Warszawa, 31 stycznia 2014 r. Opinia prawna dotycząca rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty (druk nr 2075) 1. Tezy opinii 1. Propozycja zmiany ustawy o systemie oświaty wymaga ponownego rozważenia, w szczególności pod kątem samej koncepcji i celowości proponowanego rozwiązania. 2. Przedstawioną propozycję należy ocenić jako niekompletną. 3. Uzasadnienie w obecnym kształcie nie odpowiada wymogom formalnym, określonym w art. 34 Regulaminu Sejmu. 2. Przedmiot opinii Do zaopiniowania przedstawiono rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty, zamieszczony w druku nr 2075. 3. Uzasadnienie prawne tez Przewodniczący Komisji przedstawił do zaopiniowania projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty, zamieszczony w druku nr 2075. Projekt ten został skierowany przez rząd do rozpatrzenia w trybie pilnym. W projekcie przewidziano dodanie art. 22c w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm., dalej zwanej ustawą) w brzmieniu: Art. 22c. 1. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w przypadku podręczników do szkół artystycznych minister właściwy do spraw kultury i ochrony
dziedzictwa narodowego, może zlecić opracowanie i wydanie podręcznika lub jego części. Ust. 2. Podręcznik lub jego część opracowane w wyniku zlecenia, o którym mowa w ust. 1, oraz zaakceptowane odpowiednio przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, jest dopuszczony do użytku szkolnego z mocy prawa. W uzasadnieniu do projektu wskazano, że Celem niniejszej nowelizacji jest umożliwienie ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, jak również ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, zlecania opracowywania i wydania podręczników lub ich części. Jednocześnie, wprowadza się mechanizm dopuszczania do użytku szkolnego tych podręczników z mocy prawa. Ich jakość, w szczególności poprawność merytoryczna, dydaktyczna i wychowawcza, będzie weryfikowana na etapie ich przygotowywania i odbioru. Z samego projektu ani z uzasadnienia nie wynika potrzeba ani cel wydania ustawy, rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, nie wynika także różnica między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym (art. 34 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu Sejmu). Nie jest bowiem jasne, czemu ma służyć zaproponowana fakultatywna możliwość zlecenia opracowania i wydawania podręcznika przez Ministra i czym ma się różnić (w zakresie stosowania) podręcznik opracowany w wyniku zlecenia Ministra, od podręcznika dopuszczonego do użytku szkolnego przez tego samego Ministra w trybie procedury określonej w art. 22b. Według obowiązującej de lege lata regulacji, Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, dopuszcza do użytku szkolnego podręcznik. Taki podręcznik może być dopuszczony do użytku szkolnego, jeżeli uzyskał pozytywne opinie rzeczoznawców wskazanych przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania spośród rzeczoznawców wpisanych na listy rzeczoznawców prowadzone przez tych ministrów (art. 22b ust. 3 i 4 ustawy). Szczegółowo kwestie te uregulował Minister Edukacji Narodowej w Rozporządzeniu z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników, wydanym na podstawie art. 22a 2
ust. 8 ustawy (Dz. U. poz. 752). W 10 tego rozporządzenia przewidziano, iż warunkiem dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika jest uzyskanie od trzech do pięciu pozytywnych opinii, sporządzonych przez rzeczoznawców (w zależności od etapu edukacyjnego, na którym ma być wykorzystywany podręcznik). O dopuszczeniu podręcznika do użytku szkolnego, jak i o odmowie bądź cofnięciu jego dopuszczenia orzeka decyzją administracyjną minister (22a ust. 3 i 67). W projekcie przewiduje się, że oprócz podręczników dopuszczonych do użytku przez Ministra, będzie mógł także funkcjonować podręcznik, którego opracowanie i wydanie zleci Minister. Podręcznik ten nie będzie podlegał procedurze określonej obecnie w ustawie dopuszczania do użytku, bowiem będzie dopuszczony do użytku szkolnego z mocy prawa (projektowany ustęp 2 art. 22c). Z samego projektu ani z uzasadnienia do niego nie sposób wyczytać, czemu ma służyć ten rodzaj podręcznika, jaka jest celowość ewentualnego wprowadzenia do użytku szkolnego podręcznika zleconego przez Ministra, jaki będzie mechanizm jego dystrybucji oraz czy i jaka będzie jego relacja w stosunku do zapewnionej ustawowo możliwości dokonywania wyboru podręcznika przez nauczyciela (art. 22a ust. 1 ustawy). W uzasadnieniu wskazano: Ich [podręczników zleconych przez Ministra] jakość, w szczególności poprawność merytoryczna, dydaktyczna i wychowawcza, będzie weryfikowana na etapie ich przygotowywania i odbioru. W projekcie nie określono sposobów weryfikacji merytoryczno dydaktycznej i językowej podręcznika, w odróżnieniu od podręczników dopuszczanych obecnie do użytku, które są poddawane ściśle określonej procedurze (art. 22a ust. 4 ustawy). Brak odpowiedniego odwołania się do tej procedury prowadzi do wniosku, że podręcznik zlecony przez Ministra nie będzie podlegał tak określonej weryfikacji, nie przewidziano także żadnej innej weryfikacji w przypadku, gdy Minister zdecyduje się na skorzystanie ze swoich uprawnień i zlecenie opracowania i wydania podręcznika. W uzasadnieniu nie przedstawiono także przewidywanych skutków społecznych i finansowych projektowanej zmiany (art. 34 ust. 2 pkt 4 Regulaminu 3
Sejmu) ani źródeł finansowania całej procedury zlecania, opracowania i wydawania podręcznika (art. 34 ust. 2 pkt 5 regulaminu Sejmu). W tej materii zastosowanie znajdą zasady ustanowione ustawą Prawo o zamówieniach publicznych (ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Dz. U. t.j. z 2013 r., poz. 907 ze zm.). W projekcie nie przedstawiono założeń do aktu (aktów) wykonawczych (art. 34 ust. 2 pkt 6 regulaminu Sejmu) w ogóle takiego aktu nie przewidziano, co uniemożliwia, m. zd., możliwość oceny realizacji zadania określonego jako zlecenie opracowania i wydania podręcznika. Nie zawarto także w uzasadnieniu wyników przeprowadzonych konsultacji (art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu) - nie zostały one bowiem przeprowadzone. Projekt ma być procedowany w trybie pilnym i wejść w życie po upływie 14 dni. Moment, w którym wejdzie on w życie i otworzy drogę do ewentualnego zlecania opracowania i wydania podręcznika będzie momentem, w którym procedury dotyczące wydania podręcznika na 2014/15 rok szkolny będą już dalece zaawansowane dla wydawców podręczników. Należy także zwrócić uwagę, że dyrektor szkoły podaje do publicznej wiadomości, do dnia 15 czerwca, zestaw podręczników, które będą obowiązywać od początku następnego roku szkolnego (art. 22a ust. 2e ustawy) poprzedza tę decyzję analiza i dokonanie wyboru podręcznika przez nauczyciela. To zaś może naruszać zasadę ochrony interesów w toku, która służy zapewnieniu ochrony jednostki w sytuacjach, gdy rozpoczęła ona określone przedsięwzięcia na gruncie dotychczasowych przepisów. Zasada ta zapewnia ona ochronę w sytuacji, gdy określone przedsięwzięcie ze swej natury jest realizowane przez pewien czas (jest rozłożone w czasie), oraz gdy jednostka faktycznie podjęła się wykonywania takiego przedsięwzięcia w czasie obowiązywania danej regulacji. W takiej sytuacji obowiązkiem ustawodawcy jest ustanowienie przepisów umożliwiających finalizację tych przedsięwzięć, które zostały podjęte według unormowań obowiązujących w momencie ich rozpoczynania, 4
bądź stwarzających inne możliwości dostosowania się do zmienionej regulacji prawnej 1. Nie wydaje się więc właściwe zrealizowanie tego modelu w sposób prawidłowy na nadchodzący rok szkolny, co oznacza także, iż nie ma potrzeby procedowania w trybie pilnym omawianego projektu, bez możliwości pogłębionej analizy, przeprowadzania stosownych konsultacji i rozeznania spraw związanych z podręcznikami szkolnymi. Określenie projektu ustawy jako pilnego musi być merytoryczne uzasadnione, np. wypełnieniem luki prawnej powstałej na skutek utraty mocy obowiązującej przepisu w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, bądź innych ważnych okoliczności. Odrębności składają się na specjalną regulację trybu pilnego, która cechuje się istotnym przyspieszeniem i pewnym uproszczeniem procedury ustawodawczej. Podmioty uczestniczące w postępowaniu ustawodawczym, toczącym się w trybie pilnym, mają mniej sposobności i mniej czasu na rozważenie i przedyskutowanie zagadnień związanych z daną materią ustawodawczą, niż miałyby w zwykłym trybie ustawodawczym; stąd jak rozumiem m.in. pominięcie trybu konsultacji społecznych. Ustrojodawca dopuszcza taki stan tylko wówczas i o tyle, o ile jest to uzasadnione pilną potrzebą regulacji ustawodawczej przedłożonej Sejmowi przez Radę Ministrów 2. Takiej potrzeby nie podniesiono w nawet w uzasadnieniu załączonym do projektu ustawy, dlatego celowe jest rozważenie (gdyby projekt miał być dalej procedowany) wycofanie przez Radę Ministrów klauzuli pilności (zgodnie z art. 75 Regulaminu Sejmu, do rozpoczęcia drugiego czytania jest to dopuszczalne). Konieczne by było także nie tylko dłuższe vacatio legis, ale i przepisy przejściowe, pozwalające wydawcom podręczników na przystosowanie się do nowej sytuacji gospodarczej, a Ministrowe na rozpoczęcie i przeprowadzenie procedury związanej z opracowanie, wydaniem i rozpowszechnieniem podręcznika (której przypomnijmy, nie ma określonej w proponowanym projekcie). 1 http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/dokumenty/publikacje/informacje_o_problemach/informacja20 07.pdf 2 Konstytucyjne warunki procesu ustawodawczego, Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, http://www.trybunal.gov.pl/epublikacje/download/proces_prawotworczy.pdf 5
Odpowiedniość vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania przez adresatów norm prawnych (wydawców, nauczycieli) po ogłoszeniu nowych przepisów swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji 3. Z zawartej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika bowiem konieczność stosowania odpowiedniego terminu wejścia w życie ustawy, tak by jej adresaci mogli w należyty sposób przygotować się do jej wymogów i nie byli zaskakiwani przez nowe uregulowania prawne. Zachowanie odpowiedniej vacatio legis i ustanawiania przepisów przejściowych służy ochronie interesów w toku, przeciwdziała bowiem zaskakiwaniu obywateli nowymi regulacjami prawnymi. Przepisy prawa muszą wyznaczać pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć 4. Ani treść projektowanej regulacji ani uzasadnienie nie są przygotowane starannie i poprawnie pod względem prawnym i legislacyjnym. Zasada poprawnej legislacji wymaga, aby ustawy nowelizujące były redagowane z niezwykłą starannością, w sposób zapewniający im możliwie największą jasność i komunikatywność 5. Omawiany projekt nie spełnia tego kryterium. Autor: Joanna M.Karolczak ekspert ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych 3 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., Kp 6/09. 4 Wyroki z: 25 listopada 1997 r., K 26/97 i 8 stycznia 2009 r., P 6/09. 5 http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/dokumenty/publikacje/informacje_o_problemach/informacja20 10.pdf 6