Z problematyki zatwierdzania taryf za wodę i ścieki, czyli o tym, kto jest odpowiedzialny w gminie za obowiązujące stawki

Transkrypt

1 Mgr Mariusz Fijałkowski Doktorant w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego Z problematyki zatwierdzania taryf za wodę i ścieki, czyli o tym, kto jest odpowiedzialny w gminie za obowiązujące stawki 1. Z tematyką przestrzeni oraz nieruchomości nierozerwalnie wiąże się zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Jest to zadanie własne gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych gminie do wykonywania. Wskazują na to zgodnie: art. 7 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków 2. Jest to także zadanie o charakterze użyteczności publicznej, czyli takie zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. To na gminie spoczywa obowiązek ustalenia kierunków rozwoju sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Świadczenie usług ze sfery zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków gminy wykonują za pośrednictwem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków definiuje przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej 3, jeżeli prowadzi ono działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, ale także gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące tego rodzaju działalność. W orzecznictwie sądów administracyjnych podniesiono także, że za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne można uznać również urząd gminy, jeżeli gospodarką wodnokanalizacyjną zajmują się jego pracownicy 4. Jednak najczęściej dla realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej gminy tworzą spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Również na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym spoczywa obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli spełnione są określone warunki oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. 2. Problematyka zatwierdzania taryf, a co się z tym wiąże także ustalanie cen za wodę i odprowadzanie ścieków ma ciekawą historię i dość bogate orzecznictwo. Na przestrzeni lat zmieniały się również uprawnienia organów gminy co do zatwierdzania taryf, a także relacje między nimi a przedsiębiorstwem wodociągowokanalizacyjnym. Pierwotne regulacje dotyczące ustalania cen za wodę i odprowadzanie ścieków zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków 5 zastąpione następnie rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 grudnia 1996 r. 6 o tej samej nazwie. Oba rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 107 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne 7. Na podstawie tych przepisów uprawnienie ustalania cen za wodę i odprowadzanie ścieków posiadały rady gmin. Jednak w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 1999 r. 8 rady straciły swoje uprawnienia. Trybunał stwierdził, że 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm., dalej jako: u.s.g. Tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej jako: u.z.z.w. Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz ze zm. Zob. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 12 czerwca 2003 r., XXXI PN.0911/150/2003, OSS 2003, nr 4, poz. 98. Dz.U. Nr 47, poz. 234 ze zm. Dz.U. Nr 151, poz. 716 ze zm. Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm. 8 Wyrok TK z 19 kwietnia 1999 r., U. 3/98, LexPolonica nr

2 ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków jest niezgodny z art. 107 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne, ponieważ wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a tym samym jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 9. W takiej sytuacji rady gmin zaczęły wykorzystywać przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej 10. Według tej regulacji, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Uchwały organów gmin w sprawie cen za usługi wodno-kanalizacyjne podlegały z urzędu nadzorowi wojewody, który ich legalność badał w sposób określony w rozdz. 9 ustawy z 8 marca o samorządzie gminnym. Odbiorcy usług mogli szukać ochrony sądowej dzięki przepisowi art. 101 tej ustawy 11. Uprawnienie rady gminy do ustalania cen za wodę i ścieki wydawało się moim zdaniem logiczne, biorąc pod uwagę fakt, że to rada gminy określa w drodze uchwały wysokość stawek podatków i opłat lokalnych w granicach określanych corocznie przez Ministra Finansów. Taka sytuacja trwała do 14 stycznia 2002 r., czyli do momentu wejścia w życie u.z.z.w. Ustawodawca uporządkował tym samym i określił m.in. zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług. Rady gmin utraciły uprawnienie do ustalania cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, posiadając jedynie ograniczone kompetencje do zatwierdzania taryf określonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Regulacje zawarte w u.z.z.w. stały się lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej. W związku z tym rada gminy mogłaby ustalać ceny za usługi komunalne tylko w razie braku regulacji szczególnej 12. Skoro więc od 2002 r. obowiązuje szczególna regulacja w postaci u.z.z.w., wyłączone zostaje stosowanie ustawy o gospodarce komunalnej w kwestii dotyczącej ustalania przez radę cen i taryf za wodę i odprowadzanie ścieków. 3. Ustawodawstwo dotyczące spraw samorządowych konsekwentnie od początku lat 90. ogranicza stopniowo pozycję rady gminy wobec organu wykonawczego, jakim jest wójt. Nie inaczej postąpił ustawodawca w art. 24 u.z.z.w. określającym zasady zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Rada utraciła kompetencje do ustalania wysokości taryf i opłat za wodę i ścieki, natomiast zwiększyły się uprawnienia wójta. W całym procesie ustalania i następnie zatwierdzania taryf biorą udział 3 podmioty: przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wójt (burmistrz, prezydent miasta) i rada gminy (miasta). Stosunki pomiędzy organami regulacyjnymi (organem wykonawczym gminy albo radą gminy) a przedsiębiorstwami wodociągowymi są bezspornie stosunkami administracyjnoprawnymi 13. Kompetencja do określania taryf opłat przyznana została przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Zadaniem wójta jest sprawdzenie taryf oraz wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych pod względem zgodności z prawem i weryfikacja kosztów pod względem celowości ich ponoszenia. Radzie gminy u.z.z.w. przyznaje jedynie kompetencje do zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Nastąpiło więc bardzo znaczące zmniejszenie uprawnień rady, a zwiększenie roli organu wykonawczego. Kompetencja rady do odmowy zatwierdzenia taryf została jej nadana dopiero w 2005 r. na podstawie zmiany ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw 14. Do tego czasu u.z.z.w. sprowadzała kompetencje rady jedynie do zatwierdzania taryf stosowną uchwałą. Rodziło się pytanie, czy rada może odmówić zatwierdzenia taryf przedstawionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne? Budziło to uzasadnione wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, co sprowadzało się do wykrystalizowania się kilku odmiennych poglądów. Jak piszą K. Radosz-Kania i S. Kania, ustawodawca upoważnił jednak radę do odmowy zatwierdzenia taryf. Wskazywać na to miały chociażby ówczesne przepisy art. 24 u.z.z.w. Według art. 24 ust. 1 tej ustawy taryfy 9 Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. 10 Dz.U. Nr 9, poz. 43 ze zm. 11 Zob. K. Radosz-Kania, S. Kania, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 września 2002 r.,ii SA/Ka 1201/02, Samorząd Terytorialny 2003, nr 11, s Por. wyrok NSA z 11 września 2002 r., II SA/Ka 1201/02, Lex nr K. Radosz-Kania, S. Kania, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 września 2002 r..., s. 59. Dz.U. z 2005 r. Nr 85, poz. 729.

3 podlegały zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Art. 24 ust. 8 stanowił natomiast, że jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni, wchodzą one w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Z konfrontacji tych przepisów wynika, że ustawodawca rozróżnia sytuację niepodjęcia uchwały w ogóle od podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf. Taryfy nie mogły wejść w życie, jeżeli rada uchwałą odmówi ich zatwierdzenia. Autorzy twierdzą ponadto, że uchwała rady o odmowie zatwierdzenia taryf nie jest uznaniowa i rada może taryfy nie zatwierdzić tylko w sytuacji, gdy nie spełnia ona wymagań przewidzianych przepisami prawa 15. Odmiennie za to orzekł Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z 9 września 2003 r. 16. Sąd stwierdził, że świetle dyspozycji art. 24 ust. 1 i 3 u.z.z.w. taryfy zatwierdza w formie uchwały rada gminy (miasta) w terminie 45 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku o ich zatwierdzenie. Oznacza to, że rada gminy mogła podjąć uchwałę o jej zatwierdzeniu lub powstrzymać się od jej podjęcia, czyli nie była władna podjąć uchwały o odmowie zatwierdzenia danej taryfy. W takim razie, jeżeli rada mogła jedynie zatwierdzać taryfy, bez możliwości odmowy ich zatwierdzenia, to w jakim celu ustawodawca przyznał jej takie iluzoryczne kompetencje? Mógł przecież całkowicie wyłączyć radę gminy z procesu zatwierdzania taryf za wodę i odprowadzanie ścieków. 4. Postępowanie w zakresie zatwierdzania taryf według u.z.z.w. inicjuje wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego składany wójtowi w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf. Na uwagę zasługuje fakt, że z wnioskiem o zatwierdzenie taryf może wystąpić tylko taki podmiot, który uzyskał wcześniej wymagane art. 16 ust.1 u.z.z.w. zezwolenie. Rada gminy ma prawo uzależnić zatwierdzenie taryf od tego, czy wnioskodawca posiada wymagane prawem zezwolenie. Zezwolenie takie w formie decyzji administracyjnej wydaje wójt. Jest to kolejna z cech świadczących o przewadze organu wykonawczego nad organem stanowiącym w tej materii. Jedynymi podmiotami zwolnionymi z obowiązku uzyskania zezwolenia są gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, o ile prowadzą działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na obszarze własnej gminy. Do wniosku przedsiębiorstwo zobligowane jest dołączyć szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Według art. 21 ust. 2 u.z.z.w. plan określa w szczególności: 1) planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 2) przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach, 3) przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków, 4) nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach, 5) sposoby finansowania planowanych inwestycji. Plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przedsiębiorstwo określa taryfę na 1 rok. Przesądzają o tym przepisy art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 10 u.z.z.w. Ustawodawca jednocześnie nie przewidział możliwości zmiany taryfy w okresie obowiązywania przez wprowadzenie nowych stawek opłat. Tym samym rada gminy nie może kształtować treści ustalonej już na dany rok taryfy poprzez wprowadzenie korekt, czy nowych stawek opłat 17. Regulacje te mają chronić interesy mieszkańców/odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przed nadmiernymi i nieuzasadnionymi wzrostami cen za te usługi. 5. Jak już wcześniej wspomniano, świadczenie usług ze sfery zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków gmina może wykonywać za pomocą gminnej jednostki organizacyjnej albo odrębnego od gminy podmiotu, np. spółki prywatnej. Dlatego rola organu wykonawczego zdeterminowana jest statusem przedsiębiorstwa wodociągowokanalizacyjnego, bo to ono przedstawia organom gminy taryfy do weryfikacji, a następnie zatwierdzenia Zob. K. Radosz-Kania, S. Kania, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 września 2002 r..., s Wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z 9 września 2003 r., II SA/Lu 1040/03, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2004, nr 1, s Wyrok WSA w Rzeszowie z 9 lutego 2011 r., II SA/Rz 1223/10, LexPolonica nr Zob. P. Chmielnicki, Teza 8 do art. 7, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 121.

4 Jeżeli przedsiębiorstwo jest gminną jednostką organizacyjną, wójt dysponuje szerokimi kompetencjami z zakresu kierownictwa i może bezpośrednio oddziaływać na treść przygotowywanych projektów oraz na bieżącą działalność przedsiębiorstwa 19. Jeżeli jest ono prywatną spółką lub tylko spółką z niewielkim udziałem gminy, rola wójta ogranicza się do kontrolowania działalności przedsiębiorstwa. W takim przypadku rola rady gminy sprowadza się jedynie do kontroli wójta. Znaczące możliwości oddziaływania na wysokość taryf wójt ma w przypadku, gdy przedsiębiorstwem jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółka akcyjna, w której gmina ma sto procent udziałów lub akcji. Ustawa o gospodarce komunalnej stanowi, iż w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Może więc dochodzić do sytuacji, gdy jeszcze przed przedstawieniem wniosku przez przedsiębiorstwo wójt może oddziaływać pośrednio na wysokość taryf, w drodze nieformalnych negocjacji z zarządem spółki. Bezpośrednie oddziaływanie wójta na przedsiębiorstwo o takim statusie będzie sprowadzało się do wyboru członków rady nadzorczej reprezentujących jednostkę samorządu terytorialnego, a za ich pośrednictwem także do wyboru zarządu spółki. Trudno więc sobie wyobrazić w takiej sytuacji prawnej konflikty na linii przedsiębiorstwo organ wykonawczy gminy podczas procesu ustalania i zatwierdzania taryf. Konflikty takie wystąpić mogą jednak w przypadku, gdy przedsiębiorstwem będzie spółka prywatna lub spółka z niewielkim udziałem gminy w większej mierze nastawiona na zysk. Dlatego znaczna część konsumentów zainteresowana będzie tym, by działalność prowadzona była przez podmioty komunalne, właśnie chociażby ze względu na możliwość wymuszenia przez swoich przedstawicieli we władzach gminy, by ceny za dane usługi komunalne kształtowały się poniżej kosztów 20. Oczywiście brakująca różnica powinna być w jakiś sposób pokryta, np. poprzez dopłaty. Według mnie przedstawione powyżej argumenty wskazują niewątpliwie na potrzebę zwiększenia kompetencji rady gminy jako organu składającego się z przedstawicieli wspólnoty samorządowej w procesie ustalania i zatwierdzania taryf. 6. Po przedstawieniu wniosku o zatwierdzenie taryf przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wójt sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami i weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Celem ustawodawcy było zapewne, aby procedura zatwierdzenia taryf odbywała się w oparciu o współdziałanie wójta i rady gminy. W sytuacji, gdy relacje wójta i rady są dobre lub wójt posiada w radzie koalicyjną większość, możemy mówić o faktycznym współdziałaniu obu organów. Inaczej będzie jednak w sytuacji, gdy rada jest w opozycji do wójta i między organami dochodzi do corocznego konfliktu przy okazji ustalania cen za wodę i ścieki. Wtedy uprawnienie do weryfikacji taryf i kosztów pod względem celowości ich ponoszenia jest niewątpliwą okolicznością determinującą faktyczną przewagę organu wykonawczego nad organem stanowiącym i kontrolnym. Jeszcze większą przewagę ma wójt w sytuacji, gdy to urząd gminy faktycznie prowadzi działalność usługową w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, a przez to jest traktowany jak przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu u.z.z.w. Wójt jako kierownik urzędu będzie uprawniony wtedy do określania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, na podstawie art. 20 ust. 1 u.z.z.w. Taryfy te powinny zostać przedłożone do zatwierdzenia radzie gminy według procedury określonej w art. 24 tej ustawy 21. Niewątpliwie wtedy to organ wykonawczy gminy byłby upoważniony do przygotowania taryf, a następnie przedłożenia ich radzie do zatwierdzenia. W tej sytuacji wójt posiadałby kompetencje zarówno do ustalania cen za usługi wodno-- kanalizacyjne w formie taryf oraz do weryfikacji tych taryf i kosztów pod względem celowości ich ponoszenia. Stawiałoby to wójta w bardzo uprzywilejowanej pozycji względem rady gminy. Weryfikacja wniosku przez wójta oznacza badanie legalności taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorstwo wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Organ sprawdza, czy proponowane taryfy są zgodne z prawem i czy przedstawione w nich koszty znajdują swoje uzasadnienie oraz czy nie są zawyżone. Badanie legalności taryf sprowadza się do analizy art. 20 u.z.z.w. i oceny, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Jeżeli organ wykonawczy będzie miał wątpliwości co do celowości proponowanych kosztów rzutujących na Tamże. Zob. S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Kraków 1998, s Por. wyrok NSA z 21 lipca 2005 r., OSK 1741/04, Lex nr , oraz Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 21 listopada 2008 r., Nowe Zeszyty Naukowe 2009, nr 3, s. 50.

5 wysokość opłat za wodę i ścieki, może domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia ewidencji księgowej. Brak takiej możliwości powodowałby ograniczenie kontroli prawidłowości taryf do kontroli jedynie tylko tych dokumentów, które byłyby dołączone do wniosku o zatwierdzenie taryf. Jest to niezwykle istotne w przypadku, gdy wójt ma wątpliwości, czy przedstawione przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wyliczenia i ceny nie są zawyżone 22. Weryfikacja wniosku, której dokonuje wójt, nie kończy się wydaniem postanowienia czy też decyzji przez wójta, natomiast nie ulega wątpliwości, iż na organie tym ciąży obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich uchybień oraz sprawdzenia prawidłowości sporządzenia taryf. W celu wyjaśnienia wszelkich ewentualnych niejasności i dokonania weryfikacji oraz uzupełnienia brakujących dokumentów wójt powinien prowadzić korespondencję lub zorganizować spotkania z przedstawicielami przedsiębiorstwa 23. Jeżeli wójt wykryłby nieprawidłowości w sporządzeniu wniosku taryfowego, powinien swoje stanowisko przedstawić przedsiębiorstwu. Może ono zarzuty uwzględnić i np. skorygować ceny za usługi lub nie uznać zarzutów wójta. Wydaje się, że nic nie stoi na przeszkodzie, by przedsiębiorstwo mogło swój wniosek o zatwierdzenie taryf wycofać i złożyć go ponownie, uwzględniając poprawki sugerowane przez wójta. Warto dodać w tym miejscu, że wójt w postępowaniu sprawdzającym dysponuje całym aparatem pomocniczym, jakim jest urząd gminy (miasta), którego wójt jest kierownikiem. Takiego aparatu pozbawiona jest rada gminy podczas weryfikacji wniosku pod względem zgodności sporządzenia taryf z przepisami. Musi się więc ona opierać na ustaleniach, jakich dokonał wójt, przeprowadzając weryfikację, albo prowadzić odrębną kontrolę za pośrednictwem komisji rewizyjnej. Powyższe argumenty również wskazują na faktyczną przewagę organu wykonawczego gminy w procesie zatwierdzania taryf za wodę i ścieki. 7. Po zakończonej weryfikacji wójt występuje do rady gminy z wnioskiem o zatwierdzenie taryf bądź odmowę ich zatwierdzenia. Będzie decydować o tym treść uchwały, którą wójt przedstawia radzie. Według przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w., który stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Niepodjęcie uchwały w tym terminie spowoduje wejście w życie proponowanych przez przedsiębiorstwo taryf. Decyduje o tym art. 24 ust. 8 u.z.z.w., według którego jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Dlatego termin 45 dni należy traktować jako ustawowy termin zawity, materialny, co oznacza, iż jego uchybienie powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków po stronie rady o charakterze materialnym 24. Co do zasady, uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfy na podstawie art. 24 u.z.z.w. nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych skierowanych do ogółu, mimo iż wskutek jej podjęcia określone zostają nieprzekraczalne, sztywne ceny za świadczenie przedmiotowych usług 25. W związku z tym uchwała nie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przedsiębiorstwo musi jednak ogłosić taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty, w terminie co najmniej 7 dni przed dniem ich wejścia w życie. Jak już wcześniej wspomniano, w 2005 r. ustawodawca wyposażył radę w kompetencję do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Rozstrzygnięcie rady w kwestii odmowy zatwierdzenia taryf nie jest uznaniowe. Oznacza to, że rada może nie zatwierdzić ich tylko w sytuacji, gdy nie spełniają wymagań przewidzianych przepisami prawa 26. Jednakże ustawodawca nie określił, czy rada przeprowadza odrębną od wójta weryfikację przedstawionych taryf, czy tylko opierać się będzie na ustaleniach wójta. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2009 r. orzekł, że rada gminy ma pełne uprawnienia do oceny przedstawionych taryf z punktu widzenia sporządzenia taryf zgodnie z przepisami 27. Pogląd odmienny powodowałby związanie rady ustaleniami wójta z przeprowadzonej przez niego kontroli 22 Szerzej na temat weryfikacji taryf przez wójta wypowiedział się NSA w wyroku z 10 lipca 2007 r., II OSK 584/07, Lex nr Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 1 sierpnia 2008 r., NK.I-0911/115/08, Lex nr Zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 31 marca 2009 r., NK.I-0911/41/09, Lex nr Tak o charakterze prawnym uchwały rady gminy zatwierdzającej taryfy WSA w Gdańsku w wyroku z 8 września 2010 r., II SA/Gd 329/10, Lex nr J. Bujny, Zatwierdzanie taryf za wodę i ścieki, Wspólnota 2009, nr 18, s. 28. Wyrok NSA w Warszawie z 2 grudnia 2009 r., II OSK 1470/09, Lex nr

6 i weryfikacji taryf. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie określa także dokładnie, co oznacza stwierdzenie, że taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Wydaje się, że konieczne w tym zakresie będzie sięgnięcie do przepisów, które wyznaczają standardy legalności ustalonych taryf. Ustawa nie wskazuje konkretnie, o przepisy jakiego aktu prawnego chodzi. W konsekwencji podjęcie przez radę gminy uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi łączyć się z jednoczesnym stwierdzeniem, jaki przepis prawa taryfa ta narusza. Podstawą prawną do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia stanowić musi nie tylko przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w., ale także inny przepis lub przepisy, których naruszenie powoduje sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami Kwestią dyskusyjną, budzącą wiele kontrowersji wśród przedstawicieli samorządów w Polsce, jest konstrukcja przepisu art. 24 ust. 8 u.z.z.w. Według zawartych tam regulacji jeżeli rada gminy nie podejmie w terminie wskazanym ustawą uchwały w sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryf wchodzą one w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie. W omawianym przepisie ustawodawca posługuje się instytucją milczenia rady gminy w terminie materialnoprawnym określonym ustawą jako instytucją wywołującą skutki materialnoprawne w postaci wejścia w życie przedmiotowych taryf. Trzeba bowiem podkreślić, że nie wszyscy radni rozumieją jednak istotę tej instytucji i cel jej bytu prawnego. Często bywa tak, iż rada gminy sprzeciwia się stanowczo podwyżkom za wodę i ścieki proponowanym przez przedsiębiorstwo wspierane nierzadko w tych decyzjach przez wójta. Swój sprzeciw radni wyrażają najczęściej jedynie tylko poprzez głosowanie przeciwko uchwale w sprawie zatwierdzenia taryf, co skutkuje niepodjęciem uchwały. W konsekwencji taryfy i tak wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Wskutek faktycznej nieumiejętności korzystania przez organ stanowiący gminy z mechanizmów prawnych przewidzianych prawem, w tym niepostrzegania skutków prawnych wynikających z milczenia rady gminy rola organu stanowiącego, a zarazem kolegialnego złożonego z przedstawicieli wspólnoty samorządowej zostaje bardzo zmniejszona. Uwidacznia się za to faktyczna przewaga organu wykonawczego gminy, a jeszcze bardziej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które jeżeli jest jednostką organizacyjną gminy bądź spółką komunalną, będzie prowadziło politykę zgodną z polityką wójta. 9. Artykuł 24 ust. 5a u.z.z.w. stanowi, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że jeżeli nawet wojewoda nie stwierdzi nieważności uchwały rady o odmowie zatwierdzenia taryf, to przedsiębiorstwo może wystąpić z ponownym wnioskiem do wójta w sprawie zatwierdzenia taryf, a czas obowiązywania taryf dotychczasowych (często niższych) wydłuża się tylko o 90 dni. Trudno mi ocenić takie rozwiązania pozytywnie. Dużo lepszym rozwiązaniem byłoby przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf przez cały rok. Moim zdaniem byłoby to korzystne z punktu widzenia ochrony interesów mieszkańców gminy, a zarazem odbiorców usług świadczonych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez przedsiębiorstwo. Skoro rada odmówiła zatwierdzenia taryf, a wojewoda stwierdził, że uchwała jest zgodna z prawem, to przedsiębiorstwo nie powinno mieć już możliwości złożenia nowego wniosku, a tym samym, jak się wydaje, możliwości podwyższenia cen za wodę i ścieki. W art. 24 ust. 5b u.z.z.w. ustawodawca stwierdza natomiast, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowokanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Można na przykładzie tych dwóch przepisów zauważyć niekonsekwencję ustawodawcy i doprowadzenie do faktycznej przewagi przedsiębiorstwa wodociągowokanalizacyjnego oraz organu wykonawczego nad organem stanowiącym w gminie. Ustawodawca doprowadził do sytuacji, w której w razie niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf przedsiębiorstwo może złożyć kolejny wniosek o zatwierdzenie taryf, które prawdopodobnie wejdą już w życie, a w razie stwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego. Moim zdaniem opisana sytuacja prowadzi do faktycznej i prawnej przewagi przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w całym procesie zatwierdzania taryf. 10. Ustawodawca pozostawił jednak radzie gminy możliwość obniżenia stawek cenowych za usługi wodnokanalizacyjne świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie z art. 24 ust. 6 u.z.z.w. 28 Zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 czerwca 2008 r., II SA/GI 312/08, Lex nr

7 rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Rada, podejmując uchwałę o dopłatach, musi wskazać źródła dochodów gminnych, z których te koszty będą pokryte. Wydatki budżetowe wiążą się z konkretnymi dochodami, co oznacza, że zakres dotacji musi zostać określony w uchwale budżetowej. Zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest działalnością o charakterze użyteczności publicznej, która charakteryzuje się tym, że nie jest ekwiwalentna, tj. odbiorcy nie ponoszą pełnej odpowiedzialności za korzystanie z efektów tej działalności, a co z tym się wiąże wymaga zasilenia finansowego ze środków publicznych. W konsekwencji uznać przyjdzie, że dopłaty z art. 24 ust. 6 ustawy mają cel społeczny i bezpośrednio wiążą się z szeroko rozumianym interesem publicznym 29. Rekompensują też one w pewien sposób radzie jej bardzo znikomy wpływ na kształtowanie wysokości taryf. Jest to szczególnie ważne dla radnych, w kontekście ich odpowiedzialności przed wyborcami. Dość często mieszkańcom gminy trudno jest zrozumieć, że to nie rada ustala ceny opłat za wodę i ścieki, a jej nawet stanowczy sprzeciw znaczy bardzo niewiele. Dlatego dopłaty mogą stanowić pewną formę obrony odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo przed podwyżkami cen za te usługi, pod warunkiem, że forma ta nie będzie przez władze gmin nadużywana. 11. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w świetle regulacji u.z.z.w. rada gminy ma tylko pośredni wpływ na wysokość cen i opłat za doprowadzanie wody oraz odprowadzanie ścieków. Powołana ustawa ogranicza rolę rady gminy jedynie do weryfikacji i zatwierdzania taryf przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf dotyczy wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można jej uznać za akt o charakterze generalnym. Uchwała rady nie jest adresowana do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Relacje między przedsiębiorstwem a odbiorcami usług mają charakter cywilnoprawny w postaci odpowiednich umów. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa role (zadania i kompetencje) organów gminy i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w procedurze ustalania i zatwierdzania taryf za wodę i ścieki. Relacje między tymi podmiotami, a zarazem uprawnienia co do ustalania i zatwierdzania taryf, zmieniały się na przestrzeni lat. Najbardziej zmieniła się rola rady gminy, której uprawnienia zostały mocno ograniczone. Błędem, moim zdaniem, było odebranie radzie gminy kompetencji do ustalania opłat za usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Prawo organów stanowiących samorządu terytorialnego do określania wysokości opłat za usługi dotyczy takich dziedzin jak np. edukacja publiczna, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, utrzymanie czystości i porządku, transport zbiorowy, kultura. Tylko w przypadku usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne rada gminy nie ustala taryfy opłat za usługi, ale zatwierdza taryfę przygotowaną przez przedsiębiorstwo 30. Niekonsekwencja ustawodawcy spowodowała zmniejszenie roli rady gminy, a zwiększenie faktycznej i prawnej przewagi organu wykonawczego. W konsekwencji wykładnia przepisów u.z.z.w. wygenerowała powstanie wielu, niejednokrotnie rozbieżnych stanowisk co do zakresu kompetencji organów gminy, a także charakteru wydawanych przez nie aktów Wyrok WSA w Gliwicach z 12 czerwca 2008 r., II SA/GI 292/08, Lex nr Por. P. Chmielnicki, Świadczenie usług przez samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowoprawne, Warszawa 2005, s Tamże, s. 267.