143 Wymiar sprawiedliwości i organy ścigania stopień realizacji rekomendacji Kluczowe elementy walki z przestępczością skarbową przez organy ścigania i wymiar sprawiedliwości stan realizacji rekomendacji z ubiegłorocznego raportu Global Compact Network Poland.
144 GLOBAL COMPACT PRZECIWDZIAŁANIE SZAREJ STREFIE W POLSCE Poprzedni raport Global Compact Network Poland dotyczący walki z szarą strefą, został prawie w całości poświęcony zagadnieniu wzmocnienia możliwości przeciwdziałania nielegalnej działalności gospodarczej poprzez odpowiednie reformy obejmujące organy ścigania oraz wymiar sprawiedliwości. Jedną z podstawowych obserwacji zeszłorocznego raportu był brak korelacji pomiędzy wzrostem udziału szarej strefy i intensyfikacja działań grup przestępczych głównie w obszarze wyłudzeń VAT a liczbą ujawnień przestępstw gospodarczych. Z kluczowych obserwacji wynikało, iż brak istotnych postępów w skutecznej walce z przestępczością gospodarczą wynikał między innymi z nadmiernego przenikania się kompetencji różnych organów konkurujących ze sobą o większą wykrywalność przestępstw karnoskarbowych. Szczególnie trudna sytuacja była w przypadku konkurowania ze sobą urzędów kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nieefektywna alokacja uprawnień i brak koordynacji działań służb nie pozwalały na wykorzystanie ich pełnego potencjału ilość postępowań przygotowawczych kończących się aktem oskarżenia nie korespondowała z ilością wyroków skazujących. Najpowszechniejszą karą, nawet za poważne przestępstwa, skutkujące dużymi stratami dla Skarbu Państwa, była grzywna. Wykonana w poprzednim raporcie analiza zaowocowała szeregiem konkretnych rekomendacji w tym obszarze działań państwa. Do najważniejszych z nich zaliczyć należy: zawarcie w przepisach odpowiednich definicji czynów karalnych, umożliwiające subsumpcję szerokiego zakresu stanów faktycznych związanych z produkcją, przemytem i handlem nieakcyzowanymi produktami, przystosowanie zarówno struktury, jak i uprawnień organów ścigania zaangażowanych w zwalczanie przestępstw skarbowych pod kątem sprawnego wykrywania czynów oraz skutecznego stawiania zarzutów, zapewnienie odpowiedniego instrumentarium organów ścigania pod kątem gromadzenia i analizy danych w ramach postępowań przygotowawczych, jak i również możliwości wymiany niezbędnych informacji pomiędzy organami, dostosowanie wysokości kar do faktycznych strat poniesionych przez Skarb Państwa oraz, skuteczność i dolegliwość kar, w tym przepadku majątku, orzekanych za przestępstwa gospodarcze. W dalszej części niniejszego raportu będziemy dążyć do oceny zmian w opisanych wyżej sferach oraz opisania podejścia prawodawcy do realizacji rekomendacji w odniesieniu do organów ścigania. PROKURATURA. ZMIANA ORGANIZACJI Nie podlega dyskusji, że organizacja organów ścigania wymaga dostosowania do współczesnej przestępczości gospodarczej grupy przestępcze ulegają postępującej specjalizacji i profesjonalizacji. Aby podążyć za nimi niezbędne było zrealizowanie rekomendacji zalecającej większą specjalizację organów ścigania i dostosowanie ich struktury do potrzeb walki z przestępczością gospodarczą. Istotna zmiana na tym polu miała miejsce w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767, ze zm.). Reforma Prokuratury zaczęła obowiązywać 4 marca 2016 r. dzięki głębokim zmianom strukturalnym doprowadziła do większej specjalizacji organów ścigania poprzez utworzenie dedykowanych wydziałów. Do marca 2016 wydziały do spraw przestępczości gospodarczej były tylko w największych prokuraturach okręgowych, natomiast wydziałów wyspecjalizowanych w przestępczości finansowo-skarbowej nie było w ogóle, na żadnym szczeblu. Brakowało również ogólnokrajowej koordynacji działań prokuratorskich w zakresie zwalczania przestępczości gospodarczej. Obecnie, zarówno na poziomie okręgów, jak i prokuratur regionalnych, funkcjonują wydziały do spraw przestępczości gospodarczej. Wybrano również największe prokuratury regionalne do utworzenia z nich wydziałów do walki z przestępczością finansowo-skarbową. W miejsce Prokuratury Generalnej została utworzona Prokuratura Krajowa powstał w niej specjalny Departament do Spraw Przestępczości Gospodarczej. Departament ten ma na celu poza zwalczaniem przestępstw o dużej skali również zadania koordynacyjne wobec prokuratur niższego szczebla. Funkcja koordynacyjna Departamentu do Spraw
ANALIZA ZMIAN WPROWADZONYCH W ZAKRESIE WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCI ORAZ ORGANÓW ŚCIGANIA I STOPIEŃ REALIZACJI REKOMENDACJI 145 Przestępczości Gospodarczej ma na celu integrację śledztw prowadzonych przez lokalne struktury, co pozwoli walczyć z dotychczasowymi problemami, takimi jak rozdrobnienie i brak koordynacji postępowań przygotowawczych. Dotychczasowo Prokuratury Rejonowe często nie posiadały aktualizowanej na bieżąco wiedzy na temat przestępczości gospodarczej i jej skali patrząc na wycinek, tj. zatrzymanych handlarzy z towarem, nie określały i nie weryfikowały rozmiaru strat skarbu państwa kryjących się za tą działalnością. Przykładem wykroczeń wprowadzających organy ścigania w błąd co do skali stojącego za nimi procederu jest m.in. uliczny handel papierosami lub alkoholem bez akcyzy. Oba te procedery są efektem sprofesjonalizowanej i zorganizowanej działalności wymagają maszyn, personelu, opracowanej logistyki oraz inwestycji w surowce (bibułki, susz, skażony alkohol, butelki). Znaczne bariery wejścia oznaczają, że faktycznym producentem nie może być drobny sprzedawca źródłem towaru jest grupa przestępcza, która z produkcji nielegalnych towarów tworzy sobie kolejne źródło dochodu. Brak całościowego spojrzenia na problem, nietraktowanie przedstawicieli sieci dystrybucyjnej producentów towarów nieobjętych akcyzą z należytą powagą stanowią tylko jedną stronę problemu. Aby lepiej walczyć z przestępczością gospodarczą w Departamencie do Spraw Przestępczości Gospodarczej Prokuratury Krajowej opracowywana jest metodyka prowadzenia postępowań z poszczególnych jej dziedzin. Metodyka ta będzie obejmowała zarówno mechanizm prowadzenia spraw z zakresu wyłudzeń podatku VAT w ramach tzw. przestępstw karuzelowych, uszczupleń podatku akcyzowego, w związku z obrotem paliwami, papierosami jak też w zakresie legalizacji korzyści majątkowych, uzyskiwanych z tych przestępstw oraz organizacji gier hazardowych. Jest to niezwykle szerokie spektrum zagadnień, niemalże wyczerpujące tematykę raportu o przeciwdziałaniu szarej strefie. Opracowanie i przesłanie tej metodyki do poszczególnych jednostek prokuratur oraz wykorzystanie jej w ramach współpracy przez inne organy i instytucje niewątpliwie spowoduje ujednolicenie mechanizmów prowadzonych postępowań, przyczyni się do ich efektywności i szybkości. ORGANY ŚCIGANIA A PRZESTĘPSTWA ZWIĄZANE Z PODATKIEM OD TOWARÓW I USŁUG Luka VAT, czyli różnica pomiędzy realnymi wpływami z podatku VAT a wpływami możliwymi do osiągnięcia, wyniosła w 2016 roku ok. 52 mld złotych, natomiast mniej niż 50 osób skazano za wyłudzenia zwrotu VAT wynoszące minimum 925 tysięcy złotych. Kara bezwzględnego więzienia została orzeczona wobec zaledwie 60% z nich. Taki stan faktyczny był spowodowany niedostosowaniem kodeksu karnego skarbowego do nowych realiów gospodarczych brak stosownej penalizacji tzw. pustych faktur uniemożliwiał doprowadzenie do skazania większości przestępców. Obecne zmiany w prawie, takie jak wprowadzenie ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 244) kar więzienia za wystawianie tzw. pustych faktur mają na celu dostosowanie prawa do nowych metod wyłudzania zwrotu podatku VAT. Tzw. puste faktury to nazwa używana w odniesieniu do dokumentów sprzedażowych wystawianych w oderwaniu od faktycznych transakcji. Podatek z faktury niedokumentującej rzeczywistego obrotu pomiędzy podmiotami jest wykazywany w deklaracjach VAT-7, a następnie nabywcy korzystają nielegalnie z możliwości uzyskania zwrotu wykazanego w deklaracji podatku. Dotychczasowo konsekwencje takiej praktyki były umiejscowione w art. 108 ust 1 ustawy o podatku od towarów i usług z dnia 11 marca 2004 r. (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1221) oraz w art. 62 2 kodeksu karnego skarbowego. Przepisy karnoskarbowe wyrażały się o fikcyjnych fakturach w sposób nieprecyzyjny, co częstokroć przedłużało i komplikowało postępowania w fazie postępowania głównego. Od 1 marca 2017 r. podrobienie, przerobienie faktury oraz użycie takiego dokumentu jako prawdziwego jest zagrożone karą pozbawienia wolności na mocy art. 270a oraz 271a ustawy kodeks karny dodane przez dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. (Dz.U.2017.244). Wymiar kary w przypadku wyłudzenia nienależnego zwrotu podatku wynosi od 6 miesięcy do 8 lat. W przypadku sprawców, którzy uczynili sobie z takiego procederu stałe źródło
146 GLOBAL COMPACT PRZECIWDZIAŁANIE SZAREJ STREFIE W POLSCE dochodu wymiar kary wzrasta jest to od 3 do 15 lat więzienia. Taką samą sankcją jest objęte posłużenie się fałszywą gdy kwota należności na fakturze ogółem przekroczy 5 mln zł. W przypadku faktur powyżej 10 mln złotych kara wynosi od 5 do 25 lat pozbawienia wolności. Wprowadzenie nowego przestępstwa do kodeksu karnego umożliwiło nie tylko skuteczniejsze, ale i szybsze ściganie wyłudzeń VAT. Dotychczasowo prokurator w pierwszej kolejności zlecał kontrolę skarbową, która po zakończeniu się decyzją najczęściej wędrowała do sądu administracyjnego. Dopiero uprawomocnienie się wyroku administracyjnego mogło doprowadzić do postawienia zarzutów prokuratorskich. Teraz już przy podejrzeniu podrobienia faktury jest możliwość wszczęcia śledztwa, postawienia zarzutów i przystąpienia do zabezpieczania majątku. Obecnie w prokuraturach w całej Polsce toczy się około 700 postępowań karnych dotyczących wyłudzeń podatku VAT na łączną kwotę co najmniej 14 miliardów złotych. Kolejnym istotnym elementem wprowadzonym przez prokuraturę, mającym znaczenie dla zwalczania przestępstw skarbowych było przeprowadzenie szkoleń dla prokuratorów i pracowników KAS z zakresu przestępczości gospodarczej oraz instytucji idealnego zbiegu przestępstw. Szkolenia te przeprowadzono w latach 2016 2017, a mogło w nich uczestniczyć niemalże 1500 osób na co dzień zajmujących się ściganiem przestępczości gospodarczej. Zbieg idealny jest to instytucja prawna umożliwiająca orzekanie wyższych kar dla sprawców tych przestępstw, w przypadku których można stwierdzić, że wyczerpują one znamiona jednocześnie przestępstw powszechnych jak i skarbowych. Umiejętność dokonania podwójnej subsumpcji przestępstw wypełniających jednocześnie znamiona czynu łamiącego kodeks karny jak i karny skarbowy i w konsekwencji prowadzi do możliwości orzekania kar odzwierciedlających w większym stopniu szkodliwość społeczną przestępstw skarbowych. Instytucja ta jest szczególnie istotna w przypadku prowadzenia spraw o przestępstwa skierowane przeciwko wiarygodności dokumentów, w związku z którymi nastąpiło uszczuplenie lub narażenie na uszczuplenie należności publicznoprawnej. Ministerstwo Sprawiedliwości podkreśla, że w toku szkoleń podkreślano, iż postępowania przygotowawcze prowadzone w tego rodzaju sprawach powinny być ukierunkowane na całościowe zwalczanie grup przestępczych zaangażowanych w proceder. Elementami tego jest ustalenie sprawców odgrywających w przestępczej działalności rolę wiodącą, jak też osób współdziałających z nimi, w ramach ustalonej zorganizowanej grupy przestępczej, w celu jak najszybszego zebrania materiału dowodowego oraz właściwego ukierunkowania prowadzonego postępowania, w tym także w zakresie sporządzenie i ogłoszenie postanowień o przedstawieniu zarzutów, zastosowania lub wystąpienia do sądu z wnioskami o zastosowanie środków zapobiegawczych oraz wydania postanowień o zabezpieczeniu majątkowym. ŚCIĄGANIE NALEŻNEJ DANINY PO WYKRYCIU PRZESTĘPSTWA Często po wykryciu przestępstwa przez CBŚ brakuje uzupełnienia śledztwa o współdziałanie z KAS w sprawie ściągnięcia należnej daniny państwowej z podmiotu, który nielegalnie wprowadzał towary akcyzowe na rynek. W ten sposób przestępcy ponoszą odpowiedzialność tylko na podstawie przepisów zawartych w ustawie z dnia 2 marca 2001 r. o wyrobie spirytusu, wyrobie i rozlewie wyrobów spirytusowych oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz.U. 2001 nr 31 poz. 353). Dalszymi rekomendacjami jest konsekwentne obciążanie przestępców niezapłaconym podatkiem akcyzowym po wykryciu nielegalnego procederu w ten sposób Skarb Państwa będzie mógł odzyskać utracone wpływy, a przestępcy skarbowi w pełni odczują uciążliwość kary. KOORDYNACJA DZIAŁAŃ SŁUŻB ZARÓWNO NA POLU OPERACYJNYM, JAK I WYMIANY WIEDZY Brak koordynacji działań służb, a czasami nawet konkurowanie ze sobą o statystyki wykrywalności może być istotnym czynnikiem wpływającym negatywnie na walkę z grupami przestępczymi. Problemy koordynacyjne możemy podzielić na wewnętrzne tj. brak współpracy w ramach jednej służby, oraz zewnętrzne brak współpracy pomiędzy poszczególnymi służbami o zbliżonych kompetencjach. Problemy wewnętrzne, zarówno w przypadku prokuratury, jak i również organów zrzeszonych w KAS zostały rozwiązane na mocy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze oraz stawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. W prokuraturze powstał Departament do Spraw Przestępczości Gospodarczej koordynujący i nadzorujący śledztwa zarówno na poziomie krajowym, jak i w poszczególnych prokuraturach regionalnych. Powstanie Krajowej Administracji Skarbowej doprowadziło do kolejnej korzystnej zmiany wyodrębnienia specjalnego Pionu Celno-Skarbowego koordynowanego przez Izby Administracji Skarbowej. IAS nadzorują zarówno Urzędy Skarbowe, jak i Urzędy Celno-Skarbowe. Ten drugi organ jest wyspecjalizo-
ANALIZA ZMIAN WPROWADZONYCH W ZAKRESIE WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCI ORAZ ORGANÓW ŚCIGANIA I STOPIEŃ REALIZACJI REKOMENDACJI 147 wany głównie w wykrywaniu przestępstw na szkodę Skarbu Państwa popełnianych na szeroką skalę. Kolejnym elementem umożliwiającym lepszą koordynację wewnętrzną działań jest powstanie Fundamentu Danych, który obecnie jest uruchamiany w wersji 1.0. Umożliwia on niezwłoczne przekazywanie danych pomiędzy poszczególnymi organami zrzeszonymi w KAS. W celu zwiększenia koordynacji zewnętrznej pomiędzy prokuraturą i KAS ustanowiono zasady udostępniania KAS danych przez prokuraturę oraz współpracy z tych dwóch podmiotów. Zostały one uregulowane w rozporządzeniu w sprawie współpracy organów Krajowej Administracji Skarbowej z niektórymi podmiotami z 25 lipca 2017 r. Wspólne akcje operacyjne KAS i CBŚ będące rezultatem współpracy organów karnych i skarbowych są to m.in. zlikwidowanie w październiku 2017 nielegalnej fabryki papierosów, która mogła narazić Skarb Państwa na utratę ok. 22 mln złotych. Rekomendacją będzie tu przeprowadzanie szkoleń przez pracowników KAS oraz prokuratury wyspecjalizowanych w wykrywaniu przestępczości gospodarczej dla prokuratorów prokuratur regionalnych nieposiadających wyspecjalizowanych Wydziałów ds. Przestępczości Gospodarczej oraz pracowników KAS mających mniejszy kontakt z takim typem przestępczości. Ma to na celu szerzenie wiedzy wśród przedstawicieli organów ścigania i organów podatkowych i zwiększanie ich świadomości na temat skali i sposobów działania grup zajmujących się przestępczością gospodarczą. UTWORZENIE INSTYTUCJI EKSPERCKIEJ Ministerstwo Sprawiedliwości dostrzega ten problem i obecnie prowadzi analizy związane z koniecznością utworzenia instytucji, dzięki której Prokuratura, sądy czy też organy ścigania mogłyby mieć dostęp do grona ekspertów gospodarczych, którzy szybko i precyzyjnie byliby w stanie wydawać opinie z zakresu spraw gospodarczych, jak też w kwestiach związanych z praniem brudnych pieniędzy. Instytucja taka mogłaby istotnie przyspieszyć tok trwania postępowań karnych wymagających niejednokrotnie specjalistycznych i złożonych opinii. Opinie wydawane w przypadku sprawców oskarżonych o udział w procederze prania brudnych pieniędzy mogłyby być pomocne do odgraniczenia i ustalenia wielkości mienia legalnego sprawcy, od tego które uzyskał z korzyści pochodzących z przestępstwa. Należy rekomendować dalsze prace dążące do utworzenia takiego organu. DALSZE ZAOSTRZANIE WYMIARU KARY ZA PRZESTĘPSTWA AKCYZOWE Dodatkową rekomendacją jest zaostrzenie kar obowiązujących w ustawie z dnia 2 marca 2001 r. o wyrobie spirytusu, wyrobie i rozlewie wyrobów spirytusowych oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych. Ustawa ta przewiduje bardzo niskie kary, niewspółmierne ze stratami skarbu państwa. W zestawieniu z obecną możliwością karania za puste faktury, która w przypadku faktur o wysokości powyżej 10 mln złotych wynosi aż do 25 lat pozbawienia wolności, wyżej wymieniona ustawa sprawia wrażenie niezwykle łagodnej. Straty Skarbu Państwa często wynoszą więcej niż 10 mln złotych na jednej nielegalnej fabryce papierosów optymalnym rozwiązaniem byłaby penalizacja przestępstw akcyzowych różnicowana pod względem strat budżetu. Rozwiązanie takie może zostać inkorporowane do kodeksu karnego, tak jak stało to się w przypadku przestępstw fakturowych. Instytucja ekspercka, umożliwiająca organom ścigania oraz wymiaru sprawiedliwości dostęp do narzędzi i wiedzy specjalistycznej bez zbędnej zwłoki pozwoliłaby na szybkie i precyzyjne analizy ekonomiczne. Analizy takie są niezbędne przy wyliczaniu faktycznie poniesionych strat przez Skarb Państwa nieodzowny element przestępczości skarbowej i gospodarczej. Obecnie Prokuratura korzysta z pomocy doradców i specjalistów z zakresu przestępczości gospodarczej, jednak taka pomoc jest świadczona ad hoc i jej dostęp jest uzależniony od dostępnych środków finansowych.