Bezpieczeństwo energetyczne i polityka regulacyjna w kontekście sądowej kontroli rozstrzygnięć regulatora rynku. Rola administracji i judykatury.

Transkrypt

1 Bezpieczeństwo energetyczne i polityka regulacyjna w kontekście sądowej kontroli rozstrzygnięć regulatora rynku. Rola administracji i judykatury. dr Zdzisław Muras Łódź, 26 kwietnia 2018 r.

2 Hybrida (łac.) czyli mieszaniec, coś nienaturalnego Hybryda - coś, co składa się z różnych elementów, często do siebie niepasujących (sjp, pwn) Legum ministri magistratus legum interpretes iudicies (urzędnicy są sługami prawa a sędziowie jego tłumaczami) 2

3 Polityka to działalność wytyczoną przez ośrodek decyzji sformalizowanej grupy społecznej (organizacji), zmierzającą do realizacji celów za pomocą określonych środków*. *K. Opałek, Zagadnienia teorii prawa i polityki, Warszawa 1986, s

4 Polityka gospodarcza. Polityka bezpieczeństwa. Polityka ekologiczna. Rola administracji i judykatury Polityka energetyczna zakres uwzględnienia: Przy podejmowaniu decyzji o wydaniu koncesji bierze się pod uwagę interes społeczny i założenia polityki energetycznej państwa. Prezes URE reguluje działalność przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą i polityką energetyczną państwa, zmierzając do równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii - substytuując rynek w obszarach nierynkowych. 4

5 Art upe - Zadania z zakresu spraw regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji realizuje Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Ustrojowo istnieje tylko jeden organ regulacyjny rynku paliw i energii Prezes URE 5

6 Rola regulatora sektorowego - między polityką, prawem a gospodarką istota postępowania regulacyjnego: Polityka: energetyczna, bezpieczeństwa czy ekologiczna powinna wyznaczać horyzont długoterminowego działania konieczność takiego podejmowania działań wynikających polityk, w tym regulacyjnej (programowania działania przedsiębiorstw), aby nie było podstaw do ich podważania w toku odwołań, ale i konieczność jej uwzględniania w ich toku. Prawo: realizacja jego podstawowych funkcji czyli porządkującej z rolą orzecznictwa (zakreślenie nieprzekraczalnych granic działań organu regulacyjnego, z uwzględnieniem możliwości oddziaływania miękkiego nie warunkowanego ściśle prawnie na organy poddane regulacji) oraz programującej zachowania uczestników rynku. Gospodarka: zakres decyzji zgodnych z przyjętymi politykami i prawem pozwalających na swobodny rozwój przedsiębiorstw w granicach prawa. 6

7 Zakres oddziaływania regulatora prowadzenie polityki regulacyjnej również metodami soft power mimo braku decyzji generalnych (duża liczba wiążących komunikatów ogłaszanych na podstawie upe) Informacja PURE w sprawie uwolnienia rynku z 2001 r. ocena Wyrok SN SN z r. III SK 34/10: Stanowisko Prezesa URE z dnia 28 czerwca 2001 r. nie spełnia wymagań stawianych przez doktrynę i orzecznictwo sądowe decyzjom administracyjnym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w szczególności nie zawiera określenia ściśle zindywidualizowanego adresata zwolnienia (oznaczenia strony), jak tego wymaga przepis art k.p.a. Nie ma zatem wątpliwości, że mimo iż stanowisko Prezesa URE nie było decyzją administracyjną w rozumieniu art k.p.a., to ( ) z niepodważalnych, poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynika niezbicie, że pozwany Prezes URE uznawał za skuteczne zwolnienie przyznane na mocy stanowiska z 28 czerwca 2001 r. kategoriom przedsiębiorstw energetycznych wymienionym we wspomnianym stanowisku i nie kwestionował mocy wiążącej tego stanowiska. Stanowisko zrównano z decyzją zmowa regulacyjna. 7

8 Postępowanie odwoławcze: Art Do postępowania przed Prezesem URE stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. 2. Od decyzji Prezesa URE służy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie SOKiK w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. 3. Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki. 4. Do postanowień Prezesa URE, od których służy zażalenie, przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, z tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni. 8

9 Granice prawa judykatura (wyrok r. III SK 7/15 : Postępowanie sądowe zapoczątkowane odwołaniem od decyzji Prezesa Urzędu jest pierwszoinstancyjnym postępowaniem cywilnym (zamiast wielu zob. wyroki SN z r., III SK 29/14; z r., III SK 67/12; z r., III SK 5/09; z r., III SK 27/07; z r., III SK 18/06; z r., III SK 50/04; z r., III SK 46/04; z r., III SK 44/04; z r., III SK 27/04). Postępowanie sądowe zainicjowane wniesieniem odwołania od decyzji Prezesa Urzędu ma charakter merytoryczny (wyroki SN z 19 sierpnia 2009 r., III SK 5/09; z 18 lutego 2010 r., III SK 28/09). Zakres sądowego postępowania z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu wyznacza przedmiot zaskarżonej decyzji oraz zakres i treść odwołania (wyroki SN z r., III SK 7/14; z r., III SK 33/14; z r., III SK 35/13; z r., III SK 36/12; z r., III SK 37/11; postanowienia z r., III SK 60/13; z r., III SK 29/13; z r., III SK 9/13; z r., III SK 64/12) Zmiana zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie jako rozstrzygniecie kończące postepowanie i sądowe i administracyjne (zob. post. SN z r. III SK 60/16 i wyrok SN z r. III SK 39/15). 9

10 Granice prawa rozbieżność celów : Zakres działania organu regulacyjnego: legalność, celowość, rzetelność. Kontrola sądowa odbywa się z punku legalności i celowości (zob. np. wyrok SN z r. III SK 37/11 i podane tam orzecznictwo). Konieczne udzielenie odpowiedzi na pytanie: Czy władza sądownicza powinna jedynie wyznaczać granice regulacji w kontekście stosowania prawa czy kreuje własną politykę regulacyjną. 10

11 Faktycznie dokonywany zakres oceny SN: Konstrukcja prawna jaka wynika ( ) z rozporządzenia w sprawie zapasów paliw nadaje się zatem jedynie w ograniczonym stopniu ( ) do rzeczywistego zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego i ciągłości dostaw energii. Jest to kolejny przykład, po przepisach dotyczących dywersyfikacji źródeł gazu, pozornej dbałości prawodawcy o realizację celów Prawa energetycznego w przepisach wykonawczych. Jednocześnie oceniając odmienną od dokonanej przez SN wykładnie przepisów sąd ten wskazał, że ten odmienny zabieg interpretacyjny ( ) należy uznać za dopuszczalny. Zob. wyrok SN z r. III SK 3/16 11

12 Faktycznie dokonywany zakres oceny SN: Ze stenogramów posiedzenia Senatu w toku prac nad ustawą z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2000 r. Nr 48, poz. 555) wynika, że celem wprowadzenia art. 32 ust. 2 i 3 do Prawa energetycznego było zmniejszenie zależności od gazu rosyjskiego. Zamierzenie to nie uwzględnia, ( ) trudności z identyfikacją krajowego pochodzenia gazu w przypadku nabywania go od pośredników. Przede wszystkim jednak, zdaniem Sądu Najwyższego, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego poprzez dywersyfikację źródeł gazu nie ma znaczenia, czy kraj wydobycia gazu jest/nie jest państwem członkowskim UE. Kluczowe znaczenie ma zróżnicowanie źródeł i kierunków dostaw gazu. Nawet gdy w rzeczywistości gaz sprowadzany do Polski z kierunku zachodniego lub południowego jest gazem pochodzenia rosyjskiego, poziom bezpieczeństwa energetycznego kraju jest większy w przypadku realizowania takich dostaw od kontrahentów z UE, niż w przypadku zaspokajania krajowego zapotrzebowania na gaz wyłącznie i bezpośrednio ze źródeł rosyjskich. zob. wyrok SN z r. III SK 28/15 Rola administracji i judykatury 12

13 Wnioski: Działania sądów - funkcja oceniająca a nie kreacyjna. Jako I instancja obowiązek uwzględniania kontekstu regulacyjnego - koncepcja ciągłości sprawy (przeciwstawna koncepcja dwóch postępowań niekonstytucyjność?! Uchwała r. III SPZ 6/15). Zachowanie podstaw orzekania cywilnego na powodzie spoczywa ciężar dowodu (actori incumbit probatio) to gwarantuje zachowanie podejścia organ to arbiter, a nie klasyczny pozwany. Częste podejście sądów organ wydał decyzję, z której strona jest niezadowolona czyli pozwany udowadnia brak wyrządzenia szkody powodowi. 13

14 Dziękuję za uwagę