POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI. Zasady i praktyka

Transkrypt

1 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Zasady i praktyka

2 Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji IOM wyznaje zasadę, że uporządkowane migracje z poszanowaniem praw człowieka przynoszą korzyści zarówno osobom migrującym, jak i społeczeństwom. IOM jako instytucja międzyrządowa działa, wraz ze swoimi partnerami ze społeczności międzynarodowej, na rzecz ochrony godności ludzkiej i dobra migrantów, sprostania wyzwaniom związanym z migracjami, pogłębienia zrozumienia problematyki migracyjnej oraz promowania rozwoju społeczno-gospodarczego poprzez migrację. Podziękowania Zespół redakcyjny chciałby podziękować wszystkim instytucjom partnerskim IOM, które miały swój udział w powstaniu i realizacji Programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji w Polsce. POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Zasady i praktyka Wyłączna odpowiedzialność za zawartość niniejszej publikacji spoczywa na jej autorach. Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za sposób wykorzystania informacji w niej zawartych. Wydawca: International Organization for Migration Mariensztat Warsaw Tel: Fax: iomwarsaw@iom.int Internet: International Organization for Migration (IOM) Copyright by International Organization for Migration (IOM), All rights reserved. Publikacja powstała w ramach projektu Zwiększanie efektywności działań w dziedzinie dobrowolnych powrotów współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów. Międzynarodowa Organizacja do Spraw Migracji Warszawa, Polska

3 4 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Spis treści 5 Celem niniejszej publikacji jest przybliżenie czytelnikowi założeń Programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji (AVRR) oraz omówienie sposobu jego realizacji w Polsce. W pierwszej części zostały zebrane podstawowe informacje na temat programu, jego założeń i historii oraz zasad IOM stosowanych przy organizacji dobrowolnych powrotów. W kolejnych częściach przedstawiona została realizacja programu w Polsce, zilustrowana szczegółowym omówieniem podstawowych elementów, zasad przyznawania pomocy reintegracyjnej oraz charakteru, zakresu oraz sposobu, w jaki jest ona udzielana poszczególnym grupom beneficjentów. Publikację zamyka krótkie podsumowanie prezentujące rezultaty sześciu lat realizacji programu. Spis treści Wprowadzenie Migracje powrotne: dwie perspektywy Mandat i doświadczenie IOM w zakresie realizacji programu pomocy w dobrowolnym powrocie Wewnętrzne regulacje IOM w odniesieniu do pomocy w dobrowolnym powrocie Główne zasady programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji Dobrowolność Pomoc migrantom w kontekście praw człowieka Suwerenność państwa Korzyści płynące z programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji Realizacja programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji przypadek Polski Realizacja programu Działania w celu rozpowszechniania informacji o programie Kierowanie do programu Potwierdzenie kwalifikowalności do udziału w programie Doradztwo związane z powrotem Złożenie wniosku o udzielenie pomocy w dobrowolnym powrocie Organizacja podróży powrotnej Pomoc udzielana po powrocie Beneficjenci wymagający szczególnego traktowania Osoby z problemami zdrowotnymi Osoby w podeszłym wieku Dzieci bez opieki Ofiary handlu ludźmi Monitorowanie programu Podnoszenie kompetencji w zakresie realizacji programu i zarządzania migracjami powrotnymi Podsumowanie Rezultaty realizacji programu... 49

4 6 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Wprowadzenie 7 Wprowadzenie Pomoc w dobrowolnym powrocie i reintegracji 1 jest jednym z wielu działań IOM w dziedzinie zarządzania migracjami kierowanych do migrantów oraz społeczności międzynarodowej. Migrantom chcącym powrócić do swego kraju program zapewnia kompleksową i humanitarną pomoc, a państwom poszukującym systemowego rozwiązania w zakresie zarządzania migracjami powrotnymi oddaje do dyspozycji efektywny i skuteczny instrument. Stworzenie, w końcu lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, pierwszego programu pomocy w dobrowolnym powrocie, zapoczątkowało funkcjonowanie nowego mechanizmu pomocy migrantom. Dzięki wieloletniej realizacji programu Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji nabyła szczególnej kompetencji w zakresie udzielania pomocy w dobrowolnym powrocie, sam program stał się zaś ważnym elementem zintegrowanej strategii wspierającej zarówno migrantów, jaki i kraje borykające się z migracją nieregularną. Dając możliwości poszerzania i rozwijania nowych form pomocy, program AVRR pozwala krajom implementującym adekwatnie i skutecznie reagować na zmieniającą się rzeczywistość migracyjną. Trzydzieści lat realizacji programów AVRR przyczyniło się do zmiany dyskursu na temat migracji. Zainspirowało nowe sposoby rozumienia związanych z nimi problemów oraz pewne działania na płaszczyźnie politycznej. Obecnie pomoc w powrocie stanowi integralny element systemów zarządzania migracjami, zwłaszcza w Europie, gdzie programy AVRR są najdłużej realizowane. Ułatwiając powrót migrantom, program pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji pozwala, w określonym wymiarze, zmniejszyć presję wywieraną na systemy migracyjne i azylowe poszczególnych państw, łagodząc niektóre spośród negatywnych skutków politycznych, społecznych i ekonomicznych nieregularnych migracji. Dla właściwego zrozumienia roli, jaką współcześnie odgrywają programy AVRR, należy spojrzeć na nie w szerszym kontekście zjawisk migracyjnych. Należąc do najbardziej spornych i drażliwych problemów, z jakimi boryka się dziś społeczność międzynarodowa, migracje nieregularne stanowią obecnie niewątpliwie jedno z największych wyzwań migracyjnych. Próby analizy migracji nieregularnych ukazują ich pogłębiającą się złożoność. Jako zjawisko wielowymiarowe migracje nieregularne zdają się wynikać z dynamicznej kombinacji wielu czynników demo- 1 ang. Assisted Voluntary Return and Reintegration, AVRR

5 8 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Wprowadzenie 9 graficznych, ekonomicznych, społecznych, politycznych i klimatycznych. Równie trudno jest określić ich rozmiary: dostępne dane na temat wielkości populacji migrantów nieregularnych pozostają nieprecyzyjne, sprowadzając się w zasadzie do szacunków i przybliżeń. Rozbieżności liczbowe oraz brak wiarygodnych danych wynikają m.in. z faktu, że liczba migrantów o nieuregulowanym statusie pobytowym ujętych w systemach ewidencyjnych reprezentuje zaledwie małą część całej populacji migrantów nieregularnych. Migracje nieregularne od zawsze przykuwały uwagę opinii publicznej. Naruszając przepisy migracyjne poszczególnych państw migranci nieregularni często uważani są przez społeczeństwa przyjmujące za zagrożenie dla suwerenności, porządku publicznego i stabilności ekonomicznej 2. W debacie publicznej dużo miejsca poświęca się (wyolbrzymianym zazwyczaj) rozmiarom populacji migrantów nieregularnych, podsycając obawy przed utratą przez rządy kontroli nad ich napływem. Ogniskując uwagę na potencjalnie groźnych konsekwencjach migracji nieregularnych opinia publiczna łączy to zjawisko z wachlarzem innych problemów takich jak szara strefa, napięcia etniczne i kulturowe oraz przestępczość zorganizowana 3. Obecność migrantów nieregularnych wydaje się również podważać bezpieczeństwo państwa, zwłaszcza w kontekście powszechnego lęku przed międzynarodowym terroryzmem. uwagę poświęca się zazwyczaj sytuacji migrantów oraz kwestii ochrony ich praw. IOM od lat stoi na stanowisku, że efektywne i humanitarne podejście do problemu nieregularnych migracji winno w jednakowym stopniu uwzględniać obawy oraz potrzeby państw i społeczeństw przyjmujących, jak i zapewniać ochronę praw migrantów nieregularnych. Większość państw zgadza się, iż stosowanie powrotów przymusowych nie może być jedyną odpowiedzią na problem nieregularnych migracji, tak z powodów politycznych, jak i humanitarnych. Przymusowy powrót może być przeżyciem traumatycznym, powodującym cierpienie i stres. Dlatego ułatwianie dobrowolnego powrotu tym migrantom, którzy nie chcą lub nie mogą przebywać w kraju przyjmującym oraz udzielenie im wsparcia po powrocie stanowi rozwiązanie korzystne zarówno dla migrantów, jak i rządów. W związku z obawami dotyczącymi poziomu bezpieczeństwa i stanu gospodarki coraz więcej środków przeznacza się na zapobieganie nielegalnym wjazdom oraz egzekwowanie przymusowych powrotów cudzoziemców, którzy nie posiadają (lub którzy utracili) prawo pobytu, co czasem prowokuje głosy wyrażające zaniepokojenie rygoryzmem przyjętych rozwiązań. Kraje borykające się z problemem sięgają zarówno po zewnętrzne (np. inwestycje w infrastrukturę służącą ochronie granic) jak i wewnętrzne (sankcje dla pracodawców zatrudniających migrantów nieregularnych) mechanizmy kontroli. Zwiększeniu efektywności tych mechanizmów służyć ma ujednolicenie krajowych systemów migracyjnych oraz rozwój współpracy międzynarodowej. Koncentrując się na działaniach mających na celu zapobieganie nieregularnej migracji oraz sankcjach prawnych wobec osób w niej uczestniczących, mniejszą 2 Termin migranci nieregularni używany jest w niniejszej publikacji w odniesieniu do osób, które: przekroczyły granicę państwa z pominięciem kontroli (często korzystając z pomocy przemytników) lub przy użyciu fałszywych dokumentów; przebywają na terytorium danego państwa bez ważnej wizy, jeżeli jest wymagana, lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na jego terytorium; nie opuściły danego państwa po wykorzystaniu dopuszczalnego czasu pobytu na jego terytorium określonego w wizie; dobrowolnie nie opuściły terytorium państwa, w którym złożony przez nie wniosek o przyznanie statusu uchodźcy został odrzucony. 3 Mimo, iż zdecydowana większość migrantów nieregularnych popełniła jedynie wykroczenia wynikające z naruszenia przepisów migracyjnych, nigdy natomiast nie popełniła żadnego przestępstwa.

6 Migracje powrotne: dwie perspektywy 11 Migracje powrotne: 1 dwie perspektywy Analizy migracji powrotnych, jako elementu szerszego procesu migracji międzynarodowych, wśród różnych aspektów społeczno-ekonomicznych tego zjawiska, zwracają uwagę na związek łączący je z rozwojem gospodarczym krajów pochodzenia. Jako element procesu migracyjnego (który niekoniecznie musi mieć charakter jednokierunkowy lub permanentny) migracje powrotne mogą stanowić czynnik stymulujący rozwój poszczególnych krajów. Umiejętności zawodowe lub wykształcenie zdobyte w trakcie pobytu za granicą mogą zostać wykorzystane po powrocie w działalności gospodarczej; powracający migranci mogą również inwestować zgromadzone środki finansowe pozytywnie oddziaływując na sytuację ekonomiczną kraju. Należy również zwrócić uwagę na to, jak migracje powrotne wpływają na sytuację samych migrantów. O ile np. osoby, które bez powodzenia ubiegały się o nadanie statusu uchodźcy zwykły traktować swój powrót jako rodzaj porażki, nieco złagodzonej przez pomoc w powrocie i reintegracji (o ile takie formy pomocy są dostępne), o tyle w przypadku migrantów zarobkowych powrót nie musi być postrzegany jako niepowodzenie, ale jako początek nowego etapu w życiu oraz szansa na wykorzystanie umiejętności oraz środków zdobytych za granicą Hiszpania Libia Meksyk Norwegia Polska Belgia Holandia Austria Niemcy Wlk. Brytania Źródło: IOM (baza danych AVRR) Wykres 1: Dobrowolne powroty z Polski w latach na tle innych krajów

7 12 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI 13 Do podjęcia decyzji o powrocie może skłonić migranta szereg okoliczności, takich jak trudności z integracją, problemy rodzinne lub zdrowotne. Istotną rolę odgrywa również ocena szans i porównywalnych korzyści, jakie oferuje sytuacja w kraju pochodzenia. Dla osób, które przez wiele lat pozostawały poza granicami swojego kraju dokonanie takiej oceny może okazać się trudne, z uwagi np. na ograniczoną wiedzę na temat sytuacji tam panującej. Dla tych, którzy rozważają możliwość powrotu, doradcy IOM mogą okazać się pomocni, udostępniając aktualne i wiarygodne informacje na temat sytuacji w kraju pochodzenia, umożliwiające podjęcie świadomej decyzji. 2 doświadczenie IOM w zakresie realizacji programu pomocy w dobrowolnym powrocie Beneficjent programu z Wietnamu Przyjechałem do Czech w sierpniu To było przed kryzysem i udało mi się od razu znaleźć pracę. Potem przyszedł kryzys i nie mogłem znaleźć pracy. Po dwóch latach problemów przeniosłem się do Polski. Pracowałem na bazarze. W niektóre dni miałem pracę, w inne nie. Pracowałem jako najemny pracownik, bo nie miałem pieniędzy na założenie własnego biznesu. Zarobki były marne, a warunki życia dość ciężkie. Rodzina wiedziała o moich problemach i chciała, żebym wrócił. Niestety nie miałem dość pieniędzy, żeby myśleć o powrocie. Potem usłyszałem o programie IOM. Od IOM dostałem bilet, ich pracownicy pomogli mi też na lotnisku oraz opłacili taksówkę z lotniska do domu. Pomogli mi również po powrocie. IOM opłaciła szkolenie zawodowe, kupiła mi urządzenia i narzędzia potrzebne do mojego biznesu. W przyszłości chciałbym rozwinąć i poszerzyć swoją działalność. Przed powrotem bardzo się martwiłem o swoją przyszłość w Wietnamie. Nie wiedziałem, co robić. Po powrocie byłem bardzo zadowolony z otrzymanej pomocy - szkolenia oraz wsparcia na założenie biznesu. Pozwoliło mi to zagospodarować się z nadzieją na lepszą przyszłość. Było mi dużo łatwiej wrócić z pomocą IOM. Moi rodzice i moja rodzina byli bardzo szczęśliwi. Chciałbym podziękować IOM za pomoc w bezpiecznym powrocie i stworzenie mi miejsca pracy.

8 14 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Program AVRR pełni obecnie rolę istotnego elementu systemu zarządzania migracjami, w równej mierze korzystnego dla migrantów, rządów oraz społeczeństw. Stał się on również szczególnie istotnym obszarem działalności IOM, której doświadczenie oraz możliwości operacyjne w zakresie realizacji programu stanowią cenną pomoc dla rządów państw, w których jest on implementowany. Program osiągnął swą obecną postać w trakcie wdrażania i ewaluacji szeregu projektów AVRR na całym świecie, a także wymiany doświadczeń i analiz prowadzonych we współpracy z partnerami IOM. Pozwoliło to na udoskonalenie działania programu oraz sformułowanie szeregu zaleceń dla potrzeb nowo powstających projektów 4. Równolegle IOM promowała, tak na poziomie międzynarodowym jak i krajowym, mechanizm dobrowolnych powrotów jako skuteczną i humanitarną alternatywę dla środków przymusowych oraz jako część zintegrowanego systemu migracyjnego spełniającego międzynarodowe standardy w zakresie ochrony praw człowieka. Od czasu powstania w 1979 roku w Niemczech Programu pomocy w powrocie i emigracji (REAG), IOM zrealizowała ponad 100 programów AVRR, pomagając powrócić migrantom do około 170 krajów świata. Tylko w ostatniej dekadzie z pomocy IOM skorzystało blisko 400 tysięcy migrantów. 3 Wewnętrzne regulacje IOM w odniesieniu do pomocy w dobrowolnym powrocie 4 Dobrym tego przykładem jest nowe podejście do pomocy reintegracyjnej. Od ograniczonej roli, jaką pełniła w przeszłości, osiągnęła obecnie status nieodzownego elementu pomocy powrotowej.

9 16 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Wewnętrzne regulacje IOM w odniesieniu do pomocy w dobrowolnym powrocie 17 Zaangażowanie w realizację programu AVRR wynika bezpośrednio z zapisów konstytucji IOM 5. Mandat Organizacji oraz polityka prowadzona w zakresie udzielania pomocy w dobrowolnych powrotach były przedmiotem debaty i oceny państw członkowskich IOM kolejno w latach 1992, 1996 i 1997, zyskując ich poparcie 6. W czerwcu 2007 roku kraje członkowskie przyjęły strategię IOM i wezwały Organizację do realizacji programów, które ułatwią dobrowolny powrót i reintegrację uchodźców, osób wewnętrznie przesiedlonych, migrantów oraz innych osób wymagających pomocy międzynarodowej, we współpracy z innymi organizacjami międzynarodowymi oraz z uwzględnieniem potrzeb i problemów społeczności lokalnych 7. W październiku 2010 roku kraje członkowskie dokonały rewizji strategii Organizacji w odniesieniu do pomocy w dobrowolnych powrotach, redefiniując cele, które ma osiągnąć program 8. Działania IOM ukierunkowane są na osiągnięcie kluczowych celów, zgodnych z mandatem IOM, determinujących sposób realizacji oraz charakter oferowanej migrantom pomocy w powrocie. Są to: działania na rzecz włączenia programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji w ramy całościowego systemu migracyjnego i azylowego; działania na rzecz zachowania integralności systemu migracji regularnych i procedur uchodźczych; wzmacnianie współpracy pomiędzy krajami pochodzenia, tranzytu oraz krajami przyjmującymi przy organizacji powrotu migranta oraz wzmocnienie odpowiedzialności krajów pochodzenia wobec powracających obywateli; działania na rzecz przyjęcia kompleksowych rozwiązań w zakresie pomocy w dobrowolnym powrocie obejmujących, o ile to możliwe, pomoc reintegracyjną, oferujących trwalsze, efektywniejsze oraz obopólnie korzystne rezultaty, które mogą wpływać na przyczyny nieregularnych migracji oraz wspierać rozwój społeczności lokalnych; działania na rzecz ochrony godności i praw powracających migrantów w zgodzie z odpowiednimi standardami i zasadami prawa międzynarodowego. 5 W preambule do konstytucji IOM mowa jest o tym, iż dla zapewnienia uregulowanego przepływu migrantów, włączając w to migracje powrotne, konieczna może być specjalistyczna pomoc. Artykuł 1 paragraf 1 konstytucji, wymieniając różnego rodzaju usługi świadczone przez IOM, w punkcie (d) odnosi się do migracji powrotnych. Stwierdza się w nim, że IOM może zapewnić pomoc w dobrowolnych powrotach migrantów, włączając w to dobrowolne repatriacje. 6 Zasady działania i praktyki w odniesieniu do osób, którym odmówiono nadania statusu uchodźcy, MC/INF/222 (1992); Strategia dotycząca pomocy osobom, które nie otrzymały statusu uchodźcy oraz migrantom nieregularnym w powrocie do kraju pochodzenia, MC/EX/INF/51 (1996); Udział w zapobieganiu migracji nieregularnej, MC/INF/236 (1997). 7 Strategia IOM, MC/INF/287 (2007). 8 Zapewnienie możliwości humanitarnego, bezpiecznego i godnego powrotu i pomocy reintegracyjnej migrantom o nieuregulowanym statusie oraz osobom, które ubiegały się o nadanie statusu uchodźcy i które chciałyby dobrowolnie powrócić do kraju pochodzenia. Zrewidowana Strategia IOM, MC/INF/302 (2010). 3.1 Główne zasady programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji Dobrowolność Zgodnie z konstytucją IOM decyzja o powrocie musi zostać podjęta dobrowolnie 9. Stanowi to najbardziej fundamentalną zasadę programu. Dobrowolność decyzji wynika tutaj z dwóch elementów: wolności wyboru, rozumianej jako brak wszelkich form przymusu fizycznego oraz świadomego wyboru (informed decision) zakładającego, że decyzja podjęta zostaje w oparciu o rzetelne i obiektywne informacje 10. Konstytucja IOM stwierdza jednoznacznie, że wszystkie powroty organizowane oraz prowadzone pod auspicjami Organizacji muszą mieć charakter dobrowolny, z wyłączeniem stosowania jakichkolwiek form pośredniego lub bezpośredniego przymusu. W konsekwencji wszelkie działania w celu przygotowania powrotu mogą zostać podjęte dopiero po podpisaniu przez migranta deklaracji dobrowolności. Zasada dobrowolności wymaga również, aby charakter działań podejmowanych w ramach programu poddawany był stałej ocenie i modyfikowany w świetle nowych zjawisk migracyjnych Pomoc migrantom w kontekście praw człowieka Realizując program pomocy w dobrowolnym powrocie, IOM stara się zapewnić możliwie najwyższe standardy w zakresie przestrzegania praw człowieka, wykluczając działania, które mogłyby prowadzić do ich pogwałcenia lub naruszenia. IOM zwraca również uwagę społeczności międzynarodowej na kwestię praw człowieka w odniesieniu do migrantów. Prawo migrantów do powrotu zostało zawarte w Powszechnej deklaracji praw człowieka 11 oraz Międzynarodowym pakcie praw obywatelskich i politycznych 12. Prawo to chronią również dwa najważniejsze międzynarodowe instrumenty prawne w zakresie zwalczania handlu ludźmi i przemytu migrantów: Protokół o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi oraz 9 Rozdz. 3 konstytucji IOM. 10 W pewnych sytuacjach konieczne jest uzyskanie potwierdzenia, że stan psychiczny lub fizyczny danej osoby nie utrudnia lub uniemożliwia podjęcia niezależnej i świadomej decyzji oraz ustalenie kto, o ile zajdzie taka konieczność, może w świetle prawa podjąć decyzją w imieniu takiej osoby. 11 art art. 12.

10 18 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Protokół przeciwko przemytowi migrantów drogą lądową, morską i powietrzną, uzupełniające Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej Suwerenność państwa Zgodnie z prawem międzynarodowym każde państwo posiada suwerenne prawo do decydowania o tym, kto może przekraczać jego granicę i pozostawać na jego terytorium. To prawo winno być realizowane w zgodzie z normami prawa międzynarodowego, włączając w to regulacje dotyczące ochrony praw człowieka. IOM, promując oraz realizując program AVRR, nie podejmuje żadnych działań, które mogłyby naruszyć suwerenność poszczególnych państw. 4 Korzyści płynące z programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji 13 Innym ważnym instrumentem, o którym warto tutaj wspomnieć, jest zasada non-refoulement, zawarta w Konwencji dotyczącej statusu uchodźców (Konwencja genewska, 1951), chroniąca migrantów przed wydaleniem do kraju, w którym narażeni byliby na prześladowania, tortury lub nie mieli dostępu do odpowiedniej ochrony.

11 20 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI AVRR programme benefits Program AVRR oferuje migrantom oraz rządom poszczególnych państw znaczące korzyści o charakterze politycznym, społeczno-ekonomicznym i humanitarnym. Poniżej wymieniono kilka najistotniejszych: uczestnictwo w programie umożliwia migrantom powrót z poszanowaniem dla ich godności i praw oraz pozwala na uniknięcie piętna przymusowego powrotu; w wymiarze ekonomicznym dobrowolne powroty oferują znaczące oszczędności w stosunku do powrotów przymusowych: pozwalają zmniejszyć całościowy koszt operacji przy nieporównywalnie mniejszym zaangażowaniu środków logistycznych; program zapewnia wsparcie materialne do momentu wyjazdu z Polski osobom pozostającym bez środków do życia; program pomaga zachować integralność systemu azylowego oraz migracyjnego; program zapewnia pomoc dostosowaną do indywidualnych potrzeb osób powracających; minimalizując ryzyko naruszenia praw człowieka, poprzez implementację zasad i standardów międzynarodowych, program pozwala uniknąć potencjalnych napięć i konfliktów w stosunkach pomiędzy państwami przyjmującymi i państwami pochodzenia; pomoc reintegracyjna oferowana w ramach programu zwiększa szansę na trwały powrót, ograniczając prawdopodobieństwo ponownej nieuregulowanej migracji. Efektywnie wdrożona pomoc minimalizuje ryzyko wykluczenia społeczno-ekonomicznego powracających. Pomoc świadczona w ramach programu pozwala, do pewnego stopnia, zabezpieczyć najpilniejsze potrzeby beneficjentów oraz przyczynia się do uzyskania przez nich samodzielności ekonomicznej po powrocie, znacząco zwiększając szanse na udaną i trwałą reintegrację ze społeczeństwem; program umożliwia udzielenie pomocy w powrocie migrantom należącym do grupy osób wymagających szczególnego traktowania; program ułatwia nawiązanie współpracy pomiędzy krajami przyjmującymi, tranzytowymi i powrotu. 5 Realizacja programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji przypadek Polski

12 22 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Realizacja programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji przypadek Polski lipca 2005 roku podpisane zostało Porozumienie między Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji Rzeczypospolitej Polskiej a Międzynarodową Organizacją do Spraw Migracji w sprawie współpracy w zakresie organizacji dobrowolnych powrotów cudzoziemców opuszczających terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dokument ten określa rolę i zakres odpowiedzialności wszystkich zaangażowanych w realizację programu podmiotów, definiuje grupy docelowe i charakter udzielanej pomocy oraz wskazuje źródła finansowania programu 14. Poniżej przedstawiono podstawowe postanowienia porozumienia. Co do zasady każdy migrant potrzebujący pomocy w powrocie może ją otrzymać. W praktyce każdy program AVRR indywidualnie określa grupę docelową. W wypadku polskiego programu pomoc w powrocie uzyskać mogą osoby należące do jednej z poniższych grup: cudzoziemcy, którzy ubiegali się o nadanie statusu uchodźcy 15 : a) których wnioski ze względów formalnych zostały pozostawione bez rozpoznania; b) którzy otrzymali decyzję o odmowie nadania statusu uchodźcy, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej i zgody na pobyt tolerowany; cudzoziemcy, którzy złożyli wniosek o nadanie statusu uchodźcy, a następnie go wycofali; cudzoziemcy ubiegający się o udzielenie azylu w Rzeczypospolitej Polskiej, którzy otrzymali decyzję o odmowie jego udzielenia 16 ; cudzoziemcy, którzy otrzymali decyzję z której wynika obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; cudzoziemcy, którzy zostali uznani jako ofiary handlu ludźmi przez organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie zwalczania handlu ludźmi Polskie prawo umożliwia migrantom, którym odmówiono przyznania statusu uchodźcy, otrzymanie pomocy w dobrowolnym powrocie do kraju pochodzenia, ograniczonej do pokrycia kosztów podróży. W chwili obecnej w polskim prawie brak jest zapisów całościowo regulujących realizację kompleksowej pomocy w dobrowolnym powrocie. Porozumienie podpisane pomiędzy IOM i rządem Rzeczypospolitej Polskiej jest, jak dotychczas, jedyną formalną podstawą do realizacji programu AVRR w Polsce. 15 Zgodnie z ustawą o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o przyznanie statusu uchodźcy jest w pierwszej instancji rozpatrywany przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Status uchodźcy przyznawany jest osobom, które spełniają przesłanki określone w Konwencji genewskiej oraz Protokole nowojorskim. Szef UdSC może umorzyć postępowanie z urzędu, jeśli uzna, że cudzoziemiec wycofał swój wniosek: złożył oświadczenie o cofnięciu wniosku, opuścił ośrodek dla cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy na okres dłuższy niż 7 dni bez usprawiedliwionej przyczyny, opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie stawił się na przesłuchanie i nie wykazał w terminie 7 dni od dnia wyznaczonego na przesłuchanie, że niedopełnienie tego obowiązku było spowodowane okolicznościami, za które nie ponosi odpowiedzialności. W ww. wypadkach szef UdSC wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli nie jest ono sprzeczne z interesem społecznym. 16 Cudzoziemcowi można, na jego wniosek, udzielić azylu w Rzeczypospolitej Polskiej, gdy jest to niezbędne do zapewnienia mu ochrony oraz gdy przemawia za tym ważny interes Rzeczypospolitej Polskiej art. 90 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U Nr 128 poz Zob. też art Zgodnie z oryginalną treścią porozumienia pomiędzy rządem Rzeczypospolitej Polskiej a IOM ofiary handlu ludźmi mogły uzyskać pomoc w dobrowolnym powrocie, o ile należały do którejś z grup docelowych programu. Rozmowy na temat możliwości zmiany treści porozumienia, poprzez dodanie do grup docelowych programu ofiar handlu ludźmi, zostały sfi- Zgodnie z treścią porozumienia program realizowany jest przez IOM we współpracy z Komendantem Głównym Straży Granicznej oraz Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Do ich zadań należy informowanie potencjalnych beneficjentów o programie oraz możliwości skorzystania z pomocy w dobrowolnym powrocie. Dotyczy to również zapewnienia zainteresowanym cudzoziemcom dostępu do wniosków i deklaracji oraz kierowania ich do biura IOM w Warszawie. Zarówno Straż Graniczna (SG), jak i Urząd do Spraw Cudzoziemców (UdSC) mogą zostać poproszone, o ile zajdzie taka potrzeba, o dokonanie weryfikacji statusu prawnego potencjalnych beneficjentów, w celu potwierdzenia ich przynależności do którejś z grup docelowych programu. Przedstawiciele SG i UdSC biorą również udział w monitoringu i ewaluacji programu oraz uczestniczą w pracach Wspólnej Komisji Konsultacyjnej. Przygotowanie do wdrożenia programu wymagało podjęcia szeregu działań takich jak: opracowanie strategii informacyjno-promocyjnej, określenie źródeł dodatkowego finansowania, opracowanie materiałów promocyjnych, takich jak ulotki, plakaty, strona internetowa, utworzenie punktu informacyjnego i doradczego, zapewnienie dystrybucji materiałów informacyjnych oraz wniosków AVRR, przygotowanie szkoleń dla wszystkich zainteresowanych podmiotów oraz opracowanie, we współpracy z lokalnymi biurami IOM, informacji na temat sytuacji w krajach powrotu. Realizacja programu wymagała również ustanowienia, we współpracy z odpowiednimi służbami, wspólnych procedur w zakresie wyjazdu beneficjentów, utworzenia Wspólnej Komisji Konsultacyjnej w celu koordynacji i nadzorowania programu oraz wypracowania standardów dotyczących udzielania pomocy reintegracyjnej w krajach powrotu 18. W trakcie sześcioletniej realizacji programu wiele uwagi poświęcano ocenie funkcjonowania wyżej wymienionych elementów, usprawniając, o ile było to konieczne, ich działanie oraz szukając bardziej efektywnych rozwiązań. Mechanizmy rozpowszechniania informacji o programie, doradztwa związanego z powrotem, koordynacji wyjazdów, przygotowania podróży, współpracy logistycznej pomiędzy biurami IOM w zakresie udzielania pomocy tranzytowej i reintegracyjnej były na bieżąco analizowane i oceniane pod kątem ich efektywności. Aby zapewnić lepszą pomoc cudzoziemcom należącym do grupy wymagającej specjalnego traktowania (takich jak kobiety w ciąży, małoletni bez opieki, ofiary handlu ludźmi oraz osoby z problemami zdrowotnymi), dostosowano ją do indywidualnych potrzeb tej grupy beneficjentów. nalizowane w 2011 roku. 18 Można w tym miejscu wspomnieć, że rozpoczęcie realizacji polskiego programu AVRR do pewnego stopnia zbiegło się w czasie z pewnymi zmianami w międzynarodowym prawie migracyjnym m.in. z przyjęciem Dyrektywy 2008/115 Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, na podstawie której przyznaje się priorytet dobrowolnym powrotom w stosunku do przymusowych. Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie, aby zachęcać do powrotów dobrowolnych, powinny zapewnić lepszą pomoc i doradztwo w tym zakresie.

13 24 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Realizacja programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji przypadek Polski 25 Realizacja programu w Polsce rozpoczęła się w 2006 roku. Od tego czasu z pomocy IOM skorzystało ponad 6500 beneficjentów. Należy zaznaczyć, iż udzielenie pomocy tak dużej grupie migrantów było możliwe dzięki efektywnej współpracy z partnerami programu oraz wsparciu finansowemu pochodzącemu ze środków Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów. W 2006 roku z pomocy powrotowej skorzystało 412 migrantów, co stanowiło wzrost w stosunku do zakładanej na ten rok liczby beneficjentów o ponad jedna trzecią. Kolejne lata przyniosły dalszy wzrost: w 2007 udzielono pomocy 740 migrantom, w migrantom, 1565 w 2009 i 1627 w 2010 roku. W 2011 roku w ramach programu wyjechało 1149 osób. Mniejsza ilość wyjeżdżających miała związek ze spadkiem liczby wniosków o pomoc w dobrowolnym powrocie pochodzących od osób, które ubiegały się o nadanie statusu uchodźcy, głównie obywateli Rosji i Gruzji 19. Figure 2: Assisted voluntary returns from Poland, Źródło: IOM (baza danych AVRR) Source: IOM Warsaw (AVRR Database) Wykres 2: Dobrowolne powroty z Polski w latach Figure 3: Assisted voluntary returns from Poland by country of destination, W stosunku do roku 2010 liczba powracających do Rosji zmniejszyła się o 413 osób, a do Gruzji o 144. Russian Federation 2006 other 2% Warto jednak odnotować, że w tym samym czasie liczba migrantów z Ukrainy, w większości należących do grupy czwartej porozumienia, uległa podwojeniu, a liczba powracających do Wietnamu potrojeniu 20. Zwiększający się udział w programie cudzoziemców należących do grupy czwartej porozumienia łączyć należy z intensyfikacją działań informacyjnych 21. Warto również dodać, iż z roku na rok wzrastała liczba migrantów korzystających z pomocy reintegracyjnej. Dzięki zróżnicowaniu form dostępnej pomocy potrzeby osób powracających mogą być zaspokajane w sposób bardziej efektywny Realizacja programu Można wyróżnić kilka elementów strukturalnych, wspólnych dla programów AVRR realizowanych w różnych krajach. Poszczególne projekty mogą różnić się lokalnie, z uwagi np. na odmienny kontekst prawno-administracyjny, obowiązujące schematy działań operacyjnych lub grupy docelowe, wszystkie jednak powtarzają z mniejszą lub większą dokładnością tę samą sekwencję działań, które przesądzają o wartości i efektywności programu AVRR. Poniżej zostaną one przedstawione w kształcie, w jakim realizowane są w ramach polskiego programu Działania w celu rozpowszechniania informacji o programie Prowadząc działania informacyjne pracownicy IOM starają się dotrzeć z informacją o programie do możliwie największej grupy potencjalnych beneficjentów. Działania informacyjne stanowią ważny składnik strategii programu, decydując w dużym stopniu o jego efektywności oraz zasięgu. Sytuacja osób potrzebujących pomocy w dobrowolnym powrocie może różnić się w zależności od obowiązujących regulacji prawnych oraz form wsparcia dostępnych w kraju przyjmującym. Wśród nich mogą znaleźć się cudzoziemcy o nieuregulowanym statusie, osoby ubiegające się o nadanie statusu uchodźcy oraz takie, które 20 Było to elementem szerszego zjawiska zwiększającego się zainteresowania programem migrantów należących do czwartej z kategorii wymienionych w porozumieniu (cudzoziemcy, którzy otrzymali decyzję, z której wynika obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Spośród osób, które skorzystały z pomocy w dobrowolnym powrocie w latach wcześniejszych, większość stanowili migranci, którzy ubiegając się o nadanie statusu uchodźcy, zdecydowali się na wycofanie wniosku bądź też otrzymali decyzję negatywną. 21 W 2011 roku zorganizowano szereg warsztatów i konsultacji, odbyła się również międzynarodowa konferencja poświęcona programowi AVRR. Dodatkowo w różnych lokalizacjach prowadzono działania informacyjne, w trakcie których odbywały się spotkania z migrantami zainteresowanymi powrotem do kraju pochodzenia. 22 W 2011 roku z różnych form pomocy reintegracyjnej skorzystało ogółem 434 migrantów (około 30% całkowitej liczby osób, którym udzielono pomocy w powrocie), z czego 63% stanowiła pomoc rzeczowa (głownie produkty pierwszej potrzeby: odzież, żywność, artykuły gospodarstwa domowego). W tym samym okresie przyznano 60 grantów na rozpoczęcie i prowadzenie działalności gospodarczej.

14 26 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Realizacja programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji przypadek Polski 27 otrzymały decyzję negatywną w postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy. Mogą być to osoby przebywające w ośrodkach dla cudzoziemców, schroniskach lub wynajętych mieszkaniach. Należy również pamiętać, że migranci obawiający się wydalenia, będą z zasady starali się unikać kontaktu z osobami obcymi. To tylko kilka przykładów mających pokazać, że dotarcie do grupy docelowej programu może okazać się sporym wyzwaniem wymagającym użycia zróżnicowanych kanałów komunikacyjnych, począwszy od bezpośredniego kontaktu (co zawsze pomaga przezwyciężyć początkową nieufność), poprzez media publiczne, a skończywszy na pośrednictwie instytucji państwowych, pracujących z migrantami organizacji pozarządowych oraz przedstawicielstw dyplomatycznych krajów pochodzenia Kierowanie do programu Niezwykle istotną rolę w realizacji programu odgrywa pomoc różnego rodzaju instytucji (poza partnerami programu mogą być to urzędy, ośrodki pomocy społecznej, organizacje pozarządowe, itd.), które proszone są o udostępnianie materiałów informacyjnych zainteresowanym cudzoziemcom lub kierowanie ich bezpośrednio do IOM. Organizując liczne szkolenia i warsztaty dla różnego rodzaju podmiotów IOM stara się popularyzować wiedzę o programie, licząc na ich pomoc w tym zakresie. Stworzenie sieci instytucji kierujących migrantów do IOM (obejmującej instytucje partnerskie, władze lokalne, placówki konsularne krajów pochodzenia oraz organizacje pozarządowe) było istotnym elementem budowania sytemu AVRR w Polsce. Wszystkie Beneficjent programu z Ukrainy Zostałem skierowany do IOM przez konsulat ukraiński w Warszawie. W Polsce mieszkałem z żoną, pracując głównie w rolnictwie. Przygotowanie powrotu wymagało uzyskania dla mnie dokumentu podróży, jako że w trakcie pobytu w Polsce paszport utracił ważność. Po powrocie do domu zdecydowałem się na podjęcie produkcji rolnej i sprzedaż wyhodowanych produktów okolicznym sklepom. Przesłałem do IOM wniosek o przyznanie grantu na zakup elementów do budowy szklarni wraz z systemem grzewczym. Dzięki pomocy IOM wraz z zięciem zbudowałem szklarnię. Planuję w niej hodować pomidory i ogórki. 23 Warszawskie biuro IOM przygotowało materiały informacyjne na temat programu w kilkunastu językach, m.in. arabskim, ormiańskim, chińskim, angielskim, francuskim, gruzińskim, rosyjskim i wietnamskim. Są one dostępne w ośrodkach dla cudzoziemców, urzędach i instytucjach publicznych, konsulatach, centrach migranckich oraz siedzibach organizacji pozarządowych. zaangażowane podmioty proszone są o kierowanie osób mogących potrzebować pomocy w powrocie do IOM oraz o rozpowszechnianie materiałów informacyjnych. Urząd ds. Cudzoziemców oraz Straż Graniczna zapewniają dostęp do materiałów informacyjnych osobom przebywającym w ośrodkach dla cudzoziemców Potwierdzenie kwalifikowalności wniosku o udzielenie pomocy w dobrowolnym powrocie Partnerzy programu (UdSC oraz SG) mogą zostać poproszeni, o ile zajdzie taka konieczność, o potwierdzenie, że osoba ubiegająca się o pomoc w dobrowolnym powrocie należy do jednej z grup docelowych wymienionych w porozumieniu. Pomoc może nie zostać udzielona osobom, które skorzystały z niej w przeszłości w okresie krótszym niż dwa lata. Z programu nie mogą korzystać cudzoziemcy, którzy zostali uznani za osoby stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego Doradztwo związane z powrotem Wpływ na podjęcie przez migranta decyzji o powrocie mają w dużej mierze okoliczności, w jakich się on odbędzie oraz warunki, z jakimi migrant może zetknąć się w kraju docelowym. Dlatego doradztwo związane z powrotem, w trakcie którego migrant poznaje szczegóły programu oraz otrzymuje informacje na temat sytuacji w kraju powrotu odgrywa istotną rolę w procesie decyzyjnym. Doradztwo oparte jest na jasnych, rzetelnych i obiektywnych informacjach. Migranci mogą liczyć na przystępne wyjaśnienie procedur przygotowania do wyjazdu oraz omówienie przewidzianych w programie form pomocy. Na życzenie migranta IOM może przygotować również informacje na temat warunków w kraju pochodzenia m.in. funkcjonowania systemu opieki zdrowotnej, szkolnictwa, ogólnej sytuacji na rynku pracy oraz dostępności programów wspierających reintegrację. Doradztwo świadczone jest w warunkach zapewniających swobodną i nieskrępowaną komunikację, niezależnie od miejsca pobytu migranta i jego statusu prawnego, w języku dla niego zrozumiałym. O ile to konieczne, w trakcie konsultacji zapewniona zostaje pomoc tłumacza. Reasumując, celem doradztwa powrotowego jest przekazanie migrantowi informacji dotyczących: jego obecnej sytuacji w kraju pobytu (bez wkraczania w kompetencje uprawnionych organów lub urzędów państwowych w wyjaśnianiu i uzasadnianiu kwestii związanych z egzekwowaniem przepisów prawa);

15 28 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Realizacja programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji przypadek Polski 29 szacunkowego czasu przygotowania wyjazdu; dostępności różnych form wsparcia, w tym opieki medycznej oraz pomocy w nawiązaniu kontaktu z członkami rodziny migranta w kraju powrotu; poufności wszystkich przekazanych IOM danych; obecnej sytuacji w kraju pochodzenia. Doradcy IOM dużo uwagi poświęcają omówieniu dostępnej pomocy reintegracyjnej, zachęcając migrantów do korzystania z różnych jej form. Osoby z problemami zdrowotnymi mogą również uzyskać od doradcy informacje na temat dostępności świadczeń medycznych w kraju powrotu. Jeśli informacje tego rodzaju są niedostępne na etapie pierwszego kontaktu (ponieważ wymagają np. weryfikacji przez pracowników IOM w danym kraju), w miarę możliwości zostaną one przekazane w późniejszym czasie. Jeśli w trakcie wywiadu doradcy IOM nabiorą podejrzeń, że migrant może być ofiarą handlu ludźmi, wszczęte zostaną szczególne procedury przewidziane dla tej kategorii beneficjentów. Zostaną one omówione w dalszej części publikacji Złożenie wniosku o udzielenie pomocy w dobrowolnym powrocie Osoba chcąca skorzystać z pomocy w dobrowolnym powrocie powinna wypełnić odpowiedni wniosek, deklarację dobrowolności oraz oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Dokumenty mogą zostać złożone w biurze IOM, przesłane pocztą, faksem lub w formie elektronicznej Potwierdzenie dobrowolności powrotu Dobrowolność decyzji o powrocie stanowi zasadniczy warunek udzielenia pomocy migrantowi. Zanim zostaną podjęte dalsze kroki, pracownicy IOM muszą upewnić się, że powrót będzie miał charakter dobrowolny. Migrant chcący skorzystać z pomocy w powrocie musi pisemnie potwierdzić dobrowolność decyzji podpisując stosowną deklarację. Deklaracja oraz wniosek, które otrzymuje, są sporządzone w języku dla niego zrozumiałym. Jeśli dana osoba nie jest w stanie podjąć decyzji świadomie, tak jak może mieć to miejsce w wypadku osób ze schorzeniami psychicznymi lub jeśli mamy do czynienia z osobą niepełnoletnią, decyzja musi zostać podjęta również przez przedstawiciela ustawowego lub opiekuna prawnego. Z zasady dobrowolności wynika również, że migranci mają prawo zrezygnować z udziału w programie na każdym etapie przygotowywania podróży powrotnej. Dotyczy to również sytuacji tuż przed wyjazdem, np. przed wejściem na pokład samolotu, pociągu czy autobusu Poufność informacji Informacje uzyskane od beneficjentów są traktowane jako poufne. Beneficjent udziela pisemnej zgody na przetwarzanie danych osobowych oraz przekazywanie ich, w niezbędnym zakresie, podmiotom takim jak linie lotnicze, konsulaty czy konsultanci medyczni. Oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych jest dołączane do wniosku i stanowi jego integralny składnik. Pracownicy IOM zobligowani są do stosowania wewnętrznych norm i zasad IOM w zakresie ochrony danych osobowych Organizacja podróży powrotnej Wyjazd beneficjenta poprzedzony jest szeregiem działań, których charakter w części uzależniony jest od jego indywidualnej sytuacji. Należą do nich m.in.: Konsultacja medyczna IOM jest odpowiedzialna za potwierdzenie, że stan zdrowia osób podróżujących pod auspicjami Organizacji nie stanowi przeszkody do odbycia podróży. W przypadku osób z problemami zdrowotnymi, lekarz ocenia, w oparciu o wyniki badań, czy podróż może stworzyć zagrożenie dla zdrowia beneficjenta lub czy może pogorszyć jego kondycję. Stan zdrowia osoby powracającej nie może również stanowić zagrożenia dla zdrowia osób w jego otoczeniu (np. współpasażerów, pracowników IOM). W celu uniknięcia zagrożeń dla zdrowia, IOM opracowała zestaw zasad, zawierających pewne niezbędne środki bezpieczeństwa. Zostaną one szerzej omówione w podrozdziale poświęconym udzielaniu pomocy osobom z problemami zdrowotnymi Pomoc rzeczowa przed wyjazdem Osoby bezdomne i pozbawione środków do życia, które chcą skorzystać z pomocy w dobrowolnym powrocie, w okresie poprzedzającym wyjazd mogą otrzymać pomoc obejmującą zakwaterowanie i wyżywienie, odzież oraz inne formy wsparcia.

16 30 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Realizacja programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji przypadek Polski Przygotowanie podróży W fazie bezpośrednio poprzedzającej wyjazd realizowane są następujące działania: udzielana jest, o ile zachodzi taka konieczność, pomoc w uzyskaniu dokumentów podróży 24 ; migrantom przekazana zostaje informacja o planowanej dacie wyjazdu, trasie podróży powrotnej, numerze lotu, pomocy tranzytowej itd.; dokonywana jest rezerwacja biletów; udzielana jest pomoc migrantom w dotarciu na lotnisko lub dworzec (wraz z zapewnieniem noclegu, o ile to konieczne); o ile stan zdrowia migranta tego wymaga, zapewniona mu zostaje w podróży opieka personelu medycznego lub pracownika IOM; zapewniona zostaje pomoc na lotnisku lub dworcu 25 ; udzielana jest pomoc tranzytowa oraz, w kraju pochodzenia, pomoc recepcyjna (obejmująca np. nocleg); organizowany jest transport do punktu docelowego w kraju pochodzenia. Czas niezbędny do przygotowania i organizacji wyjazdu migranta zależy w dużej mierze od indywidualnej sytuacji danej osoby. Brak ważnych dokumentów lub zły stan zdrowia, należą do najczęstszych przyczyn wydłużenia całego procesu i opóźnienia wyjazdu Pomoc udzielana po powrocie Sfinalizowanie przygotowań oraz sama podróż powrotna nie wyczerpują dostępnych form pomocy, oznaczają raczej zakończenie pierwszej fazy. Działania realizowane w dalszej kolejności, już po powrocie, w dużej mierze decydują czy zasadniczy cel programu trwały i bezpieczny powrót zostanie osiągnięty. Realizacja drugiego etapu pomocy w dobrowolnym powrocie może rozpocząć się w chwili spotkania beneficjenta z pracownikiem biura IOM w kraju powrotu. O ile zachodzi taka potrzeba, pracownik miejscowego biura odbierze beneficjenta z dworca bądź lotniska i zorganizuje jego podróż do miejsca docelowego. Może on również zostać poproszony o zapewnienie migrantom z problemami zdrowotnymi wózka inwalidzkiego, noszy, bądź obecności ambulansu itp. Personel biura IOM w kraju powrotu zobowiązany jest również potwierdzić bezpieczne przybycie beneficjentów programu. 24 Uzyskanie zastępczego dokumentu podróży, wymagające zazwyczaj dopełnienia szeregu formalności oraz uiszczenia stosownych opłat, stanowi dla większości migrantów poważny problem. 25 Wielu migrantów w trakcie podróży może mieć (z uwagi np. na nieznajomość języka) trudności z uzyskaniem informacji oraz komunikacją. Takie sytuacje mogą wywoływać stres i poczucie zagrożenia, dlatego pracownicy IOM towarzyszą beneficjentom na lotniskach lub dworcach oraz, o ile zajdzie taka potrzeba, w punktach przesiadkowych Pomoc reintegracyjna Większość programów pomocy w dobrowolnym powrocie początkowo oferowała pomoc ograniczoną do zorganizowania podróży powrotnej. Obecnie pomoc reintegracyjna traktowana jest jako ważny składnik kierowanej do migrantów oferty, którego brak mógłby negatywnie zaważyć na sytuacji migrantów po powrocie. Z rozmów prowadzonych z beneficjentami wynika, iż znacząca liczba powracających może rozważać ponowną migrację, o ile powody, dla których zdecydowali się opuścić swój kraj (np. złe warunki bytowe) nie ustały. Dostęp do dopasowanej do potrzeb beneficjenta pomocy reintegracyjnej, jak się powszechnie uważa, zwiększa możliwość trwałego powrotu. Beneficjentka programu z Wietnamu Do Polski przyjechałam w 2002 roku na zaproszenie krewnego. Mieszkałam w Polsce przez dziewięć lat zajmując się wnukami dwóch moich kuzynów. Niemal cały ten okres byłam w Polsce nielegalnie. Pieniądze, które udawało mi się zaoszczędzić, wysyłałam mężowi na wychowanie dzieci i budowę domu. Zdecydowałam się na powrót do domu, ponieważ dzieci moich kuzynów dorosły i nie potrzebowały już opieki, a moje dzieci mają już teraz swoje własne. Wnuki były jeszcze za małe, żeby je wysłać do przedszkola. Mój mąż nie był w stanie zajmować się czwórką wnuków i wszyscy chcieli, żebym wróciła, bo dzięki mojej pomocy oni mogliby pracować. Kiedy zdecydowałam się na powrót, ludzie powiedzieli mi o programie AVRR IOM i znaleźli dla mnie informacje. Myślę, że nie byłabym w stanie wszystkiego zorganizować, ponieważ nie miałam wszystkich dokumentów. IOM pomogła mi, dzięki czemu nie musiałam sama radzić sobie z wszystkimi formalnościami. Moja rodzina była bardzo szczęśliwa, kiedy wróciłam. 16 osób z rodziny przyjechało na lotnisko, żeby mnie odebrać. Byłam poruszona do łez i tylko przytulałam swoje dwie córki i wnuki. Moje córeczki były małe, kiedy wyjeżdżałam, a teraz dorosły. Myślę, że to była właściwa decyzja i jestem bardzo szczęśliwa. Pomoc reintegracyjna przebiegła sprawnie i bez problemów. Od IOM dostałam bilet lotniczy, a następnie wsparcie finansowe na hodowlę świń. Wykorzystałam grant, aby kupić warchlaki. Dochód z farmy jest wystarczający, aby się utrzymać. Polecam IOM innym i dwie moje znajome wrócą z pomocą tej organizacji pod koniec roku. Dziękuję wam. Większość aktualnie realizowanych przez IOM programów AVRR przewiduje zindywidualizowaną pomoc reintegracyjną, zapewniając elastyczne formy jej wdrożenia. W przypadku programu realizowanego w Polsce w ciągu ostatnich lat obserwowaliśmy znaczący postęp w tej dziedzinie, z systematycznie rosnącą liczbą beneficjentów korzystających z tej formy pomocy. Powodzenie reintegracji zależy zazwyczaj od kilku, blisko ze sobą powiązanych czynników, takich jak rozmiar dostępnej pomocy, posiadane przez migranta kwalifikacje

17 32 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Realizacja programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji przypadek Polski 33 zawodowe, ogólna sytuacja na lokalnym rynku pracy czy położenie gospodarcze kraju powrotu. Dlatego pomagając zaprojektować efektywny plan reintegracji doradcy IOM rozpoczynają od analizy dostępnych opcji, warunków panujących w kraju powrotu połączonych z nakreśleniem społeczno-ekonomicznego profilu migranta. Część beneficjentów może nie mieć jasno określonych oczekiwań odnośnie charakteru pomocy, którą chcieliby otrzymać. Dla tych osób punktem wyjścia procesu reintegracji powinna stać się możliwość przedyskutowania ich najistotniejszych potrzeb z doradcami IOM. Po stworzeniu indywidualnego profilu migranta doradcy IOM mogą pomóc w sformułowaniu racjonalnego, możliwego do zrealizowania celu, który odpowiadać będzie zarówno potrzebom oraz posiadanym przez beneficjenta kwalifikacjom, jak i ogólnej sytuacji w kraju pochodzenia. Doradcy IOM starają się zachęcić beneficjentów do aktywnego udziału w całym procesie oraz zainspirować ich, prezentując przykłady zakończonych powodzeniem przedsięwzięć reintegracyjnych 26. Od każdego beneficjenta oczekuje się zaangażowania w proces przygotowania planu reintegracji oraz aktywnego uczestnictwa w jego realizacji. Aby pomoc była możliwie najlepiej dopasowana do potrzeb beneficjentów, złożone wnioski mogą być przez nich modyfikowane i uzupełniane. Wszyscy beneficjenci zainteresowani pomocą reintegracyjną są proszeni o kontakt z biurem IOM w kraju pochodzenia. Osoby te powinny przesłać w określonym terminie niezbędne dokumenty, stosownie do formy pomocy z której chciałyby skorzystać (np. szkolenia zawodowego, pomocy na zatrudnienie, pomocy na założenie działalności gospodarczej). Mogą być to: wniosek o przyznanie pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej; zaświadczenie o zarejestrowaniu działalności gospodarczej; oferty od ewentualnych dostawców; dokumentacja niezbędna dla określonego typu działalności, np. umowa najmu nieruchomości, prawo jazdy itp. Wnioski migrantów wraz z załączonymi dokumentami weryfikowane są przez pracowników IOM w Warszawie oraz w kraju powrotu. W zakresie kompetencji pracowników biur w krajach powrotu leży analiza wniosków o pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej oraz ocena ich wykonalności. Ponadto personel IOM może wskazać beneficjentom dostępne szkolenia zawodowe lub dostawców, odpowiednich dla konkretnej formy działalności gospodarczej. Pracownicy biura IOM w Warszawie, koordynując realizację pomocy reintegracyjnej, potwierdzają kwalifikowalność złożonego wniosku zgodnie z kryteriami programu i akceptują jego realizację. 26 Zdarza się, że doradca IOM musi przezwyciężyć brak zaufania i sceptycyzm migranta. Wyjaśniając rolę pomocy reintegracyjnej, doradcy często rozpoczynają od zaznaczenia, że taka pomoc nie ma charakteru kredytu lub pożyczki bankowej i dlatego jej udzielenie nie tworzy żadnego rodzaju zobowiązań finansowych po stronie beneficjenta. Wartość finansowa pomocy reintegracyjnej jest ograniczona, dlatego doradcy IOM szukają możliwości synergii swoich działań z istniejącymi, miejscowymi programami pomocowymi (np. finansowanymi przez państwo programami aktywizacji zawodowej). IOM Polska udzieliła pomocy wielu migrantom, wspierając stworzenie mikro przedsiębiorstw, takich jak przedszkole, piekarnie, salony kosmetyczne, sklepy odzieżowe i spożywcze, gospodarstwa rolne, warsztaty samochodowe, usługi transportowe, krawieckie, hotelarskie i gastronomiczne. Wielu innych skorzystało z grantów edukacyjnych przeznaczonych na naukę języka angielskiego, kursy komputerowe oraz zawodowe. Beneficjent programu z Gruzji Ukończyłem choreografię w Batumi. Przez trzy lata uczyłem narodowych tańców gruzińskich, ale moje zarobki nie wystarczały na utrzymanie rodziny. Sytuacja dodatkowo się pogorszyła, gdy zachorowała moja żona. Zadecydowałem się wyjechać za granicę, aby zdobyć środki na leczenie. Wykonując proste prace udało mi się zaoszczędzić pieniądze na operację żony. Gdy zdecydowałem się wracać poprosiłem o pomoc IOM. Dzięki pomocy reintegracyjnej, którą otrzymałem, mogłem z pomocą dzieci i przyjaciół otworzyć sklep. Przyznany grant wykorzystałem na zakup towarów i elementów budowlanych. Moja żona nie może mi zbytnio pomóc w gospodarstwie domowym. Mam również starą matkę. Mój syn właśnie ukończył szkołę. Chce studiować na uniwersytecie. Pomoc przyszła w najlepszym momencie. Dzieci mi pomagają. Staram się pomagać rodzinie. Sklep znajduje się w centrum wioski. Zaopatruje się w nim 150 rodzin Rodzaje pomocy reintegracyjnej Pomoc reintegracyjna może przybierać różne formy, od stosunkowo niewielkich kwot pomocy gotówkowej aż po zróżnicowane formy pomocy udzielanej migrantom w celu poprawy ich sytuacji na rynku pracy. Poniżej zostały wymienione główne formy pomocy reintegracyjnej realizowanej przez biuro IOM w Warszawie: Pomoc gotówkowa stanowi ją określona kwota pieniędzy, którą beneficjenci otrzymują przed wyjazdem lub tuż po powrocie. Jej wysokość zostaje ustalona w ramach projektu, z którego korzysta powracający. Ma ona zapewnić migrantowi wsparcie finansowe w trakcie podróży oraz w pierwszym okresie po powrocie. Z uwagi na stosunkowo ograniczony rozmiar ma ona niewielki wpływ na trwałość powrotu.

18 34 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Realizacja programu pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji przypadek Polski 35 Pomoc na zaspokojenie podstawowych potrzeb została zaprojektowana w sposób, który ma zapewnić beneficjentom szybką pomoc materialną, tak aby złagodzić trudności, z którymi stykają się w pierwszym okresie po powrocie. Środki przeznaczane są na m.in. zakwaterowanie, zakup artykułów spożywczych, odzieży itp., w zależności od indywidualnych potrzeb beneficjenta. Pomoc w tej formie została wprowadzona pod koniec 2010 roku i cieszy się największym zainteresowaniem beneficjentów 27. Pomoc na założenie i prowadzenie działalności gospodarczej beneficjenci, którzy chcieliby rozpocząć własną działalność gospodarczą, zaopatrywani są w niezbędne środki (w zależności od charakteru planowanej działalności mogą być to np. narzędzia, wyposażenie sklepu, zwierzęta hodowlane w wypadku gospodarstw rolnych, sprzęt komputerowy itd.) lub zapewnia im się pokrycie kosztów związanych z prowadzeniem działalności (np. koszt najmu powierzchni sklepowej). Aby zagwarantować obiektywne kryteria oceny oraz potwierdzić posiadanie przez aplikanta stosownych kwalifikacji do rozpoczęcia działalności gospodarczej danego typu, powinien on przedstawić następujące dokumenty: wypełniony wniosek zawierający opis planowanego przedsięwzięcia; dokumenty potwierdzające posiadanie odpowiednich kwalifikacji (np. prawo jazdy); inne dokumenty wymagane dla prowadzenia działalności gospodarczej danego rodzaju (np. umowa wynajmu pomieszczeń, dokumenty potwierdzające rejestrację działalności gospodarczej). Szkolenie zawodowe ta forma pomocy umożliwia finansowanie szerokiej gamy działań pozwalających beneficjentowi na zwiększenie kwalifikacji, względnie nabycie nowych, ułatwiające ponowne wejście na rynek pracy po powrocie. Beneficjent programu z Wietnamu Do Polski przyjechałem w 2000 roku i mieszkałem tam przez 10 lat. Pracowałem jako ogrodnik w ciągu lata, a jako kucharz w zimie. Nie miałem legalnego pobytu, dlatego nie mogłem podróżować. Chciałem wrócić do rodziny, bo życie w Polsce było trudne. Znajomi studenci powiedzieli mi o IOM i ich programie. Po powrocie zająłem się handlem surowcami wtórnymi. Ludzie z IOM pomogli mi w powrocie i reintegracji, przekazując środki na wynajem magazynu, motocykl oraz paliwo. Jestem wdzięczny IOM za zakup biletu lotniczego oraz grant reintegracyjny, który pozwolił mojej rodzinie przezwyciężyć trudności. Ten program jest bardzo pomocny dla migrantów w trudnej sytuacji. Pomoc na edukację pozwala pokryć wszelkie koszty związane z edukacją. W tej kategorii mieszczą się czesne i opłaty za studia, zakup podręczników itp. Subsydiowane zatrudnienia i staże ta forma pomocy umożliwia beneficjentom zdobycie doświadczenia zawodowego Monitoring i mechanizm ewaluacyjny Efektywność przyznanej pomocy jest monitorowana przez pracowników IOM w kraju powrotu. W trakcie monitoringu oceniane są rezultaty osiągnięte przez beneficjentów oraz analizowane napotkane przez nich trudności. Monitoring stanowi istotny element procesu reintegracyjnego, dostarczając informacji na temat sposobu, w jaki realizowana i wdrażana jest pomoc. Przynosi wiele istotnych danych na temat efektywności planów pomocowych, umożliwiając dokonanie niezbędnych poprawek w istniejących programach. Osiągnięte rezultaty oceniane są również pod kątem ich wpływu na trwałość reintegracji. Monitoring osiągniętych wyników koncentruje się na następujących czynnikach: Związku przedsięwzięcia z ogólnym celem pomocy reintegracyjnej Efektywności Wpływie na indywidualną sytuację beneficjenta Trwałości Przykłady pomyślnie zakończonej reintegracji są dokumentowane w celu wykorzystania w trakcie działań informacyjnych. Corocznie organizowane są wizyty monitorujące do kraju powrotu, służące dokonaniu, poprzez bezpośredni kontakt z beneficjentami, oceny pomocy przyznanej migrantom wracającym z Polski 28. W 2011 roku taka wizyta odbyła się w Wietnamie, w ramach projektu współfinansowanego przez Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów. Podczas wizyty członkowie Wspólnej Komisji Konsultacyjnej spotkali się z beneficjentami grantów na prowadzenie działalności gospodarczej. Osoby te osiągnęły niezależność finansową, a ich główne źródło utrzymania stanowiła prowadzona działalność. Członkowie Komisji spotkali się również z beneficjentem należącym do grupy osób wymagających specjalnego traktowania oraz beneficjentem grantu na szkolenie zawodowe. Osoby te były zainteresowane złożeniem wniosków o pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej w późniejszym czasie (tzn. po ukończeniu leczenia i szkolenia, które w obu przypadkach były finansowane w ramach programu). 27 W 2011 roku, 63% beneficjentów pomocy reintegracyjnej skorzystało z pomocy na zaspokojenie podstawowych potrzeb. 28 Do tej pory wizyty monitorujące odbyły się w Armenii, Gruzji, Serbii (Kosowie), Nepalu, Wietnamie oraz na Ukrainie.

19 Beneficjenci wymagający szczególnego traktowania 37 W stosunku do migrantów należących do kategorii osób wymagających specjalnego traktowania, którzy wyrazili chęć powrotu do kraju pochodzenia stosowane są szczególnego rodzaju procedury i formy pomocy 29. Pracownicy IOM szczególną uwagę przywiązują więc do określenia potrzeb tej grupy beneficjentów na możliwie wczesnym etapie przygotowań podróży powrotnej. 6 BENEFICJENCI WYMAGAJĄCY SZCZEGÓLNEGO TRAKTOWANIA Starając się zapewnić osobom wymagającym specjalnego traktowania właściwą pomoc, IOM dokłada wszelkich starań, aby sposób organizacji podróży umożliwił im bezpieczny powrót oraz zapobiegał sytuacjom, które mogłyby ją zakłócić 30. Udzielając pomocy tej grupie beneficjentów najistotniejszą rzeczą jest przygotowanie właściwej strategii. Kluczowe jest określenie potrzeb wynikających z indywidualnej sytuacji migranta, zidentyfikowanie dostępnych form pomocy reintegracyjnej, wyznaczenie realistycznych ram czaso-wych oraz zapewnienie sprawnej komunikacji i współpracy pomiędzy wszystkimi zaangażowanymi podmiotami (powracający, IOM, lekarze, krewni etc.). Szczegóły procedur służących udzielaniu pomocy osobom wymagającym specjalnego traktowania omówione zostaną poniżej. 6.1 Osoby problemami zdrowotnymi IOM jest odpowiedzialna za potwierdzenie, że stan zdrowia osób powracających pod auspicjami Organizacji, nie stanowi przeciwwskazań do podróży. W przypadku migrantów z problemami zdrowotnymi wszystkie istotne dla stanu zdrowia okoliczności brane są pod uwagę, tak, aby pomoc była jak najlepiej dopasowana do sytuacji beneficjenta 31. W celu określenia związanego z podróżą ryzyka dla zdrowia, analizowane są przede wszystkim następujące czynniki: stan zdrowia beneficjenta; czas trwania podróży; środek transportu; dostęp do opieki medycznej po powrocie. Jeśli istnieją przesłanki, aby uznać, że osoba, która zgłosiła się do IOM po pomoc, może mieć problemy zdrowotne, wykonywane są badania lekarskie, które mają 29 Np. dzieci bez opieki, ofiary handlu ludźmi, osoby chore. 30 Szczególny nacisk położony jest na zaspokojenie potrzeb dzieci bez opieki, zgodnie z Konwencją o prawach dziecka. 31 Definicja zdrowia, którą posługujemy się w tym miejscu, dotyczy stanu pełnej sprawności fizycznej i umysłowej. Zob. IOM, Glossary on Migration, wyd. 2, Genewa 2011, s. 45.

20 38 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Beneficjenci wymagający szczególnego traktowania 39 pomóc określić stopień związanego z podróżą powrotną ryzyka dla zdrowia. O ile diagnoza potwierdzi istnienie schorzenia, konieczne jest uzyskanie zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego jednoznacznie czy dana osoba może odbyć podróż powrotną. O ile zajdzie taka konieczność, beneficjent może zostać ponownie skierowany na badania medyczne na każdym etapie przygotowania do podróży, w celu uzyskania aktualnych danych na temat jego stanu zdrowia. W szczególnych sytuacjach IOM zapewnia beneficjentom opiekę medyczną przed wyjazdem, ograniczoną jednak do zabiegów lub zakupu lekarstw stabilizujących stan zdrowia oraz udzielenia pomocy w sytuacji zagrożenia życia. Organizacja powrotu osób z problemami zdrowotnymi może wymagać zastosowania szczególnych środków w trakcie podróży oraz po przybyciu do kraju powrotu. Zgodnie z zaleceniem lekarza konieczne może być zapewnienie eskorty medycznej lub paramedycznej, maski tlenowej, wózka inwalidzkiego, noszy, środka transportu dopasowanego do stanu zdrowia itd.; lekarz może również zalecić dalsze leczenie w kraju powrotu 32. Dopiero po zgromadzeniu wszystkich istotnych informacji na temat stanu zdrowia beneficjenta oraz uzyskaniu zaświadczenia lekarskiego o zdolności do odbycia podróży pracownicy IOM mogą przystąpić do przygotowania podróży powrotnej. Beneficjentka programu z Ukrainy Z Polski wróciłam do rodzinnej miejscowości na Ukrainie. Po powrocie złożyłam w biurze IOM wniosek o przyznanie pomocy reintegracyjnej. Miałam problemy zdrowotne musiałam poddać się zabiegowi chirurgicznemu. Przyznany mi grant reintegracyjny pozwolił na pokrycie kosztów zabiegu, pobytu w szpitalu oraz zakup niezbędnych lekarstw. Po udanym zabiegu w Kijowie wróciłam do swojej rodzinnej miejscowości. Migranci z problemami zdrowotnymi poszukują zazwyczaj informacji na temat dostępu do sytemu opieki zdrowotnej w kraju pochodzenia. Pracownicy IOM starają się zdobyć i przekazać te informacje już na etapie doradztwa, mogą one bowiem mieć zasadnicze znaczenie dla migrantów, zwłaszcza dla osób cierpiących na przewlekłe schorzenia. Możliwość kontynuacji leczenia po powrocie stanowić może dla nich rozstrzygający argument. 32 Przypadki osób cierpiących na ciężkie lub przewlekłe schorzenia dodatkowo konsultowane są z Departamentem Zdrowia w Centrali IOM w Genewie. Wszystkie istotne dla zdrowia beneficjenta informacje wraz z całą dokumentacją medyczna przekazywane są powracającym migrantom przed wyjazdem, co pozwala ograniczyć stres i niepokój. Należy przy tym zaznaczyć, że pomoc medyczna zapewniana przez IOM ma ograniczony, w wymiarze czasowym i finansowym, charakter, o czym migranci zawsze są informowani. Program AVRR umożliwia udzielenie wsparcia powracającym oraz pomoc w korzystaniu z usług medycznych w kraju powrotu tylko przez pewien okres. IOM stara się ułatwić pierwszy kontakt z lekarzem po powrocie oraz pokryć związane z tym koszty, do wysokości przewidzianej w budżecie projektu, nie dysponuje jednak możliwością sfinansowania długotrwałej opieki medycznej. 6.2 Osoby w podeszłym wieku Oprócz problemów zdrowotnych osoby w podeszłym wieku mogą szczególnie dotkliwie odczuwać skutki długiej podróży. W celu poprawy jej komfortu IOM może zaoferować beneficjentom opiekę swoich pracowników lub członków rodziny beneficjenta. 6.3 Dzieci bez opieki Pomoc w powrocie udzielana dzieciom bez opieki ma z wielu względów szczególnie złożony charakter 33. Dzieci bez opieki stanowią wyróżnioną kategorię migrantów, zagrożonych ryzykiem stania się ofiarą przemocy, wykorzystania seksualnego lub handlu ludźmi. Małoletni migranci mogą również odczuwać skutki psychiczne długotrwałej rozłąki z rodziną. Mając to na uwadze pracownicy IOM korzystają wobec tej grupy beneficjentów ze specjalnych procedur, podporządkowanych zasadzie najlepszego interesu dziecka 34. Udzielenie osobie małoletniej pomocy w ramach programu AVRR wymaga uzyskania formalnej zgody opiekunów prawnych dziecka, tak w kraju pobytu, jak i w kraju powrotu. Powrót w ich ocenie musi być zgodny z najlepszym interesem dziecka. Choć decyzję o powrocie małoletniego podejmują opiekunowie prawni, jednakże dziecko powinno wyrazić chęć skorzystania z pomocy w powrocie do domu lub zgodzić się z zaleceniem opiekunów. 33 Termin dziecko bez opieki używany jest zasadniczo w odniesieniu do osoby poniżej 18 roku życia, która przybyła do kraju przyjmującego bez opieki lub która została oddzielona od rodziców lub innych osób dorosłych sprawujących nad nią formalną lub zwyczajową opiekę. 34 Zgodnie z Konwencją o prawach dziecka (art. 3.1).

21 40 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Beneficjenci wymagający szczególnego traktowania 41 Obok standardowych działań realizowanych wobec wszystkich migrantów powracających pod auspicjami Organizacji, w wypadku dzieci bez opieki IOM może dodatkowo nawiązać kontakt z rodziną małoletniego beneficjenta w kraju powrotu oraz zapewnić pomoc w przekazaniu jej opieki nad dzieckiem (działanie zalecane przez liczne organizacje międzynarodowe 35, pod warunkiem, że takie rozwiązanie jest w konkretnym przypadku najkorzystniejsze z punktu widzenia interesu dziecka). Pracownicy IOM kontaktują się z rodzicami/rodziną dziecka w kraju pochodzenia w celu uzyskania potwierdzenia gotowości oraz możliwości zaopiekowania się dzieckiem po powrocie. W sytuacji, gdy powrót do rodziny jest niemożliwy lub niezgodny z najlepszym interesem dziecka, a opieką miałby zająć się ośrodek opiekuńczowychowawczy, pracownicy IOM kontaktują się z ośrodkiem, sprawdzając jakie warunki może zaoferować dziecku. Małoletniemu beneficjentowi IOM zapewnia opiekę w podróży oraz po jej zakończeniu. W jej trakcie może towarzyszyć mu opiekun lub pracownik Organizacji. IOM zapewnia również obecność swoich przedstawicieli na lotnisku lub dworcu, gdzie będą oczekiwać przybycia beneficjenta, którego następnie przekażą pod kuratelę rodziny lub opiekuna prawnego. Dodatkowo IOM organizuje, o ile zachodzi taka potrzeba, dalszą podróż małoletniego, wraz z opiekunem, do punktu docelowego. W szczególnych przypadkach, gdy jest to podyktowane interesem beneficjenta, IOM może nawiązać współpracę z odpowiednimi instytucjami państwowymi oraz organizacjami posiadającymi odpowiednie doświadczenie i kompetencje w opiece nad dziećmi. Zarówno opiekun jak i dziecko informowani są o poczynionych przygotowaniach oraz planowanym przebiegu podróży. Otrzymują również szczegółowe informacje na temat dostępnej pomocy reintegracyjnej. Ułatwieniu i wsparciu reintegracji małoletnich beneficjentów służyć ma wdrażanie indywidualnych planów reintegracyjnych, opracowywanych w oparciu o analizę potrzeb dziecka. W stosunku do dziecka pomoc reintegracyjna ma zazwyczaj dwojaki charakter: może zostać przeznaczona na zakup produktów pierwszej potrzeby (odzież, artykuły spożywcze, środki higieniczne) oraz pomoc na edukację (m.in. zakup podręczników, opłaty za kursy wyrównawcze i uzupełniające). Pracownicy IOM starają się również ustalić z jakich innych mechanizmów reintegracyjnych mogłoby skorzystać dziecko w kraju pochodzenia. Udzielając pomocy dzieciom bez opieki pracownicy IOM działają ze świadomością, iż małoletni oraz ich rodziny mogą mieć nieco inne spojrzenie na problemy związane z dorosłością i małoletniością, mogą również odmiennie rozumieć pewne kwestie 35 Przez Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR), UNICEF oraz inne agendy ONZ, a także Międzynarodowy Komitet Czerwonego Krzyża (ICRC). związane ze społeczno-kulturowym postrzeganiem płci. W takich sytuacjach kluczowa jest umiejętność działania w zgodzie ze standardami IOM bez lekceważenia czy podważania przekonań migrantów i ich społeczności. Pomóc w tym może pełna transparentność podejmowanych działań, otwarta i nakierowana na dialog postawa oraz szacunek dla migrantów. 6.4 Ofiary handlu ludźmi Podrozdział ten w całości poświęcony jest pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji świadczonej ofiarom handlu ludźmi. Ze względu na zagrożenia dla bezpieczeństwa ofiar handlu ludźmi oraz ich kondycję psychofizyczną zapewnia się im odpowiednią opiekę, przy zachowaniu szczególnych środków bezpieczeństwa 36. Wszystkie kroki podjęte w trakcie przygotowania podróży powrotnej są uważnie analizowane pod kątem sytuacji i bezpieczeństwa beneficjenta. Wspierając proces reintegracji społecznej po powrocie, pracownicy IOM starają się dobrać środki adekwatne do potrzeb migranta. Ofiara handlu ludźmi, niezależnie od tego czy została skierowana do IOM po pomoc w dobrowolnym powrocie przez policję, Straż Graniczną lub organizację pozarządową, czy też sama zdecydowała się zwrócić do IOM, powinna, zgodnie z porozumieniem zawartym pomiędzy IOM a rządem RP, zostać formalnie uznana jako ofiara handlu ludźmi przez upoważnione do tego służby 37. Pomoc w powrocie ofiarom handlu ludźmi wymaga następujących działań: potwierdzenia, iż stan psychiczny i fizyczny beneficjenta pozwala na bezpieczny i dobrowolny powrót; potwierdzenia, że migrant decyduje się na dobrowolny powrotów oraz rozumie procedury związane z jego przygotowaniem 38 ; 36 W 2007 roku (wydanie polskie 2012) IOM opublikowała podręcznik Bezpośrednia pomoc ofiarom handlu ludźmi, podsumowujący i systematyzujący wieloletnie doświadczenie Organizacji w realizacji programów służących zwalczaniu handlu ludźmi oraz pomocy ofiarom. Podręcznik zawiera również zalecenia i wskazówki dla instytucji i organizacji udzielających pomocy ofiarom handlu ludźmi, pozwalające na bardziej efektywne zaspokajanie potrzeb oraz zapewnienie właściwej ochrony beneficjentom. Rekomendacje zawarte w podręczniku odzwierciedlają postanowienia Protokołu o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi, uzupełniającego Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej oraz Rekomendacji Zasad i Wytycznych dot. Praw Człowieka i Handlu Ludźmi przygotowanych przez Biuro Wysokiego Komisarza ds. Praw Człowieka (OHCHR). 37 Jeżeli wstępne domniemanie, że beneficjent jest ofiarą handlu ludźmi nie znajdzie potwierdzenia, to taka osoba wciąż będzie mogła otrzymać od IOM pomoc np. jako migrant o nieuregulowanym statusie. Charakter pomocy oferowanej pozostałym beneficjentom programu różni się od form pomocy udzielanej ofiarom handlu ludźmi, zwłaszcza w zakresie podejmowanych środków bezpieczeństwa. Ofiary handlu ludźmi mogą również potrzebować pilnej pomocy lekarza lub psychologa, co zazwyczaj nie dotyczy innych powracających. 38 IOM udziela pomocy na podstawie świadomej i dobrowolnej decyzji beneficjenta. Dlatego wyjaśnienie w sposób zrozumiały wszystkich istotnych dla przygotowania powrotu działań oraz procedur jest absolutnie konieczne.

22 42 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Beneficjenci wymagający szczególnego traktowania 43 zapewnienia poufności wszystkich informacji dotyczących beneficjenta w sposób respektujący jego prywatność. Informacje dotyczące wszystkich beneficjentów programu traktowane są jako poufne, w tym jednak wypadku z uwagi na potencjalne zagrożenia dla ofiary stosowane są szczególne środki bezpieczeństwa. Dane udostępnianie są tylko wybranym pracownikom IOM oraz innym upoważnionym podmiotom za wiedzą i zgodą beneficjenta; ponieważ powrót ofiary handlu ludźmi może wiązać się z poważnym ryzykiem (dotyczy to zwłaszcza możliwości stania się ponownie ofiarą handlu ludźmi), podejmowane są odpowiednie kroki służące właściwemu określeniu charakteru zagrożenia, ocenie stopnia ryzyka oraz zapobieganiu potencjalnym niebezpieczeństwom na wszystkich etapach procesu powrotowego. Ocena ryzyka związanego z powrotem przeprowadzana jest zazwyczaj przez personel IOM w punkcie docelowym (np. mieście rodzinnym beneficjenta), na podstawie posiadanej wiedzy na temat warunków lokalnych. IOM może również skorzystać z pomocy odpowiednich służb; znalezienia dla beneficjenta bezpiecznego, tymczasowego schronienia. Jeżeli dana osoba nie jest wstanie samodzielnie się utrzymać, nie może lub nie chce wrócić do rodziny lub nie posiada stałego miejsca pobytu, standardowo zapewnia się jej w pierwszym okresie po powrocie schronienie; omówienia z beneficjentem wszystkich niezbędnych informacji oraz szczegółów dotyczących dalszej pomocy oraz wsparcia reintegracyjnego; organizacji bezpiecznej podróży, o ile to możliwe bezpośrednio do punktu docelowego, w razie konieczności w towarzystwie pracownika IOM. W krajach tranzytu i powrotu beneficjenci kierowani są do lokalnych biur IOM, współpracujących z IOM organizacji pozarządowych lub innych instytucji zapewniających dalszą pomoc. Dlatego bardzo istotne jest zapewnienie współpracy pomiędzy wszystkimi zaangażowanymi instytucjami w celu koordynacji powrotu i uniknięcia zagrożeń; informowania beneficjentów o wszystkich działaniach dotyczących wyjazdu, podróży i dalszej pomocy, co pozwala im odzyskać poczucie kontroli nad własnym życiem. uzasadnione obawy dotyczące bezpieczeństwa i wolności migranta w kraju pochodzenia, powinien on zostać objęty mechanizmem ochrony dostępnym dla ofiar handlu ludźmi w danym państwie. Należy również podkreślić, że ofiary handlu ludźmi nie muszą powracać do miejscowości, regionów lub społeczności, w których żyły przed wyjazdem, zwłaszcza, gdy istnieją przesłanki, aby uważać, że taki powrót może wiązać się z zagrożeniem dla ich bezpieczeństwa. Jeśli to możliwe, IOM pomoże takim osobom w zmianie miejsca zamieszkania na wskazane przez beneficjenta. Podobnie jak w wypadku innych grup beneficjentów pomoc reintegracyjna dla ofiar handlu ludźmi przyznawana jest na podstawie oceny indywidualnej sytuacji migranta oraz konkretnych warunków ekonomicznych i społecznych w kraju pochodzenia. Wspierając proces reintegracji IOM zapewnia migrantowi opiekę medyczną, psychologiczną oraz wsparcie w reintegracji społecznej (miejsce zamieszkania gwarantujące bezpieczeństwo, pomoc prawną, możliwość podnoszenia kwalifikacji oraz wspieranie rozwoju zawodowego), co umożliwić ma ograniczenie ryzyka stania się ponownie ofiarą handlu ludźmi. W 2011 roku warszawskie biuro IOM pomogło 9 osobom uznanym przez polskie organy jako ofiary handlu ludźmi. W niektórych sytuacjach powrót może nie być najkorzystniejszym rozwiązaniem dla ofiary handlu ludźmi. IOM zachowuje prawo wycofania się z pomocy w powrocie w sytuacji, gdy ocena ryzyka lub szczególnych potrzeb migranta wykaże, że powrót może wiązać się z zagrożeniem lub też nie mieć trwałego charakteru. Jeśli istnieją

23 Monitorowanie programu 45 Program AVRR jest systematycznie monitorowany i ewaluowany przez Wspólną Komisję Konsultacyjną, w której skład wchodzą, obok przedstawicieli IOM, przedstawiciele instytucji partnerskich Straży Granicznej oraz Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Komisja, powołana do życia w momencie rozpoczęcia realizacji programu, spotyka się regularnie, aby oceniać jego wyniki, omawiać i jeśli zajdzie taka potrzeba usprawniać realizację programu. Zgodnie z postanowieniami porozumienia Ministrowi Spraw Wewnętrznych przedstawiany jest raport roczny dotyczący realizacji porozumienia w danym roku oraz Plan Działania wyszczególniający działania zaplanowane na nadchodzący rok. IOM przedstawia również raporty instytucjom finansującym poszczególne projekty realizowane w ramach programu. W raportach tych zbierane są informacje na temat podjętych działań, osiągniętych rezultatów, napotkanych trudności oraz sposobów realizacji założeń finansowych. Po zakończeniu danego projektu IOM przygotowuje raport podsumowujący całość działań. Program pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji, jak każde działanie realizowane przez IOM, podlega również wewnętrznemu monitoringowi i ocenie. Udzielanie pomocy setkom migrantów wymaga efektywnej i funkcjonalnej bazy danych. Migrant Management Operational Systems Application (MiMOSA), wewnętrzny system IOM służący zarządzaniu danymi, wykorzystywany jest przez wszystkie placówki IOM. Umożliwia dokumentowanie i monitorowanie większej części działań operacyjnych związanych z pomocą migrantom. Zebrane dane zestawiane są w szereg kategorii, takich jak płeć, wiek, kraj pochodzenia, trasa migracji itp., co pozwala nakreślić statystyczny profil beneficjentów. Przetworzone dane pozwalają na sporządzanie zestawień i podsumowań, będących cennym źródłem wiedzy na temat trendów migracyjnych. Dane zgromadzone w bazie danych MiMOSA umożliwiają również analizę wyników programu, dokonywanie zestawień porównawczych pomiędzy poszczególnymi krajami, zapewniając wiarygodne dane wykorzystywane w analizach i studiach nad migracjami. Poprzez generowanie danych statystycznych MiMOSA pomaga określić przyszłe trendy migracyjne, zwiększając zdolność IOM do planowania dalszych działań. Monitorowanie 7 programu

24 8 Podnoszenie kompetencji w zakresie realizacji programu i zarządzania migracjami powrotnymi Podnoszenie kompetencji w zakresie realizacji programu i zarządzania migracjami powrotnymi W ramach realizowanego w Polsce programu AVRR działaniom operacyjnym towarzyszą inicjatywy podejmowane w celu wzmocnienia funkcjonowania mechanizmu dobrowolnych powrotów z Polski i reintegracji. Dążąc do podniesienia kompetencji instytucji zaangażowanych w realizację programu oraz zacieśnienia współpracy organizowane są konsultacje, warsztaty, konferencje i szkolenia. Poprzez te działania IOM stara się promować program AVRR oraz poszerzyć wiedzę na temat pomocy w dobrowolnym powrocie wśród instytucji publicznych oraz organizacji pozarządowych zajmujących się w swojej działalności migrantami/problematyką migracyjną. W programie szkoleń i warsztatów zawsze uwzględniane są kwestie dotyczące praw migrantów, omawiane są również podstawowe instrumenty prawa międzynarodowego ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji i potrzeb migrantów wymagających specjalnego traktowania. Szkolenia, konsultacje i warsztaty są dla IOM okazją do zaprezentowania rezultatów programu oraz podzielnia się zdobytymi doświadczeniami i dobrymi praktykami. Do udziału zapraszani są przedstawiciele instytucji współrealizujących program, a także przedstawiciele urzędów państwowych, organów administracji państwowej i samorządowej, organizacji pozarządowych, wymiaru sprawiedliwości, placówek konsularnych oraz innych instytucji, które z racji swoich kompetencji lub profilu działalności zajmują się migrantami i problematyką migracyjną 39. Zasadniczym celem tych działań jest usprawnienie systemu zarządzania migracjami oraz wzmocnienie mechanizmu dobrowolnych powrotów w Polsce. Innym przykładem działań służących podnoszeniu kompetencji instytucji było szkolenie poświęcone międzynarodowemu prawu migracyjnemu, zorganizowane w celu pogłębienia wiedzy na temat migracji oraz wdrażania międzynarodowych standardów w zakresie udzielania pomocy w dobrowolnym powrocie. Program szkolenia koncentrował się na międzynarodowych regulacjach prawnych w zakresie migracji, z uwzględnieniem problemu ochrony praw migrantów oraz odpowiedzialności państw. Szkolenie prowadzone było przez ekspertów z Departamentu Międzynarodowego Prawa Migracyjnego IOM w Genewie. W szkoleniu wzięli udział przedstawiciele wszystkich instytucji współpracujących w ramach programu Znaczącym wydarzeniem stała się zorganizowana przez IOM w listopadzie 2011 r. międzynarodowa konferencja poświęcona programowi pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji (Assisted Voluntary Return and Reintegration as a Humane and Sustainable Way to Return Home). Konferencja odbyła się w ramach polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej i zgromadziła 95 uczestników z 33 krajów. Głównym celem konferencji było przedstawienie działań podejmowanych przez kraje członkowskie Unii Europejskiej i Strefy Schengen w dziedzinie pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji.

25 48 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Rezultaty realizacji programu 49 Podsumowanie Pomoc w dobrowolnym powrocie i reintegracji, w sytuacjach gdy możliwe jest jej udzielenie, stanowi najbardziej wskazaną formę umożliwienia migrantom powrotu, brana jest bowiem pod uwagę decyzja migranta oraz czas potrzebny, aby przygotować się do wyjazdu. Program daje również szansę uniknięcia piętna deportacji wraz z wszystkimi jej negatywnymi konsekwencjami. Budowany i rozwijany w ciągłym dialogu i interakcji z rządami poszczególnych państw program AVRR może być postrzegany jako trwałe i efektywne rozwiązanie tej kwestii. Należy również zwrócić uwagę na korzyści, jakie oferuje państwom, w których jest realizowany. Są to m.in. wymierne oszczędności ekonomiczne wynikające ze zmniejszenia ilości przymusowych powrotów, które zazwyczaj wiążą się z pobytem migranta w ośrodku detencyjnym. Implementując kolejne programy AVRR, dzieląc się wiedzą i doświadczeniem oraz biorąc udział w konsultacjach dotyczących kwestii migracyjnych, IOM znacząco przyczynia się do podnoszenia zdolności poszczególnych krajów do rozwiązywania problemu migracji nieregularnych. Polski program pomocy w dobrowolnym powrocie i reintegracji może być tego świetnym przykładem. REZULTATY REALIZACJI PROGRAMU

26 50 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Rezultaty realizacji programu 51 Wykres 3: Dobrowolne powroty z Polski kraje powrotu w roku 2006 Wykres 5: Dobrowolne powroty z Polski kraje powrotu w roku % 2% Rosja pozostałe Rosja pozostałe 1% 1% 1% 2% 3% 1% 1% 1% 2% 3% Rosja Ukraina Armenia Mongolia Mołdawia Rosja pozostałe Ukraina Armenia Mongolia Mołdawia pozostałe 98% 92% Źródło: IOM (baza danych AVRR). 98% Źródło: IOM (baza danych AVRR). 92% 2007 Wykres 4: Dobrowolne 1% powroty 4% z Polski kraje powrotu w roku % 1% 1% 1% 1% 4% 1% 1% 2007 Rosja Armenia Ukraina Irak Rosja Tadżykistan Armenia pozostałe Ukraina Irak Tadżykistan pozostałe 2009 Wykres 6: Dobrowolne powroty z Polski kraje powrotu w roku % 14% 3% 1% 1% 5% 3% 1% 1% 5% 2009 Rosja Gruzja Ukraina Uzbekistan Armenia Rosja pozostałe Gruzja Ukraina Uzbekistan Armenia pozostałe 92% 76% 92% 76% Źródło: IOM (baza danych AVRR). Źródło: IOM (baza danych AVRR).

27 52 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Rezultaty realizacji programu 53 Wykres 7: Dobrowolne powroty z Polski kraje powrotu w roku 2010 Wykres 9: Podział beneficjentów programu z uwagi na ich status 14% 14% 3% 2% 1% 5% 3% 2% 1% 5% Rosja Gruzja Ukraina Armenia Wietnam Rosja pozostałe Gruzja Ukraina Armenia Wietnam pozostałe Źródło: IOM (baza danych AVRR). 75% 75% Pomoc na założenie i prowadzenie działalności 60 Pomoc na zaspokoj 362 Pomoc na edukację 18 Cudzoziemcy, Foreigners who którzy withdrew wycofali their wniosek application o nadanie for refugee statusu status uchodźcy Cudzoziemcy, Foreigners who którzy received otrzymali a return decyzję, decision z której wynika obowiązek opuszczenia Polski Źródło: IOM (baza danych AVRR) Wykres 8: Dobrowolne 9% powroty z Polski kraje powrotu w roku % 2% 8% 9% % 2% 8% 8% 69% Rosja Gruzja Ukraina Wietnam Armenia Rosja pozostałe Gruzja Ukraina Wietnam Armenia pozostałe Wykres 10: Rodzaje przyznanej pomocy reintegracyjnej w roku % 14% Pomoc na założenie i prowadzenie działalności gospodarczej Pomoc na zaspokojenie podstawowych potrzeb 8% 69% 82% Pomoc na edukację/szkolenia zawodowe Źródło: IOM (baza danych AVRR). Źródło: IOM (baza danych AVRR).

28 54 56 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI 55 Wykres 11: Beneficjenci programu pomocy w dobrowolnym powrocie z Polski w latach w latach (płeć/wiek) Mężczyźni Kobiety Total Beneficjnet programu z Nepalu, który otrzymał grant na założenie i prowadzenie działalności gospodarczej. Otrzymane środki zostały wykorzystane na założenie fermy kurzej. Źródło: IOM (baza danych AVRR). Wykres 11 Beneficjenci programu pomocy w dobrowolnym powrocie z Polski w latach w latach (płeć/wiek) Beneficjnet programu z Ukrainy, który otrzymał grant na założenie i prowadzenie działalności gospodarczej. Grant pozwolił na zakup maszyny rolniczej.

29 56 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI 57 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Beneficjnet programu, który powrócił do Gruzji. Otrzymał pomoc na założenie małej firmy budowlanej. Beneficjnetka programu, który wróciła do Wietnamu. IOM zakupiło dla niej zwierzęta hodowlane. Beneficjnetka programu z Ukrainy. Grant reintegracyjny dla osób wymagających specjalnego traktowania pozwolił na pokrycie kosztów hospitalizacji beneficjnetki oraz zakup niezbędnych leków. W lipcu 2012 odwiedziła ją pracownica IOM Kijów. Beneficjent programu z Wietnamu. Z pomocą IOM beneficjent założył przedsiębiorstwo zajmujące się handlem surowcami wtórnymi.

30 58 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI 59 POMOC W DOBROWOLNYM POWROCIE Z POLSKI Beneficjent programu, który otrzymał pomoc w dobrowolnym powrocie na Ukrainę. W ramach pomocy reintegracyjnej zakupiono dla niego elementy konstrukcyjne, które posłużyły do budowy szklarni. Beneficjent programu z Wietnamu, który skorzystał z grantu na szkolenie zawodowe (serwis urządzeń elektrycznych). Po ukończenie treningu beneficjent otrzymał pomoc grantowa na założenie i prowadzenie własnego punktu usługowego.