teoretyczne rozważania nad stabilnością prawa wyborczego w Polsce;

Transkrypt

1 Dawid Krystian Daniluk Streszczenie Konstytucyjne zasady prawa wyborczego a ich implementacja w ustawodawstwie zwykłym w wyborach do Sejmu i Senatu Wybory do Sejmu i Senatu stanowią niezwykle ważne wydarzenie z uwagi na fakt, iż realizują w praktyce zasadę suwerenności narodu. Parlament w skład, którego wchodzą wybrani przez naród przedstawiciele, tworzy normy prawne, które regulują życie społeczne, polityczne i gospodarcze w państwie. Konstytucja zawiera kanon zasad prawa wyborczego. Na poziomie ustawodawstwa prawodawca wprowadza nowe oraz zmienia istniejące reguły prawne, zgodnie z którymi przeprowadzane są wybory. Rozważania zawarte w niniejszej pracy koncentrują się na określeniu w jakim stopniu ustawodawca realizuje konstytucyjne zasady prawa wyborczego oraz w jaki sposób regulacje zawarte w ustawach wyborczych wpływają na wyniki elekcji. Zgodnie z art. 96 ust. 2 Konstytucji skład Sejmu ustalany jest w wyborach pięcioprzymiotnikowych: powszechnych, równych, bezpośrednich, proporcjonalnych, w głosowaniu tajnym. W myśl art. 97 ust. 2 ustawy zasadniczej wybory do Senatu są powszechne, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Kodeks wyborczy, podobnie jak wcześniejsze ordynacje wyborcze, uzupełnia katalog zasad w elekcji do izby wyższej parlamentu o zasadę większości. Główne cele rozprawy to: zbadanie w jakim stopniu konstytucyjne zasady prawa wyborczego znajdują urzeczywistnienie na poziomie ustawodawstwa; zbadanie czy ustawodawca w sposób instrumentalny dokonuje zmian prawa wyborczego; przedstawienie instrumentów, poprzez które prawodawca może oddziaływać na rezultat elekcji oraz deformować wyniki wyborów (np. progi wyborcze, struktura okręgów wyborczych, metoda przeliczania głosów na mandaty); teoretyczne rozważania nad stabilnością prawa wyborczego w Polsce; sformułowanie wniosków de lege lata i de lege ferenda.

2 W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż należy odróżnić sytuacje, w których zmiany w prawie wyborczym wywołują polityczne konsekwencje, ale pozbawione są zamiaru bezpośredniego wpływu na rezultat wyborów od sytuacji, kiedy celem działalności prawodawcy jest uzyskanie określonych korzyści politycznych (manipulacja prawem wyborczym). Trudno wskazać wyraźną granicę oddzielającą oba przypadki, jednak w pracy została podjęta próba egzemplifikacji powyższych zachowań. Podstawę źródłową stanowią przede wszystkim kolejne polskie konstytucje, ordynacje wyborcze oraz Kodeks wyborczy. W rozprawie znajdują się również odwołania do regulacji prawnych zawartych w innych polskich aktach prawnych, niemieckim kodeksie wyborczym Bundeswahlgesetz oraz konstytucjach innych państw. W dysertacji została wykorzystana literatura zarówno polska jak i zagraniczna (głównie anglojęzyczna) z XIX, XX i XXI wieku oraz orzeczenia sądowe, w szczególności Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, a także inne opracowania. Szerokie zastosowanie znalazły również źródła internetowe. W pracy znalazły zastosowanie następujące metody badawcze: formalno-dogmatyczna, historyczno-prawna, porównawczo-prawna oraz statystyczna. Pierwsza z nich polegała na analizie źródeł, piśmiennictwa oraz orzecznictwa. Metoda historyczno-prawna pozwoliła na ukazanie ewolucji zasad prawa wyborczego na przestrzeni wieków na przykładzie konkretnych państw europejskich rozdział I, w kolejnych rozdziałach zastosowana głównie w odniesieniu do rozwiązań prawnych przyjętych przez ustawodawcę w okresie II RP. Metoda porównawczo-prawna pozwoliła na przedstawienie polskich rozwiązań prawnych na tle ustawodawstwa innych krajów. Metodą statystyczną posłużono się przede wszystkim przy przeliczaniu głosów na mandaty oraz ustalaniu liczby głosów. Praca składa się ze wstępu, czterech rozdziałów i wniosków końcowych. W rozdziale pierwszym przedstawiono istotę i charakter konstytucyjnych zasad prawa wyborczego powszechności, równości, bezpośredniości, tajności oraz elementy determinujące wybory proporcjonalne i większościowe. W rozdziale drugim znajdują się rozważania poświęcone konstytucyjnym i ustawowym elementom określającym zasadę powszechności wyborów. Jako konstytucyjne determinanty powyższej zasady wyróżniono wiek wyborczy, obywatelstwo, pełnię praw cywilnych i publicznych, kwestię domicylu oraz termin przeprowadzenia elekcji. Ustawowe

3 determinanty zasady powszechności wyborów związane są z zagadnieniem udziału wyborców w głosowaniu. Analizy zawarte w niniejszym rozdziale dotyczą głównie czynnego prawa wyborczego. W rozdziale trzecim przedstawione zostały konstytucyjne i ustawowe elementy zasady równości, bezpośredniości i proporcjonalności wyborów. Poruszono problematykę ustawowych (klauzule zaporowe) i naturalnych progów wyborczych, podziału na okręgi wyborcze oraz list państwowych. Przedmiotowe zasady zostały ujęte w jednym rozdziale z uwagi na fakt, iż pozostają ze sobą w ścisłych relacjach, w szczególności zasada równości i proporcjonalności. Tytułem przykładu można wskazać, że instytucja list państwowych nie pozostaje indyferentna w stosunku do żadnej z powyższych zasad. Rozdział czwarty zawiera rozważania dotyczące konsekwencji przyjęcia określonej formuły wyborczej metody przeliczania głosów na mandaty. Kryterium formuły wyborczej pozwoliło wyodrębnić wybory proporcjonalne (do Sejmu) oraz wybory większościowe (do Senatu). Na początku niniejszego rozdziału zostały wskazane zasadnicze kwestie różniące oba systemy. Zarówno w odniesieniu do wyborów proporcjonalnych jak i wyborów większościowych analizie poddano metody alokacji mandatów stosowane w przeprowadzanych w Polsce wyborach parlamentarnych. W przypadku elekcji do Sejmu metodę Hare a-niemeyera, d Hondta oraz Sainte-Laguë (wersja zmodyfikowana). W stosunku do wyborów do Senatu regułę większości względnej. Rozprawę zamykają wnioski końcowe, które stanowią podsumowanie rozważań przeprowadzonych w dysertacji. Zawierają przedstawienie najważniejszych konkluzji oraz postulaty de lege ferenda. Współczesne cenzusy wyborcze nie ograniczają liczby elektoratu w takim stopniu w jakim czyniły to cenzusy stosowane w przeszłości. W związku z tym trzeba skonstatować, iż możliwość oddziaływania prawodawcy na kształt zasady powszechności jest coraz mniejsza, ponieważ na skutek eliminowania lub liberalizowania cenzusów wyborczych liczba wyborców mogących podlegać inkluzji politycznej zmniejsza się. Trzeba odnotować, że obecnie raczej większy problem od przyznania obywatelom praw wyborczych stanowi ich faktyczna realizacja. W dużym stopniu o wynikach wyborów decydują pewne instrumenty, które przy takim samym rozłożeniu głosów pozwalają uzyskać różny rozkład mandatów. W tym przypadku

4 główną rolę odgrywa zastosowanie określonej formuły wyborczej, ale nie mniej istotną kwestię stanowi podział kraju na okręgi wyborcze. Klauzule zaporowe w mniejszym stopniu wpływają na wyniki wyborów niż wielkość okręgów wyborczych i metoda przeliczania głosów na mandaty. Obecnie można im raczej przypisać znaczenie psychologiczne z uwagi na fakt, iż w wyborach do Sejmu, w latach , prawie we wszystkich okręgach próg naturalny był wyższy niż 5% próg ustawowy. Klauzule zaporowe odgrywały istotną rolę w odniesieniu do list ogólnopolskich, te ostatnie pozostawały w zasadzie neutralne (nie sprzyjały ani większym ani mniejszym partiom), ale wymóg osiągnięcia 7% poparcia na szczeblu ogólnokrajowym powodował, że w podziale mandatów mogły wziąć udział tylko silniejsze ugrupowania. Instytucja list krajowych pozostawała w sprzeczności z zasadą równości biernego prawa wyborczego. Ponadto w głosowaniu na listy ogólnopolskie stosowano podobny mechanizm jak w przypadku list zamkniętych, co należy uznać za niezgodne z zasadą bezpośredniości. Kontrowersje z punktu widzenia tej zasady wywołuje głosowanie korespondencyjne oraz przez pełnomocnika. Ten drugi sposób oddawania głosu wzbudza również zastrzeżenia w odniesieniu do zasady tajności głosowania. W celu pełniejszej realizacji zasady proporcjonalności można dokonać zmiany formuły przeliczania głosów na mandaty z metody d Hondta na zmodyfikowaną metodę Sainte-Laguë (pierwszy dzielnik 1,4). Ostatnia z nich również posiada tradycje w polskim prawie wyborczym. Stosowano ją trzykrotnie w wyborach samorządowych (w roku 1990, 1994, 2006) i dwukrotnie w wyborach parlamentarnych (w 1990 r. i 2001 r.). Zasada równości w sensie materialnym mogłaby być zrealizowana w większym stopniu w przypadku ustalenia liczby mandatów przypadających na dany okręg wyborczy dopiero po głosowaniu na podstawie frekwencji wyborczej. Powyższe rozwiązanie pozwoliłoby wyeliminować problem zróżnicowania siły głosu wyborców w poszczególnych okręgach wyborczych (w szczególności kwestię niedoreprezentowania wyborców w okręgu Warszawa I na skutek doliczania głosów oddanych za granicą). Należy uznać za uzasadnione wprowadzenie w Kodeksie wyborczym (albo nawet w Konstytucji) regulacji, zgodnie z którą nowelizacje prawa wyborczego mogłyby zostać zastosowane nie w najbliższych wyborach parlamentarnych, ale dopiero w elekcji do Sejmu i Senatu kolejnej kadencji. W ten sposób można by zapobiec dokonywaniu zmian podyktowanych doraźnymi korzyściami politycznymi. W celu zmniejszenia możliwości ingerencji prawodawcy w kształt zasady proporcjonalności wskazane jest uregulowanie w Konstytucji metody przeliczania głosów na mandaty, wysokości progu wyborczego

5 (obowiązująca obecnie klauzula zaporowa na poziomie 5% nie stanowi istotnej bariery, aczkolwiek jak wskazują przykłady innych państw, możliwość określania jej wysokości przez ustawodawcę zwykłego może stać się elementem walki politycznej oraz minimalnej liczby posłów wybieranych w okręgach wyborczych (w przypadku uzależnienia liczby mandatów od liczby osób rzeczywiście głosujących, ustawa zasadnicza nie zawierałaby tej ostatniej regulacji, a jedynie informację w jaki sposób określa się liczbę posłów wybieranych w okręgu). Przedstawiony w pracy materiał badawczy skłania do zaprezentowania w syntetycznej formie następujących postulatów de lege ferenda: 1. Ustanowienie możliwości głosowania korespondencyjnego wszystkim osobom uprawnionym do udziału w wyborach; 2. Wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą nowelizacje prawa wyborczego mogłyby zostać zastosowane nie w najbliższych wyborach parlamentarnych, ale dopiero w elekcji do Sejmu i Senatu kolejnej kadencji; 3. W odniesieniu do wyborów do Sejmu: 1) Zastąpienie metody d Hondta zmodyfikowaną metodą Sainte-Laguë (pierwszy dzielnik 1,4); 2) Zrezygnowanie z instytucji progu wyborczego; 3) Uzależnienie liczby wybieranych w okręgu posłów od liczby oddanych w tym okręgu głosów; 4. Uregulowanie trybu wyboru posłów i senatorów w ustawie zasadniczej.

6 Dawid Krystian Daniluk Summary Constitutional principles of electoral law and its implementation in ordinary legislation in the elections to the Sejm and the Senate The elections to the Sejm and the Senate are a very important event, due to the fact that elections realize the principle of the sovereignty of the nation in practice. The parliament, which consists of representatives chosen by the people, creates legal norms, that regulate social, political and economic life in a country. The Constitution contains a canon of principles of electoral law. At the level of legislation, the legislator introduces new as well as changes existing legal rules under which the elections are conducted. The considerations in this dissertation are focused on determining the extent to which the legislature implements the constitutional principles of electoral law, and how the regulations contained in the electoral laws affect the election results. According to the Art. 96 para. 2 of the Constitution elections to the Sejm shall be universal, equal, direct and proportional and shall be conducted by secret ballot. Art. 97 para. 2 of the Constitution stipulates that elections to the Senate shall be universal, direct and shall be conducted by secret ballot. The Electoral Code, like the previous electoral laws, completes the collection of principles in elections to the upper house of parliament by majority rule. The main objectives of the dissertation are: examine the extent of which the constitutional principles of electoral law are implemented in the legislation level; examine whether the legislator introduces changes instrumentally to the electoral law; presentation of the instruments by which the legislature can affect the outcome of the election and deform the election results (e.g. electoral thresholds, structure of the constituencies, a method of translating votes into seats); theoretical considerations about the stability of electoral law in Poland; formulation of proposals de lege lata and de lege ferenda. At that point it should be noted that it is necessary to distinguish situations, in which changes in election law cause political consequences, without any intention to influence on

7 the election results to situation, when the purpose of the legislator is to gain political advantage (electoral manipulation). It is difficult to identify the clear line separating these two cases, however the author attempts to exemplify these behaviors. The basis of the source are mainly subsequent Polish Constitutions, acts on rules for elections and the Electoral Code. There are also references to legal regulations in other Polish legal acts, German Bundeswahlgesetz Federal Electoral Law and the constitutions of other countries. The dissertation s literature is based on both Polish and foreign (mainly English) publications from the nineteenth, twentieth and twenty-first century and judicial decisions, in particular of the Constitutional Tribunal and the European Court of Human Rights in Strasbourg, as well as other papers. Internet sources have also found wide application. The author applied following research methods: formal-dogmatic method, historical-law method, comparative law method and statistical method. The first was an analysis of sources, literature and a case law. Historical-law method allowed us to show the evolution of the principles of electoral law over the centuries on the basis of specific European countries Chapter I, in the following chapters this method was mainly used in relation to the legal solutions adopted by the legislature during the Second Polish Republic. Comparative-law method allowed to present Polish legal regulations in the background of the legislation of other countries. Statistical method was used primarily for the translation votes into seats and the number of votes. The Ph.D. thesis consists of introduction, four chapters and final conclusions. The first chapter presents the essence and character of the constitutional principles of electoral law universal suffrage, equality, directness, secrecy and elements determining the proportional representation and majority election. The second chapter discusses constitutional and statutory elements determining the principle of universal suffrage. As constitutional determinants of the principle mentioned above, the author distinguished voting age, citizenship, full civil and public rights, the issue of domicile and the date of election. Statutory determinants of the principle of universal suffrage are related to the issue of voters participation in the elections. The analyses contained in this chapter are mainly focused on active suffrage.

8 The third chapter presents the constitutional and statutory elements of the principle of equality, directness and proportionality. The author discusses the issue of electoral thresholds and natural thresholds, division of constituencies and national lists. These principles are included in one chapter due to the fact, that they stay in close relationship with each other, in particular the principle of equality and the principle of proportional representation. For example we can indicate that the institution of national lists does not remain indifferent in relation to any of the above-mentioned principles. The fourth chapter includes discussion of the consequences of adopting a given electoral formula the method of converting votes into seats. The criterion of electoral formula allowed to distinct proportional representation (the Sejm) and plurality election (the Senate). At the beginning of this chapter the main issues distinguishing both systems were indicated. The author analyzed methods of allocating seats in Polish parliamentary elections in relation to proportional representation as well as for plurality election. In case of elections to the Sejm Hare-Niemeyer method, d Hondt formula, Sainte-Laguë method (modified version). In relation to the elections to the Senate the plurality rule. At the end of the dissertation there are final conclusions that summarize considerations reached in the PhD thesis. The author presents the most important conclusions and proposals de lege ferenda. Contemporary electoral qualifications do not limit the number of voters as far as they did so in the past. Therefore, it must be stated that the possibility of the legislator to impact on the shape of the principle of universality is decreasing because electoral qualifications are eliminating or liberalizing and the number of voters who may be subject of political inclusion is declining. It should be noted that nowadays the bigger problem is actual implementation of voting rights rather than granting them to the citizens. To a large extent some certain instruments decide about the outcome of elections that can make different distribution of seats even if the number of votes is the same. In this case the main role is played by electoral formula, but no less important is division of the country into constituencies. Electoral thresholds impact on the results of elections to a lesser extent than district magnitude and the method of converting votes into seats. They have rather psychological significance currently due to the fact, that in elections to the Sejm, between 2005 and 2011, natural threshold was higher than a 5% electoral threshold almost in every constituency.

9 Electoral thresholds played an import role in relation to national lists, which essentially remained neutral (national lists didn t favor neither larger nor smaller political parties), but the requirement to achieve a 7% support at the national level caused that in the distribution of seats could take part only stronger parties. The institution of national lists was in conflict with the principle of equality of passive suffrage. Besides in voting for above lists there was applied a similar mechanism as in the case of closed lists, which should be considered as incompatible with the principle of directness. From the point of view of this principle voting by correspondence and by proxy arouse controversy. This second way of voting also arouses objections in relation to the secret ballot principle. For a more complete implementation of the principle of proportionality we can change the method of translating votes into seats and replace d Hondt formula with modified Sainte- Laguë method (the first divisor 1.4). The last of these formulas has also a tradition in the Polish electoral law. It was used three times in the local elections (in 1990, 1994, 2006) and twice in the parliamentary elections (in 1990 and 2001). The principle of equality in its material sense could be realized to a larger extent in case of determining the number of seats for a given constituency after voting on the basis of voter turnout. This solution would eliminate the problem of differentiation of the voting strength in each constituency (in particular the issue of underrepresentation of voters in the district of Warsaw I as a result of counting of votes from abroad). The introduction of regulation to the Election Code (or even to the Constitution) is worth considering here, according to which amendments to the electoral law could not be applied in the next parliamentary elections, but only in elections to the Sejm and Senate in the next term. This way we can avoid making changes dictated by ad hoc political benefits. In order to reduce the possibility of the legislator to impact on the shape of the principle of proportionality it is worth regulating in the Constitution the method of translating votes into seats, the amount of electoral threshold (threshold at the level of 5% currently in effect doesn t constitute a significant barrier, however examples of other countries indicate that the ability to determine the amount of electoral threshold by the ordinary legislator can become a tool of political struggle) and the minimum number of deputies elected in constituencies depend on the number of representatives on the number of voters who took part in the elections, the fundamental law would not include the last adjustment, but only information on how to determine the number of deputies elected in the district.

10 Presented in the Ph.D. thesis research material tends to enunciate in synthetic form the following postulates de lege ferenda: 1. Establishing a possibility of postal voting in the elections for all persons eligible to vote; 2. Introduction the regulation, according to which amendments to the electoral law could not be applied in the next parliamentary elections, but only in elections to the Sejm and Senate next term; 3. In relation to the elections to the Sejm: 1) Replacement d Hondt formula with modified Sainte-Laguë method (the first divisor 1.4); 2) Abandonment of institution of electoral threshold; 3) Dependency the number of elected deputies in the district on the number of votes in this district. 4. Regulation of the selection process of deputies and senators in the fundamental law.