z dnia 22 marca 2013 r.

Transkrypt

1 Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego 22/03/2013 OPINIA NR 02/2013 EUROPEJSKIEJ AGENCJI BEZPIECZEŃSTWA LOTNICZEGO z dnia 22 marca 2013 r. do rozporządzenia Komisji zmieniającego rozporządzenie Komisji (WE) nr 2042/2003 z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie nieprzerwanej zdatności do lotu statków powietrznych oraz wyrobów lotniczych, części i wyposażenia lotniczego, a także w sprawie zezwoleń udzielanych instytucjom i personelowi zaangażowanym w takie zadania Monitoring ciągłej zdatności do lotu statków powietrznych

2 Streszczenie W ramach nadzoru nad ciągłą zdatnością do lotu właściwe organa mają obowiązek opracowania programu przeglądów, których celem jest monitorowanie stanu flot zarejestrowanych przez siebie statków powietrznych pod kątem ich zdatności do lotu. Program ten określa się jako Monitoring ciągłej zdatności do lotu statków powietrznych (ACAM, por. M.B.303). Program ten należy opracować przez wybór próby statków powietrznych i zawarcie w nim przeglądów statków powietrznych skupiających się na szeregu kluczowych elementów ryzyka. Informacje zwrotne otrzymane od właściwych organów oraz typowe nieprawidłowości stwierdzone podczas inspekcji standaryzacyjnych wskazują, że wymogi ACAM, a także kluczowe elementy ryzyka nie są konsekwentnie i jednolicie stosowane/uwzględniane we wszystkich państwach członkowskich. Istniejący zbiór przepisów, a także zwłaszcza związane z nim akceptowalne sposoby spełnienia wymagań (AMC) oraz wytyczne (GM) poddano przeglądowi w celu zaproponowania zmian poprawiających ich przejrzystość i spójność oraz w celu włączenia dodatkowych zaleceń dotyczących stosowania kluczowych elementów ryzyka (ang. key risk elements, KRE). Główne wyniki tego zadania regulacyjnego mają postać dodatkowych AMC i GM, które skupiają się na bardziej elastycznym planowaniu inspekcji, opartym na poziomie ryzyka, możliwości przeprowadzania połączonych przeglądów, wyjaśnieniu zakresu i różnych typów przeglądów, a także przede wszystkim na zapewnieniu szczegółowych wytycznych dotyczących kluczowych elementów ryzyka do wykorzystania podczas inspekcji ACAM. Według planów zmiany te mają pozytywnie wpłynąć na bezpieczeństwo i stanowić wsparcie dla procesu standaryzacji. Strona 2 z 7

3 I. Informacje ogólne 1. Celem niniejszej opinii jest zaproponowanie Komisji zmian w załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 2042/ (zwanego dalej częścią M ). Zakres tego działania regulacyjnego zarysowano w zakresie zadań (ang. Terms of reference, ToR) RMT.0216 (M.027) opublikowanym 4 października 2011 r. oraz bardziej szczegółowo opisano poniżej. 2. Opinia została przyjęta zgodnie z procedurą określoną przez Zarząd Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (zwanej dalej Agencją ) 2, zgodnie z przepisami art. 19 rozporządzenia (WE) nr 216/ (zwanego dalej rozporządzeniem podstawowym ). 3. W proponowanych przepisach bierze się pod uwagę rozwój Unii Europejskiej i prawa międzynarodowego (ICAO) oraz harmonizację z przepisami innych organów głównych partnerów Unii Europejskiej, zgodnie z celami określonymi w art. 2 rozporządzenia podstawowego. Proponowane przepisy uwzględniają podejście do planowania inspekcji ACAM w większym stopniu oparte na poziomie ryzyka, przez co wspierają wdrożenie standardów i zalecanych praktyk Krajowego Programu Bezpieczeństwa ICAO realizowanego w ramach Europejskiego Programu Bezpieczeństwa Lotniczego. II. Konsultacje 4. Zawiadomienie o proponowanej zmianie (NPA) , 4 w którym znalazł się projekt opinii do rozporządzenia Komisji zmieniającego część M, opublikowano na stronie internetowej Agencji dnia 29 listopada 2011 r. Do daty zamknięcia dokumentu, czyli do 1 marca 2012 r., Agencja otrzymała 82 uwagi od 19 krajowych władz lotniczych, organizacji zawodowych oraz przedsiębiorstw prywatnych. 5. Wszystkie zostały przyjęte i wprowadzone do treści dokumentu reakcji na uwagi (CRD), który opublikowano na stronie internetowej Agencji 19 lipca 2012 r. CRD zawiera wykaz wszystkich osób i/lub organizacji, które zgłosiły uwagi, a także odpowiedzi udzielone przez Agencję. Do daty zamknięcia CRD, czyli do 19 września 2012 r., Agencja otrzymała 11 reakcji na CRD od 6 krajowych władz lotniczych i 5 organizacji zawodowych. Spośród nich w trzech reakcjach wyrażono ogólne poparcie dla proponowanych zmian, w jednej reakcji wskazano odnotowanie zmian bez uwag, a w 7 wskazano konkretne problemy lub zasugerowano dodatkowe zmiany. Poniżej przedstawiono główne kwestie podniesione w tych reakcjach: a. Przeglądy podczas lotu w ramach ACAM 6. Jeden krajowy urząd lotniczy powtórzył swoją uwagę z NPA, wnioskując o utrzymanie możliwości przeprowadzania przeglądów podczas lotu w ramach inspekcji ACAM. Zgodnie z zaleceniami grupy rewizyjnej powołanej na potrzeby RMT.0216 (M.027), reakcja ta nie została przyjęta: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2042/2003 z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie nieprzerwanej zdatności do lotu statków powietrznych oraz wyrobów lotniczych, części i wyposażenia lotniczego, a także w sprawie zezwoleń udzielanych instytucjom i personelowi zaangażowanym w takie zadania (Dz.U. L 315 z , str. 1). Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem Komisji (UE) nr 593/ 2012 z dnia 5 lipca 2012 r. (Dz.U. L 176 z , str. 38). Decyzja Zarządu EASA z dnia 13 marca 2012 r. zmieniająca i zastępująca Decyzję Zarządu dotyczącą procedury stosowanej przez Agencję do wydawania opinii, specyfikacji certyfikacyjnych i wytycznych ( Procedura działań regulacyjnych ). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę Rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE. (Dz.U. L 79 z r., str. 1). Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem Komisji (UE) nr 6/2013 z dnia 8 stycznia 2013 r. (Dz.U. L 4 z , str ). Zob. archiwum działań regulacyjnych Strona 3 z 7

4 - Wnioskowanie o przeprowadzenie przeglądu podczas lotu w odpowiedzi na poważne nieprawidłowości ACAM nie byłoby adekwatną odpowiedzią w ramach przepisów części M: poważne nieprawidłowości należy rozwiązywać przez podjęcie działań dotyczących poświadczenia przeglądu zdatności do lotu (certyfikat oceny zdatności do lotu). - Przeglądy podczas lotu nie są uznawane za zadania oceny zdatności do lotu zgodnie z M.A.710 i nie na nich skupia się proces zarządzania ciągłą zdatnością do lotu zdefiniowany w części M. - Przepisy dotyczące operacyjnych inspekcji lotów, zarówno w przypadku wstępnej certyfikacji, jak i nadzoru nad posiadaczami certyfikatu przewoźnika lotniczego (AOC) zostały określone w części ARO, podczęść OPS 5. b. Proporcjonalność przepisów lotnictwo ogólne 7. W zgłoszonych przez siebie reakcjach na CRD cztery organizacje zawodowe powtórzyły swoje uwagi poczynione podczas konsultacji NPA, sugerując, iż Agencja powinna ponownie rozważyć sposób stosowania ACAM w odniesieniu do statków powietrznych lotnictwa ogólnego przez wyłączenie pewnych kategorii statków powietrznych z zakresu programów inspekcji ACAM. Ta proponowana zmiana nie została ujęta w ToR zadania regulacyjnego M.027. Dlatego związane z nią uwagi i reakcje zgłoszone do NPA zostały przedstawione do rozważenia przez grupę zadaniową ds. części M w zakresie lotnictwa ogólnego w ramach II fazy jej prac (por. ToR RMT.0463 oraz RMT.0547 Przegląd przepisów części M w zakresie lotnictwa ogólnego 6 ). Ponadto w opinii Agencji wyłączenie pewnych kategorii małych statków powietrznych z programu inspekcji ACAM miałoby negatywny wpływ na bezpieczeństwo: zależnie od typu statku powietrznego i rodzaju operacji na mocy obowiązujących przepisów części M nie jest wymagane, by obsługą techniczną i/lub ciągłą zdatnością do lotu zarządzała zatwierdzona organizacja. W tych konkretnych przypadkach inspekcje ACAM przeprowadzane zgodnie z M.B.303 są dla właściwych organów środkiem ostatecznym w ramach sprawowanego przez nie nadzoru. Dlatego każde zwolnienie w tym obszarze wymagałoby pełnej oceny skutków uregulowań prawnych. W jednej z reakcji zgłoszonej przez organizację zawodową zasugerowano, że właściwe organa powinny przyjąć bardziej kooperacyjne podejście do przeprowadzania inspekcji ACAM dotyczących statków powietrznych użytkowanych prywatnie lub przez aerokluby lub federacje sportowe: panuje odczucie, iż inspektorzy właściwych organów posługują się w takich przypadkach generalnie taką samą logiką jak podczas inspekcji ACAM dotyczących dużych statków powietrznych użytkowanych w zarobkowym transporcie lotniczym. W tej reakcji zasugerowano, żeby inspektorzy ACAM lepiej komunikowali się z podmiotami podlegającymi inspekcjom ACAM oraz korzystali z okazji do lepszego wyjaśnienia stosownych przepisów części M. Według tego źródła, doprowadziłoby to do zbudowania lepszej współpracy między władzami oraz właścicielami/operatorami w tym segmencie lotnictwa, co miałoby pozytywny wpływ na bezpieczeństwo, podczas gdy żądanie większej kontroli byłoby postrzegane jako przynoszące odwrotny skutek. Jednym z możliwych sposobów zbudowania takiej współpracy między inspektorami ACAM a właścicielami/operatorami w lotnictwie rekreacyjnym byłoby przeprowadzanie inspekcji ACAM głównie jako zapowiedzianych wizyt, których celem jest dokonanie przeglądu i wyjaśnienie wszystkich powiązanych dokumentów. Wizyty takie byłyby bardziej warsztatami niż tylko inspekcjami i odbywałyby się z ewentualnych udziałem federacji sportowych i/lub aeroklubów. Przyczyniłoby się to do lepszego zrozumienia stosownych wymogów oraz ich poprawnego wdrożenia przez obydwie strony. 5 6 Rozporządzenie Komisji (UE) nr 965/2012 z dnia 5 października 2010 r. ustanawiające wymogi techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do operacji lotniczych zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008. (Dz.U. L 296 z , str ) Strona 4 z 7

5 c. Dobór próby statków powietrznych W jednej reakcji zgłoszonej przez organizację zawodową zasugerowano, że dobór próby statków powietrznych powinien być dokonywany we wszystkich 31 państwach członkowskich EASA, a nie jak dotychczas prowadzony przez poszczególne państwa członkowskie rejestracji, a także że na potrzeby takiego doboru należałoby stworzyć wspólną bazę danych, z której EASA losowo wybierałaby statki powietrzne mające podlegać inspekcji ze strony odpowiedniego organu krajowego. Agencja jest zdania, iż dobór nie powinien być losowy, ale w myśl idei podejścia opartego na poziomie ryzyka powinien opierać się na doświadczeniu i wiedzy organu miejscowego. Według treści omawianej reakcji, w drugiej fazie taka baza danych powinna stworzyć również podstawę do zbudowania wspólnej bazy danych nieprawidłowości stwierdzanych w ramach ACAM. Propozycji tej nie można objąć zakresem M.027, jako że wymagałaby ona nowego zadania regulacyjnego z pełną oceną skutków uregulowań prawnych. W oparciu o doświadczenia zdobyte przy okazji prowadzenia bazy danych nieprawidłowości stwierdzanych w ramach oceny bezpieczeństwa obcych statków powietrznych (SAFA), wdrożenie wspólnej bazy danych dotyczącej nieprawidłowości wymagałoby znacznych środków i co za tym idzie pełnego wsparcia ze strony wszystkich państw członkowskich EASA. Pociągnęłoby to za sobą konieczność określenia wspólnych formatów danych oraz wspólnej taksonomii w zakresie klasyfikacji i kategoryzacji nieprawidłowości. Gdyby ta idea zyskała poparcie, biorąc pod uwagę wymagane środki, to przedmiotowa baza danych dotycząca nieprawidłowości nie powinna ograniczać się jedynie do nieprawidłowości stwierdzanych w ramach ACAM. Niemniej jednak brak takiej wspólnej bazy danych nie uniemożliwia właściwym organom wymiany informacji pochodzących z inspekcji ACAM, w przypadkach gdy w jednym państwie członkowskim nie da się dobrać reprezentatywnej próby statków powietrznych. I wreszcie, wdrożenie takiego systemu wymagałoby zmiany mandatu Agencji i wpłynęłoby na prawa i obowiązki państw członkowskich rejestracji. 8. Zgodnie z zaleceniami grupy rewizyjnej, zmiany w przepisach wykonawczych (M.B.303 oraz M.B.304) w kształcie proponowanym w CRD nie zostały poddane dalszym modyfikacjom po analizie 11 otrzymanych reakcji. III. Treść opinii Agencji 9. Celem niniejszej opinii jest dokonanie zmian w M.B.303 oraz M.B.304 części M. Proponowane zmiany umożliwią przyjęcie bardziej elastycznego podejścia do planowania inspekcji ACAM, w większym stopniu opartego na poziomie ryzyka, oraz jeszcze bardziej zwiększą przejrzystość i spójność przepisów, przez co będą stanowić wsparcie dla procesu standaryzacji. Zmianom na poziomie przepisów wykonawczych będą towarzyszyć zmiany na poziomie AMC/GM, wśród których znajdzie się szereg nowych AMC i GM skupiających się głównie na zapewnieniu powszechnego zrozumienia i spójnego wdrożenia inspekcji ACAM. Zostaną uwzględnione szczegółowe wytyczne dotyczące kluczowych elementów ryzyka w zakresie zdatności do lotu, które mają być sprawdzane podczas inspekcji ACAM. 10. Proponuje się, by te wytyczne dotyczące KRE (dodatek III do GM1 M.B.303 lit. b)) były co roku aktualizowane za sprawą okresowych zadań regulacyjnych w celu zapewnienia aktualności odniesień oraz oceny stosowności wszystkich zawartych w nich informacji dodatkowych i typowych punktów inspekcji. Powinno to zapewnić zachowanie stosowności tych informacji w odniesieniu do zidentyfikowanych kluczowych obszarów ryzyka dotyczącego zdatności do lotu. Pierwszy taki przegląd zostanie rozpoczęty w rok po przyjęciu niniejszej opinii. Strona 5 z 7

6 a. Zmiany w treści M.B M.B.303 zmieniono tak, aby lepiej oddać intencję przepisu. Poprzednia lit. c) została usunięta. Elementy do uwzględnienia przy przygotowywaniu programu ACAM są teraz szczegółowo przedstawione w nowych AMC1 do M.B.303 lit. a). Występujący w poprzednim brzmieniu lit. d) M.B.303 wymóg ustalenia przyczyny źródłowej każdej nieprawidłowości zastąpiono wymogiem przeanalizowania nieprawidłowości pod kątem ich znaczenia dla bezpieczeństwa. Przepisy dotyczące analizy nieprawidłowości są teraz ujęte w nowych AMC1 dla M.B.303 lit. d) Analiza nieprawidłowości. Eliminuje to obowiązek przeprowadzenia analizy przyczyn źródłowych każdej nieprawidłowości. Zamiast tego o potrzebie przeprowadzenia takiej analizy powinien decydować właściwy organ na podstawie znaczenia jednej lub wielu nieprawidłowości dla bezpieczeństwa. Nowe brzmienie lit. f) wywodzi się z lit. g). Aby było bardziej ogólne, zostało przeredagowane. Skupia się na przetwarzaniu informacji o nieprawidłowościach, w odróżnieniu od kategoryzacji nieprawidłowości zgodnie z wymogami, o czym mowa w lit. d). Poprzednie brzmienie lit. i), która teraz nosi oznaczenie g), zmieniono, by wyjaśnić, iż wymiana informacji na temat bieżącej zgodności z wymogami jest wymagana tylko wtedy, gdy jest to konieczne do zapewnienia realizacji odpowiednich działań egzekwujących. Dokonano dodatkowych zmian redakcyjnych: - W lit. b) Kluczowe elementy ryzyka dodano odniesienie do zdatności do lotu. - Z lit. e) usunięto odniesienie do zaleceń, jako że nie są one zdefiniowane w M.B.903. b. Zmiany w treści M.B Treść M.B.304 zmieniono w wyniku usunięcia lit. g) M.B.303, a także w celu zapewnienia spójności z treścią M.B.903 Nieprawidłowości. Usunięto odniesienie do ograniczeń, jako że M.B.903 nie daje takiej możliwości. IV. Ocena skutków uregulowań prawnych 7 Analiza problemu i ocena ryzyka 13. Omawiane zagadnienie dotyczy przede wszystkim właściwych organów. Dotyczy ono właścicieli/operatorów pośrednio w sytuacji, gdy ich statki powietrzne zostają wybrane przez właściwy organ do inspekcji ACAM na płycie lub szczegółowej inspekcji ACAM. Oczekuje się, że proponowane zmiany będą miały pozytywny wpływ na bezpieczeństwo i będą sprzyjać standaryzacji. M.B.303 wymaga od właściwych organów opracowania programu przeglądów w celu monitorowania stanu flot zarejestrowanych przez siebie statków powietrznych pod kątem ich zdatności do lotu. Program taki powinien zawierać przeglądy wyrobów i skupiać się na szeregu KRE. W załączniku III do AMC M.B.303 lit. d) Monitoring ciągłej zdatności do lotu statków powietrznych Planowanie i zapisywanie określono KRE dotyczące przeglądów wyrobów prowadzonych przez właściwe organa. Jednakże w AMC wydanych do M.B.303 nie ma szczegółowego opisu tych KRE ani wykazu elementów podlegających inspekcji. W rezultacie doszło do nieustandaryzowanego stosowania wymogów zawartych w M.B Zob. również NPA , sekcja V Ocena skutków uregulowań prawnych Strona 6 z 7

7 14. Do głównego ryzyka wynikającego z niedostatecznego monitoringu ACAM należą zagrożenia dla zdatności do lotu mogące mieć wpływ na bezpieczeństwo lotu poszczególnych statków powietrznych lub całej floty, które mogą nie zostać odpowiednio zidentyfikowane i rozwiązane. Niedostateczny monitoring ACAM wpływa też bezpośrednio na skuteczność ciągłego nadzoru sprawowanego przez właściwy organ, co może zmniejszać poziom bezpieczeństwa. W oparciu o wyniki poprzednich standaryzacji przyjmuje się, że prawdopodobieństwo wystąpienia tego ryzyka jest sporadyczne. Jak chodzi o stopień zagrożenia w tym obszarze, to uznaje się go za niewielki, biorąc pod uwagę, że z jednej strony, monitoring ACAM to tylko jeden z elementów systemu nadzoru, a z drugiej, że zdatność do lotu poszczególnych statków powietrznych jest ogólnie monitorowana przez organizację zatwierdzoną zgodnie z przepisami części M, podczęść G. Cele 15. Celem niniejszej opinii jest zmniejszenie zidentyfikowanych zagrożeń dla bezpieczeństwa oraz problemów wdrożeniowych dzięki zapewnieniu większej przejrzystości przepisów, tak aby: - przyczynić się do promocji elastycznego, opartego na poziomie ryzyka podejścia do programu ACAM; - przyczynić się do zapewnienia powszechnego zrozumienia przez właściwe organa odpowiedniego stosowania KRE w odniesieniu do przeglądów wyrobów w ramach ACAM; - ułatwić wymianę informacji między organami w zakresie niezgodności stwierdzonych w wyniku programów ACAM. Powinno to podnieść skuteczność programów przeglądów ACAM, wesprzeć proces standaryzacji, zapewnić jednolite stosowanie i równe traktowanie właścicieli/operatorów podlegających przeglądom wyrobów w ramach ACAM, ułatwić współpracę w zakresie nadzoru oraz, w końcowych rozrachunku, przyczynić się do podniesienia poziomu bezpieczeństwa. Analiza skutków 16. Proponowane zmiany nie rodzą żadnych znaczących skutków społecznych, ekonomicznych czy środowiskowych i nie mają wpływu na koordynację i harmonizację przepisów. Stwierdzono istnienie kwestii dotyczących proporcjonalności w obszarze lotnictwa ogólnego, w szczególności w odniesieniu do statków powietrznych użytkowanych prywatnie lub przez aerokluby lub federacje sportowe. Dzięki umożliwieniu stosowania bardziej elastycznego podejścia opartego na poziomie ryzyka oraz usunięciu obowiązku przeprowadzania analizy przyczyn źródłowych wszystkich nieprawidłowości proponowane zmiany zmniejszą obciążenia dotyczące takich statków powietrznych. Wyłączenie pewnych kategorii statków powietrznych z wymogów ACAM wymagałoby realizacji oddzielnego zadania regulacyjnego, w tym pełnej oceny skutków uregulowań prawnych. Kolonia, dd miesiąc RRRR r. P. GOUDOU Dyrektor wykonawczy Strona 7 z 7