dr Piotr Kasprzyk radca prawny Aeroklub Polski Niniejsza opinia odnosi się do poprawki do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze w zakresie, w jakim strona rządowa przedstawiła przepisy o opłacie lotniczej (art. 26a 26b) oraz wykonujący te przepisy projekt rozporządzenia wykonawczego w sprawie opłaty lotniczej i powstała na zlecenie Aeroklubu Polskiego. 1. Zakres czynności podlegających opłacie lotniczej Sposób wskazania czynności urzędowych podlegających opłacie lotniczej w Nowelizacji ustawy Prawo lotnicze budzi bardzo poważne wątpliwości. Nie wiadomo bowiem, co należy rozumieć pod sformułowaniem czynności wykonywane przez Prezesa Urzędu w związku z wydawaniem uprawnień wynikających z zezwoleń, promes, certyfikatów, świadectw, zaświadczeń, licencji oraz innych dokumentów określonych w niniejszej ustawie i jej przepisach wykonawczych, przepisach prawa Unii Europejskiej oraz przepisach międzynarodowych (art. 26a ust. 1 punkt 1). Zresztą samo pojęcie czynności wykonywanych w związku z wydawaniem uprawnień wynikających z dokumentów jest niezrozumiałe, skoro to właśnie z dokumentów urzędowych wynikają określone uprawnienia. Wątpliwości pogłębia okoliczność, że opłacie lotniczej poddano także wydawane przez Prezesa Urzędu koncesje, zezwolenia, promesy, licencje, świadectwa, upoważnienia, zaświadczenia i inne dokumenty określone w niniejszej ustawie i jej przepisach wykonawczych, przepisach prawa Unii Europejskiej oraz przepisach międzynarodowych (art. 26a ust. 1 punkt 3). Proponowana regulacja oznacza, że podmioty prowadzące działalność lotniczą będą ponosiły zarówno opłaty związane z uzyskiwaniem urzędowych dokumentów niezbędnych dla wykonywania czynności lotniczych (np. certyfikat), a jednocześnie zmuszone będą wnosić dodatkowe opłaty za bliżej nieokreślone czynności wykonywane w związku z wydawaniem uprawnień wynikających z tych dokumentów. Należy mieć przy tym na względzie, że wspomniane dokumenty są wydawane zazwyczaj na czas określony, po upływie którego wymagane jest uzyskanie nowego dokumentu. Jeśli proponowana regulacja zostanie przyjęta, to w odniesieniu do podmiotów, których działalność wymaga certyfikatu, dojdzie do wprowadzenia opłat lotniczych zarówno za pierwsze wydanie certyfikatu (proces certyfikacji i dokument), za kolejne przedłużenia i wydawanie certyfikatów, a nadto za czynności związane z posiadaniem certyfikatu (np. zmiany dokumentacji podlegającej zatwierdzeniu), jak i za bieżący nadzór nad posiadaczem 1
certyfikatu (kontrole). Istotnie wzrośnie zatem ilość czynności podlegających opłacie, a przy tym wzrosną ich stawki. Dlatego też konieczne jest, aby ustawa bardziej precyzyjnie określała czynności podlegające opłacie oraz gwarantowała rozwiązania uniemożliwiające wprowadzenie opłat za te czynności, które zostały już opłacone w ramach uzyskiwania niezbędnych dokumentów urzędowych. Proponowana regulacja nie przesądza zatem w sposób zrozumiały, czym różnią się czynności w celu wydania uprawnień z określonych dokumentów od czynności wydania konkretnego dokumentu. Wydaje się, że niezbędne jest bardziej precyzyjne wskazanie czynności podlegające opłacie, a nie posługiwanie się sformułowaniami tak pojemnymi, że właściwie dającymi pełną dowolność w ustalaniu katalogu tych czynności w rozporządzeniu. Należy mieć także na względzie, że w wyroku z dnia 10 września 2010 r. (P 44/09) Trybunał Konstytucyjny uznał, że opłaty lotnicze (za nadzór i kontrolę) są świadczeniami publicznymi w rozumieniu art. 84 Konstytucji oraz daninami publicznymi w rozumieniu art. 217 Konstytucji. W konsekwencji, zasadnicze elementy stosunku daninowego - w tym określenie przedmiotu daniny (czynności urzędowych) - powinny być uregulowane w ustawie. Skoro opiniowane przepisy nie wskazują w sposób zrozumiały czynności podlegających opłacie, dając właściwie pełną dowolność we wskazaniu tych czynności w rozporządzeniu, to proponowana regulacja budzi poważne wątpliwości pod kątem jej zgodności z wymogami Konstytucji. Wskazać należy również, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przepis art. 84 Konstytucji wymaga precyzyjnego określenia istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku (por. wyroki powołane w uzasadnieniu wspomnianego wyroku P 44/09). Powyższe uzasadnia wniosek o dokonanie istotnych poprawek w przepisach mających regulować opłatę lotniczą po to, aby wykluczyć możliwość dowolnej interpretacji przepisów ustawy w rozporządzeniu wykonawczym. Wniosek taki uzasadnia również wzgląd na konieczność zapewnienia właściwej i zgodnej z Konstytucją relacji pomiędzy delegacją ustawową i rozporządzeniem (art. 92 ust.1 Konstytucji). Delegacja ustawowa powinna być bowiem tak skonstruowana, aby nie było wątpliwości, jakie czynności urzędowe podlegają opłacie. Także po to, aby uniknąć kilkukrotnego wnoszenia opłaty za różne czynności, stanowiące faktycznie jedną czynność urzędową. Przekroczenie delegacji ustawowej może doprowadzić bowiem do uznania opłat wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym za daninę publiczną nieznaną ustawie Prawo lotnicze (tak też przyjął w odniesieniu do opłaty za roczny nadzór za certyfikację lotniska Trybunał Konstytucyjny w powołanym wcześniej wyroku). 2
2. Wysokość stawek opłaty lotniczej Bardzo ogólne wskazanie czynności urzędowych podlegających opłacie lotniczej oraz użycie niezrozumiałych czy nieprecyzyjnych pojęć ustawowych wskazujących te opłaty powoduje, że wskazanie maksymalnych stawek opłat za poszczególne rodzaje czynności urzędowych może być ocenione jako sprzeczne z wymogiem art. 217 Konstytucji. Przepis ten wymaga w odniesieniu do danin publicznych (a za takie Trybunał Konstytucyjny uznaje opłaty lotnicze) wskazania stawek tych opłat (danin) w ustawie. Wskazane w ustawie górne granice stawek za poszczególne czynności nie rozstrzygają żadnych wątpliwości. Jeżeli strona rządowa nadal utrzymuje, że proponowane rozwiązanie polegające na wskazaniu w ustawie górnych granic stawek opłaty jest poprawne, a ustalenie katalogu opłat w załączniku do ustawy niemożliwe do wykonania, to dla zapewnienia zgodności takiego rozwiązania z Konstytucją niezbędne jest wskazanie górnych stawek dla poszczególnych rodzajów czynności urzędowych. Dla przykładu: nie powinno się ustalać maksymalnej stawki np. za wydanie certyfikatu (60.000 zł), lecz powinno się zróżnicować maksymalne stawki, w zależności od rodzaju działalności wymagającej certyfikatu (por. art. 160 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze). Taką właśnie konstrukcję przyjęto w ustawie o transporcie drogowym (art. 47). Postulat bardziej precyzyjnego wskazania w ustawie czynności oraz stawek opłat za czynności jest niezwykle istotny, jeśli mieć na względzie że czynności lotnicze podlegające nadzorowi mogą mieć charakter komercyjny albo niekomercyjny. Tymczasem obecna propozycja umożliwia ustalenie takiej samej opłaty za daną czynność (np. certyfikat CAMO) zarówno dla ośrodka szkolącego pilotów zawodowych, jak i dla ośrodka szkolącego niezarobkowo pilotów szybowcowych (np. aeroklub, stowarzyszenie). Przyjęcie propozycji rządowej bez bardziej precyzyjnego wskazania katalogu czynności za które pobierane będą opłaty doprowadzi do tego, że organy władzy wykonawczej (minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych) będą miały właściwie nieograniczoną możliwość ustalania nie tylko rodzajów czynności podlegających opłacie, ale i stawek tej opłaty. Wskazać należy także, że zaproponowane kryteria, jakimi organy władzy wykonawczej mają się kierować przy ustalaniu stawek opłaty lotniczej, nie zapewniają w żaden sposób, że stawki tej opłaty będą ustalane w wysokości odpowiadającej kosztom niezbędnych dla wykonania czynności urzędowych. Zgodnie z proponowanym art. 25a ust. 11 wysokość lub sposób ustalania poszczególnych stawek opłat lotniczych zostanie określona przez właściwych ministrów, kierujących się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, nakładem pracy oraz potrzebą realizacji zadań przez Prezesa Urzędu oraz zobowiązań 3
międzynarodowych. Z niezrozumiałych względów, wyłącznie w odniesieniu do opłaty za nadzór nad Polską Agencją Żeglugi Powietrznej, wysokość opłaty ma również uwzględnić nakład pracy i koszty realizacji zadań przez Prezesa Urzędu przy wykonywaniu nadzoru. Wprowadzenie zasady, że dla ustalenia wykazu opłat i określenia ich wysokości należy uwzględnić konieczność realizacji zadań przez Prezesa Urzędu oraz zobowiązań międzynarodowych praktycznie nie różni się od pierwotnej koncepcji strony rządowej, aby wysokość opłat zapewniała realizację zadań Urzędu (art. 25d według projektu z grudnia 2009). Innymi słowy, wbrew zapewnieniom strony rządowej, proponowane rozwiązania nadal zdają się mieć na celu zapewnienie wysokości opłat na takim poziomie, aby zapewnić finansowanie działalności Urzędu Lotnictwa Cywilnego z opłat lotniczych 1. Taka możliwość ukształtowania wysokości opłat w rozporządzeniu wykonawczym zbliża opłatę lotniczą do podatku, a to wymagało by określenia jej stawek w ustawie, a nie w rozporządzeniu wykonawczym. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa. Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. W tym drugim przypadku jednak, stawki opłaty winny być bez wątpienia uregulowane na poziomie ustawy, jako danina publiczna o charakterze podatkowym 2. Jeżeli uwzględnić powyższe, to podstawowym wyznacznikiem opłaty, której stawka ma być uregulowana na poziomie rozporządzenia wykonawczego, powinna być wartość (koszt) czynności objętej opłatą, a nie zapewnienie finansowania całości działalności ULC. W konsekwencji należy postulować, aby ustawodawca wskazał jako wyłączne kryterium dla ustalenia wysokości stawek opłaty lotniczej w rozporządzeniu wykonawczym nakład pracy i koszty realizacji zadań 1 W celu umożliwienia podejmowania przez władzę lotniczą czynności nadzorczych w stosunku do podmiotów działających w sektorze lotniczym oraz zapewnienia ich funkcjonowania zgodnie z obowiązującymi regulacjami, podmioty te muszą ponosić koszty funkcjonowania organów publicznych lotniczej władzy nadzorczej. Podobnie jak w innych sektorach gospodarki, w tym innych rodzajach transportu, podmioty występujące do organów publicznych o dokonanie różnego rodzaju czynności urzędowych ponoszą koszty dokonania tych czynności. Niedopuszczalnym byłoby bowiem przeniesienie tych kosztów wyłącznie na ogólnie pojęty budżet państwa, a tym samym spowodowanie, że do prawidłowego funkcjonowania sektora lotniczego dokładałyby podmioty nie związane z tym sektorem np. emeryci, nauczyciele czy górnicy - z uzasadnienia projektu Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie opłaty lotniczej. 2 W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego podwyższenie opłaty do wysokości 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Takie rozwiązanie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej zaskarżony 1 ust. 1 rozporządzenia jest zatem niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym z uzasadnienia wyroku TK, U 6/04. 4
objętych opłatą lotniczą, uzupełniony ewentualnie o konieczność zapewnienia bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego. Bez usunięcia wskazanych mankamentów proponowanej regulacji, ustawodawca umożliwi ustalenie stawek opłaty lotniczej w sposób dowolny przez organy władzy wykonawczej. Tezę powyższą potwierdza analiza projektu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie opłaty lotniczej opracowanego przez ULC. W uzasadnieniu projektu tego rozporządzenia wskazuje się lakonicznie jedynie na planowany wzrost wpływów opłaty lotniczej, uwzględniający wzrost tytułów do pobierania opłaty lotniczej oraz aktualizację stawek opłat lotniczych o 10% w stosunku do obowiązujących (jest to powtórzenie z uzasadnienia projektu poprawki rządowej do ustawy z 6.10.2010 r.). Wspomniany wzrost tytułów do pobierania opłaty lotniczej oznacza, że zwiększa się w odniesieniu do obecnie obowiązujących ilość czynności podlegających opłacie (np. zostaje wprowadzona opłata 1.000 zł za opiniowanie dokumentów podlegających zatwierdzeniu, np. instrukcja operacyjna, program szkolenia ). Powyższe potwierdza tezę, że proponowana zmiana umożliwia objęcie opłatą lotniczą właściwie każdej czynności wykonywanej przez Urząd Lotnictwa Cywilnego, jeżeli czynność ta znajdzie się tylko w rozporządzeniu wykonawczym. Potwierdza to wniosek o konieczności takiego skonstruowania delegacji ustawowej, aby było wiadomo jakie czynności mogą zostać poddane opłacie lotniczej w rozporządzeniu. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że zawarte w uzasadnieniu projektu rozporządzenia stwierdzenie o aktualizacji stawek opłat lotniczych o 10% w stosunku do obowiązujących jest nieprawdziwe. Wystarczy poddać analizie obowiązujące i proponowane stawki opłat. Z przygotowanego zestawienia wynika, że wysokość niektórych opłat wzrasta kilkukrotnie (czasem o ponad 1000%, a niekiedy o ponad 2000%). Analiza pojedynczych opłat też nie daje pełnego obrazu sytuacji. Pojedyncze ośrodki zazwyczaj prowadzą bowiem wiele różnych rodzajów działalności, a projektowane rozporządzenie podnosi opłaty za czynności w każdej z tych dziedzin i to w bardzo znaczącej wysokości. Dla przykładu, jeżeli wziąć pod uwagę opłatę lotniczą za sam certyfikat ośrodka szkolenia lotniczego FTO szkolącego do licencji samolotowej turystycznej wyłącznie z uprawnieniami na samoloty jednosilnikowe do lotów VFR w dzień i w nocy (bez żadnych dalszych uprawnień) oraz szkolącego do licencji szybowcowej, to: 1) Według obecnie obowiązujących stawek, za pierwszą certyfikację ośrodka szkolenia lotniczego, organizacja taka zapłaci łącznie 500 zł, następie 500 zł za roczny nadzór. Za wydanie kolejnego certyfikatu (wydawanego zazwyczaj na 12 miesięcy), opłata wynosi 75 % opłaty za pierwszy certyfikat. Zatem uzyskanie i prowadzenie działalności przez dwa kolejne lata to opłata lotnicza w wysokości około 2 tys. zł (minimum 1.875 zł, opłata ta wzrasta o wydatki ULC, w tym dojazdy inspektorów). 5
2) Ta sama organizacja, według stawek przyjętych w projekcie rozporządzeniu wykonawczym, zapłaci minimum za sam proces certyfikacji: - za pierwszą certyfikację i wydanie certyfikatu ok 10 tys. zł (9600 zł plus wydatki), - za roczny nadzór opłatę w wysokości ok. 3.400 zł, za każdy rok, - opłaty za zmiany dokumentów wymagających zatwierdzenia, 1.000 zł od zmiany. Jeżeli założyć minimalną ilość czynności, to po przyjęciu proponowanego projektu, opłaty z tytułu prowadzenia (wskazanego przykładowo) ośrodka szkolenia lotniczego przez 2 lata wzrosną prawie 10-krotnie. I są to jedynie opłaty z tytułu certyfikacji działalności szkoleniowej (posiadania certyfikatu FTO o dość wąskim zakresie). Do tego dochodzą opłaty za inne czynności urzędowe, niezbędne dla prowadzenia każdej działalności lotniczej (także szkoleniowej), np. opłaty za certyfikację obsługi technicznej, certyfikację zapewniania ciągłej zdatności do lotu, czy opłaty za nadzór lotniska. 10-krotny wzrost stawek opłaty lotniczej wynikający z projektu rozporządzenia to nie to samo co 10% wzrost stawek opłat, o którym wspomina jego uzasadnienie, w szczególności część nazwana ocena skutków regulacji. Owa ocena skutków regulacji nie podaje przy tym, że usługi szkolenia lotniczego, zostały od początku tego roku objęte podatkiem VAT (dotychczas korzystały ze zwolnienia). Przyjęcie propozycji strony rządowej spowoduje dalszy wzrost kosztów szkoleń lotniczych. Podobny wzrost wysokości stawek opłat dotyczy również innych rodzajów działalności lotniczej, niż szkolenia. Na przykład, posiadacze certyfikatów umożliwiających świadczenie usług lotniczych AWC muszą liczyć się także 10- krotnym wzrostem stawek opłat. Reasumując, należy negatywnie zaopiniować całość projektowanej regulacji i oczekiwać od strony rządowej ponownego przedstawienia propozycji odnoszącej się do opłat lotniczych, ewentualnie wnosić o odrzucenie tej propozycji w całości i pozostawienie obecnie obowiązującej regulacji prawnej, z uwzględnieniem wskazówek wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Strona rządowa całkowicie pomija bowiem w swojej propozycji fakt, że w dniu 10 września 2010 r. (P 44/09) Trybunał Konstytucyjny uznał, iż przepis ustanawiający opłatę lotniczą dla posiadacza certyfikatu lotniska w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie opłata roczna za prowadzenie ciągłego nadzoru oraz doraźnych i bieżących kontroli posiadacza certyfikatu lotniska jest niezgodny z art. 84, art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał m.in., że ustalenie rocznego cyklu płatności opłaty, jak i sposobu jej wnoszenia (na koniec roku) nie jest dopuszczalne na poziomie rozporządzenia wykonawczego, lecz należy do materii ustawowej. Tymczasem proponowana regulacja pozostawia terminy i tryb wnoszenia opłat do uregulowania w rozporządzeniu wykonawczym. 6