunii czerpanie pełnych korzyści z funduszy przedakcesyjnych i strukturalnych. Stała potrzeba współpracy Posiadanie należycie działającego systemu administracji publicznej i sądownictwa, który jest w stanie skutecznie zwalczać korupcję, leży nie tylko w interesie Rumunii, ale również w interesie UE. Dlatego też konieczna jest współpraca i pomoc ze strony UE. Komisja uważa, że pomoc jest skuteczniejsza niż stosowanie sankcji i na obecnym etapie nie zastosuje klauzul ochronnych z traktatu o przystąpieniu. Przez pewien okres będzie istniała konieczność kontynuowania mechanizmu współpracy i weryfikacji. Lutowy raport w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji podkreślił znaczną pomoc, jaką Rumunia otrzymała w ostatnich latach od państw członkowskich i Komisji w postaci środków finansowych lub fachowej wiedzy technicznej. Należy jednak zagwarantować właściwe wykorzystanie otrzymywanej pomocy. Wszystkie zaangażowane strony powinny wznowić działania, aby pomóc Rumunii przeprowadzić udane reformy. Komisja jest gotowa współpracować z Rumunią i innymi państwami członkowskimi w celu dostarczenia tej pomocy, wymaga jednak, aby beneficjenci pomocy wykorzystali otrzymane porady w sposób strategiczny i skuteczny, posuwając do przodu proces reform i zmian. 7
Perspektywy Rumunia zaczęła zmierzać we właściwym kierunku. Nowopowstałe instytucje i procesy potrzebują czasu, aby móc wykazać swoją skuteczność i należy im pozwolić konsekwentnie realizować swoje zadania. Mając na uwadze powyższe, konieczne jest ponowne okazanie na wszystkich szczeblach administracji, sądownictwa i ze strony wszystkich sił politycznych jednoznacznej woli oczyszczenia korupcyjnego systemu i zapewnienia pełnego poszanowania praworządności. Komisja bardzo zachęca Rumunię do przyspieszenia tempa reform i podtrzymywania bliskiej współpracy z innymi państwami członkowskimi oraz Komisją, aby wspólnie znaleźć skuteczne rozwiązanie pozostałych problemów. 8