Plac Żelaznej Bramy 10, Warszawa, OPINIA

Transkrypt

1 Plac Żelaznej Bramy 10, Warszawa, Warszawa, 27 czerwca 2018 r. OPINIA dotyczy: projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw Zdaniem BCC, zmieniony w stosunku do poprzedniego projektu projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw zasługuje co do zasady na pozytywną ocenę. Przyjęta przez Radę Ministrów regulacja może stanowić odpowiedni sposób realizacji wskazanych w uzasadnieniu celów. Przyjęty ostatecznie przez rząd projekt ustawy ma na celu przede wszystkim rozwiązanie problemów interpretacyjnych wynikających z praktyki stosowania ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r. Celem regulacji było wyeliminowanie wątpliwości w zakresie wydawania przyrzeczeń i zgód wodnoprawnych, pozwoleń zintegrowanych, gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, oraz stosowania nowego systemu opłat za usługi wodne. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że celem zmienionego projektu jest obniżanie rygorów formalnych w ramach postępowań administracyjnych oraz ograniczenie wymogów powielania i przedkładania w postępowaniach danych i dokumentów będących w posiadaniu organów administracyjnych. Szczegółowe uwagi i propozycje BCC: Przystępując do merytorycznej analizy i oceny zmienionego Projektu, należy zauważyć, iż podobnie jak wcześniej, główną część Projektu stanowią propozycje nowelizacji ustawy Prawo wodne. W mniejszym zakresie Projekt zakłada zmianę ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, 2141, 2372 i 2432 oraz z 2018 r. poz.650, ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. Poz. 650 i 799), ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999 oraz z 2018 r. poz. 810), oraz ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (t.j. Dz. U. z 2018 r. Poz. 433). Podobnie jak we wcześniejszym projekcie, w zmienionym Projekcie należy z aprobatą odnieść się do proponowanego dodania w art. 16 lit. k p.w. stopni wodnych jako kolejnego rodzaju budowli przeciwpowodziowych, zmiany art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b w zakresie usunięcia 1

2 zastrzeżenia o niestosowaniu przepisów o urządzeniach wodnych wobec obiektów liniowych niemieszczących się w granicach linii brzegu oraz proponowanej regulacji art. 389 pkt 9 p.w. Analogicznie jak wcześniej, z aprobatą należy odnieść się również do dodania stopni wodnych jako budowli w art. 2 pkt 1 lit. k ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Skorelowana z tą zmianą jest również proponowana zmiana art. 16 pkt 65 lit. b p.w. poprzez wyłączenie kategorii stopni wodnych z kategorii urządzeń wodnych. Zgodnie z Uzasadnieniem, kompleks tych proponowanych regulacji istotnie służyć będzie usunięciu wątpliwości interpretacyjnych dotyczących lokowania infrastruktury liniowej w przypadku braku wyznaczenia linii brzegu. Pozytywnie należy ocenić również, dodaną do Projektu, proponowaną zmianę art. 16 pkt 45 p.w. w zakresie definicji przerzutów wód. Zgodnie z Uzasadnieniem, dotychczasowa definicja legalna pozostawiała wątpliwości w aspekcie różnic pomiędzy przerzutem wód a odwodnieniem, przy czym to pierwsze ma na celu zwiększenie wolumenu wód w jednym zbiorniku, a drugie zmniejszenie w innym. Proponowana zmiana spełnia przy tym założony cel usuwania wątpliwości interpretacyjnych. W porównaniu do wcześniejszego projektu, zrezygnowano z proponowanej zmiany art. 16 i 17 p.w. w zakresie rozszerzenia definicji zakładu na podmioty ubiegające się o zgodę wodnoprawną lub o udzielenie przyrzeczenia wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zmiana ta nie znalazła jednak jakiegokolwiek odzwierciedlenia w Uzasadnieniu, odnośnie jej przyczyn. W zakresie doprecyzowywania p.w. z aprobatą należy odnieść się do proponowanej zmiany art. 17 ust. 2 p.w. poprzez doprecyzowanie i sprostowanie odesłań ustawowych w zakresie właściwych organów Inspekcji Ochrony Środowiska. Z aprobatą należy odnieść się do zaproponowanej zmiany art. 75a Projektu, zmienionej w stosunku do art. 75a poprzedniego projektu. Poprzednia regulacja była sformułowana nieprawidłowo, w sposób budzący wątpliwości co do technicznych możliwości jej przestrzegania. Obecnie zaproponowana regulacja doprecyzowuje przesłanki zakazu wprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód podziemnych i urządzeń wodnych. W szczególności, zakaz ten trafnie doprecyzowano poprzez jego ograniczenie do wód ujętych w systemy kanalizacji deszczowej. Z powyższą zmianą skorelowana jest propozycja zmiany art. 99 ust. 1 pkt 4 p.w. trafnie doprecyzowująca kompetencje do wydania rozporządzenia wykonawczego w powyższym zakresie. Jakkolwiek, przepisy nakładające dodatkowe obowiązki z założenia muszą być szczególnie wnikliwie analizowane pod kątem zasady proporcjonalności, w niniejszym przypadku propozycję zmiany art. 101 ust. 1 p.w. polegającą na rozszerzeniu katalogu podmiotów zobowiązanych do analizowania i ewidencjonowania pomiarów ilości pobranej wody i ilości oraz jakości ścieków o podmioty wprowadzające ścieki do wód lub do ziemi należy ocenić zasadniczo pozytywnie. Co prawda wykonywanie tego obowiązku wiązać się będzie ze zwiększeniem kosztów i nakładu pracy na jego wykonanie po stronie ww. zakładów, jednakże ograniczenie to jest, w opinii BCC, proporcjonalne, ponieważ jego beneficjentami w 2

3 zakresie poprawy jakości wód i ziemi na danym terenie będzie zasadniczo znaczna ilość innych podmiotów oraz sam podmiot obciążony obowiązkiem. W ramach realizacji celu doprecyzowywania dotychczasowej ustawy z aprobatą należy odnieść się do proponowanej zmiany art. 166 p.w., który wprost odsyłać będzie do odpowiedniego stosowania wcześniejszych ustępów tego przepisu w odniesieniu do uzgodnień dokonywanych z dyrektorem urzędu morskiego. Jako co najmniej zaskakującą, wobec postulatów wyłącznie przeformułowania, ale co do zasady pozytywną zmianę należy natomiast ocenić rezygnację ze zmiany w Projekcie art. 188 p.w., który w ramach poprzedniej opinii rozpatrywany był łącznie z propozycją zmiany art. 166 p.w. W obecnym Projekcie zrezygnowano bowiem ze zmiany regulacji dotyczącej partycypacji w kosztach projektowania, wykonywania i utrzymywania urządzeń wodnych, przez podmioty które odnoszą lub zamierzają odnosić z nich korzyści, a która to zmiana w poprzedniej wersji projektu sformułowana była, w opinii BCC, w sposób wadliwy. Jako neutralną BCC ocenia proponowaną zmianę art. 196 ust. 11 wraz ze skorelowanym z nim art. 11 Projektu oraz art. 201 p.w., polegającą na zobowiązaniu właścicieli urządzenia melioracji wodnych, które nie zostało wykonane na koszt Skarbu Państwa i której nie zostało zgłoszone do ewidencji, do zgłoszenia urządzenia do ewidencji melioracji wodnych (art. 196 ust. 11 p.w. oraz art. 11 Projektu), oraz na modyfikacji sposobu uiszczania i gromadzenia opłat melioracyjnych (art. 201 p.w.). W szczególności jednak, pierwsza z powyższych zmian, zgodnie z Uzasadnieniem, wpisuje się w cele projektu doprecyzowywania p.w. i służyć ma przede wszystkim usunięciu dotychczasowej wadliwości regulacji zobowiązującej właścicieli urządzeń do zgłaszania ich do ewidencji pomimo faktu, że kompletem informacji w tym zakresie dysponują Wody Polskie, a nie właściciele. Zdecydowanie negatywnie należy odnieść się do proponowanego dodania ust. 6 do art. 216 p.w., który przewidywać ma, że urządzenia wodne które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa. Powyższy przepis, mając na uwadze dotychczasowe brzmienie art. 216 p.w., w zależności o okoliczności konkretnego stanu faktycznego może bowiem służyć do wywłaszczania urządzeń wodnych na dotychczas nieprzewidzianych zasadach w odniesieniu do urządzeń stanowiących odrębny przedmiot własności które zostały wykonane [ ] przez Wody Polskie. Projekt nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń w tym zakresie, ani przepisów przejściowych. W opinii BCC, konieczne byłoby przy tym dodanie zastrzeżenia lub przepisu przejściowego, że norma ta nie znajduje zastosowania do urządzeń wykonanych przed wejściem Projektu w życie. Podobnie jak we wcześniejszej wersji projektu, z aprobatą należy odnieść się do proponowanej zmiany art. 240 i 264 p.w. polegającej na doprecyzowaniu kompetencji właściwych organów administracyjnych oraz usunięciu wątpliwości co do możliwości rozporządzania gruntami przez Wody Polskie i co do własności Skarbu Państwa urządzeń wodnych wykonanych przez Wody Polskie na określonych rodzajach gruntów. 3

4 Analogicznie jak w przypadku wcześniejszej wersji projektu, pomimo zmian redakcyjnych w Projekcie, zasadniczo pozytywnie należy ocenić proponowaną zmianę art. 265 p.w. Wprowadzenie tej regulacji w Projekcie ma bowiem, zgodnie z Uzasadnieniem, na celu dopuszczenie zawierania określonych kategorii umów z określonymi kategoriami podmiotów w trybie bezprzetargowym. Co do zasady, zmiana p.w. w tym zakresie może przyczynić się do ułatwienia, odformalizowania i przyspieszenia postępowań dotyczących nieruchomości i urządzeń wodnych. Tym samym również, jej wprowadzenie powinno przyczynić się do redukcji kosztów samego procesu zawierania i wykonywania umów ich dotyczących. Pozytywnie należy odnieść się do propozycji zmiany art. 269 oraz art. 298 p.w. polegającej na zwolnieniu urzędów morskich z obowiązków ponoszenia opłat za wydobywanie urobku. Należy uznać za przekonujące wyjaśnienia zawarte w Uzasadnieniu, iż obowiązki ochrony brzegu morskiego oraz utrzymania i pogłębiania toru wodnego wynika z przepisów prawa, wobec czego niezasadne jest obciążanie urzędów morskich dodatkowymi kosztami w tym zakresie. Podobnie jak w poprzednim projekcie, pozytywnie należy ocenić proponowaną regulację art. 272 p.w. oraz skorelowaną z nim, dodaną w Projekcie, zmianę art.270 p.w. polegające na zwolnieniu elektrowni wodnych z obowiązku ponoszenia opłaty stałej za pobór wód (elektrownie wodne rozliczają się w inny sposób) oraz nakładające na elektrownie wodne obowiązki informacyjne. Zgodnie ze zgłoszonymi postulatami, doprecyzowano przy tym z czego ma się składać taka deklaracja. Proponowane przepisy jeszcze w większym stopniu niż przepisy zawarte w poprzedniej wersji projektu mogą przyczynić się do realizacji założonego celu wprowadzenia bardziej efektywnego systemu poboru opłat za pobór wód dla celów elektrowni wodnych. Uzupełnieniem regulacji, w opinii BCC, przy tak dokładnym określeniu wymogów deklaracji, mogłoby być dodanie upoważnienia w ustawie do wydania rozporządzenia wykonawczego zawierającego formularz takiej deklaracji. Co do zasady negatywnie należy odnieść się do proponowanego wyłączenia stosowania w trybie art. 273a p.w. przepisów art i 61 4 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, która zawiera zasadniczo najszersze gwarancje procesowe dla stron postępowania. Podobnie jak we wcześniejszym projekcie, pozytywnie należy ocenić propozycję dodania ust. 1a do art. 278 p.w. Regulacja ta służyć będzie doprecyzowaniu dotychczasowej regulacji ustawowej i rozwiewaniu wątpliwości interpretacyjnych, umożliwiając określenie wysokości opłat za usługi wodne w sposób zgodny z zasadą ogólną. Podobnie jak w przypadku wcześniejszego projektu, pomimo przeniesienia normy do osobnej jednostki redakcyjnej, zdecydowanie pozytywnie należy ocenić propozycję regulacji art. 279a p.w., której celem jest wprowadzenie minimalnej opłaty za usługi wodne na poziome 20 zł, poniżej której podmiot nie będzie zobowiązany do zapłaty. Trafnie przy tym regulacja ta odpowiada na zdiagnozowany problem braku opłacalności ponoszenia kosztów ustalania i egzekwowania opłat o niewielkiej wartości w stosunku do spodziewanych z nich zysków. 4

5 Pozytywnie należy ocenić proponowaną zmianę art. 288, art. 289 p.w. o charakterze ściśle doprecyzowującym obowiązującą ustawę. W sposób neutralny należy się odnieść do proponowanej zmiany art. 303 p.w. polegającej na rozszerzeniu obowiązków badania próbek przez akredytowane laboratoria na wszystkie podmioty korzystające z usług wodnych wprowadzające ścieki do wód lub ziemi niezależnie od ilości wprowadzanych ścieków. Z jednej strony takie rozszerzenie skutkuje nałożeniem zobowiązań na dodatkową grupę podmiotów. Z drugiej jednak strony, badanie takie skutkować będzie zapewnieniem bardziej miarodajnych wyników i poprawą jakości wód i ziemi na danym obszarze dla większej ilości podmiotów. Należy ponadto przyznać rację argumentom Projektodawcy zawartym w uzasadnieniu, iż wobec regulacji art. 286 p.w., dla określenia przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego konieczne jest badanie przez laboratorium akredytowane. Tym samym, proponowany przepis usuwać będzie dotychczasową niespójność w regulacji ustawy. Podobnie, w sposób neutralny z punktu widzenia BCC należy odnieść się do propozycji zmiany art. 304 p.w. Proponowana zmiana polega bowiem wyłącznie na przyznaniu kompetencji Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Zasadniczo rozporządzenie to będzie miało na celu zapewnienie spójności, zgodnie z Uzasadnieniem, p.w. oraz ustawy prawo ochrony środowiska, w związku z czym stanowić będzie pozytywną zmianę. Z proponowaną zmianą w sposób trafny skorelowano propozycję zmiany art. 477 p.w. Mając na uwadze Uzasadnienie, które uległo zmianie w stosunku do wcześniejszego projektu wraz z uzasadnieniem, co do zasady pozytywnie należy ocenić proponowaną zmianę art. 331 ust. 1 pkt 11 p.w. Doprecyzowuje ona dotychczasową regulację ustawową poprzez dodanie słów w zakresie, dzięki czemu regulacja jest bardziej poprawna językowo. Ponadto w Uzasadnieniu przestawiono przekonującą argumentację na poparcie proponowanej regulacji. Co do zasady pozytywnie należy odnieść się do proponowanej regulacji art. 335 p.w., która, zgodnie z Uzasadnieniem, ma na celu doprecyzowanie i usunięcie wątpliwości interpretacyjnych wynikłych w związku ze stosowaniem dotychczasowej ustawy w zakresie podmiotu właściwego do sprawowania kontroli gospodarowania wodami. Z aprobatą należy odnieść się do proponowanego uchylenia art. 388 ust. 2 pkt 5 i 9 p.w. Jak trafnie wskazano w Uzasadnieniu, wyróżnienie tych obiektów nie jest obecnie potrzebne wobec faktu, iż inne składowiska odpadów uzyskiwać będą pozwolenie wodnoprawne (lub zgłoszenie) na zasadach ogólnych. Podobnie trafnie Projektodawca zrezygnował z wyróżniania odrębnej potrzeby uzyskiwania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. W opinii BCC, deregulacja w tym zakresie skutkować będzie z jednej strony ułatwieniem w podejmowaniu i prowadzeniu działalności w tym zakresie, a z drugiej strony ułatwi i uprości stosowanie ustawy p.w. poprzez umożliwienie stosowania zasad ogólnych. Zdecydowanie pozytywnie należy ocenić proponowane dodanie ust. 4 do art. 394 p.w., który przewiduje łączne rozpatrywanie sprawy udzielenia pozwolenia wodno-prawnego i 5

6 zgłoszenia dotyczącego jednego zamierzenia inwestycyjnego w jednym postępowaniu. Taka zmiana, zgodnie z Uzasadnieniem, rzeczywiście może przyczynić się do przyspieszenia i zmniejszenia kosztów postępowania, chociażby w zakresie braku konieczności składania do organów podwójnej dokumentacji. Zdecydowanie pozytywnie należy ocenić proponowane dodanie kolejnego zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwolenia lub zgłoszenia wodnoprawnego w ramach lokalizowania tymczasowych (do 180 dni) obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Szczególne znaczenie zwolnienie to będzie miało w odniesieniu do tymczasowych obiektów turystycznych, zlokalizowanych chociażby na przybrzeżnych plażach. Tym samym ustanowienie zwolnienia w tym zakresie przyczyni się do ułatwienia prowadzenia działalności w takich obiektach, a jednocześnie, jak wskazano w Uzasadnieniu, nie będzie miało znaczącego wpływu na stosunki administracyjne na tych obszarach ze względu na tymczasowość obiektów. W odniesieniu do poprzedniego projektu, w dalszym ciągu negatywnie należy ocenić propozycję usunięcia ust. 5 z art. 397 p.w. Przepis ten ma charakter ogólny i przewiduje generalną zasadę właściwości organu właściwego w sprawie pozwoleń wodnoprawnych do spraw ocen wodnoprawnych. Argumenty przedstawione w Uzasadnieniu nie są przy tym, w opinii BCC, przekonujące, jakoby uchylenie tak ogólnego przepisu miało na celu przekazanie kompetencji innym organom. W kontekście całego Projektu, uchylenie to, w opinii BCC, skutkować będzie jedynie zwiększeniem chaosu interpretacyjnego i utrudniać będzie wyznaczenie organów właściwych. Mając na uwadze argumenty przedstawione w Uzasadnieniu, należy stwierdzić, że proponowana zmiana art. 401 ust. 4 p.w. jest rozwiązaniem co prawda niekorzystnym dla zainteresowanych, ale proporcjonalnym i uzasadnionym ekonomicznie. W szczególności bowiem pozostawienie metody ogłoszeń w wersji tradycyjnej o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego w urzędach, ogranicza ryzyko pozbawienia możliwości ochrony praw ze względu na ograniczenie dostępu do sieci Internet. Tym samym, rezygnacja z obowiązku ogłaszania w prasie lokalnej zasługuje w opinii BCC na aprobatę. Pozytywnie należy ocenić proponowaną regulację art. 440a p.w. przewidujący procedurę wydawania deklaracji zgodności w przypadkach, w których nie wydano oceny wodnoprawnej. W obecnym stanie prawnym ustawa jest bowiem stosowana w sposób wadliwy, ponieważ część organów utożsamia deklarację wodną z deklaracją zgodności wobec czego odmawia wydawania odpowiednich oświadczeń w procesie ubiegania się o środki unijne jeśli nie wnioskodawca nie przedstawi oceny wodno-prawnej. Proponowana regulacja powinna w związku z tym stanowić odpowiedź na powyższy problem i realizować tym samym cel Projektu jakim jest usuwanie wątpliwości interpretacyjnych dotychczasowej ustawy. Analogicznie w stosunku do poprzedniego projektu, co do zasady pozytywnie należy ocenić proponowaną obecnie zmianę art. 552 p.w. jako doprecyzowującą dotychczasowe przepisy oraz wprowadzające obowiązki w zakresie oświadczeń składanych Wodom Polskim, 6

7 służących ustalaniu opłat za usługi wodne oraz sam proces ustalania wysokości opłat za usługi wodne. Trafnie zwrócono przy tym w Uzasadnieniu uwagę, że obowiązek składania oświadczeń z jednej strony stanowić będzie dodatkowe obciążenie dla zakładów, ale z drugiej strony, w aspekcie ekonomiczno-gospodarczym może i ma na celu przyczynić się do ograniczenia ewentualnej ingerencji w działalność zakładów a także minimalizację obciążeń, które wynikałyby na przykład z przeprowadzanych kontroli. W związku z powyższym należy odnieś się z aprobatą do proponowanej regulacji. W zakresie objętym proponowaną nowelizacją ustawy prawo wodne, pozytywnie należy ocenić proponowane w art. 2 Projektu przepisy zmieniające ustawę z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, art. 3 Projektu zmieniający ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 4 Projektu, zmieniający ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 5 Projektu zmieniający ustawę z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, które implementują proponowaną nowelizację p.w. w sposób zapewniający spójność między tymi aktami prawnymi. Kontakt do eksperta: dr Łukasz Bernatowicz ekspert BCC ds. infrastruktury, prawa budowlanego i zamówień publicznych członek Rady Dialogu Społecznego, członek Rady Zamówień Publicznych tel lukasz.bernatowicz@bcc.org.pl Kontakt dla mediów: Emil Muciński rzecznik, Instytut Interwencji Gospodarczych BCC tel , emil.mucinski@bcc.org.pl; instytut@bcc.org.pl Business Centre Club istnieje od 1991 roku. Jest prestiżowym Klubem przedsiębiorców i największą w kraju, ustawową organizacją indywidualnych pracodawców. Grupa BCC składa się z Klubu BCC, Związku Pracodawców BCC i Studenckiego Forum BCC. Członkowie BCC zatrudniają ponad 400 tys. pracowników, obroty firm sięgają 20 miliardów złotych. Wśród członków BCC znajdują się największe korporacje krajowe i zagraniczne. Członkami Klubu są także uczelnie wyższe, wydawnictwa, szpitale, prawnicy, dziennikarze, naukowcy, lekarze, wojskowi i studenci. BCC prowadzi działania w blisko 250 miastach i 23 lożach regionalnych na terenie całej Polski. Koncentruje się na działaniach na rzecz rozwoju gospodarki i pomocy przedsiębiorcom. BCC jest członkiem Rady Dialogu Społecznego. Koordynatorem wszystkich działań BCC jest Marek Goliszewski. Kontakty prasowe: Więcej: oraz: 7