KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 28.1.2015 r. COM(2015) 36 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji {SWD(2015) 9 final} PL PL
1. WPROWADZENIE Mechanizm współpracy i weryfikacji (zwany dalej MWiW ) ustanowiono w chwili przystąpienia Bułgarii do Unii Europejskiej w 2007 r. 1. Uzgodniono, że konieczne są dalsze prace w kluczowych obszarach, by wyeliminować wady reformy sądownictwa, walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Od tego czasu w sprawozdaniach na temat MWiW informuje się o dokonanych przez Bułgarię postępach. Sprawozdania mają też pomóc skoncentrować wysiłki władz Bułgarii w drodze szczegółowych zaleceń. MWiW odgrywa ważną rolę w umacnianiu praworządności w Bułgarii jako kluczowego aspektu integracji europejskiej. Monitorowanie przez Komisję prac władz Bułgarii i współpraca w zakresie wspierania reform mają konkretny wpływ na tempo i skalę reform. Wnioski Komisji oraz metodyka stosowania MWiW cieszyły się stałym i zdecydowanym poparciem ze strony Rady 2, a swój wkład i współpracę w tym zakresie zaoferowało wiele państw członkowskich. W niniejszym sprawozdaniu zawarto podsumowanie kroków podjętych w ubiegłym roku oraz przedstawiono zalecenia dotyczące dalszych działań. Sprawozdanie jest efektem dokonanej przez Komisję dokładnej analizy na podstawie informacji przekazanych przez władze bułgarskie, społeczeństwo obywatelskie i inne zainteresowane strony. Komisja korzystała ze wsparcia ekspertów z sądów innych państwach członkowskich, którzy przekazali swoje praktyczne uwagi. W minionym roku w związku z niepewną sytuacją polityczną w Bułgarii brakowało stabilnej platformy do działania. Niniejsze sprawozdanie wskazuje szereg obszarów, w których stwierdzono problemy i w których zaczyna się szukać rozwiązań. Rozwiązania te będą musiały się ugruntować, zanim uwidocznią się trwałe zmiany. Bułgaria może także uczynić więcej w zakresie gromadzenia (i publikowania) danych na temat sądownictwa i egzekwowania prawa. Skalę wyzwania obrazuje badanie opinii publicznej wśród samych Bułgarów. Przeprowadzone jesienią 2014 r. badanie europejskiej opinii publicznej Eurobarometer pokazało, że w społeczeństwie bułgarskim panuje zgodne przekonanie co do tego, że reforma sądownictwa, walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną stanowią istotne problemy w tym kraju. Z badania wynika ponadto, że Bułgarzy obawiają się, że sytuacja pogorszyła się, choć mają nadzieję na odwrócenie tej tendencji i zdecydowanie popierają zarówno wkład UE w rozwiązanie tych problemów, jak i kontynuowanie przez nią działań do czasu osiągnięcia przez Bułgarię standardu porównywalnego z innymi państwami członkowskimi 3. Te opinie świadczą o tym, że kontynuowanie reform ma istotne znaczenie dla jakości życia obywateli z uwagi zarówno na wpływ korupcji i przestępczości zorganizowanej na gospodarkę Bułgarii, jak i na ważną rolę praworządności dla funkcjonowania wolnego społeczeństwa. MWiW ma raczej na celu monitorowanie długoterminowych tendencji niż rejestrowanie sytuacji w konkretnym momencie. Niemniej w niniejszym sprawozdaniu brana jest pod 1 2 3 Konkluzje Rady z dnia 17 października 2006 r. (13339/06); decyzja Komisji w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Bułgarii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy sądownictwa oraz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną, 13 grudnia 2006 r. (C (2006) 6570 final) Konkluzje Rady na temat poprzednich sprawozdań: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm Badanie Flash Eurobarometer 406 2
uwagę perspektywa rządu, który został powołany w listopadzie 2014 r., i wskazuje się kilka kluczowych osiągnięć, które mogą rzucić światło na postępy w tych obszarach polityki w przyszłości. Komisja ma nadzieję, że sprawozdanie to pomoże osiągnąć nowy konsensus co do przyspieszenia reform w Bułgarii. Zalecenia sformułowane w sprawozdaniu, dobrze ukierunkowane fundusze unijne oraz zaangażowanie innych państw członkowskich 4 pokazują, że UE jest gotowa wspierać podejmowane na nowo działania. 2. STAN PROCESU REFORM W BUŁGARII 2.1 Reforma sądownictwa Niezależność, odpowiedzialność i etyka zawodowa sądownictwa Najwyższa Rada Sądownictwa (NRS) posiada szerokie uprawnienia w zakresie kierowania systemem sądownictwa w Bułgarii i jego organizacji. W sprawozdaniu na temat MWiW z 2014 r. stwierdzono, że pomimo podjęcia pewnych ważnych kroków w zakresie reformy zarządzania NRS nie jest obecnie powszechnie postrzegana jako niezawisły i niezależny organ, będący w stanie skutecznie bronić niezależności sądownictwa wobec władzy wykonawczej i parlamentarnych frakcji w rządzie 5. Prace NRS w 2014 r. pozostawały przedmiotem kontrowersji: odnotowano kilka incydentów związanych z mianowaniem lub zwolnieniem pracowników oraz kontrolą stosowania przez sądy systemu losowego przydzielania spraw. Ponadto z czasem narastały napięcia między NRS a podległą mu radą obywatelską powołaną w celu reprezentowania społeczeństwa obywatelskiego. Podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie twierdziły, że ich poglądy nie są odpowiednio brane pod uwagę. W rezultacie z członkostwa w radzie obywatelskiej zrezygnowały niektóre organizacje, w tym m.in. największe stowarzyszenie sędziów. Być może częściowo w reakcji na tę sytuację NRS opracowała strategię komunikacji i podjęła dalsze kroki w kierunku przejrzystości 6. Kwestią podniesioną przez zainteresowane strony i związaną z niezależnością jest zarządzanie dwoma oddziałami sądów przez osoby na równorzędnych stanowiskach. Różne państwa członkowskie stosują różny stopień niezawisłości sędziów i prokuratorów w radach sądowniczych. Stało się to przedmiotem debaty w Bułgarii; kilkakrotnie żądano utworzenia odrębnych izb w NRS, które decydowałyby o karierze zawodowej i podejmowały decyzje dyscyplinarne dotyczące sędziów i prokuratorów, przy czym bardziej horyzontalne kwestie byłyby rozstrzygane na posiedzeniach plenarnych. Zasadniczym powodem takich żądań są różne struktury organizacyjne oraz zadania sędziów i prokuratorów, lecz także fakt, że proces decyzyjny dotyczący mianowań i kwestii dyscyplinarnych może zostać wykorzystany przez jedną frakcję NRS w celu wywierania presji na drugą frakcję. Kwestia zmiany struktury NRS została podjęta w nowym wniosku dotyczącym strategii reformy sądownictwa, przyjętym przez bułgarski rząd i parlament 7. NRS, nie sprzeciwiając się całkowicie tej zmianie, wyraziła obawy co do jej wykonalności, uważając, że będzie ona wymagała zmiany konstytucji i że nie będzie mogła zostać dokonana w drodze poprawki do 4 MWiW. 5 6 7 Niektóre państwa członkowskie udzielają Bułgarii pomocy technicznej w obszarach dotyczących COM(2014) 36 final, s.3 Sprawozdanie techniczne, pkt 2.1. W sprawozdaniu sugeruje się jednak, że Parlament podważył tę kwestię dnia 21 stycznia 2015 r. 3
ustawy o systemie wymiaru sprawiedliwości. Ponadto w strategii reformy poruszono szersze kwestie, np. wybór członków NRS. W poprzednich sprawozdaniach z MWiW zawarto już zalecenia, które mają zastosowanie do przyszłych wyborów do NRS, by zwiększyć przejrzystość i zająć się kwestią rzetelności procedury wyborów, m.in. poprzez zastosowanie zasady jeden sędzia - jeden głos w odniesieniu do parytetu sędziów zasiadających w NRS 8. W nowej strategii poruszono również kwestię ograniczenia uprawnień prezesów sądów. Kwestia ta była podnoszona w przeszłości jako ważny czynnik niezawisłości poszczególnych sędziów. Kwestia znaczenia bardziej przejrzystej i obiektywnej procedury mianowania w sądownictwie powracała w sprawozdaniach na temat MWiW 9. Wprawdzie w 2014 r. uniknięto niektórych z największych kontrowersji, jakie miały miejsce w latach 2012 2013, mianowania na wysokie stanowiska w sądach nadal rodziły problemy. W szczególności wybory na prezesa Najwyższego Sądu Kasacyjnego były kilkakrotnie odraczane pomimo faktu, iż na to stanowisko zgłosili się kandydaci o odpowiednich kwalifikacjach i dużym doświadczeniu zawodowym zdobytym w samym Najwyższym Sądzie Kasacyjnym. Poza tym system głosowania wzbudzał kontrowersje. Mianowania na stanowiska kierowników administracyjnych innych sądów wywołały obawy co do otwartego charakteru procedury rekrutacji i tego, czy opiera się ona na kryteriach merytorycznych. Co więcej, pytania przedkładane przez organizacje pozarządowe Najwyższemu Sądowi Kasacyjnemu dotyczące etyki zawodowej niektórych kandydatów nie zawsze znajdują odpowiedź, mimo iż NRS przeprowadza formalną kontrolę wszystkich kandydatów pod kątem etyki zawodowej. Jest to ważny element procedury, gdyż może skutkować wydaniem negatywnej opinii. Nastąpiła pewna poprawa procedur, co może prowadzić do ich większej przejrzystości. Mowa tu w szczególności o umożliwieniu sędziom w Najwyższym Sądzie Kasacyjnym organizowania rozmów z kandydatami na stanowisko prezesa tego sądu. Takie nowe opcje przewidziane w procedurach mogą pomóc zwiększyć wiarygodność mianowań i zwiększyć zaangażowanie szeregowych sędziów w procesie rekrutacji. Kluczową rolę w promowaniu etyki zawodowej i skuteczności sądownictwa odgrywał zawsze inspektorat sądowy. Według sprawozdania na temat MWiW ze stycznia 2014 r. proces rekrutacji na stanowisko głównego inspektora, po długim okresie nieobsadzenia tego stanowiska, uważano za ważny sprawdzian 10. Do tej pory nie dokonano wyboru na to stanowisko. Podczas procedury wiosną 2014 r. zgłosiło się wielu kandydatów, którzy wydawali się posiadać dobre kwalifikacje na to stanowisko, lecz przedłużający się proces spowodował, że nie odbyło się głosowanie w parlamencie. W rezultacie nie spełniono przewidzianego w konstytucji postulatu wyboru silnego niezależnego kandydata na głównego inspektora. W 2015 r. instytucje bułgarskie zostaną poddane sprawdzianowi zdolności do przeprowadzenia przejrzystego i opartego na kryteriach merytorycznych procesu mianowania na wysokie stanowiska w sądownictwie 11. Kolejne zalecenie zawarte w sprawozdaniu z 2014 r. 12 dotyczyło dogłębnej i niezależnej analizy systemu losowego przydzielania spraw, mającej zapewnić, że jest on bezpieczny i że kierownicy administracyjni sądów ponoszą pełną odpowiedzialność za decyzje o niestosowaniu systemu losowego przydzielania spraw. NRS podjęła pewne kroki, by 8 9 10 11 12 COM (2012) 411 final, s.11. Zob. na przykład COM (2012) 411 final, s. 6 oraz COM (2014) 36 final, s. 9. COM (2014) 36 final, s.4. Zgromadzenie Narodowe wznowiło procedurę; termin mianowania kandydatów upływa dnia 30 stycznia 2015 r. Zob. COM (2014) 36 final, zalecenie na s. 9. 4
przeanalizować ewentualne słabości systemu i opracowała plany jego modernizacji w kontekście długoterminowego projektu e-sprawiedliwość. Przydziały można obecnie gromadzić centralnie, co ułatwia kontrole. Nie wydaje się jednak, by to tymczasowe rozwiązanie poprawiło bezpieczeństwo systemu. Nie podjęto działań w związku z konkretnymi niedociągnięciami wykazanymi w trakcie audytu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Miejskiego Sofii w marcu 2013 r. W konsekwencji jesienią 2014 r. wybuchła seria skandali dotyczących przydzielania spraw w Sądzie Miejskim w Sofii 13. NRS nie wykryła tych nieprawidłowości. Zgłosiły je podmioty zewnętrzne. Niestety wypracowywanie długoterminowego rozwiązania opóźnia się, natomiast ważniejszą kwestią jest reakcja na dowody dotyczące uchybień. Reakcja NRS jesienią 2014 r. może sugerować, że traktuje te uchybienia jako mało ważne, mimo iż mogą one stanowić przestępstwo, a także wykroczenie dyscyplinarne. Wydaje się prawdopodobne, że reputacja wymiaru sprawiedliwości w Bułgarii będzie dalej narażona na szwank do czasu wdrożenia całkowicie bezpiecznego systemu. Zwrócenie się do niezależnych ekspertów z dziedziny bezpieczeństwa informatycznego o przetestowanie nowego systemu pomogłoby upewnić się, że prace nad nim zmierzają we właściwym kierunku 14. Strategie reformy sądownictwa Ministerstwo Sprawiedliwości podjęło stosowne działania: w pierwszej kolejności opracowało plan działania w celu wykonania zaleceń z 2014 r. dotyczących MWiW (choć obecny status tego planu i ustalone w nim terminy mają zostać wyjaśnione), a następnie jesienią przedstawiło długo oczekiwaną strategię reformy sądownictwa 15. Zgodnie z powyższym kompleksowa strategia zastąpiłaby tę z 2010 r., która tylko częściowo została wdrożona. Strategia została przyjęta decyzją Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2014 r. i zyskała szerokie poparcie Parlamentu w dniu 21 stycznia 2015 r. 16. Do osiągnięcia konsensusu i ustalenia odpowiedzialności dążono poprzez zachęcanie do debaty nad tekstem 17. Prokurator Generalny i NRS szczegółowo ustosunkowali się do strategii. Tekst zawiera wiele elementów, o które dopominało się społeczeństwo obywatelskie oraz organizacje zawodowe 18, a także zagadnienia podnoszone w poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW. Strategia ma na celu zapewnienie dobrych rządów we władzach sądowych oraz poprawę w dziedzinie zasobów ludzkich, lecz także w szerszym zakresie modernizację polityki karnej oraz lepszą ochronę praw podstawowych. Dzięki strategii debata na temat reformy sądownictwa stała się klarowniejsza i zyskała na pilności. Na tym etapie konieczne jest wdrożenie strategii. Prokuratura natomiast poczyniła postępy w zakresie wdrażania planu działania zaproponowanego przez prokuratora generalnego w 2013 r. Częściowo pod wpływem strategii 13 Dotyczy to zwłaszcza przydziału postępowań upadłościowych w dwóch sztandarowych sprawach. Zob. sprawozdanie techniczne, pkt 4.1. 14 Można zakładać, że działania te otrzymałyby wsparcie ze środków UE. 15 Strategia (w języku bułgarskim) jest dostępna na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości: http://mjs.bg/107/ 16 Wydaje się, że Parlament podważył niektóre elementy tej strategii. 17 W październiku 2014 r. rząd tymczasowy przedstawił projekt tekstu. 18 Zob. w szczególności wspomniane wyżej propozycje dotyczące podziału NRS na izby w kontekście decyzji dotyczących mianowania i spraw dyscyplinarnych. 5
reformy sądownictwa prokurator generalny wysunął nowe wnioski w listopadzie 2014 r. dotyczące decentralizacji prokuratury i dodatkowych gwarancji nieingerowania w prace prokuratorów 19. Nastąpiły postępy w pracach nad nowym kodeksem karnym, lecz wciąż nie osiągnięto konsensusu. Eksperci i praktycy nie są zgodni co do tego, czy konieczne jest całkowite przeredagowanie kodeksu, czy też wystarczą tylko poprawki. Nie ma też zgody co do ogólnej argumentacji. Wygląda na to, że obecnie zamierza się stosować dwuetapowe podejście. Otóż pierwszy etap zakłada wprowadzenie szybkich poprawek do części kodeksu karnego (i ewentualnie do kodeksu postępowania karnego) dotyczących niektórych pilniejszych kwestii, w tym m.in. przepisów dotyczących walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. W ramach drugiego etapu, na podstawie kompleksowej oceny skutków i konsultacji społecznych, debacie zostanie poddana konieczność wprowadzenia nowego kodeksu karnego. Powyższe działania mogłyby wpisywać się w szerszą debatę na temat przyszłej polityki karnej. Konieczny jest czas, by osiągnąć w tej sprawie porozumienie 20. Skuteczność wymiaru sprawiedliwości NRS kontynuowała prace nad metodą pomiaru, w jakim stopniu sędziowie i organy sądowe są obciążeni pracą 21. Jednym z celów jest ustalenie reguł pomiaru obciążenia pracą i przydzielania obowiązków, biorąc pod uwagę złożoność oraz zakres spraw. Obecnie nierównomierne obciążenie pracą postrzegane są jako główna przyczyna niewydolności systemu. Wszystkie sądy okręgowe objęte zostaną przeglądem, w którym pod uwagę wzięte zostaną czynniki społeczno-ekonomiczne oraz demograficzne, a także konieczność zagwarantowania dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Celem przeglądu będzie przedstawienie wniosku w sprawie nowej struktury sądów okręgowych przed upływem 2015 r. Podjęte już zostały konkretne działania w celu zoptymalizowania funkcjonowania sądów wojskowych. Rzetelna metodyka zapewniłaby właściwe podstawy oceny, czy zasadna jest likwidacja sądów, w których obciążenie pracą jest bardzo małe (lub wprowadzenie systemu tzw. sądów mobilnych) i jednocześnie realokacja zasobów między inne sądy nadmiernie obciążone pracą. Prace nad szerzej zakrojoną reformą struktury sądów najprawdopodobniej się przedłużą, zwłaszcza że NRS będzie musiała uzgodnić stanowiska z większym gronem zainteresowanych stron 22, nawet jeśli to do niej należy ostateczna decyzja. W kontekście szerzej rozumianego zarządzania zasobami ludzkimi zasadnicze znaczenie ma system oceny i awansów, a także jakość szkoleń. W strategii reformy sądownictwa rząd 19 20 21 22 Przedstawione przez prokuratora generalnego konkretne wnioski mające na celu dalej posuniętą decentralizację prokuratury oraz jej większą przejrzystość i odpowiedzialność można także rozważać w kontekście szerszych zmian w kodeksie postępowania karnego oraz ustawie o wymiarze sprawiedliwości. Trwające od 2009 r. przygotowania w tym obszarze powinny zapewnić solidne podstawy w postaci danych analitycznych. Częściowo w odpowiedzi na zalecenia dotyczące MWiW (zob. na przykład COM(2014) 36 final, s. 10) prace analityczne, które obecnie są prowadzone w NRS, mogłyby również przyczynić się do poprawy podstaw ocen, na przykład poprzez lepszą ewidencję obciążenia pracą i wypracowanie jaśniejszych zasad regularnych ocen pracy sędziów. Powyższe ma konsekwencje dla terytorialnej organizacji innych służb użyteczności publicznej. 6
zawarł pewne elementy dotyczące przyszłych ulepszeń. Krajowy Instytut Sprawiedliwości nadal pracuje nad poszerzeniem oferty szkoleń dla sędziów 23. Innym zagadnieniem, na które zwraca się uwagę w sprawozdaniach na temat MWiW, są działania dyscyplinarne. Problemem jest m.in. brak spójności (oraz jasne standardy zapewnienia spójności), a także wysoki odsetek decyzji uchylonych w postępowaniu odwoławczym. NRS podjęła niedawno działania w tym obszarze, m.in. przyjęła ogólne wytyczne, choć wydaje się, że nie są one oparte na jasnej analizie niedociągnięć. Jest zbyt wcześnie na ocenę, czy podjęte działania będą wystarczające, by w przyszłości uniknąć utrzymujących się kontrowersji wokół postępowania dyscyplinarnego. Inną kwestią, która według sprawozdań na temat MWiW wymaga pilnego rozstrzygnięcia, jest skuteczne wykonywanie wyroków sądowych, a zwłaszcza problem dotyczący osób oskarżonych o popełnienie przestępstwa, którym udało się uniknąć wymiaru sprawiedliwości i zbiec. Zrealizowano pewne działania i podjęto środki zarządcze w postaci międzyagencyjnego planu działania na 2014 r. Odpowiedź władz nie jest jednak przekonująca. Problem nie został wnikliwie przeanalizowany, w związku z czym trudno jest ocenić zakres, w jakim działania jednorazowe (takie jak nadzór elektroniczny) pomogą wypełnić luki w systemie 24. 2.2 Korupcja Korupcja stanowi wciąż niepokojące zjawisko w Bułgarii. W ostatnim badaniu europejskiej opinii publicznej Eurobarometer prawie wszyscy respondenci (97 %) uznali korupcję za istotny problem 25. W sprawozdaniach na temat MWiW od dawna zaleca się Bułgarii dokonanie przeglądu i aktualizacji krajowej strategii antykorupcyjnej 26. Pierwsze nieformalne wyniki ostatniej oceny skutków strategii walki z korupcją w ciągu ostatnich lat, przeprowadzonej przez władze Bułgarii, stanowią ważny wkład w uczciwą ocenę wad tej strategii, do których należą m.in. fragmentaryczne podejście, niedostateczne korzystanie z ocen ryzyka oraz brak monitorowania i oceny. Wprawdzie inspektoraty na poziomie ministerstw udoskonaliły kontrole, jednak brak scentralizowanej struktury lub wspólnych poziomów referencyjnych sprawia, że inspektoraty w różnych ministerstwach działają w nieskoordynowany sposób. W organizacji na poziomie lokalnym widoczne są poważne luki. Jeśli chodzi o organ wyznaczony przez Bułgarię do przeprowadzenia analizy ryzyka (BORKOR), wydaje się, że nie przynosi on rezultatów proporcjonalnych do poniesionych kosztów, a poza tym zapewnia on jedynie dane analityczne. Organ ten nie jest powołany do wyznaczania kierunku politycznego 27. Ocena wad obecnego systemu walki z korupcją mogłaby stanowić punkt wyjścia dla długo oczekiwanej reformy. Konsultacje ze wszystkimi zainteresowanymi stronami pozwoliłyby uwzględnić doświadczenie oraz ustalić odpowiedzialność za wdrożenie. Społeczeństwo 23 24 25 26 27 Sprawozdanie techniczne, pkt 4.2. Zob. sprawozdanie techniczne, pkt 6.2. Badanie Flash Eurobarometer 406 Podobnie w sprawozdaniu o zwalczaniu korupcji w UE z 2014 r. podkreślono szereg wyzwań, z jakimi mierzy się Bułgaria (COM(2014)38 final). Korupcja (a także niezależność sądów) została również wymieniona jako jeden z problemów w zaleceniach dla poszczególnych państw z 2014 r. w ramach europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej. (Dz.U. 2014/C 247/02). COM(2014) 36 final, s. 7; sprawozdanie techniczne sekcja 5.4. 7
obywatelskie zdobyło pożyteczne doświadczenia w dziedzinie walki z korupcją, z których należałoby w pełni skorzystać. W większości przypadków wydaje się, że środki zapobiegawcze znajdują się jeszcze w początkowym stadium. W niektórych obszarach wyciągnięto pewne wnioski 28, lecz działania nadal są chaotyczne. Nie ma dowodów na to, by istniała struktura służąca do wymiany najlepszych praktyk bądź doceniania osiągnięć. W administracji publicznej brak jest kompleksowego systemu obowiązkowego monitorowania działań antykorupcyjnych i zgłaszania ich do centralnego organu. Jak wspomniano w kolejnych sprawozdaniach na temat MWiW, obszar zamówień publicznych jest obciążony wysokim ryzykiem korupcji. Można wzmocnić system kontroli procedur zgodnie z ostatnią strategią dotyczącą systemu udzielania zamówień publicznych w Bułgarii, który został opracowany w następstwie zaleceń wydanych przez służby Komisji. Co się tyczy konfliktów interesów oraz nielegalnego wzbogacenia, Komisja ds. zapobiegania przypadkom konfliktu interesów i ich stwierdzania (CPACI) oczekuje zmian legislacyjnych, a także mianowań na szczeblu kierowniczym. Zarówno wspomniane zmiany, jak i mianowania są ważne dla skutecznego działania komisji 29, a przymusowa rezygnacja jej byłego przewodniczącego w następstwie zebranych dowodów na płatną protekcję 30 świadczyłaby o tym, że przywrócenie sprawnego funkcjonowania komisji jest pilną sprawą. Niemniej w 2014 r. nie podjęto żadnych oczekiwanych decyzji. Odpowiedzialność za to leży po stronie Parlamentu, a opóźnienia mogą spowodować, że wzrośnie wrażenie, że decyzje, w których kwestie etyki zawodowej powinny mieć nadrzędne znaczenie, są podejmowane z pobudek politycznych. Jeśli chodzi o zapobieganie korupcji, można by bardziej wykorzystywać oświadczenia majątkowe składane przez funkcjonariuszy publicznych w celu identyfikacji obszarów ryzyka oraz ewentualnych przypadków nielegalnego wzbogacenia. Skuteczne ściganie przestępstw i wydawanie wyroków skazujących mają zasadnicze znaczenie dla wiarygodności każdej strategii walki z korupcją. Jak dotąd w sprawach o poważną korupcję zapadło bardzo niewiele wyroków skazujących pomimo skali tego zjawiska 31. Prokuratura generalna podjęła korzystne działania i nadała sprawom o korupcję priorytet; wzrosła liczba wszczętych spraw oraz skrócił się czas ich rozpatrywania. Kilka z tych spraw dotyczy osób na wysokich stanowiskach. Podobnie jak w przypadku przestępczości zorganizowanej, monitorowanie przebiegu spraw o korupcję w sądzie ma ogromne znaczenie dla ustalenia, którymi elementami praktyki sądowej można manipulować, by opóźnić postępowanie sądowe. Bywa, że sprawy na poziomie sądu przeciągają się zanim zostaną przekazane z powrotem do prokuratury z krótkim terminem na wykonanie dodatkowych zadań. Prokuratura utworzyła niewielką wyspecjalizowaną jednostkę obsadzoną prokuratorami i śledczymi z państwowej agencji bezpieczeństwa krajowego (SANS), by skuteczniej prowadzić dochodzenia w sprawie korupcji w administracji publicznej. Do tej pory jednostka 28 Np. takich jak unikanie obrotu gotówką przez funkcjonariuszy celnych i straż graniczną bądź zatrudnianie osób w systemie rotacyjnym. 29 Sprawozdanie techniczne, sekcja 5.4. 30 Jest to przedmiotem postępowania karnego. 31 W swoim sprawozdaniu z działalności za 2014 r. państwowa agencja bezpieczeństwa wewnętrznego (SANS) zwróciła uwagę na fakt, że działań w zakresie przestępczości zorganizowanej jest o wiele więcej niż działań w zakresie walki z korupcją. 8
ta zajmowała się głównie przypadkami korupcji o zasięgu lokalnym, którymi nie można było zająć się na szczeblu lokalnym z uwagi na miejscowe stosunki i presję. Wydaje się, że model wyspecjalizowanych jednostek do walki z korupcją przyniósł szybko pewne rezultaty, lecz prawdziwym sprawdzianem będą sprawy na wyższym szczeblu oraz wypracowanie zdolności operacyjnej. Ważne będzie ponadto, by zmiany strukturalne w SANS nie obniżyły skuteczności jej działania. Innym problemem są luki w przepisach kodeksu karnego dotyczące zwalczania korupcji, w szczególności korupcji na wysokim szczeblu, płatnej protekcji oraz rozróżnienie korupcji biernej i korupcji aktywnej. Istnieje paląca konieczność zmodernizowania kodeksu karnego w tym obszarze, do czego mogą przysłużyć się szybkie zmiany i równocześnie szersza refleksja nad polityką karną i nowym kodeksem. 2.3 Przestępczość zorganizowana Przestępczość zorganizowana wciąż pozostaje nierozwiązanym problemem w Bułgarii. Potwierdza to nastawienie opinii publicznej 32, a niedawne głośne sprawy takie jak strzelanina w miejscach publicznych i zabójstwo świadka nie pozostawiają złudzeń co do powagi sytuacji. Wprawdzie w 2014 r. wyraźnie wzrosła liczba dochodzeń wszczętych przez prokuraturę, spraw, w których zapadł wyrok, jest nadal niewiele 33. Organy działające w tym obszarze zgłosiły Komisji obawy związane z presją na poziomie lokalnym, która utrudnia skuteczne prowadzenie dochodzeń w sprawie przestępstw i przypadków korupcji. Poważnym problemem jest w dalszym ciągu zastraszanie świadków. Możliwe jest wprowadzenie pewnych rozwiązań, by przekonać ich, by chętniej przystępowali do programów ochrony świadków 34. Ustanowienie dwa lata temu specjalnej prokuratury i sądu powoli przynosi efekty: kilka spraw zakończono prawomocnymi wyrokami i widać pewne oznaki przyspieszenia procedur sądowych. Niemniej jednak przeszkodą w działaniu prokuratury i sądu jest chaotyczne przydzielanie zadań oraz bardzo sformalizowane przepisy kodeksu postępowania karnego. W listopadzie prokurator generalny zaproponował rozwiązania niektórych z tych problemów. Pomimo znacznych wysiłków nadal wobec zorganizowanych grup przestępczych nie są podejmowane wystarczające działania takie jak zajęcie i konfiskata mienia. W pilnych przypadkach prokuratura nakazuje tymczasowe zamrożenie mienia, a następnie przekazuje sprawę komisji ds. zajmowania mienia. Pomimo uciążliwych przepisów prawnych komisja osiąga znaczące rezultaty. W ostatnim sprawozdaniu na temat MWiW pod znakiem zapytania postawiono nowe przepisy regulujące konfiskatę mienia 35 kwestie te pozostają nierozstrzygnięte. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych posiada kompetencje w zakresie forensyki, badań DNA, balistyki i grafologii, lecz inne obszary wiedzy specjalistycznej wymagają wsparcia ekspertów akredytowanych przy sądzie, przeanalizowania takich kwestii jak dyspozycyjność, kompetencje, koszt oraz ewentualnie bezstronność. Bułgaria nie dysponuje zespołem 32 33 34 35 Z ostatniego badania Flash Eurobarometer 406 wynika, że 96 % ankietowanych w Bułgarii uważa to za poważny problem. Sprawozdanie techniczne, sekcja 6.1. Po niedawnym zabójstwie świadka w sztandarowej sprawie, świadek tego zdarzenia odmówił udziału w programie ochrony świadków. COM(2014) 35 final, s. 8. 9
ekspertów ani podobnym mechanizmem. Obserwatorzy podnieśli tę kwestię jako ewentualną przyczynę braku postępów w sprawach sądowych 36. Nowy rząd Bułgarii ogłosił, że zamierza usunąć z zakresu odpowiedzialności SANS prowadzenie dochodzeń w sprawie przestępczości zorganizowanej, rezygnując z kontrowersyjnego połączenia byłej dyrekcji policji ds. przestępczości zorganizowanej (GDBOP) z SANS, do którego doszło w 2013 r. 37. Poprzednia reforma w tym obszarze skutkowała tym, że na kilka miesięcy przerwano prowadzenie spraw dotyczących przestępczości zorganizowanej, w tym również spraw prowadzonych we współpracy ze służbami bezpieczeństwa z innych państw członkowskich. Wyrażono obawy, że nowa reorganizacja służb odpowiedzialnych za dochodzenia w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej grozi podobnymi przestojami, lecz rząd dał jasno do zrozumienia, że jest świadomy takiego zagrożenia i podejmie środki, by sprawnie przeprowadzić reorganizację. 3. WNIOSKI I ZALECENIA Od ostatniego sprawozdania Komisji ze stycznia 2014 r. nastąpił niewielki postęp w zakresie reformy sądownictwa oraz stosowania konkretnych środków w walce z korupcją i przestępczością zorganizowaną. W okresie analizowanym w niniejszym sprawozdaniu trzykrotnie doszło do zmiany rządu, a parlament znalazł się w impasie. Fakt ten niewątpliwie sprawił, że zabrakło determinacji w realizowaniu reform. Niemniej fundamentalne znaczenie dla kontynuowania reform mat dostrzeżenie problemów oraz ustalenie, przy użyciu jakich środków można te problemy rozwiązać. Obecny rząd podjął ważny krok, przyjmując strategię reformy sądownictwa, którą charakteryzuje imponujący stopień szczegółowości. Wiele wskazuje również na to, że zapowiadana analiza obecnie stosowanych środków walki z korupcją będzie stanowić pożyteczny wkład w rozważania na temat przyszłej strategii. Na następnym etapie trzeba będzie wykazać, że reforma faktycznie stanowi priorytet polityczny: przyspieszyć prace nad nią, dojść do konsensusu oraz ustalić szczegółowe działania wraz z konkretnymi celami do osiągnięcia, a następnie zapewnić wdrożenie reformy. Będzie to wymagało dalszej zmiany kultury politycznej, a także autentycznego przekonania, że kwestie te mają priorytetowe znaczenie. Niektóre z kluczowych instytucji kontynuowały wprowadzanie zmian na szczeblu kierowniczym, co powinno pomóc w działaniach zmierzających do wdrożenia reformy i uzyskania trwałych rezultatów Oprócz przyspieszenia reformy zgodnie ze strategią pomocne w budowaniu zaufania w profesjonalizm i zaangażowanie władz jest także bardziej systematyczne i profesjonalne gromadzenie danych, a także większa przejrzystość w publikowaniu informacji. Wiarygodność postępów będzie również zależeć od reakcji na konkretne kontrowersje i od postępów w konkretnych sprawach. W poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW zwrócono uwagę na to, w jaki sposób sceptyczne nastawienie opinii publicznej do reformy było podsycane przez kontrowersje wokół przejrzystości procedury mianowania w ramach wymiaru sprawiedliwości i systemu zasług lub przez reakcję na uchybienia takie jak ucieczka 36 37 Sprawozdanie techniczne, sekcja 6.1. COM(2014) 35 final, s. 8. 10
skazanych przestępców lub jawne błędy w losowym przydzielaniu spraw. Reakcje władz Bułgarii w takich sprawach wciąż nie są przekonujące, co pogłębia wątpliwości dotyczące niezależności sądów. Nadal problemem jest bardzo mała liczba spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej, które kończą się prawomocnym wyrokiem sądowym. Jak pokazują wyniki badania opinii publicznej 38, wspomniane niedociągnięcia w zakresie głównych środków dokonywania zmian są także powodem sceptycznego nastawienia Bułgarów do reform. Komisja wzywa Bułgarię do podjęcia działań w wymienionych niżej obszarach: 1. Niezależność, odpowiedzialność i etyka zawodowa władzy sądowniczej Strategia reformy sądownictwa obejmuje szereg propozycji wyeliminowania niedociągnięć w tym obszarze. Takim środkom musi towarzyszyć przekonanie, że wiarygodność systemu opiera się na władzach, które demonstrują swoje zaangażowanie w osiągnięcie maksymalnej obiektywności i w zapewnienie skutecznego radzenia sobie z naruszeniami. Przeprowadzenie reformy organizacji NRS, w którą zaangażowane są stowarzyszenia zawodowe i inne związane z nią zainteresowane podmioty, w tym między innymi przygotowanie procedur regulujących przyszłe wybory do NRS, które pozwolą wyłonić skład NRS cieszący się zaufaniem. Stosowanie obiektywnych standardów w zakresie osiągnięć zawodowych, etyki zawodowej i przejrzystości w procesie mianowania na stanowiska w wymiarze sprawiedliwości, w tym na stanowiska wysokiego szczebla, oraz terminowe dokonanie takich mianowań. Szczególnie ważne są zagadnienia dotyczące etyki zawodowej; osoby odpowiedzialne za mianowania muszą wykazać, że zajęto się każdą podniesioną kwestią. Szybko przełamać impas w sprawie mianowania na stanowisko głównego inspektora. Bezzwłocznie podnieść poziom bezpieczeństwa systemu losowego przydzielania spraw oraz przyspieszyć bieżące prace nad jego modernizacją; przeprowadzić rygorystyczne i bezstronne dochodzenia we wszystkich sprawach, w których zachodzi podejrzenie o ewentualne manipulowanie systemem. 2. Reforma sądownictwa Strategia reformy sądownictwa stanowi solidną podstawę przyszłych działań, a debata, jaką wywołała, pokazała organom takim jak Prokuratura Generalna, jak konstruktywnie reagować. Wdrożenie nowej strategii reformy sądownictwa przyjętej przez rząd, a także szczegółowe pomysły zaproponowane przez prokuraturę. Skoncentrowanie się na ważnych zagadnieniach w kodeksie karnym, które bezzwłocznie wymagają poprawek, by usprawnić walkę z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Uzgodnienie szczegółowego harmonogramu długoterminowych prac nad zasadniczymi celami nowego kodeksu karnego. 3. Skuteczność systemu sądownictwa Najwyższa Rada Sądownictwa podjęła pewne istotne działania na szczeblu kierowniczym, które teraz trzeba doprowadzić do końca. 38 Badanie Flash Eurobarometer 406. 11
Dokończenie prac nad metodą pomiaru obciążenia pracą sędziów i sądów oraz przeprowadzenie konsultacji ze wszystkimi kluczowymi zainteresowanymi stronami w sprawie obiektywnej podstawy reformy struktury systemu sądowego (w razie potrzeby oddzielenie sądów od innych struktur służby publicznej). Wprowadzenie jasnych procedur i standardów dotyczących sankcji, by zapewnić jednolitość decyzji dyscyplinarnych. Wdrożenie prac nad wyeliminowaniem luk w procesie skutecznego wykonywania orzeczeń sądowych, takich jak ucieczki celem unikania kary pozbawienia wolności, lub niezastosowanie sankcji finansowych nałożonych przez sąd. Dokonanie konkretnych postępów w zakresie e-sprawiedliwości w celu poprawy procesu sądowego. 4. Korupcja Zapowiadana ocena strategii Bułgarii w zakresie walki z korupcją powinna przynieść pożyteczne wyniki analizy wyzwań, z jakimi boryka się ten kraj. Może ona być pomocna w sformułowaniu nowej strategii oraz podjęciu konkretnych działań, by przystąpić do rozwiązania problemów, zarówno pod kątem zapobiegania, jak i skutecznego ścigania przestępstw. Powołanie jednej instytucji cieszącej się koniecznym autorytetem i autonomią, by koordynować i wprowadzać w życie działania antykorupcyjne; stworzenie jednolitego zestawu minimalnych standardów dla sektora publicznego w zakresie organów kontroli, oceny ryzyka i obowiązków sprawozdawczych. Wdrożenie solidnej krajowej strategii walki z korupcją, zaczynając od publikacji analizy wad obecnej strategii. Zapewnienie zdecydowanych działań następczych w odniesieniu do strategii zamówień publicznych przyjętej w lipcu 2014 r. Zakończenie procesu mianowania na nieobsadzone jeszcze stanowiska członków Komisji ds. zapobiegania przypadkom konfliktu interesów i ich stwierdzania (CPACI) oraz sfinalizowanie zmian przepisów w dziedzinie konfliktu interesów. Przeprowadzenie analizy, w jaki sposób ulepszyć korzystanie z systemu oświadczeń majątkowych (ukierunkowane kontrole w postaci ocen ryzyka). Zwiększenie zdolności prokuratury w zakresie prowadzenia dochodzeń w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Monitorowanie postępów w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu oraz ustalenie i podjęcie kroków mających na celu zapobieganie nadużywaniu luk w procedurach w celu opóźnienia postępowania sądowego. 5. Przestępczość zorganizowana Duża liczba nierozstrzygniętych spraw oraz niewiele przykładów pokazujących, że dokonano postępów, kładzie się cieniem na wysiłki w walce z przestępczością zorganizowaną oraz na działania na rzecz bardziej profesjonalnego egzekwowania prawa w tej dziedzinie. Stworzenie koniecznych warunków, by specjalny sąd ds. przestępczości zorganizowanej i podległe mu specjalne biuro prokuratora mogły skoncentrować się na głośnych złożonych sprawach. 12
Monitorowanie postępów w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej na wysokim szczeblu oraz ustalenie i podjęcie kroków, by zapobiec nadużywaniu luk w procedurach w celu opóźnienia postępowania sądowego. Zapewnienie koniecznych zabezpieczeń mających zapobiec uciekaniu osób oskarżonych o poważne przestępstwa od wymiaru sprawiedliwości lub ukrywaniu przez nie nielegalnie uzyskanego mienia przed wydaniem prawomocnego orzeczenia sądu oraz jasne wskazanie odpowiedzialności w przypadku jakichkolwiek uchybień. Zapewnienie, że wszelkie zmiany w strukturach zaangażowanych w dochodzenie spraw związanych z przestępczością zorganizowaną wprowadzane są w sposób gwarantujący ciągłość działania takich struktur. 13