Wątpliwości związane z angażowaniem się pracowników samorządowych (w tym sekretarzy) w kampanie wyborcze. Tomasz Gąsior

Transkrypt

1 Wątpliwości związane z angażowaniem się pracowników samorządowych (w tym sekretarzy) w kampanie wyborcze Tomasz Gąsior

2 Kwestie angażowania się pracowników samorządowych w działania związane z prowadzeniem kampanii wyborczych postrzegać można w dwóch wymiarach: - w wymiarze prawnym; - w wymiarze moralnym/etycznym.

3 Regulacje prawne: 1. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.); 2. Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) ratyfikowana przez Polskę 26 kwietnia 1993 r.; 3. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.); 4. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz ze zm.); 5. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.); 6. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); 7. ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.); 8. ustawa dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz ze zm.); 9. ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 168); 10. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w 2000 r. w Nicei (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 303/2 z 14 grudnia 2007 r.); 11. Kodeks Dobrej Administracji z 6 września 2001 r. - uchwalony przez Parlament Europejski; 12. Kodeks postępowania Etyka i profesjonalizm w przeprowadzaniu wyborów z 1996 r. (Przegląd Wyborczy. Biuletyn Informacyjny, Nr 5-6/98, s )

4 Kampania wyborcza Zorganizowany zespół działań określonych, co do formy, miejsca i czasu trwania, rozpoczynający się z dniem formalnego ogłoszenia decyzji właściwego organu o zarządzeniu wyborów, a kończący się 24 godziny przed dniem głosowania. W czasie trwania kampanii wyborczej podejmowanych jest szereg wzajemnie powiązanych działań faktycznych i prawnych, a także socjotechnicznych, kierowanych do różnych segmentów elektoratu. Zasadniczą częścią kampanii jest agitacja wyborcza.

5 Agitacja wyborcza Art Kwyb. Publiczne nakłanianie lub zachęcanie do głosowania w określony sposób lub do głosowania na kandydata określonego komitetu wyborczego.

6 Kodeks wyborczy Art Kwyb Zabrania się prowadzenia agitacji wyborczej: 1) na terenie urzędów administracji rządowej i administracji samorządu terytorialnego oraz sądów; 2) na terenie zakładów pracy w sposób i w formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie;

7 Art Kwyb. Każdy wyborca może prowadzić agitację wyborczą na rzecz kandydatów, w tym zbierać podpisy popierające zgłoszenia kandydatów, po uzyskaniu pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego. Art. 496 Kwyb. Kto w związku z wyborami, bez pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego prowadzi agitację wyborczą - podlega karze grzywny albo aresztu.

8 Regulacja art. 496 Kwyb. nabiera szczególnego znaczenia w zestawieniu z art. 6 ust. 3, pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, który wymaga od pracownika samorządowego nieposzlakowanej opinii. Orzeczenie przez sąd grzywny za to wykroczenie wobec urzędnika samorządowego może pozbawiać go tej opinii. Osoba o nieposzlakowanej opinii to taka, co do której nie istnieją w danym środowisku społecznym informacje i opinie, jakoby miała dopuścić się czynów społecznie potępionych, a więc np. nieuczciwych, niegodnych, haniebnych i nie jest nawet niezbędne wskazanie prawomocnego orzeczenia sądowego dla uznania, że danej osobie brak waloru nieposzlakowanej opinii (zob. Wojciech Drobny). Oznacza to, że skazanie wyrokiem sądowym niewątpliwie pozbawia taką osobę nieposzlakowanej opinii.

9 Art Kwyb. Komitetom wyborczym nie wolno przyjmować wartości niepieniężnych z wyjątkiem nieodpłatnego rozpowszechniania plakatów i ulotek przez osoby fizyczne. Art. 507 Kwyb. Każdy kto przekazuje komitetowi wyborczemu wartości niepieniężne inne niż nieodpłatne usługi polegające na rozpowszechnianiu plakatów i ulotek wyborczych przez osoby fizyczne - podlega grzywnie od do zł.

10 Art Kwyb Za gospodarkę finansową komitetu wyborczego odpowiedzialny jest i prowadzi ją pełnomocnik finansowy. Art Kwyb. Pełnomocnikiem finansowym komitetu nie może być funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art Kodeksu karnego. Funkcjonariuszem publicznym jest między innymi osoba będąca pracownikiem samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Regulacja ta nie dotyczy zatem wyłącznie stanowisk typowo usługowych w urzędzie, jak sprzątaczka czy kierowca. W wyborach samorządowych duże znaczenie odgrywa regulacja art pkt 1 Kwyb. W przypadku, gdy komitet wyborczy wyborców został utworzony jedynie w celu zgłaszania kandydatów na radnych do rady gminy w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu, pełnomocnik wyborczy jest jednocześnie pełnomocnikiem finansowym tego komitetu.

11 Art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny ustanawia się przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych. Regulacja ta określa wprost aksjomaty działań samorządu terytorialnego. Zadania pracowników samorządowych powinny być zatem realizowane w sposób zawodowy, rzetelny i bezstronny.

12 - działanie w sposób zawodowy oznacza między innymi - traktowanie pracy na rzecz społeczności lokalnej jako służby, podejmowanie działań zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a ponadto w sposób lojalny wobec państwa; - rzetelność działania - należyte wypełnianie obowiązków, uczciwość, słowność, solidność, sumienność i sprawność - w działaniu oczywiście na rzecz urzędu, społeczności lokalnej i państwa, a nie komitetu, kandydata czy danej opcji politycznej; - bezstronność działania (bezstronność polityczna, światopoglądowa, proceduralna) - postawa nieopowiadająca się za żadną ze stron, nieuprzedzanie się w działaniu, sprawiedliwość, obiektywizm, działanie w interesie państwa wyłącznie na podstawie norm prawnych.

13 Do bezstronności działania zaliczana jest także apolityczność (nie oznaczająca jednak zakazu posiadania poglądów politycznych). Bezstronność powinna być rozumiana w sposób szeroki, jako niepodleganie wpływom zarówno partii czy stronnictw politycznych, jak i innych organizacji społecznych czy zawodowych. (J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 2001, s. 17). Bezstronność działania to kierowanie się właściwie pojętym interesem wspólnym, publicznym i ogólnym, nadrzędnym wobec interesów partykularnych i szczegółowych, nieuleganie wpływom środowiskowym, politycznym, towarzyskim czy rodzinnym (por. M. Kulesza).

14 Art. 5 ust. 5 u.p.s. Sekretarz gminy nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich. To szczególne uregulowanie i daleko idący zakaz działalności partyjnej ma stanowić gwarancję apolityczności osoby zatrudnionej na stanowisku sekretarza, która z założenia ma być swoistym pierwszym urzędnikiem w gminie (powiecie, województwie). Przynależność partyjna jest natomiast faktycznym zaprzeczeniem neutralności politycznej, której wymaga się od funkcjonariuszy demokratycznego państwa.

15 Powszechne staje się podejście, że ze względu na charakter powierzonych obowiązków pracownikom samorządu terytorialnego, zbliżony do rodzaju obowiązków ciążących na członkach służby cywilnej i wyrażający się przede wszystkim w konieczności kierowania się przez nich interesem publicznym - pracownicy samorządowi wchodzą w skład szeroko pojętej służby publicznej (co potwierdzałaby regulacja art Kodeksu karnego dotycząca funkcjonariuszy publicznych) i należą do zawodów - zaufania publicznego, a w związku z tym należy do nich odnosić również regulacje określone w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz ze zm.), a zatem także regulacje: art. 78 ust. 1, zgodnie z którym członek korpusu służby cywilnej przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie może kierować się interesem jednostkowym lub grupowym; art. 78 ust. 2, stanowiącego, iż członkowi korpusu służby cywilnej nie wolno publicznie manifestować poglądów politycznych; art. 78 ust. 5 zgodnie z którym urzędnik służby cywilnej nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani uczestniczenia w nich.

16 Art. 24 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. Do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności: 1) przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa; 2) wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie. Sumienność i staranność - na gruncie prawa pracy określane są jako wysiłek pracownika zmierzający do idealnego wzorca działania na rzecz społeczności lokalnej i państwa, a zatem nie na rzecz np. komitetu wyborczego. Angażowanie się w działania na rzecz komitetu wyborczego w czasie godzin pracy z pewnością nie służy bezstronności, sumienności i staranności w realizowaniu zadań wynikających z zakresu obowiązków pracowników urzędu.

17 Art. 30 ust. 1 u.p.s. Pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. Art. 30 ust. 2 u.p.s. W przypadku stwierdzenia naruszenia przez pracownika samorządowego któregokolwiek z zakazów, o których mowa w ust. 1, niezwłocznie rozwiązuje się z nim, bez wypowiedzenia, stosunek pracy w trybie art i 3 Kodeksu pracy lub odwołuje się go ze stanowiska. (Regulacja ta nie odnosi się do asystentów, doradców oraz pracowników pomocniczych i obsługi).

18 Wyrok SN z dnia 18 czerwca 1998 r., I PKN 188/98 OSNP 1999, nr 13, poz. 421 Zaistnienie podejrzeń o stronniczość może stanowić podstawę wypowiedzenia takiemu pracownikowi stosunku pracy. "Przyczyną uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę na podstawie tego przepisu jest możliwość wywołania wykonywanymi czynnościami podejrzenia o stronniczość i interesowność. Pracodawca nie musi zatem wykazywać, że pracownik wykonywał swoje obowiązki stronniczo lub interesownie, a zwłaszcza że uzyskiwał w związku z ich wykonywaniem jakiekolwiek korzyści" Natomiast w przypadku stwierdzenia zaistnienia konkretnych zdarzeń (faktów) stronniczości lub interesowności pracownika możliwe jest rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia.

19 Wyrok SN z dnia 15 lutego 2006 r., II PK 134/05 OSNP 2007, nr 1-2, poz. 6. Wykonywanie prywatnej działalności gospodarczej przez pracownika samorządowego w czasie i miejscu zatrudnienia pozostaje w sprzeczności z jego obowiązkami pracowniczymi oraz może wywoływać uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność nawet wtedy, gdy dotyczy działalności nieobjętej bezpośrednio jego zakresem czynności pracowniczych.

20 Art. 18 ust. 1 u.p.s. Przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków służbowych, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 9, pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, składa w obecności kierownika jednostki lub sekretarza ślubowanie o następującej treści: "Ślubuję uroczyście, że na zajmowanym stanowisku będę służyć państwu polskiemu i wspólnocie samorządowej, przestrzegać porządku prawnego i wykonywać sumiennie powierzone mi zadania". Do treści ślubowania mogą być dodane słowa «Tak mi dopomóż Bóg». Złożenie ślubowania pracownik potwierdza podpisem".

21 Art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego Organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. (Bezstronne działanie powinno być utożsamiane z działaniami na podstawie i w granicach prawa).

22 Art Kpa Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej, Art Kpa Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany - na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu - wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (np. wydawanie zgody na wynajęcie sali na spotkanie wyborcze komitetu, wynajęcie powierzchni na siedzibę biura komitetu, czy powierzchni na umieszczenie materiałów agitacyjnych).

23 Art. 25 ust. 2 Konstytucji RP Władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. Uznaje się, że regulacja ta zobowiązuje pracowników samorządowych do bezstronnego działania także w każdym z tych aspektów funkcjonowania państwa. Art. 7 Konstytucji RP Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 169 ust. 2 Konstytucji RP Wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Te same wymagania wobec wyborów samorządowych formułuje Europejska Karta Samorządu Lokalnego. Art. 3 ust. 2 określa, że przedstawicielskie organy samorządowe powinny być wybierane w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych. Art. 369 Kodeksu wyborczego Wybory do rad są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym.

24 Art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej w 2000 r. w Nicei określa prawo do dobrej administracji. Rozwinięciem tej regulacji jest uchwalony przez Parlament Europejski Kodeks Dobrej Administracji (mający charakter zaleceń), który formułuje między innymi zasady: - praworządności (art. 4), - zakazu nadużywania uprawnień (art. 7), - bezstronności i niezależności (art. 8), - obiektywności (art. 9), - uczciwości (art. 11).

25 Art. 5 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (w związku z art. 203 ust. 2 Konstytucji RP) Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrolę działalności samorządu terytorialnego pod względem legalności, gospodarności i rzetelności. Art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. Art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.

26 Normy o charakterze etycznym Przestrzeganie przez urzędników samorządowych norm etycznych uznaje się za nie mniej ważne niż przestrzeganie przez nich regulacji prawnych. "Etyczny urzędnik powinien zastanawiać się nad treścią etycznych wartości, na podstawie których podejmuje określone decyzje - Kathryn G. Denhardt Kodeks postępowania Etyka i profesjonalizm w administrowaniu wyborów z 1996 r. Z regulacji którego wynika, że udział wszelkich podmiotów zaangażowanych w przeprowadzanie wyborów (a zatem również podmiotów samorządowych) musi być zgodny z zasadami przejrzystości, uczciwości i odpowiedzialności i apolityczności.

27 Partyjność administracji w Polsce mocno przekracza granice europejskiej normalności, także w zakresie samorządu terytorialnego, co wydaje się sprzeczne z podstawową ideą samorządności. Partyjność przenika sposoby powoływania urzędników i przenika funkcjonowanie podmiotów samorządowych. Samorząd terytorialny ewoluuje zaś w kierunku samorządu partyjno-terytorialnego prof. Michał Kulesza

28 - konflikt interesów - konflikt lojalności - z jednej strony - wartości takie jak rzetelność, bezstronność, apolityczność (mające nie tylko znaczenie aksjologiczne, ale także wynikające z regulacji prawnych); - z drugiej strony - kwestia np. dalszej pracy w urzędzie lub relacji z szefem.

29 Urzędnik administracji samorządowej powinien postępować w taki sposób, by niezależność jego działań nie wzbudzała najmniejszych wątpliwości.

30 Dziękuję za uwagę! Dane kontaktowe Tomasz Gąsior