Niezależność redakcyjna w mediach publicznych. Dorota Głowacka, Adam Bodnar

Transkrypt

1 Helsińska Fundacja Praw Człowieka ANALIZY i REKOMENDACJE Nr 7/2015 Niezależność redakcyjna w mediach publicznych Dorota Głowacka, Adam Bodnar Ø Istotnym warunkiem realizacji swobody wypowiedzi, który umożliwia mediom wypełnianie ich podstawowej funkcji tzw. publicznego stróża w demokratycznym społeczeństwie są gwarancje niezależności redakcyjnej. Pozwalają one dziennikarzom na wykonywanie ich pracy w sposób wolny od nacisków o charakterze politycznym lub finansowym. Ø Niezależność redakcyjna musi być chroniona nie tylko w relacjach zewnętrznych dziennikarzy, ale także wewnątrz samych mediów. Ważnym elementem niezależności jest takie ukształtowanie funkcjonowania redakcji, w tym zasad polityki kadrowej, aby zapewniały one dostateczną autonomię dziennikarzom, pozwalającą na uniezależnienie się od interesów właścicieli mediów 1. Ø Gwarancje niezależności redakcyjnej mają szczególne znaczenie w mediach publicznych i są warunkiem realizowania przez nie misji publicznej. Misja ta polega m.in. na przekazywaniu społeczeństwu różnorodnych informacji i poglądów, odzwierciedlających złożoność struktury społecznej pod względem poglądów politycznych czy różnych grup społecznych i kulturowych 2, w tym również poglądów kontrowersyjnych, budzących niepokój czy skłaniających do dyskusji na tematy mające istotne publiczne znaczenie. Ø Na konieczność poszanowania niezależności redakcyjnej, także w kontekście stosunków wewnętrznych w mediach, wskazują liczne dokumenty prawa międzynarodowego. W szczególności należy wyróżnić w tym zakresie dorobek wypracowany w ramach systemu ochrony praw człowieka Rady Europy, w tym 1 Zob. szerzej: D. Bychawska-Siniarska (red.), Własność Mediów, Pluralizm Informacyjny, Wolność Słowa. Wybrane materiały z międzynarodowej konferencji, HFPC P. Stępka, A. Woźniak, E. Murawska-Najmiec, P. Popa, Instrumenty promujące niezależność mediów publicznych na przykładzie wybranych państw europejskich, Analiza Biura KRRiT, Nr 5/2007.

2 instrumenty takie jak zalecenia i rezolucje należące do tzw. miękkiego prawa (soft law). Ø Choć z formalnego punku widzenia instrumenty miękkiego prawa Rady Europy pozbawione są mocy wiążącej, odgrywają istotną rolę przy określeniu i doprecyzowaniu treści wspólnego, europejskiego standardu i powinny być uwzględniane na poziomie krajowym. W dziedzinie działalności nadawczej liczba tego rodzaju dokumentów jest wyjątkowo duża w porównaniu z innymi obszarami tematycznymi. Świadczy to o potraktowaniu tej dziedziny jako szczególnie istotnej, a zauważanych problemów jako poważnych i wymagających reakcji 3. I. Wstęp W Rezolucji nt. przyszłości mediów publicznych 4 przyjętej w ramach Rady Europy podkreśla się potrzebę wprowadzenia mechanizmów gwarantujących niezależność ich funkcjonowania od wpływów politycznych oraz nacisków ekonomicznych. Jest to konieczny warunek poszanowania swobody wypowiedzi oraz realizowania przez dziennikarzy społecznych zadań mediów (w szczególności wypełniania funkcji kontrolnej wobec władz publicznych), a także wypełniania misji publicznej, która obejmuje obowiązek prezentowania treści o pluralistycznym charakterze (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Manole i inni przeciwko Mołdawii 5 ). W załączniku do Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy nt. zagwarantowania niezależności nadawców publicznych 6 oraz w Zaleceniu nt. zarządzania w mediach publicznych 7 zaznaczono że państwo ma obowiązek wprowadzić narzędzia zapewniające realizację niezależności redakcyjnej. Powinny one zabezpieczać media publiczne przed ingerencją z zewnątrz, ale także obejmować m.in. takie ukształtowanie struktury wewnętrznej ich ciał zarządczych i nadzorczych, które uchroni dziennikarzy przed nadmierną ingerencją polityczną lub światopoglądową tych organów w ich codzienną pracę. W Deklaracji Komitetu Ministrów nt. gwarancji niezależności w mediach publicznych w państwach członkowskich 8 zwrócono uwagę, że ważnym elementem zapewnienia niezależności redakcyjnej w stosunkach wewnętrznych jest m.in. wprowadzenie odpowiednich standardów polityki kadrowej, która powinna być realizowana w oparciu o względy merytoryczne, w sposób wolny od nacisków i dyskryminacji. 3 I. C. Kamiński, Ograniczenia swobody wypowiedzi dopuszczalne w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Analiza krytyczna, Wolters Kluwer 2010, Lex el. 4 Rezolucja nr 1 przyjęta na Konferencji Ministerialnej w Pradze 1994 r. 5 Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 17 września 2009 r., skarga nr 13936/02. 6 Zalecenie Nr R(96)10 z 11 września 1996 r., (dostęp: 20 maja 2015 r.). 7 Zalecenie Nr CM/Rec(2012)1 z 15 lutego 2012 r., (dostęp: 20 maja 2015 r.). 8 Deklaracja z 27 września 2006 r., (dostęp: 20 maja 2015 r.). 2

3 Na gruncie prawa krajowego najistotniejsze regulacje określające kwestie związane z tak rozumianą niezależnością redakcyjną, które mogą mieć zastosowanie do mediów publicznych w Polsce, zostały zawarte w następujących aktach prawnych: w ustawie Prawo prasowe 9 (dalej: prawo prasowe ), ustawie o radiofonii i telewizji 10 (dalej: ustawa o rtv ; stanowi ona lex specialis w stosunku do prawa prasowego 11 ) oraz w statutach poszczególnych mediów. Dokumenty te odnoszą się m.in. do statusu oraz relacji redaktora naczelnego z organami statutowymi mediów publicznych w Polsce, w szczególności z Zarządem, Radą Nadzorczą, a także z Radą Programową. Istotne postanowienia w tym zakresie, które mogą być użyteczne dla doprecyzowania zasad niezależności redakcyjnej, znajdują się ponadto w dokumentach z zakresu etyki dziennikarskiej. Impulsem do podjęcia tej tematyki przez Helsińską Fundację Praw Człowieka były informacje przekazywane przez media w marcu 2015 r. na temat nacisków wywieranych na dziennikarzy Radia dla Ciebie (RDC), regionalnej rozgłośni radiowej Polskiego Radia nadającej na terenie Warszawy i województwa mazowieckiego, a w szczególności doniesienia o niejasnych okolicznościach zakończenia współpracy z red. Elizą Michalik 12. II. Rola redaktora naczelnego a kompetencje nadawcy Zgodnie z art. 25 ust. 1 prawa prasowego redaktor naczelny kieruje redakcją. Należy przy tym zaznaczyć, że pojęcie redakcji nie wiąże się z lokalem czy miejscem pracy, lecz głównie z zespołem ludzi pracujących nad danym przedsięwzięciem medialnym. Prawo prasowe w art. 7 ust. 1 pkt 8 definiuje pojęcie redakcji, jako jednostkę organizującą proces przygotowywania, zbierania, oceniania, opracowywania materiałów do publikacji w prasie. Zdaniem doktryny na gruncie prawa prasowego pod pojęciem redakcji należy rozumieć zespół stałych pracowników gazety lub czasopisma zatrudnionych przy zbieraniu, pisaniu, planowaniu, ocenianiu, opracowywaniu i przygotowywaniu do składu materiałów prasowych, pracujący zwykle w odpowiednich działach redakcji 13. Redaktor naczelny jest osobą posiadającą uprawnienia do decydowania o całokształcie działalności redakcji (art. 7 ust. 1 pkt 7), a w szczególności ma prawo do: 1) zablokowania każdego materiału prasowego; 2) nakazania podległym dziennikarzom podjęcia określonego tematu czy 3) podejmowania 9 Ustawa z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.). 10 Ustawa z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U nr 7 poz. 34 ze zm.). 11 Wskazuje na to brzmienie art. 3 ustawy o rtv. Przewiduje on możliwość stosowania w odniesieniu do materii regulowanych tą ustawą przepisów prawa prasowego, o ile ustawa o rtv nie stanowi inaczej. Jak pisze J. Sobczak, jest to logiczną konsekwencją tego, iż w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa prasowego zarówno programy radiowe, jak i telewizyjne są prasą. W razie kolizji norm ustawy o rtv z normami prawa prasowego pierwszeństwo wypada przyznać normom ustawy o rtv. Wszędzie jednak tam, gdzie nie zachodzi takowa kolizja, należy stosować normy prawa prasowego zob. J. Sobczak, Radiofonia i telewizja. Komentarz do ustawy, Zakamycze 2011, Lex el. 12 E. Siedlecka, Rada programowa radia RDC chce cenzurować audycje? Skarży się na szefową stacji Ewę Wanat, 14 marca 2015 r., (dostęp: 20 maja 2015 r.). 13 I. Dobosz, Prawo prasowe. Podręcznik, Wolters Kluwer 2006, s

4 decyzji w sprawach personalnych 14. Z uprawnieniami tymi związana jest odpowiedzialność za treść publikowanych materiałów prasowych oraz za sprawy kadrowe, redakcyjne i finansowe redakcji (w zakresie określonym np. w statucie). Powyższe regulacje wskazują, że to głównie redaktor naczelny, a w nie wydawca (czy w przypadku radia lub telewizji nadawca) ma wpływ na kształt redakcji i jej bieżącą pracę. Wpływ wydawcy/nadawcy na sprawy redakcyjne sprowadza się w szczególności do swobody wyboru redaktora naczelnego, z którym powinna łączyć go odpowiednio silna relacja zaufania oraz prawo narzucenia ogólnej linii programowej (art. 10 ust. 2 prawa prasowego, art. 19 ust. 1 ustawy o rtv). Zarówno wydawca/nadawca prywatny, jak i publiczny, mają więc ograniczoną możliwość oddziaływania na codzienne funkcjonowanie redakcji. Nie mogą także w pełni dowolnie kształtować struktury redakcji i arbitralnie wpływać na zmiany personalne, gdy uznają, że dana publikacja, audycja czy wypowiedź dziennikarza może zagrozić ich interesom. Podejmowanie takich decyzji bez porozumienia z redaktorem naczelnym może oznaczać nadmierną ingerencję w jego samodzielność i niezależność oraz naruszenie jego ustawowych kompetencji. Choć formalnie to właściciel medium zatrudnia dziennikarzy, ich faktyczny dobór należy do uprawnień redaktora naczelnego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności redaktora naczelnego przez wydawcę bądź nadawcę, z jego odwołaniem włącznie. Redaktor naczelny odpowiada bowiem bezpośrednio przed wydawcą/nadawcą, ale jednocześnie powinien być niezależny w kierowaniu redakcją i w organizacji pracy zespołu redakcyjnego. Powodem takiego ukształtowania relacji wydawca/nadawca redaktor naczelny są przeróżne interesy, np. polityczne, finansowe, które mogą być realizowane równolegle przez właścicieli środków przekazu, a które mogłyby zakłócać prawidłowe prowadzenie niezależnego medium. Wydawcy i nadawcy muszą być świadomi, że także oni pełnią misję, polegającą na dostarczaniu informacji obywatelom i są zobowiązani przestrzegać wartości sprzyjających skutecznemu wypełnianiu społecznych funkcji mediów. Za szerokimi kompetencjami redaktora naczelnego w zakresie kształtowania polityki kadrowej opowiadają się przedstawiciele doktryny prawa. W. Lis wskazuje wprost, że to redaktorzy naczelni ( ) kompletują skład zespołów redakcyjnych i powierzają funkcje redaktorskie wybranym przez siebie osobom, a także ustalają skład kolegium redakcyjnego 15. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów. Tytułem przykładu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1024/07) podkreślił, że uprawnienia i obowiązki redaktora naczelnego są bardzo rozbudowane. Ustawodawca wprowadza między innymi jednoosobową odpowiedzialność redaktora naczelnego za treść przygotowanych przez redakcję materiałów prasowych, a także za wszelkie spawy redakcji, w tym zatrudnianie oraz dobór personelu, systematyczne ukazywanie się czasopisma, korekty redakcji, którą reprezentuje na zewnątrz z 14 Ł. Syldatk, Komentarz do art. 7 [w] B. Kosmus, G. Kuczyński (red.), Prawo prasowe. Komentarz, C.H. Beck 2013, s W. Lis (red.), Status prawny dziennikarza, Wolters Kluwer 2014, Lex el. 4

5 wydawcą i innymi podmiotami, za umowy zawierane z drukarniami i przedsiębiorstwami kolportażowymi. Jest on również odpowiedzialny za wszelkie sprawy finansowe redakcji. Szczegółowe zasady kierowania redakcją oraz podejmowania decyzji dotyczących jej bieżącego funkcjonowania określa ponadto treść statutu bądź regulaminu redakcji. W przypadku redakcji radiowej lub telewizyjnej kwestie te może regulować statut bądź regulamin nadawcy. Należy jednak podkreślić, że statut bądź regulamin nie mogą zmieniać postanowień prawa prasowego czy ustawy o rtv i odmiennie normować odpowiedzialności redaktora naczelnego oraz jego praw i obowiązków wynikających z tych aktów prawnych 16. Nie mogą być one również interpretowane w sposób sprzeczny z treścią ww. ustaw. Na relacje pomiędzy wydawcami/nadawcami a redaktorami naczelnymi oraz dziennikarzami wpływ mają także standardy zawarte w kodeksach etycznych mediów. Jednym z elementów ochrony etyki dziennikarskiej w Polsce jest Kodeks Dobrych Praktyk Wydawców Prasy (dalej: Kodeks). Jest to dokument, który na tle innych kodeksów w zakresu etyki mediów zawiera najbardziej szczegółowe postanowienia dotyczące problematyki stosunków pomiędzy wydawcą a redaktorem naczelnym oraz granic niezależności redakcyjnej. Choć dotyczy on wydawców prasy, ustanowione w nim zasady można odnieść także do innych rodzajów mediów. Jak pisze I. Dobosz zgodnie z postanowieniami Kodeksu, redaktor naczelny jest co prawda zobowiązany do przestrzegania linii programowej wydawcy oraz szczegółowych założeń polityki wydawniczej i kadrowej (pkt ), jednakże pozostawiono mu swobodę decydowania o zawartości tytułu, którego redakcją kieruje, o sposobie jego redagowania oraz o kształtowaniu ustalonego i uzgodnionego z wydawcą sposobu realizacji linii programowej tytułu (pkt 2.3). Ma też dużą niezależność w kierowaniu redakcją i w organizacji pracy zespołu redakcyjnego (pkt 2.6), a przede wszystkim w realizacji zasady swobodnej wymiany opinii i poglądów. Ma wspierać taką wymianę, nawet gdy głoszone poglądy nie są zgodne z opiniami jego, wydawcy lub właściciela 17. III. Rola redaktora naczelnego a kompetencje Rady Programowej Z punktu widzenia gwarancji niezależności redakcyjnej w mediach publicznych znaczenie może mieć również relacja redaktora naczelnego i dziennikarzy z Radą Programową. Obowiązek funkcjonowania Rad Programowych jest specyfiką mediów publicznych i wynika z art. 28a ustawy o rtv. Rada Programowa jest organem pomocniczym, opiniodawczodoradczym w sprawach programowych. Jej członkowie reprezentują społeczne interesy i oczekiwania związane z działalnością programową danej spółki (art. 28a ust. 2 ustawy o rtv). Zasady powoływania i formy funkcjonowania Rady Programowej powinien określać statut danej telewizji lub rozgłośni radiowej. Rada Programowa nie jest organem spółki 18, nie ma charakteru zarządczego ani nadzorczego 19. Nie jest również elementem redakcji jak 16 J. Sobczak, Radiofonia i telewizja op. cit 17 I. Dobosz, Prawo i etyka w zawodzie dziennikarza, Wolters Kluwer 2008, Lex el. 18 J. Sobczak, Radiofonia i telewizja op. cit., Zob. też orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 1995 r., sygn. akt K 17/ J. Skrzypczak, Pozycja i kompetencje rady programowej w spółce publicznej radiofonii i telewizji [w] Środkowoeuropejskie Studia Polityczne, nr 1/2010, s. 9. 5

6 podkreśla się w literaturze, stanowi ona odrębny organ, którego zadania są zgoła odmienne od zadań redakcji 20. Rada programowa podejmuje uchwały zawierające oceny poziomu i jakości programu bieżącego oraz programów ramowych (art. 28a ust. 3 ustawy o rtv). Uchwały te są następnie przedmiotem obrad i postanowień rady nadzorczej. Jak pisze J. Sobczak kompetencje rady programowej ograniczone są wyłącznie do spraw programowych, a więc doboru poszczególnych audycji, proporcji między nimi, ogólnych założeń działalności radia czy telewizji itd. Tym samym rada ta nie ma podstaw do wypowiadania się w sprawach kadrowych, technicznych, gospodarczych, prawnych itd. ( ) Postępowanie przez zarząd wbrew wskazaniom rady programowej nie może, wobec opiniodawczego charakteru tego organu, rodzić dla zarządu spółki bezpośrednio żadnych negatywnych skutków 21. Rada nie może więc skutecznie zobowiązać zarządu do dokonania jakichkolwiek określonych czynności prawnych czy faktycznych. W świetle przedstawionych zadań i charakteru Rad Programowych, wpływanie przez nie np. na decyzje personalne dotyczące poszczególnych dziennikarzy nie powinno mieć miejsca i może być odebrane jako próba nieuzasadnionej ingerencji w samodzielność i niezależność redaktora naczelnego, które są chronione na mocy art. 25 prawa prasowego, a także jako przekroczenie kompetencji przyznanych Radom Programowym w art. 28a ustawy o rtv. IV. Podsumowanie Podsumowując przedstawione rozważania, należy zauważyć, że niezależność redakcyjna, która chroni dziennikarzy przed nadmierną ingerencją wydawców czy nadawców w ich pracę - ma kluczowe znaczenie dla rzetelnego, bezstronnego dziennikarstwa w mediach publicznych. Zadaniem takiego dziennikarstwa jest sprzyjać swobodnemu kształtowaniu się poglądów i opinii, umożliwiać społeczeństwu udział w życiu publicznym poprzez prezentowanie różnych poglądów i stanowisk oraz wykonywanie prawa do kontroli społecznej 22. Dlatego bardzo ważne jest, aby omówione wyżej normy prawne gwarantujące dziennikarzom niezależność były respektowane przez ich pracodawców. Środowiska dziennikarskie w Polsce często zwracają uwagę, że w prawie brakuje obecnie wystarczająco szczegółowych gwarancji niezależności redakcyjnej w zakresie stosunków wewnętrznych pomiędzy dziennikarzami, redaktorem naczelnym a wydawcą/nadawcą 23. Wskazuje się w tym kontekście np. na konieczność stworzenia przez dziennikarzy własnego samorządu zawodowego, co m.in. miałoby wzmocnić ich pozycję wobec wydawców, nadawców, właścicieli mediów. W Rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy 20 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Gliwicach z 20 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1024/ J. Sobczak, Radiofonia i telewizja, op. cit. 22 Zob. Zasady etyki zawodowej w Polskim Radiu SA z 9 września 2004 r. 23 B. Dwornik, Media lokalne wpływ właściciela, (dostęp: 18 maja 2015 r.). 6

7 pt. Wskaźniki dla mediów w demokracji 24 podkreśla się natomiast potrzebę wprowadzenia w każdym medium kodeksów dobrych praktyk, które zawierałyby odpowiednie gwarancje w tym zakresie. Warto zaznaczyć jednak, że nawet w aktualnym stanie prawnym, należy zawsze interpretować istniejące regulacje w duchu standardów wynikających ze swobody wypowiedzi i przyjąć taką ich wykładnię, która zapewni możliwie szerokie gwarancje niezależności redakcyjnej. Autorzy: Dorota Głowacka prawniczka Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, koordynatorka programu Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce, doktorantka w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Stosunków Międzynarodowych WPiA UŁ. dr Adam Bodnar - wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW Helsińska Fundacja Praw Człowieka ul. Zgoda Warszawa twitter.com/hfhrpl 24 Rezolucja nr 1636 (2008) z 3 października 2008 r., (dostęp: 20 maja 2015 r.). 7