Nowe trendy w zarządzaniu publicznym wykład 4

Transkrypt

1 eksoc.uni.lodz.pl Nowe trendy w zarządzaniu publicznym wykład 4 Adam Mateusz Suchecki (PhD) Przykłady projektów PPP w Polsce: Autostrada A2 na odcinku Konin-Nowy Tomyśl Autostrada A2 jest pierwszą płatną drogą w Polsce budowaną przez prywatny kapitał. Prace nad tym projektem trwały od 1993 roku kiedy to zarejestrowano spółkę Autostrada Wielkopolska S.A., którą zawiązano w celu sfinansowania, budowy i eksploatacji autostrady płatnej. W 1995 roku spółka wzięła udział w dwustopniowym międzynarodowym przetargu na budowę i eksploatację autostrady płatnej A2 od Świecka do Strykowa. Umowę koncesyjną BOT z rządem reprezentowanym przez Ministerstwo Infrastruktury podpisano w 1997 roku. Spółka zobowiązała się do wybudowania i eksploatacji płatnej autostrady na odcinku Świecko-Stryków. Później, w wyniku renegocjacji umowy, ustalono że Autostrada Wielkopolska zbuduje i będzie eksploatować odcinek Świecko-Konin. Umowę zawarto na czterdzieści lat, przy czym grunt pod autostradą pozostał własnością Skarbu Państwa, a AW została zobligowana do odprowadzania opłaty dzierżawnej w wysokości ok. 7 mln zł rocznie. 1

2 Przykłady projektów PPP w Polsce: Autostrada A2 na odcinku Konin-Nowy Tomyśl Źródła finansowania projektu: 1. Wkład własny sponsorów projektu 27% 2. Kredyt Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) 40%, 3. Konsorcjum banków komercyjnych 26%, 4. Przychody z eksploatacji 5% Przykłady projektów PPP w Polsce: Autostrada A2 na odcinku Konin-Nowy Tomyśl Zamknięcie projektu było możliwe w głównej mierze dzięki udziałowi EBI oraz uzyskaniu gwarancji państwa na kredyt. Każdy z trzech zaplanowanych odcinków inwestycji został zrealizowany w ramach założonego budżetu i z zachowaniem terminów. Ostatni odcinek oddano do użytku w październiku 2004 roku. 2

3 Przykłady projektów PPP w Polsce: Autostrada A2 na odcinku Konin-Nowy Tomyśl Zgodnie z umową koncesyjną, opłaty za korzystanie z autostrady pobiera się w trzech punktach poboru opłat. Umowa koncesyjna określa również mechanizm dystrybucji dochodów z opłat tak, aby w pierwszej kolejności zapewnić zaspokojenie kosztów operacyjnych wraz z należnymi państwu opłatami z tytułu dzierżawy gruntów. Krytyka nowego zarządzania publicznego: 1. Rynek sam w sobie nie funkcjonuje idealnie, dlatego przenoszenie rozwiązań rynkowych do sektora publicznego obarczone jest ryzykiem ujawnienia się tych niedoskonałości, 2. Bezpośrednie aplikowanie rozwiązań z sektora prywatnego nie uwzględnia specyfiki instytucji publicznych. 3

4 Wady i niedoskonałości mechanizmów rynkowych: Niepowodzenia rynku (market failure). Sektor prywatny nie jest zdolny do zapewnienia samodzielnie efektywnej alokacji dóbr i usług. Konkurencja na rynku nie jest nieograniczona. Na wielu rynkach istnieje zaledwie jeden lub kilka dużych podmiotów, między którymi nie występuje rzeczywista rywalizacja o klienta. Konkurencji zagrażają również porozumienia cenowe, porozumienia o podziale rynku, transakcje przejęć i połączeń prowadzące do konsolidacji rynku i ograniczenia podmiotów konkurujących. Teoretyczne podstawy governance Model governence wywodzi się z socjologii. Wyraża bardziej miękką formułę zarządzania publicznego jako procesu opartego na niewymuszonym współdziałaniu samodzielnych podmiotów współpracujących na zasadzie zaufania i współodpowiedzialności. 4

5 Odmiany governance: Koncepcja governance wg. G. Stockera, Koncepcja New Public Governance, S.P. Osborne a Koncepcja Good Governance wypracowana przez ONZ Koncepcja new Public Leadership S. Brookesa. Koncepcja governance wg. G. Stockera Governance odnosi się do zbioru instytucji i aktorów o charakterze zarówno publicznym jak i niepublicznym. W ramach zarządzania zacierają się granice i odpowiedzialności, co służyć ma lepszemu radzeniu sobie ze złożonością problemów społecznych i ekonomicznych. Governence dostrzega kwestię zależności władzy pomiędzy instytucjami zaangażowanymi we wspólne działania ani rząd, ani podmioty prywatne uczestniczące w procesie zarządzania publicznego nie dysponują już wiedzą ani środkami wystarczającymi do samodzielnego rozwiązywania problemów. Ważna staje się koordynacja współpracy między poszczególnymi aktorami. 5

6 Koncepcja governance wg. G. Stockera Governance dotyczy autonomicznych, samozarządzających się sieci aktorów. Governance rozpoznaje możliwość osiągnięcia zamierzonych celów niezależnie od rządu, jego siły i autorytetu. Z perspektywy governance rząd jest postrzegany jako podmiot będący w stanie wykorzystywać nowe narzędzia i techniki w celu sterowania procesami społeczno-ekonomicznymi miękkie zarządzanie, budowanie partnerstwa między aktorami. Koncepcja New Public Governance Koncepcja ta skupia się na miękkich aspektach zarządzania publicznego. Kładzie nacisk na budowanie sieci współzależnych i współdziałających ze sobą podmiotów. W ramach tej struktury administracji przypada raczej rola koordynatora niż zamawiającego czy organu administracji wykonującego władztwo administracyjne. 6

7 Cechy koncepcji good governance: Uczestnictwo włączenie wszystkich obywateli w procesy decyzyjne poprzez udział bezpośredni lub w ramach grup reprezentujących ich interesy. Towarzyszyć temu powinno zapewnienie szerokich gwarancji wolności wypowiedzi i wolności stowarzyszeń. Rządy prawa proceduralne gwarancje ochrony podstawowych praw człowieka. Jawność dostęp do informacji umożliwiających monitorowanie działalności instytucji publicznych, Cechy koncepcji good governance: Responsywność służebna wobec obywateli postawa instytucji publicznych, umiejętność reagowania na potrzeby obywateli. Orientacja na konsensus dążenie do uzgadniania sprzecznych stanowisk różnych grup interesu, Równe traktowanie kobiet i mężczyzn, 7

8 Cechy koncepcji good governance: Wydajność i efektywność instytucje publiczne powinny najbardziej efektywnie wykorzystywać dostępne zasoby, Odpowiedzialność za skutki swoich działań odpowiadają przed całym społeczeństwem i interesariuszami zarówno rząd, jak i podmioty sektora prywatnego. Myślenie strategiczne przywódcy publiczni muszą myśleć w szerokiej i długoterminowej perspektywie, uwzględniać wpływy swoich działań na ogólne cele rozwojowe. New Public Leadership: NPL nie stanowi odrębnego modelu zarządzania publicznego, ale wskazuje, jak powinni funkcjonować polityczni przywódcy (liderzy publiczni) w warunkach governence. 8

9 Konsultacje społeczne poprzedzające działania i rozstrzygnięcia administracji społecznej, Tworzenie rad, komitetów i zespołów z udziałem przedstawicieli organizacji pozarządowych, instytucji naukowych, przedstawicieli grup interesów, Zapewnienie bezpiecznego udziału obywateli w procesie tworzenia budżetów gminnych (budżet partycypacyjny). Przepisy prawa polskiego nie nakładają ogólnego obowiązku prowadzenia konsultacji społecznych przez administrację rządową czy samorządową przy uchwalaniu aktów prawnych, tworzeniu programów, planów czy strategii. W praktyce samorządowej konsultacje społeczne odbywają się głównie na etapie projektowania aktów prawnych. 9

10 Projekty założeń projektów ustaw, projekty ustaw oraz projekty rozporządzeń są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej danego ministerstwa z chwilą przekazania projektów do uzgodnień z członkami Rady Ministrów. Zbiorcze zestawienie wszystkich projektów można znaleźć na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji. Każdy zainteresowany może zgłosić udział w pracach legislacyjnych. Nie jest jednak jasne, jakie uprawnienia wiążą się z takim zgłoszeniem, poza możliwością w wysłuchaniu publicznym projektu. Opinie o projektach mogą też wyrażać organizacje i instytucje, do których ministerstwa zwyczajowo przesyłają projekty z prośbą o konsultacje. W tym przypadku również brak precyzyjnych kryteriów zapraszania do udziału w konsultacjach. Decyduje o tym samodzielnie ministerstwo. Jedynie w przypadku związków zawodowych przewidziano obowiązek zapewnienia im możliwości wyrażenia opinii na temat projektów, które dotyczą ich obszaru zainteresowania. 10

11 Na poziomie administracji samorządowej w gminach obowiązek prowadzenia konsultacji społecznych dotyczy następujących działań: Uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, Zmiany granic gminy oraz utworzenia jednostki pomocniczej (dzielnice, sołectwo). Konsultacje mogą być prowadzone również w innych sprawach ważnych dla gminy. Mimo braku regulacji procedury przeprowadzania konsultacji społecznych na poziomie samorządowym wykształciły się w tym zakresie pewne praktyki: Sondaż deliberacyjny (np. wśród mieszkańców Poznania w sprawie scenariuszy zarządzania Stadionem Miejskim po zakończeniu Euro 2012), Elektroniczne konsultacje umożliwienie wyrażenia opinii pocztą elektroniczną poprzez zamieszczenie w internecie kwestionariusza z pytaniami, Panele obywatelskie badania prowadzone na reprezentatywnej grupie mieszkańców, Konsultacje SMS-owe część gmin stosuje system informacji mieszkańców poprzez wiadomości tekstowe wysyłane na ich telefony. Metoda ta może być również wykorzystana do zbierania opinii mieszkańców.

12 Budżet partycypacyjny Jest to technika, w której budżet opracowuje się z szerokim udziałem obywateli, wykraczającym poza tradycyjne konsultacje społeczne. Zaletą budżetów partycypacyjnych jest łączenie dwóch podstawowych potrzeb: Efektywnego i racjonalnego gospodarowania pieniędzmi publicznymi, Podniesienia jakości demokracji. Po raz pierwszy budżet partycypacyjny wprowadzono w 1990 roku w 12 miastach brazylijskich. 12

13 W Polsce jako jedno z pierwszych budżet partycypacyjny wprowadziło miasto Sopot. Umożliwia się tam obywatelom współdecydowanie o części budżetu inwestycyjnego miasta. Zasady sopockiego budżetu partycypacyjnego: Do rozdysponowania w procedurze budżetu obywatelskiego przeznacza się określoną kwotę z całego budżetu gminy, Każdy ma prawo zgłosić projekty, które jego zdaniem należy zrealizować z tych środków. Prezydent Miasta we współpracy ze specjalnie do tego celu powołaną komisją Rady Miasta dokonuje selekcji zgłoszonych projektów, Lista wyselekcjonowanych projektów jest poddawana pod głosowanie powszechne mieszkańców gminy (quasi-referendum), Projekty, które uzyskały największe poparcie, zostają wprowadzone do budżetu. 13

14 Porównanie NPM i governence - podobieństwa: Osłabienie roli wybieranych przez obywateli liderów politycznych, w szczególności ograniczenie możliwości bezpośredniego kontrolowania prze nich poszczególnych obszarów życia społecznego, Zacieranie różnic i ścisłego rozdziału między sektorem publicznym a prywatnym, Zwiększenie znaczenia mechanizmów konkurencyjnych w zarządzaniu publicznym, Porównanie NPM i governence - podobieństwa: Skierowanie uwagi raczej na rezultaty procesów zarządzania niż tylko kontrolę zasobów administracji (zarządzanie poprzez rezultaty), Skoncentrowanie zadań administracji na zapewnieniu wykonania zadań publicznych a nie ich bezpośredniej realizacji. 14