W książce autorstwa P.J. Suwaja, zatytułowanej "Etyka i świadomość zagrożeń korupcyjnych", odnajdujemy interesujący fragment dotyczący zakazu łączenia stanowisk i dodatkowego zatrudnienia. Poniżej przytaczamy fragment tej publikacji. "Niepołączalność stanowisk, jest kategorią bliską dodatkowemu zatrudnieniu, które wprost odnosi się do zatrudnienia", a więc związku pomiędzy pracodawcą a pracownikiem o charakterze formalnym. W literaturze prawa pracy przyjmuje się w tej kwestii dwa stanowiska, zgodnie z którymi dodatkowe zatrudnienie to zatrudnienie wyłącznie na podstawie stosunku pracy, lub też każda dodatkowa praca, niezależnie od tego, czy wykonywana jest ona w ramach stosunku pracy, czy w ramach zatrudnienia niepracowniczego, np. na podstawie umów cywilnoprawnych. O niepołączalności stanowisk w prawie polskim stanowi zarówno Konstytucja RP w art. 103, ustawy ustrojowe, ustawy szczegółowe prawa administracyjnego jak też pragmatyki służbowe. Ograniczenia te jednak, nie mają charakteru bezwzględnego i dopuszczają pewne wyjątki. Jako ograniczenia dodatkowego zatrudnienia w szerokim znaczeniu, można także wskazać także na obecne w polskich regulacjach zakazy i ograniczenia w zakresie podejmowania (prowadzenia) działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Ratio legis wprowadzania do systemów prawnych ograniczeń i zakazów prowadzenia dodatkowych aktywności, łączenia funkcji, działalności zarobkowej i niezarobkowej jest zapewnienie sprzyjających warunków do nieulegania pokusom". Zatem uzasadnione wydaje się być minimalizowanie sytuacji, w których urzędnik stanie w obliczu owej pokusy, a wprowadzanie ustawowych zakazów ustawodawca uznał za właściwy sposób zapobiegania 1 / 5
potencjalnym konfliktom interesów. Wprowadzanie ograniczeń i zakazów w tym zakresie służyć ma też stworzeniu jak najlepszych warunków do bezstronnego i obiektywnego administrowania sprawami publicznymi, w tym podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych, bowiem już w Konstytucji RP wskazano podstawowy obowiązek funkcjonariuszy korpusu służby cywilnej, jakim jest zapewnienie m.in. bezstronnego wykonywania zadań państwa. Zakazy podejmowania dodatkowego zatrudnienia i innych zajęć ubocznych w służbie cywilnej znane były już ustawie z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej. Jak wskazuje B. Cudowski także doktryna prawa pracy lat sześćdziesiątych ubiegłego stulecia akceptowała zakazy i ograniczenia w tym zakresie. Twierdzono bowiem, iż wykonywanie zajęć ubocznych mogłoby przeszkodzić w należytym pełnieniu obowiązków, gdyż mogłoby utrudnić pracownikowi stawienie się na każde wezwanie do służby, wymagałoby poświęcenia energii z uszczerbkiem dla służby bądź osłabiałoby zaufanie do bezstronności oraz mogłoby uchybić godności, jakiej wymaga sprawowany urząd. Warto podkreślić w tym miejscu, na co już zwracano uwagę, że ustawie o pracownikach samorządowych i wskazanym w niej obowiązkom częściej nie towarzyszą, niż towarzyszą skutki ich naruszenia. Natomiast ustawa ustrojowa ustawa o samorządzie województwa na takie skutki wskazuje bezpośrednio, bądź też odsyła do regulacji zawartych np. w ustawie Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, czy Kodeksie karnym. Zakazy łączenia stanowisk w szczególności dotyczą radnych. Na poziomie województwa samorządowego ustawodawca wskazuje w art. 25 ustawy o samorządzie województwa, że radny nie może pełnić funkcji kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj umowy lub innego aktu, na podstawie którego taki stosunek pracy powstał. Nawiązanie stosunku pracy na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 usw członkostwa w zarządzie województwa nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora. Jeśli członek zarządu pochodzi z rady, bądź z sejmiku, to zgodnie z art. 190 ust. 1 p. 2a Ordynacji wyborczej do rad, sankcją jest wygaśnięcia mandatu. Niestety brak jest regulacji dotyczących członków zarządu nie będących jednocześnie radnymi w stosunku do nich nie przewiduje się sankcji. Art. 25 ust 1 usw. przewiduje zakaz zatrudniania radnego w urzędzie marszałkowskim, w 2 / 5
którym radny uzyskał mandat. Zakaz nie dotyczy sytuacji, gdy radny stara się o zatrudnienie w urzędzie innej jednostki niż ta, w której sprawuje mandat. Przepis ten ma zapobiec łączeniu zatrudnienia w administracji samorządowej z działalnością radnego ponieważ w sposób oczywisty występuje tu kolizja między obowiązkami radnego jako członka organu stanowiącego i kontrolnego a jego obowiązkiem jako pracownika podległego tym organom. Przepis ten nie dotyczy radnych wybranych do zarządu województwa, z którymi stosunek pracy jest nawiązywany na podstawie wyboru ustawodawca w ustawie o samorządzie województwa stwierdza o tym wprost, podczas gdy w ustawie o pracownikach samorządowych zatrudnienie na podstawie wyboru członków zarządu uzależnione jest od statutu województwa. Jest to zatem uregulowanie rozbieżne i nieprecyzyjne. Podobny zakaz zawarty w art. 26 ustawy o samorządzie województwa wprowadza zakaz łączenia zatrudnienia w województwie ze sprawowaniem mandatu radnego. Dotyczy on pracowników urzędów marszałkowskich bądź pełniących funkcje kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, którzy zostali wybrani radnymi. W takiej sytuacji radny otrzymuje na swój wniosek urlop bezpłatny. Niezłożenie przez radnego wniosku o urlop skutkuje zrzeczeniem się mandatu. Analogiczne przepisy dotyczą radnych gminy i powiatu. W wyniku kolejnego zakazu zawartego w usw, marszałek województwa lub zarząd nie mogą powierzyć radnemu jednostki, w której radny ten uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej (np. umowy o dzieło, umowy zlecenia). Z kolei ustawa o pracownikach samorządowych wprowadziła zakaz skierowany do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonują w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. Działaniem tego przepisu nie objęto pracowników zatrudnionych na stanowiskach doradców i asystentów oraz pomocniczych i obsługi, co niewątpliwie należy ocenić krytycznie. Zajęcia te to wszelkie formy aktywności, niezależnie od ich podstawy prawnej (umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, prowadzona działalność gospodarcza) oraz odpłatności, a nawet takie, które nie są związane z istnieniem jakiegokolwiek stosunku prawnego. Z punktu widzenia formy wykonywanych zajęć zakaz ten obejmuje wszelkiego rodzaju działalność zawodową, polityczną, 3 / 5
społeczną i inną podejmowaną poza zatrudnieniem u pracodawcy samorządowego. Regulacja zawarta w tej normie stanowi wyjątek od zagwarantowanego w Konstytucji RP oraz Kodeksie pracy prawa do swobodnego wyboru pracy oraz wykonywania zawodu. Ograniczenia te uzasadnia tak potrzeba ochrony interesów pracodawcy, który ma prawo oczekiwać od swojego pracownika bezstronnego podejmowania rozstrzygnięć, jak i ochrona interesu publicznego, którego reprezentantem ma być urzędnik. Sama sprzeczność zajęć lub ich związanie z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych już uruchamiają obawę naruszenia przepisu. Jednak stwierdzenie wystąpienia uzasadnionego podejrzenia o stronniczość lub interesowność powoduje naruszenie tego przepisu. Zajęcia sprzeczne" z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych to zajęcia powodujące kolizję np. czasową albo celowościową między rezultatami tych zajęć. Zajęcia związane z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych to takie, które łączy określona relacja. Ponieważ ustawa nie precyzuje o jaki rodzaj relacji chodzi, może tu chodzić o każdy rodzaj związku, wobec którego istnieje uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność (np. pracodawca samorządowy staje się klientem swego pracownika jako przedsiębiorcy). Jak wskazuje A. Rzetecka-Gil, w zasadzie oba zakresy pojęć sprzeczne" i związane" są tak szerokie, że prawie każdy rodzaj zajęć można przyporządkować do któregoś z tych określeń. Czy zatem doszło do naruszenia normy wyrażonej w art. 30 u.prac. sam. należy oceniać po zbadaniu czy doszło do zaistnienia drugiej przesłanki, czyli czy dane zajęcie wywołało uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Ustawodawca w obecnym kształcie chce, by zabronione zajęcia wywołały uzasadnione podejrzenie, co oznacza, że musi zaistnieć stan uzasadnionego podejrzenia o stronniczość lub interesowność; podejrzenia opartego na obiektywnych racjach, słusznego i usprawiedliwionego. Wykonywaniem zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy będą te zajęcia, które będą skutkowały niemożnością wykonywania zadań w sposób sumienny, bezstronny i rzetelny, które będą uniemożliwiały zachowanie tajemnicy ustawowo chronionej, czy zachowanie się z 4 / 5
godnością w miejscu pracy i poza nim. Pracownik nie ma obowiązku uzyskania zgody pracodawcy na wykonywanie dodatkowych zajęć. A nawet gdyby o taką zgodę wystąpił, a pracodawca mu jej nie udzielił, to nie ma to praktycznie żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny naruszenia art. 30 u.prac. sam. Z drugiej strony pracodawca nie ma podstaw prawnych, by udzielić pracownikowi zgody na prowadzenie działalności gospodarczej czy jakiejkolwiek innej formy aktywności, oraz żaden pracodawca samorządowy nie ma uprawnienia do zabronienia pracownikowi prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej (czy innej). Jak wskazuje A. Rzetecka-Gil, pracodawca, do którego pracownik zwróci się o udzielenie takiej zgody, powinien poinformować pracownika o tym, że nie jest on uprawniony do udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na wykonywanie określonych zajęć oraz że brak jest wymogu występowania przez pracownika o taką zgodę". Pracownik nie ma też obowiązku informować pracodawcy o fakcie podjęcia dodatkowych zajęć wyjątkiem jest obowiązek złożenia oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy, o którym będzie jeszcze mowa. Zatem to na pracowniku spoczywa ciężar oceny, czy działalność, którą podejmuje oraz wykonuje, nie stanowi naruszenia zakazów z art. 30 u.prac. sam. Gdyż to właśnie pracownik poniesie konsekwencje odmiennej oceny jego zachowania przez pracodawcę, gdy ten wbrew przeświadczeniu pracownika stwierdzi, że doszło do naruszenia zakazów dodatkowej aktywności." W kolejnym tygodniu przedstawimy przykłady zabronionych zajęć. Zachęcamy do lektury. Źródło: "Etyka i świadomość zagrożeń korupcyjnych", P.J. Suwaj, FRDL, Warszawa 2011 5 / 5