Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Białogard z dnia 22 czerwca 2015 roku znak KT

Transkrypt

1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie za pośrednictwem Wójt Gminy Białogard Wnioskodawca (Skarżący): Wojciech Kraszewski Białogard Strona przeciwna: Wójt Gminy Białogard Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Białogard z dnia 22 czerwca 2015 roku znak KT Na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz.U nr 112 poz z późn. zm.), dalej: u.d.i.p., w związku z art. 127 i 129 Kodeksu Postępowania składam odwołanie od decyzji Wójta Gminy Białogard dnia 22 czerwca 2015 roku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższej decyzji zarzucam naruszenie: I. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U 1997 r. poz. 483; dalej: Konstytucja RP) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienia informacji publicznej, art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U nr 61 poz. 284) poprzez nieudostępnienie informacji gromadzonej przez władze publiczne bez dostatecznie doniosłych podstaw. II. art. 3 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji poprzez błędną wykładnię: a) pojęcia informacja przetworzona poprzez przyjęcie, że jest nią jakaś nieustalona ilość informacji technicznie zestawionej (przekształconej), b) pojęcia szczególnie istotny interes publiczny poprzez przyjęcie, że jest nią wyłącznie informacja, która poprawi funkcjonowanie administracji publicznej wyłącznie na skutek działań wnioskodawcy lub leżąca w interesie aparatu państwowego i lokalnego układu politycznego, a nie należy do niej informacja o istotnym znaczeniu dla społeczeństwa, I. art. 7 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy tj. nie wykazanie w treści decyzji jakimi zasobami informacji prostych dysponuje organ mającymi posłużyć do przygotowania informacji o charakterze przetworzonym, czym są szczególne zasady prowadzenia biurowości, jak obszerne są 1 z 10

2 te zasoby, nie przedstawiono czy żądanie dotyczy tylko dokumentów gromadzonych w formie papierowej, czy w wersji elektronicznej, czy dokumenty te są uporządkowane, czy rozproszone, II. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie ograniczenia prawa do informacji w sposób prowadzący do naruszenia istoty prawa do informacji, ewentualnie art. 8 k.p.a. poprzez twierdzenie, iż każdy element mojego żądania dotyczył informacji publicznej przetworzonej oraz nie wskazanie do jakich informacji o charakterze prostym organ zapewnia dostęp, Wskazując na powyższe, wnoszę o: uchylenie przedmiotowej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego przekazania. Uzasadnienie zarzutu I.a Należy zwrócić uwagę, iż czym innym jest przetworzenie informacji, zaś czym innym jej wyszukanie tudzież jej przekształcenie. Ustawodawca nie ustanowił definicji legalnej informacji przetworzonej, tym niemniej można wskazać na cechy, które powinna posiadać informacja, aby uznać ją za informację przetworzoną. Przetwarzanie informacji publicznej polega na podjęciu czynności związanych z uogólnianiem lub uszczegółowianiem informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych. Zauważyć warto, iż [p]rzetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 50; zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05). Wskazuje się także, że informacją przetworzoną jest informacja, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 41). Judykatura podnosi także, że do wytworzenia informacji publicznej konieczne jest intelektualne zaangażowanie podmiotu zobowiązanego, celem którego jest wytworzenie informacji objętej wnioskiem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13). Pragnę zwrócić uwagę, iż czynność materialno-techniczna, polegająca na udostępnieniu informacji publicznej, zawsze wiąże się z koniecznością wyszukania danej informacji. Ciężko wyobrazić sobie sytuację, w której podmiot w taki sposób (i w takiej formie) posiada informacje publiczne, aby móc je udostępniać bez konieczności wyszukiwania ich wśród innych informacji, nieobjętych przedmiotem wniosku. Moim zdaniem, za kryterium przetworzenia nie należy uznać pracochłonności i zaangażowania znacznych środków finansowych i osobowych w udostępnienie informacji publicznej. Świadczyłoby to o tym, iż negatywne konsekwencje nieskutecznej organizacji pracy w urzędzie oraz nieprawidłowego podziału pracy ponosiłby wnioskodawca, gdyż uznanie informacji 2 z 10

3 za przetworzoną aktualizuje obowiązek spełniania dodatkowych, restrykcyjnych przesłanek (wyrażonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine UDIP). Należy przy tym wskazać, iż w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka podkreśla się, iż prawo do informacji publicznej, wyprowadzane z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), stanowi prawo człowieka (zob. zwłaszcza wyrok ETPC z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom; skarga nr 37374/05. Wyrok przetłumaczony na język polski dostępny jest pod adresem: Z powodu uznania prawa do informacji publicznej jako prawa człowieka, jego ograniczanie powinno mieć charakter wyjątkowy i następować tylko w koniecznym zakresie. Nie można zatem zaakceptować poglądu, zgodnie z którym powodem ograniczania prawa do informacji publicznej byłaby zła organizacja pracy w urzędzie, przejawiająca się w pracochłonności i kosztowności w udostępnieniu informacji publicznej. Kryterium informacji przetworzonej jest to, czy informacja, która powstała wskutek udostępnienia informacji publicznej jest informacją merytorycznie (jakościowo) nową, której wytworzenie wiązało się z dokonaniem intelektualnych czynności analitycznych. Niniejsze stanowisko konweniuje z ratio legis UDIP, zrekonstruowanej na podstawie przebiegu prac nad projektem UDIP. W uzasadnieniu poselskiego projektu ustawy odniesiono się do kwestii informacji publicznej przetworzonej w następujący sposób: [o]drębnie zapisane prawo do uzyskania informacji przetworzonej, a więc w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej w takim zakresie w jakim jest to istotne dla ogółu obywateli, czyli w postaci umożliwiającej ocenę i wnioskowanie (str. 18 druku sejmowego nr 2094, data wpływu: 5 lipca 2000 r.). Przytoczony równoważnik zdania pozwala na sformułowanie definicji: Informacja przetworzona informacja publiczna w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej, umożliwiającej ocenę i wnioskowanie. Zagregowanie pojęcie rodem z żargonu ekonomicznego oznacza tyle, co zebranie elementów, złączenie w całość (internetowy słownik języka polskiego: Formę syntetyczną można z kolei rozumieć jako łączącą w jedną całość lub obejmującą całość z pominięciem szczegółów (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2008). Formę analityczna można rozumieć jako rozkładającą złożoną całość na składniki, elementy (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2008). Dokonując analizy owego fragmentu uzasadnienia projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej dostrzec można, że intencją ustawodawców nie było wyodrębnianie informacji przetworzonej na podstawie pracochłonności i kosztowności jej udostępnienia, zaś wytworzenie nowej informacji publicznej wskutek prac analitycznych, intelektualnych. Sprowadzało się to do przedłożenia interesu publicznego nad interes publiczny (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2006, s. 126), czego wyrazem jest przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine UDIP. W ślad za takim rozumowaniem podąża orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. IV SA/Gl 110/14: Zdaniem Sądu przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie, że żądana przez skarżącą informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej nie jest argumentacją przekonywującą. Wszak sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i przedstawienie tych informacji w odrębnym zestawieniu samo w sobie nie stanowi jeszcze, że są to 3 z 10

4 absorbujące czynności analityczne, organizacyjne a przede wszystkim intelektualne, prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Zwracam także uwagę na pogląd prof. dr. hab. Bogusław Banaszak i dr Michał Bernaczyk: Wymieniona w przepisie informacja przetworzona nie została w żaden sposób zdefiniowana w ustawie, aczkolwiek w ocenie utartego poglądu orzecznictwa polega na łączeniu istniejących informacji w nową jakościowo informację (W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana «specjalnie» dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust, 3 u.d,i.p) i nadania skutkom tego działania cech informacji ; NSA z r. (sygn. akt I OSK 1015/12), CBOSA, (przyp. 15).). Spór nie gaśnie zaś co do tego, co ma być elementem konstytutywnym informacji przetworzonej: efekt w postaci nowej informacji, czy też różne czynności przedsiębrane w trakcie jej tworzenia (wyszukiwanie, kopiowanie, zmiana formatu zapisu lub inne przykłady obróbki analitycznej bądź technicznej)? Jakie czynności prowadzą do powstania nowej, nieistniejącej dotychczas informacji. Podchodząc rygorystycznie do zagadnienia można przecież bronić poglądu, że skopiowanie źródłowego dokumentu naniesienie anonimizujących zaczernień na kserokopię powoduje powstanie nowej informacji i nowego nośnika, co w ostatecznym rozrachunku prowadziłoby do masowego blokowania dostępu do informacji. Czy zatem czas i środki materiałowe czy osobowe są czynnikiem kwalifikującym do przetworzenia, czy też powinny być raczej uwzględniane wyłącznie w granicach przepisanych art. 15 u.d.i.p. (...)? Skłaniamy się do odpowiedzi twierdzącej na to ostatnie pytanie. (Bogusław Banaszak, Michał Bernaczyk, Czy informacja czyni nasze życie lepszym? Uwagi o instrumentalnym charakterze prawa do informacji publicznej [w:] A. Wudarski (red.), W poszukiwaniu jakości życia, Frankfurt nad Odrą - Częstochowa - Osnabruck 2014) Zatem przetworzenie informacji wymaga zaangażowania czynnika intelektualnego, niewystarczające jest natomiast zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie techniczny, sił i środków. Samo zestawienie, uszeregowanie dokumentów - według określonego kryterium - nie jest cechą informacji przetworzonej, ale cechą informacji pracochłonnej i w związku z tym może jedynie stanowić o kosztach jej wytworzenia. Odrębna korespondencja z Organem wskazuje, że dane takiego rodzaju jak żądane są przetwarzane w systemie komputerowym. W piśmie znak KT znak 22 kwietnia 2015 roku Wójt Gminy Białogard poinformował mnie, że [w] Urzędzie Gminy Białogard używany jest jedynie program komputerowy na potrzeby obsługi księgowości budżetowej, do którego wpisywane są dane zawierające nazwę lub nazwisko i imię kontrahenta (podatnika), datę wystawienia faktury (rachunku, noty, decyzji), datę jej wpływu i dokonania zapłaty, a także kwotę zobowiązania. nr dokumentu księgowego i skrótowy opis przedmiotu usługi lub zakupu. Należy z tego względu zwrócić uwagę, że w orzecznictwie co do zasady wyłączono możliwość 4 z 10

5 uznania, że operacje na danych zgromadzonych w systemach komputerowych prowadzą do przetworzenia informacji. Przykładowo wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I ACa 493/13: Nie ma znaczenia, że udzielenie informacji wymaga podjęcia czynności związanych z obsługą systemu komputerowego, które są czynnościami czysto technicznymi i zawsze są podejmowane w celu realizacji wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Brak jest podstaw, aby twierdzić, że sporządzone w ten sposób zestawienie tworzy informację przetworzoną. Podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Kr 140/12: Wnioskodawca żądał dostępu do informacji archiwalnych. Wymagało to zatem jedynie posłużenia się posiadanym systemem informatycznym Generalnego Rejestru Umów i Zleceń, ewentualnie sprawdzenia księgowości pod kątem wystawionych dowodów księgowych za wykonane usługi, a następnie dokonania prostego zsumowania wartości zamówień. Sąd podziela zatem zarzut strony skarżącej, iż wyszukanie prostej informacji w elektronicznych bazach danych w zakresie występowania tam konkretnych podmiotów oraz ustalenie wartości zamówień na podstawie posiadanych dokumentów, nie stanowi informacji przetworzonej. Podobnie wyrok NSA z dnia 06 października 2011 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1199/11: Fundusz w zasobach elektronicznych posiada zatem wszystkie wskazane we wniosku informacje. Operacje dotyczące ich uzyskania trudno uznać za tak czasochłonne i pracochłonne aby można było przyjąć, że sporządzone w ten sposób zestawienie tworzy informację przetworzoną. Jest to wyłącznie informacja prosta nawet jeśli liczba składających się na nią elementów jest znaczna. Podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. IV SA/Gl 110/14: Wykładnia tego pojęcia powinna odbywać się według kryterium uwzględniającego aktualny, przeciętny poziom techniczny i organizacyjny obsługi udostępniania informacji publicznej. Z tych też przyczyn trudno uznać za czasochłonne i trudne organizacyjno technicznie, a nadto wymagające intelektualnego wkładu i angażujące wielu urzędników wybranie określonej ilości danych z materiału źródłowego będącego w posiadaniu gminy, który w dodatku jest najprawdopodobniej w wersji elektronicznej. Uzasadnienie zarzutu II.b. Organ rozpatrując całość materiał dowodowego (zob. art. 77 k.p.a.) nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1999 r. w sprawie sygn. IV SA 1010/97, Wyrok NSA z dnia 04 listopada 2009 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1239/08). Zatem w takim przypadku to organ winien wykazać w kontekście stanu faktycznego, że po stronie wnioskującej osoby nie istnieje szczególny interes publiczny tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/12: Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, lecz adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie zadanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W tym samym wyroku wskazane zostało, iż w zasadzie zawsze powinien być zapewniony dostęp do informacji publicznej prostej (niewymagającej przetworzenia), czego w tym wypadku organ nie zapewnia. 5 z 10

6 Podobnie w wyroku NSA z dnia 09 sierpnia 2011 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 976/11: Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. w istocie narusza bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1 o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że odmowa udostępnienia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego może nastąpić jedynie w przypadku wykazania przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, iż uzyskanie takiej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie Kolegium o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej nie zwalniało organu z obowiązku ustalenia istnienia bądź braku interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji. Organ nie ocenił samodzielnie przesłanki przetworzonego charakteru ani nie wskazał w tym zakresie korzyści w przypadku samodzielnego wykorzystania i rozpowszechnienia. Jest to szczególnie ważne, że strona składająca odwołanie od samego początku postępowania zmierza do wywarcia wpływu na władzę doprowadzając do upublicznienia tych danych w BIP w sposób dostępny dla każdego członka wspólnoty. Bezsprzecznie realizuje w tym zakresie interes społeczny. Jednocześnie wtapia się w ogólnopolski nurt w tym zakresie 1. Korzysta z trybu wnioskowego po bezskutecznych apelach, ponieważ tylko ten tryb pozwala w sposób niezależny rozstrzygnąć o wątpliwościach prawnych, co ma istotne znaczenie dla prowadzenia debaty publicznej. Jawność informacji pozwala choćby zweryfikować czy dobór kontrahentów do zawarcia umowy był merytoryczny, a nie np. opierał się na kryteriach osobistych lub politycznych (nepotyzm). Wiedząc o tym, że każdy wydatek jest jawny i może zostać krytycznie oceniony decydent bardzo dba o to, aby zapłacona kwota zapewniała dobrą jakość za dobrą cenę. To oczywista oszczędność i ochrona przed nieprawidłowościami. Chciałbym, aby takie dane były powszechnie dostępne, bo to także budowanie mojej przyszłości. Jeśli teraz zadbamy o to, aby wydatki były jawne, to większa szansa że w przyszłości nie będziemy narzekali na brak pracy spowodowany tym, że nie mamy odpowiednich znajomości. Jawność zwiększa bowiem równość dostępu do pracy, możliwości wykonywania zleceń czy usług. Taki ogólnodostępny rejestr stanowiłby pewnego rodzaju gwarant rzetelności przeprowadzonych działań w sferze wydatków publicznych, ponieważ w każdej chwili działania mogłyby podlegać ocenie. Zatem mimo niewymienienia w katalogu obowiązkowych informacji, o którym mowa w art. 8 ust. 3 zdanie 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 powinien na podstawie art. 8 ust. 3 zdania 2 podlegać obowiązkowej publikacji jako odpowiadającej interesowi społecznemu. Co istotne w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nieprawidłowe jest stanowisko Organu, aby niezbędne było to, aby to wnioskodawca wykonywał ewentualne czynności, które doprowadzą w rezultacie do poprawy działalności administracji publicznej. Szczególnie istotny interes publiczny, jako kwalifikowana forma interesu publicznego istnieje przecież w sposób obiektywny. I badaniu podlega ocena czy samo przetworzenie informacji spełnia powyższą przesłankę. Ta ocena musi w niniejszej sprawie być pozytywna z uwagi na to, że stworzenie przez Burmistrza rejestru wszystkich umów zawieranych w jego imieniu pozwoli nie tylko na ew. oszczędności, ale przede wszystkim poprawi proces sprawozdawczości budżetowej, sprawowania bieżącej kontroli nad finansami jednostki samorządu terytorialnego, czy wreszcie pozwoli na ocenę pełnego obrazu efektywności swojego urzędu. Można wręcz sformułować tezę, z 10

7 że okoliczność, że Wójt do tej pory (w przeciwieństwie do pozostałych jednostek samorządu terytorialnego) nie prowadzi takiego przejrzystego rejestru w formie elektronicznej pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. W jaki sposób Wójt mógł dotąd funkcjonować jak można odnieść wrażenie po lekturze niepełnego uzasadnienia nie prowadzi rejestru umów, ani nie księguje dokumentów księgowych w inny sposób? Czy w interesie publicznym nie jest zaspokojenie choćby w podstawowym zakresie wymogów prawnych ewidencjonowania dokumentów? Trudno jednak oczekiwać od Wójta obiektywizmu w tym zakresie i załatwienia sprawy w sposób zgodny interesem publicznym, bo wymagałoby pozbawienia się cząstki władzy o tym kto, jakie informacje posiada o jego działalności - służbie publicznej w oparciu o legitymacje suwerena do sprawowania władzy za niego - w sposób pośredni (zob. art. 4 ust. 1 Konstytucji RP). Z tego względu konieczne jest wsparcie ze strony niezależnego, obiektywnego SKO w sprawiedliwym rozstrzygnięcia sprawy. Takie postępowanie Wójta być może mogło być akceptowane w monarchii absolutnej, ale nie współcześnie w ustroju demokratycznym, gdzie fundamentem jest dostęp do informacji publicznej obywateli o tym co czynią władze publiczne, w tym także o tym komu i na co przyznają w środki, które większości pochodzą od nich samych. Jawność finansów publicznych ma szczególny charakter na co zwraca uwagę doktryna m. in. Cezary Kosikowski, Prawne aspekty zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych (referat): Środki publiczne w większości pochodzą od obywateli. Państwo powinno więc ujawnić, jaki jest udział obywateli w tworzeniu dochodów publicznych, a także i to, na finansowanie jakich wydatków dochody te są wystarczające. Dla obywateli, a zwłaszcza dla ich postawy w zakresie ponoszenia ciężarów publicznych, nie jest obojętnym to, w jaki sposób jest rozłożony ciężar danin publicznych oraz w jaki sposób państwo gospodaruje wpływami z tego tytułu. Obywatele chcą także wiedzieć, ile kosztuje ich utrzymanie państwa i jego aparatu oraz to, w jaki sposób są dzielone wydatki publiczne dotyczące także celów (konsumpcja zbiorowa i indywidualna). Społeczeństwo pragnie również wiedzieć, czy aparat władzy publicznej potrafi planować, organizować, zarządzać i kontrolować gospodarowanie środkami publicznymi. Jawność i przejrzystość finansów publicznych staje się zatem narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej. Ocena ta jest zaś potrzebna, ponieważ to społeczeństwo dokonuje bezpośredniego lub pośredniego wyboru władzy publicznej. Jawność i przejrzystość finansów publicznych ma także znaczenie wychowawcze. Władzy publicznej nakazuje postępowanie uczciwe i profesjonalne oraz zgodne z interesem społecznym. Natomiast społeczeństwu pozwala na zwiększenie zainteresowania życiem publicznym i uczestniczeniem w nim. Zwracam uwagę jak w doktrynie rozumiany jest standard demokracji wprowadzony w art. 61 Konstytucji prof. dr hab. Bogusław Banaszak w komentarzu do art. 61 Konstytucji: W drugiej połowie XX w. nastąpiło odejście w zdecydowanej większości państw demokratycznych od traktowania działania organów władz publicznych jako realizacji suwerenności państwa i wykonywania imperium państwowego w taki sposób, że jedynie niektóre działania, a zwłaszcza ich efekty (np. normy prawne, akty stosowania prawa) były jawne. Utrzymywanie w tajemnicy wielu przejawów aktywności organów władz publicznych i ich piastunów zapewnić miało w przeszłości większą skuteczność ich działania. Współcześnie ważnym elementem rzetelności działania organów państwa demokratycznego jest zapewnienie obywatelom prawa do uzyskiwania informacji o 7 z 10

8 działalności organów władzy publicznej łączącego się z powszechnie aprobowaną w państwach demokratycznych zasadą otwartego rządu (open government) oznaczającą otwartość tzn. jawność (transparentność transparency) działalności wszystkich organów władz publicznych. Cel ten starają się zrealizować ustawodawcy lub ustrojodawcy w wielu państwach. Jest on także uznawany za konieczny przez instytucje międzynarodowe. Tytułem przykładu można wskazać na rezolucję 2005/68 Komisji Praw Człowieka ONZ, w której podkreśla się, że transparentny, odpowiedzialny, rozliczany i partycypacyjny system władz publicznych ( ) stanowi fundament, na którym spoczywa dobre rządzenie, a fundament ten stanowi konieczny warunek pełnego urzeczywistnienia praw człowieka ( ). Warto też dodać, że Rada Europy w projekcie Rekomendacji o Dobrej Administracji z 2004 r. do jednych z zasad naczelnych funkcjonowania administracji publicznej zaliczyła jej jawność. (Bogusław Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 1, C.H.Beck, Warszawa 2009). Wobec braku tych istotnych informacji należy uznać, że tym zakresie Organ nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 K.p.a. Decyzja ta musi wyjaśniać przyczyny odmowy, nie pozostawiając wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia. Dlatego też, uzasadnienia decyzji organu również w tym zakresie nie spełniają wymogów wskazanych w art. 11 i art K.p.a. Zarzut III.a. Na uwagę zasługuje skąpe przedstawienie, a wręcz nie przedstawienie żadnych informacji w zakresie informacje o tym jakimi materiałami źródłowymi organ dysponuje, które wymagają podjęcia stosownych działań, by wytworzyć informację żądaną, kwalifikowaną, jako informację przetworzoną 2. Tymczasem zgodnie z obowiązującym prawem, a także stanem faktycznym Organ prowadzi niejeden rejestr zawierający informacje o zawieranych umowach i fakturach, co jest okolicznością mającą znaczenie dla sprawy. Przedmiotem wniosku była dokumentacja finansowa, która zgodnie z art. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach z dnia 14 lipca 1983 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 173 ze zm.) stanowi narodowy zasób archiwalny. Na podstawie art. 6a ust. 2b tej ustawy uchwalono rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U Nr 14, poz. 67 ze zm.), w którym ustalono m.in. dla gminy miejskiej (w tym strony przeciwnej) instrukcję kancelaryjną określającą szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych oraz sposób klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitych rzeczowych wykazów akt. Pod symbolem akt 215 są rejestrowane umowy cywilnoprawne, będące przedmiotem niniejszego wniosku. W Urzędzie Miejskim w Otwocku przyjęto system EZD, który stosownie do par. 21 umożliwia tworzenie spisu spraw dla dowolnie wybranych okresów chronologicznych i dowolnie wybranej klasy z wykazu akt, niezależnie od tego, jakiego rzędu jest to klasa. Rozporządzenie określa otwarty katalog informacji, które podlegają gromadzeniu, a później eksportowi. Decyzja wbrew obowiązkowi nie wyjaśnia w jakim zakresie zasób zgromadzony w tym systemie odpowiada przedmiotowi wniosku, lecz nawet bez tego nie może budzić wątpliwości że co najmniej dane w zakresie numeru umowy (znak 2 zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2013 roku - sygn. akt. II SA/Wa 329/13 8 z 10

9 sprawy), daty zawarcia umowy (zakończenia sprawy), przedmiotu umowy (opis sprawy) i strony umowy (wywołana przez) są w nim gromadzone. Zupełnie powszechną praktyką jest gromadzenie przez organy gminy wielu innych danych w systemie EZD. Organ nie zawarł żadnych informacji w tym zakresie pomimo tego, że jest to istotna okoliczność dla sprawy i niewątpliwie dotyczy praktyki organu.. W myśl art. 13 ust. 1 ustawa o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r. (Dz.U. Nr 121, poz. 591 ze zm.), księgi rachunkowe tworzy m. in. dziennik (art. 14) w którym zapisuje się w porządku chronologicznym zdarzenia, jakie nastąpiły w danym okresie sprawozdawczym. Dziennik powinien zawierać co najmniej następujące dane: numer kolejny zapisu (księgowania), numer konta syntetycznego (z rozszerzeniem) Wn i numer konta syntetycznego (z rozszerzeniem) Ma, klasyfikację budżetową (dział, rozdział, paragraf), datę księgowania i datę dokumentu, rodzaj dokumentu, numer dokumentu, kwotę, treść dokumentu 3. Przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera zapis księgowy powinien posiadać automatycznie nadany numer pozycji, pod którą został wprowadzony do dziennika, a także dane pozwalające na ustalenie osoby odpowiedzialnej za treść zapisu. Reansumując, dziennik zawiera podstawowe informacje o fakturach, zatem zawiera co najmniej część informacji pozostających w zainteresowaniu wnioskodawcy. Przedmiotowa decyzja nie zawiera żadnych informacji w tym zakresie, pomimo tego, że jest to istotna okoliczność dla sprawy. Dodatkowo Organ zataił okoliczność wykorzystywania systemu finansowo-księgowego na potrzeby obsługi księgowej (por. pismo Wójta Gminy Białogard znak KT znak 22 kwietnia 2015). Organ nie podjął więc w tym zakresie wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 K.p.a. Decyzja ta musi wyjaśniać przyczyny odmowy, nie pozostawiając wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia, a analiza wniosku powinna się sprowadzać się do takiej analizy, która, mając na uwadze art. 7 k.p.a., pozwoliłaby na dokładne wyjaśnienie stanu sprawy, zwłaszcza przetworzenia 4. Tymczasem Organ jedynie bardzo ogólnikowo, wręcz szablonowo uzasadnił dlaczego uważa żądane informacje publiczne za informacje przetworzone. Przede wszystkim zaś organ nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób jakie to konkretne analizy, zestawienia czy wyciągi musi przeprowadzić aby udzielić żądanej informacji, jaka szczegółowo jest to ilość informacji i nakład pracy, w jakie dane musi uzupełnić zestawienia poprzez sięgnięcie do innych dokumentów (jakich?), nie przywołał informacji o ilości tych umów, chociaż wymagało by to kilku klików w systemie komputerowym itd. Argumentacja organu co do uzasadnienia, że konieczne zebranie bliżej niesprecyzowanych określonych dokumentów, nie może więc zostać uznana za wystarczającą 5. 3 Anna Adamczyk, Numerowanie zapisów w dzienniku ksiąg rachunkowych, Dziennik Gazeta Prawna z 19 września 2009 roku 4 zob. wyrok NSA z dnia 09 stycznia 2013 roku - sygn. akt. I OSK 2407/12, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 lutego 2014 roku - sygn. akt. VIII SA/Wa 905/13, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 lutego 2014 roku - sygn. akt. VIII SA/Wa 906/13, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 lutego 2014 roku - sygn. akt. VIII SA/Wa 923/13, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 lutego 2014 roku - sygn. akt. VIII SA/Wa 902/13 5 zob. II SA/Wa 329/13 - Wyrok WSA w Warszawie, a także VIII SA/Wa 923/13 - Wyrok WSA w Warszawie, VIII SA/Wa 905/13 - Wyrok WSA w Warszawie, VIII SA/Wa 902/13 - Wyrok WSA w Warszawie, VIII SA/Wa 906/13 9 z 10

10 Takie stwierdzenia organu uznać też należy za dowolne, a jako takie naruszające art. 80 K.p.a. Dlatego też, uzasadnienia decyzji organu również w tym zakresie nie spełniają wymogów wskazanych w art. 11 i art K.p.a. Jest to tym bardziej uzasadnione, że jak podkreśla się w orzecznictwie, czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku (por. wyrok WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, publ.) bowiem są to zwykłe czynności związane z rozpatrywaniem danego wniosku. Owe naruszenie należy uznać za dostateczne do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia co do istoty. Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzupełnienie i wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, w tej sytuacji prowadziłoby wręcz do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając na względzie powyższe, oświadczam, że popieram odwołanie i wnoszę o jego uwzględnienie. - Wyrok WSA w Warszawie 10 z 10