ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU W PROCESIE KRYSTALIZACJI SYSTEMU PARTYJNEGO W POLSCE

Transkrypt

1 STUDIA IURIDICA XXXVI/1998 Jan Majchrowski ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU W PROCESIE KRYSTALIZACJI SYSTEMU PARTYJNEGO W POLSCE 1. BIERNE I CZYNNE PRAWO WYBORCZE Dokonując analizy wpływu prawa wyborczego na powstawanie systemu partyjnego, należy przede wszystkim odnieść się do zagadnienia najbardziej istotnego do sprawy podstawowych zasad wyborczych, w tym do biernego i czynnego prawa wyborczego obywateli. Za sprawą Maurice a Duvergera powszechnie przyjmuje się dziś, iż zjawiska powstawania stronnictw politycznych nie sposób oddzielić od wyborów powszechnych. Tym samym, uregulowana prawem skala powszechności tych wyborów będzie tu elementem kluczowym. Zasada powszechności wyborów opiera się na dwóch filarach czynnym i biernym prawie wyborczym. Nieuzasadnione ograniczenie jednego z tych praw obywatelskich wykrzywia całą konstrukcję przedstawicielstwa narodowego, której realizacji wybory właśnie mają służyć. Może być też politycznym elementem sztucznego wpływania na wynik wyborów. Jak wiadomo, ograniczenia w tej sferze były bardzo często stosowane w przeszłości, u zarania parlamentaryzmu. Całe grupy ludności nie miały prawa uczestnictwa w wyborach ze względu na ich pochodzenie, wyznanie albo płeć, majątek, wykształcenie etc. W PRL powszechność wyborów sprowadzała się de facto i de iure wyłącznie do powszechnego udziału w głosowaniu. Na sam wynik wyborów obywatele w swojej masie wpływu nie mieli i to nie tylko ze względu na nagminne fałszerstwa wyborcze i częstą praktykę pisania protokołów bez liczenia głosów albo ich późniejszego poprawiania. Blokadą były tu tak właśnie skonstruowane ordynacje wyborcze; za pomocą rozlicznych zabezpieczeń uniemożliwiały one skuteczne zgłaszanie i rejestrowanie kandydatów na posłów osobom niezaakceptowanym przez czynniki partyjno-państwowe. Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej X kadencji, na lata , stanowiła w tym zakresie prawdziwy przełom. Można go porównać z tymi przełomami, jakie miały miejsce w wielu krajach w zeszłym stuleciu, gdy absolutyzm stopniowo ustępował miejsca republice. Etapem przejściowym w tym procesie była monarchia konstytucyjna z wyborami kurialnymi. Zasadniczy kształt tej ordynacji ustalono w wyniku porozumień okrągłego stołu i to do tego stopnia, że można mówić tu o swoistej ratyfikacji tych umów

2 160 JAN MAJCHROWSKI w trybie ustawowym przez Sejm nie w drodze akceptacji całości kontraktu, ale przez przyjęcie, w iście ekspresowym tempie, pakietu podstawowych ustaw, ze zmianą konstytucji włącznie. Debata łączna w Sejmie nad sprawozdaniem Komisji Nadzwyczajnej, dotyczącym projektów zmiany konstytucji, ordynacji do Sejmu i Senatu, prawa o stowarzyszeniach, zmiany ustawy o związkach zawodowych i o związkach zawodowych rolników indywidualnych, ograniczyła się do wystąpień w imieniu klubów i kół poselskich i sporadycznych głosów posłów. Sejm PRL i tym razem nie był autentycznym forum dyskusji; toczyła się ona gdzie indziej. Dominował w niej pogląd wypowiedziany w Sejmie przez posła Jacka Piechotę i w Pałacu Namiestnikowskim (przez Aleksandra Kwaśniewskiego), że...okrągły stół jak najszybciej przenieść 1 trzeba na ulicę Wiejską. By jednak przeniesienie to nastąpiło w składzie, który odzwierciedlałby stosunek sił panujący przy okrągłym stole (a więc mniej więcej 1/3 PZPR, 1/3 koalicjantów PZPR i 1/3 tej opozycji, którą wybrano za partnerów do rozmów), należało wprowadzić odpowiednie uregulowania, posługując się ordynacją wyborczą. Wcześniej zostały one dokładnie sprecyzowane w Stanowisku w sprawie reform politycznych podpisanym w imieniu stron przez Bronisława Geremka i Janusza Reykowskiego. Dokument ten przewidywał, że na użytek jednych tylko wyborów, 60% mandatów poselskich przypadnie na koalicję PZPR, ZSL i SD, a dalsze 5% na PAX, PZKS i UChS. Kandydaci bezpartyjni mieli mieć możność obsadzenia do 35% ogólnej liczby mandatów. Ponadto część mandatów koalicji miała być obsadzona z listy krajowej, obejmującej do 10% ogółu miejsc w przyszłym Sejmie. Ustalono także, że...członkowie PZPR, ZSL, SD, PAX, PZKS, UChS, którzy zostaną zgłoszeni na podstawie wniosku podpisanego przez 3000 obywateli, będą rejestrowani jako kandydaci do mandatów poselskich przewidzianych dla ich macierzystej organizacji politycznej. Zgodzono się więc, że wybory roku 1989 będą miały charakter quasi-kurialny, z tą różnicą w stosunku do tradycyjnych systemów kurialnych, że kurialność dotyczyła tu jedynie biernego prawa wyborczego. Tym samym, wszyscy obywatele, w tym bezpartyjni, mogli decydować kto zostanie wybrany na posła np. z kurii PZPR. Takie rozwiązanie zostało potwierdzone następnie przepisami ordynacji wyborczej do Sejmu. Stanowiły one, że czynne prawo wyborcze mają w zasadzie wszyscy pełnoletni obywatele polscy. Przepis art. 3 stanowił, że bierne prawo wyborcze przysługiwało obywatelom, którzy w dniu wyborów ukończyli 21 lat, i nie zawierał w tym zakresie innych ograniczeń. Ponadto art. 2 ust. 1 stanowił, że wybory są powszechne, odnosząc jednak tę zasadę jedynie do prawa wybierania (co wynikało z samej konstrukcji tego przepisu), a art. 4 wprowadzał zasadę równości wyborów ( wyborcy biorą udział w wyborach na równych zasadach ). Jednakże już przepisy szczególne tej ordynacji, umieszczone w rozdziale 6 Zgłaszanie kandydatów na posłów, stanowiły istotne ograniczenia ogólnie obowiązującej zasady powszechności wyborów. Podstawowe znaczenie miał tu art. 39 ust. 1, który trzeba przytoczyć w całości: Na podstawie porozumienia zawartego w wyniku obrad 1 A. Małkiewicz, Wybory czerwcowe 1989, Warszawa 1994, s. 14.

3 ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU <okrągłego stołu>, Rada Państwa ustala dla poszczególnych okręgów wyborczych liczby mandatów przeznaczonych dla kandydatów członków Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego i Stronnictwa Demokratycznego, a także kandydatów członków Stowarzyszenia <PAX>, Unii Chrześcijańsko-Społecznej i Polskiego Związku Katolicko-Społecznego oraz kandydatów bezpartyjnych. W każdym okręgu wyborczym przynajmniej jeden mandat jest przeznaczony dla kandydatów bezpartyjnych. Rozwiązanie takie gwarantowało określony polityczny rezultat wyborów do Sejmu przynajmniej w 65%. W pewnym więc sensie rację ma Andrzej W. Lipiński pisząc, że...<stół> zastąpił instytucję dotychczasowego <selektoratu> (konwenty wyborcze, kolegia itp.), znajdującego 2 się pod wyłączną kontrolą koalicji. Strona rządowa mogła liczyć także na zdobycie pewnej liczby mandatów także w kurii bezpartyjnej. Obie strony kontraktu politycznego nie były zainteresowane ułatwieniem zdobycia mandatów innym siłom politycznym niż te, które występowały przy okrągłym stole i zawarły historyczne porozumienie. Z obu stron chciano więc eliminować te siły, które kompromisom z Magdalenki i Krakowskiego Przedmieścia były przeciwne. Miały one co prawda możliwość uczestnictwa w wyborach w kurii bezpartyjnej (co w przypadku opozycyjnych działaczy partyjnych brzmiało dziwnie). Prawo zgłaszania kandydatów w kurii bezpartyjnej przysługiwało organizacjom społecznym i zawodowym o zasięgu ogólnokrajowym oraz samym wyborcom. Zarejestrowanie takiego kandydata wymagało jednak zebrania 3000 podpisów popierających daną kandydaturę. W kuriach partii i stowarzyszeń wprowadzono zasadę (art. 41 ust. 1 pkt 1) przyznającą prawo zgłaszania kandydatów jedynie naczelnym i wojewódzkim władzom tych organizacji, co miało eliminować samowolę poszczególnych członków (choć takie przypadki i tak miały miejsce). Natomiast zgłoszenia te nie wymagały poparcia wyborców w postaci zebranych podpisów. Nierówność szans, jaką ordynacja stwarzała poszczególnym siłom politycznym, była tu ewidentna. Szczególnie złą sytuację miały te siły polityczne, które nie znajdowały się ani po koalicyjno-rządowej, ani solidarnościowej stronie okrągłego stołu. Były wśród nich i opozycyjne partie polityczne: KPN, powołana do życia 1 września 1979 r., i SP reaktywowane 12 lutego 1989 r. Reprezentant tego ostatniego w Sejmie PRL IX kadencji Ryszard Bender, który zasiadł w nim z ramienia PZKS, był właściwie jedynym posłem, w sposób otwarty krytykującym powyższe postanowienia ordynacji. Z początku zamierzał wnieść poprawkę do projektu ordynacji zmierzającą do przyznania Stronnictwu Pracy osobnej kurii, na wzór tej, które otrzymały PAX, PZKS i UChS. Poprzestał jednak na poprawce zmierzającej do obniżenia bariery liczby podpisów do 1 tysiąca, co miało ułatwić rejestrację kandydatów jego ugrupowania. Była to jedyna, zgłoszona po sprawozdaniu komisji poprawka do projektu ustawy. Oddano za nią jedynie 20 głosów (całą ordynację uchwalono przy trzech głosach sprzeciwu). 2 A.W. Lipiński, Plebiscyt i odmowa. Studium terenowe reakcji wyborczej 1989 roku, Warszawa 1990, s. 40.

4 162 JAN MAJCHROWSKI Przedstawiciele rodzących się dopiero partii politycznych, które nie uczestniczyły w obradach okrągłego stołu, słusznie obawiali się całkowitej dominacji Solidarności przy obsadzie mandatów bezpartyjnych. Przemawiała za tym i dobra organizacja ruchu Solidarności, jego powszechna znajomość i wynegocjowany przy okrągłym stole dostęp do mass-mediów (w tym zgoda władz na utworzenie ogólnopolskiego dziennika). Natomiast sytuacja np. Stronnictwa Pracy była niełatwa, choćby na skutek stałego cenzurowania wszelkich informacji mass- -mediów o tym Stronnictwie (sankcję cenzury zdjęto z SP dopiero po wyborach). Wystawiono więc jedynie symboliczną reprezentację SP, KPN i UPR w tych wyborach. Jak powszechnie wiadomo, żaden z kandydatów do mandatów bezpartyjnych, który nie miał poparcia Przewodniczącego NSZZ Solidarność, nie zdobył mandatu. Najlepszy rezultat spośród kandydatów tej części opozycji uzyskał lider SP Władysław Siła-Nowicki na warszawskim Żoliborzu (21,08%), gdzie starł się z Jackiem Kuroniem (65,88%). Taka konstrukcja ordynacji zdawała się z góry przesądzać polityczny wynik wyborów i właśnie co do tego porozumiano się przy okrągłym stole. Przeciwnicy tego układu, mówiący raczej o porozumieniu elit niż o porozumieniu społecznym, podnosili zarzut przeciwko takiej postaci ordynacji wyborczej, twierdząc, że stanowiła ona...próbę petryfikacji powstałego dwubiegunowego układu politycznego (o pochodzeniu pozawyborczym) i w efekcie [sprzyjała] powstaniu nowej 3 monopolizacji życia politycznego w kraju. Uczestnik obrad okrągłego stołu (ze strony koalicyjno-rządowej) i członek grupy roboczej do spraw ordynacji wyborczej Stanisław Gebethner uznawał taki stan rzeczy za naturalny:...system wyborczy musiał ten bipolarny układ polityczny utrwalać, a przebieg i wyniki wyborów go utwierdzać. Jednocześnie dodawał też, że prawdopodobnie...w najbliższych latach [zaprojektowany] dwublokowy układ trudno będzie w praktyce przełamać. Przyznać trzeba, że, paradoksalnie, w ramach mandatów koalicyjnych 4 panował nieraz większy demokratyzm wyboru kandydata niż w ramach mandatów wolnych, gdyż tu liczącym się kandydatem był ten tylko, kto mógł wylegitymować się zdjęciem z Lechem Wałęsą i kto był nominowany przez Komitet Obywatelski utworzony przy Lechu Wałęsie w sposób całkowicie arbitralny, faktycznie z pominięciem struktur NSZZ Solidarność. Było to tłumaczone koniecznością wystawienia tylko po jednym opozycyjnym kandydacie na mandat i nierozbijania głosów. W warunkach większościowej ordynacji wyborczej była to taktyka słuszna, jednak mogła wywołać długofalowe skutki w postaci ukształtowania się nie dość reprezentatywnego społecznie systemu partyjnego. Obsadzenie przez Solidarność całości możliwej do wolnej obsady mandatów, w połączeniu z 99-procentowym zwycięstwem w wyborach do Senatu, stało się w istocie klęską PZPR i przyniosło przyspieszenie przemian politycznych; wykroczyły one daleko poza przewidywania uczestników kontraktu z 1989 r. Swoistym 3 Tamże, s S. Gebethner, Wybory do Sejmu i Senatu 1989 r. (Wstępne refleksje), Państwo i Prawo (PiP), 1989, nr 8, s. 6.

5 ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU wotum nieufności wobec dotychczas rządzących Polską była porażka kandydatów strony koalicyjno-rządowej występujących na liście krajowej, z których jedynie dwóch zdołało przekroczyć konieczną do wyboru barierę 50% głosów ważnych w skali całego kraju. Lista krajowa była pomyślana jako gwarancja znalezienia się w parlamencie czołowych osobistości PZPR, ZSL i SD; nie musiałyby one poddawać się weryfikacji wyborców w okręgach w warunkach konkurencji z innymi kandydatami tych formacji. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ordynacji, skład listy krajowej ustalony był przez Radę Państwa. Znaleźli się na niej m.in. Władysław Baka, Kazimierz Barcikowski, Stanisław Ciosek, Józef Czyrek, Stanisław Kania, Czesław Kiszczak, Alfred Miodowicz, Mieczysław F. Rakowski i Florian Siwicki (wszyscy PZPR), a także Roman Malinowski (ZSL) i Jerzy Jóźwiak (SD). Porażka listy krajowej stanowiła, jak się wydaje, niespodziankę nie tylko dla obozu rządowego. Fakt ten oznaczał, że wyborcy swą suwerenną decyzją zmienili efekt porozumień okrągłego stołu, obniżając reprezentację strony koalicyjno- -rządowej w Sejmie o 33 posłów. Zgodnie z ordynacją wyborczą oznaczało to nieobsadzenie części mandatów. Niewątpliwie miałoby to kolosalne znaczenie dla przyszłego biegu wypadków, w tym wyboru Prezydenta PRL, a w dalszej perspektywie przyśpieszenia prawdziwie wolnych wyborów parlamentarnych. By temu zapobiec, przy wymuszonej sytuacją zgodzie strony opozycyjno-solidarnościowej, zmieniono ordynację wyborczą w toku wyborów, między pierwszą a drugą turą głosowania. Zmiany wprowadzono w formie dekretu Rady Państwa z dnia 12 czerwca 1989 r., a ogłoszonego w Dzienniku Ustaw w dniu następnym (tj. na 5 5 dni przed drugą turą wyborów). Dla usprawiedliwienia tego niebywałego posunięcia legislacyjnego dekret Rady Państwa zaopatrzono w preambułę. Jako ratio legis zmiany ordynacji podawała ona m.in....niezbędność utrzymania układu sił politycznych w Sejmie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przyjętego w porozumieniach <okrągłego stołu>, a także stanowisko wyrażone na posiedzeniu Komisji Porozumiewawczej w dniu 8 czerwca 1989 r. Dekret stanowił, że Rada Państwa, w drodze uchwały, wskaże okręgi wyborcze, w których nastąpi głosowanie na dodatkowych kandydatów na posłów z ramienia PZPR, ZSL, SD, PAX, UChS i PZKS. Kandydatów (po dwóch na mandat) miały wyznaczyć odpowiednie władze tych organizacji. Wspomnianą uchwałę Rady Państwa opublikowano razem z powyższym dekretem. Oczywiście w tych warunkach o jakiejkolwiek kampanii wyborczej i zaznajomieniu się wyborców z nowymi kandydatami nie mogło być mowy. Nowo wybrany Sejm podjął uchwałę zaopatrzoną w obszerną preambułę, która wskazywała, że dekret ów stanowił...precedens budzący poważne wątpliwości z punktu widzenia ukształtowanych zasad prawodawstwa [jednak] uwzględniając fakt, że Rada Państwa kierowała się w swych działaniach ustaleniami <okrągłego 6 stołu> postanowił, także głosami OKP, dekret ten zatwierdzić. 5 Dz.U. z 1989 r., nr 36, poz Uchwała Sejmu PRL z dnia 5 lipca 1989 r. w sprawie zatwierdzenia dekretów Rady Państwa z dnia 12 czerwca 1989 r. i 1 lipca 1989 r., M.P. nr 22, poz. 158.

6 164 JAN MAJCHROWSKI Klęska listy krajowej oznaczała przede wszystkim, że w bitwie wyborczej 4 czerwca PZPR utraciła większość swoich generałów, co w rezultacie wzmogło rozprzężenie w samym klubie PZPR, a przede wszystkim ułatwiło uniezależnienie się od niego niedawnych sojuszników z ZSL i SD. Prawdopodobnie decydenci partyjni nie zdawali sobie sprawy z faktu, że przeniesienie okrągłego stołu na ulicę Wiejską będzie zmianą jakościową, a nie tylko dekoracyjną; że ciało to w ten sposób zacznie spełniać swoje prawdziwe funkcje ustrojowe i zacznie żyć własnym życiem, uniezależniając się od Biura Politycznego i Komitetu Centralnego. Porażka listy krajowej podnosiła rangę jednego jeszcze elementu ordynacji, który z punktu widzenia koalicji był sformułowany dość niefrasobliwie. Otóż, jak już wspomniano, w kuriach partyjnych o obsadzie mandatów decydowali zarówno członkowie tych partii, jak i ich przeciwnicy gremialnie popierający Solidarność. Uwaga tych ostatnich w pierwszej turze skupiała się prawie wyłącznie na wyborach w obrębie mandatów bezpartyjnych, zaś w obrębie pozostałych mandatów, a szczególnie tych przypadających PZPR, nagminnie skreślali oni wszystkie nazwiska. Świadczy o tym porównanie liczby wszystkich ważnie oddanych głosów na taki mandat z sumą głosów oddanych na poszczególnych kandydatów w ramach mandatu (karta do głosowania, na której skreślono wszystkich kandydatów była głosem ważnym). Przed drugą turą Gazeta Wyborcza zaczęła zachęcać zwolenników Solidarności do głosowania także na wskazanych przez nią kandydatów w kuriach partyjnych tych, którzy byli w przeszłości związani z Solidarnością bądź prezentowali bardziej liberalne poglądy. Z pewnością dało to częściowy efekt, nawet przy dużej absencji w drugiej turze głosowania. Na przykład, w okręgu nr 1 (Warszawa-Śródmieście) posłem został w ten sposób Andrzej Bratkowski (brat działacza opozycji Stefana), który zdołał prześcignąć innego kandydata PZPR Grzegorza Tuderka, mającego nad nim w pierwszej turze wyraźną przewagę. Tym samym, nie dość, że miało zabraknąć w Sejmie wielu działaczy z kierownictwa partii komunistycznej, którzy przepadli wraz z listą krajową, to jeszcze mandaty zdobywali kontestujący członkowie PZPR i stronnictw sojuszniczych. Fakt ten, po części, doprowadził do późniejszego rozbicia PZPR na dwie partie. Ułatwił też proces przechodzenia niektórych posłów od partii dawnej koalicji do Obywatelskiego Klubu Poselskiego (nigdy w odwrotnym kierunku). Wszystko to zaowocowało zawiązaniem się nowej koalicji i powstaniem rządu Tadeusza Mazowieckiego, a w dalszej perspektywie wyborem Prezydenta pochodzącego z obozu Solidarności i w pełni już demokratycznymi, przyśpieszonymi wyborami parlamentarnymi. Powodowane całkowicie instrumentalnym traktowaniem prawa wyborczego ograniczenie zasady powszechności wyborów w odniesieniu do biernego prawa wyborczego w ordynacji z roku 1989 nie spowodowało jednak wytworzenia się jakiegoś sztucznego systemu partyjnego czy quasi-partyjnego, w którym po jednej stronie znajdowałaby się koalicja PZPR-ZSL-SD, a po drugiej wewnątrzsystemowa już opozycja OKP. Okazało się, że sytuacja powyborcza jest dużo bardziej dynamiczna, niż to przewidywano, i musi wieść do powstania pluralistycznego systemu partyjnego, nie zaś zaprojektowanej dychotomii, której tak bardzo obawiały się

7 ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU rodzące się wówczas partie pozaparlamentarne. Sytuacja mogłaby jednak wyglądać zgoła inaczej gdyby ordynacja na lata rzeczywiście w tym okresie obowiązywała, a Sejm kontraktowy funkcjonował nieprzerwanie cztery lata. 7 Ordynacja wyborcza do Sejmu z 1991 r. stanowiła przede wszystkim definitywne zerwanie z jakimkolwiek przypisywaniem z góry mandatów określonym ugrupowaniom politycznym. Fakt ten został podkreślony przez wprowadzenie w art. 1 (obok innych zasad wyborczych) stwierdzenia, że wybory są wolne. Określenia tego nie powtórzono już w ordynacji z roku 1993, czego domagali się niektórzy posłowie. Istotne znaczenie miał art. 8 ordynacji z 1991 r. stanowiący, że bierne prawo wyborcze mają tylko ci obywatele polscy, którzy...stale zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od 5 lat. Ten sam przepis znalazł się w ordynacji sejmowej z roku W sierpniu 1991 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że termin stałe zamieszkiwanie oznacza przebywanie z zamiarem pobytu i że chodzi tu o taką tego terminu interpretację, która wynika z kodeksu 8 cywilnego. Wprowadzenie tego przepisu, z uwagi na naruszenie przezeń ogólnej zasady konstytucyjnej równości wobec prawa, wymagało zmiany konstytucji, której dokonano ustawą z 19 kwietnia 1991 r. Nawiasem mówiąc, przepis tak konstytucyjny, jak i umieszczony w ordynacji wyborczej, miał także, przez swoje skutki, charakter retroaktywny. Takie przepisy ordynacji wymierzone były w Partię X Stanisława Tymińskiego. Jej słabością był brak rozwiniętej struktury terenowej i fakt, że brakowało w niej znanych osobistości zdolnych przyciągnąć głosy wyborców. Jedyną taką osobą był sam lider partii. Uniemożliwienie kandydowania mu w wyborach oznaczało duży cios dla partii odpersonifikowywało akt wyborczy, odsuwając skojarzenie z wyborami prezydenckimi. Innym ciosem była odmowa rejestracji niektórych list regionalnych i listy krajowej, co w rezultacie doprowadziło do porażki wyborczej. Wreszcie, brak lidera partii w parlamencie oznaczał, że koło poselskie Partii X, pozbawione zostało właściwie kierownictwa. Znaczenie więc wspomnianego art. 8 ordynacji z 1991 r. miało istotny wpływ na wynik wyborów. Rzutowało także na proces krystalizacji systemu partyjnego. 2. TRYB ZGŁASZANIA KANDYDATÓW Z kwestią biernego prawa wyborczego wiąże się problem jego technicznej realizacji a więc trybu zgłaszania kandydatów na posłów. W odniesieniu do ordynacji z roku 1989 został on w zasadzie omówiony: kandydatów z listy krajowej zgłaszała Rada Państwa, kandydatów do mandatów partyjnych i stowarzyszeń władze tych organizacji, zaś kandydatów do mandatów wolnych organizacje społeczne bądź wyborcy (wybory w systemie większościowym). W tym ostatnim przypadku 7 8 Dz.U. nr 59, poz Dz.U. nr 81, poz. 364.

8 166 JAN MAJCHROWSKI zgłoszenie musiało być zaopatrzone w minimum 3000 podpisów popierających. Wyborca mógł poprzeć tylko jednego kandydata do danego mandatu w swoim okręgu wyborczym. W ordynacji z roku 1991 zgłaszania okręgowych list kandydatów (wybory w systemie proporcjonalnym) mogły dokonywać partie, organizacje polityczne i społeczne oraz wyborcy. Zgłoszenie każdej listy powinno być zaopatrzone w 5000 podpisów wyborców zamieszkałych na terenie danego okręgu wyborczego. Jednak każdy wyborca mógł poprzeć dowolną liczbę list kandydatów. Przepis ten, niezupełnie logiczny, sprzyjał rejestracji dużej liczby list, co w zestawieniu z proporcjonalną ordynacją wyborczą i faktem, że wybory roku 1991 miały być pierwszymi po wojnie prawdziwie wolnymi wyborami parlamentarnymi w Polsce, zaowocował rekordową liczbą zarejestrowanych komitetów wyborczych. Jak wiadomo, przyniosło to w wyniku skład Sejmu skrajnie spolaryzowany. Zarejestrowanie list okręgowych komitetu wyborczego danego ugrupowania w pięciu okręgach wyborczych (albo zebranie na listach okręgowych podpisów łącznie) pozwalało zarejestrować listy wyborcze we wszystkich okręgach wyborczych w kraju (art. 70). O taką rejestrację ubiegał się m.in. komitet wyborczy Partii X, jednak po sprawdzeniu przez Państwową Komisję Wyborczą złożonych podpisów poparcia i ich zakwestionowaniu PKW unieważniła część podpisów; spowodowało to, że kandydaci tej partii zostali zarejestrowani w czterech okręgach wyborczych, uzyskując w trzech z nich po jednym mandacie. Partia X postawiła w związku z tym PKW szereg zarzutów. Najbardziej przekonywającym był ten, który mówił o wybiórczym sprawdzaniu list z podpisami, tj. sprawdzaniu list tylko wybranych przez PKW ugrupowań. Jak pisze Radzisława Gortat, orzeczenie PKW miało...pewne znaczenie w procesie kształtowania sceny politycznej, o czym była już mowa. 9 Faktem jest, że sama instytucja zbierania podpisów poparcia, wobec licznych możliwości fałszerstw i praktycznej niemożności sprawdzenia tego faktu w odniesieniu do wszystkich list, jest coraz bardziej wątpliwym miernikiem poparcia wstępnego dla listy (podobne wątpliwości budziły listy poparcia w wyborach roku 1993, a szczególnie w wyborach prezydenckich roku 1995, kiedy to stało się zupełnie jasne, że PKW nie dysponuje żadną możliwością ich weryfikacji). W ordynacji z roku 1993 obniżono wymaganą liczbę podpisów poparcia do 3000 wyborców zamieszkałych w danym okręgu. Jednocześnie zarejestrowanie list w całym kraju, bez obowiązku zbierania podpisów, przysługiwało tym spośród komitetów, które zdołały zarejestrować swe listy przynajmniej w połowie okręgów 10 wyborczych. Były to więc zmiany dostosowane do nowego charakteru ordynacji wyborczej proporcjonalnej z progami zaporowymi. Wprowadzono zarazem inny niż tradycyjny (zbieranie podpisów) sposób na rejestrację listy. Zredukowano mianowicie liczbę podmiotów obowiązanych do zbierania podpisów wyborców. Zgodnie z art. 79 ust. 3, 4 i 5 ordynacji, te komitety wyborcze partii, organizacji lub 9 R. Gortat, Fragmentaryzacja i krystalizacja polskiej sceny politycznej, w: S. Gebethner, J. Raciborski (red.), Wybory 91 a polska scena polityczna, Warszawa 1992, s Art. 79 ust. 1 i 2.

9 ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU koalicji wyborczych, które bezpośrednio po wyborach poprzednich (tj. z roku 1991) zgłosiły Prezydium Sejmu powstanie klubu liczącego co najmniej 15 posłów, zostały zwolnione ze zbierania podpisów poparcia i mogły od razu zarejestrować swe listy we wszystkich okręgach wyborczych. W sensie czysto teoretycznym przepis ten był racjonalny przez uznanie, że z poparcia wyrażonego danej partii w poprzednich wyborach musiało pozostać choćby tyle, ile potrzeba na rejestrację list. Powodowało to znaczne ułatwienie pracy PKW, która mogła skupić uwagę na swych pozostałych zadaniach. Jednakże wprowadzenie w życie tego przepisu praktycznie bez vacatio legis oznaczało jego jaskrawą retroaktywność i tym samym niewątpliwie dyskryminowało niektóre partie. W sytuacji takiej znalazł się np. RdR, którego klub spełniał formalne kryterium ilościowe, lecz został założony dopiero w 1992 r., czego już przecież nie mógł zmienić. W oczywisty sposób doszło też do dyskryminacji małych partii, które, gdyby znały treść przepisu w momencie gdy tworzyły swe kluby i koła poselskie po wyborach 1991 r., mogłyby utworzyć już wtedy kluby koalicyjne zawiązując przyszłą koalicję wyborczą. Rozwiązanie takie było więc na rękę dużym partiom, mającym liczebne kluby poselskie, a więc tym samym, od których wyszedł pomysł progów zaporowych. Powyższy przepis spotkał się z niebywale ostrą krytyką posłów z tak odmiennych klubów, jak np. UP i UPR. Poseł Ryszard Bugaj 11 określił go jako szwindel wyborczy, zaś poseł Janusz Korwin-Mikke jako wy- 12 jątkowy skandal i rozbój na równej drodze. Przepis ten spotkał się też z bardzo ostrą oceną komisji senackiej, co zaowocowało odpowiednią poprawką Senatu, odrzuconą jednak przez Sejm. Z całym przekonaniem można stwierdzić, że art. 79 ust. 3, 4 i 5 stanowił klasyczny przykład instrumentalizacji prawa wyborczego. 3. SYSTEM PROPORCJONALNY A WIĘKSZOŚCIOWY Wybór między systemem proporcjonalnym a większościowym w ordynacji wyborczej i ich różnymi wariantami w ewidentny sposób łączy się z problematyką systemu partyjnego. Wzajemne relacje są tu dość jasne i były często opisywane w literaturze politologicznej. Wprowadzenie określonego systemu wyborczego jest zawsze wyborem politycznym; praktycznie zawsze sprzyja on jednym, a defaworyzuje drugich. Przy optowaniu za określonym systemem wyborczym w grę także może wchodzić pewien element doktrynalny. Partie konserwatywne (w Polsce dotyczy to głównie UPR), choćby z racji tradycji, opowiadają się z reguły za systemem większościowym. Jest on też dawniej stosowany od systemu proporcjonalnego. W Anglii funkcjonuje od XIII wieku; we Francji wybory większościowe przeprowadzono już Sprawozdanie stenograficzne z 40 posiedzenia Sejmu I kadencji, łam 111. Sprawozdanie stenograficzne z 45 posiedzenia Sejmu I kadencji, łam

10 168 JAN MAJCHROWSKI w 1302 r. Także w Kościele Katolickim od najdawniejszych czasów stosowany 13 był większościowy system wyborczy, a nigdy proporcjonalny. Ten z kolei zaproponowany został już przez Arystotelesa. W połowie XIX wieku ideę tę ponownie podniósł angielski adwokat, Thomas Hare, a następnie belgijski prawnik, prof. Victor d Hondt. Wtedy właśnie po raz pierwszy znalazła odbicie w ustawodawstwie, za sprawą aktu z 1899 r.. 14 Przyjęta przy okrągłym stole koncepcja wyborów kurialnych wymuszała siłą rzeczy stworzenie większościowego modelu ordynacji. Większościowy system wyborczy konserwował wytworzony przy okrągłym stole bipolarny kształt nowej sceny politycznej, na czym części uczestników tego kontraktu mogło zależeć. Poza tym dotychczasowe wybory w PRL odbywały się właśnie na zasadzie większościowej. Natomiast decyzja o przeprowadzeniu wyborów w dwóch turach i obowiązku uzyskania przez kandydata bezwzględnej większości w turze pierwszej bądź względnej w drugiej (do której jednak przechodziło tylko tych dwóch kandydatów, którzy uzyskali najwięcej głosów) nie wydawała się być specjalnie racjonalna. Jak stwierdza Zdzisław Jarosz, z uwagi na brak po stronie opozycji rozbudowanej struktury partyjno-politycznej, zastosowanie w tej ordynacji rozwiązań opartych na ordynacji francuskiej, która przecież funkcjonowała w warunkach całkiem innego systemu politycznego, miało sens bardziej...polityczno-psychologiczny niż rzeczowy. Wydaje się, że przyjęte rozwiązanie miałoby znaczenie przy większym roz- 15 proszeniu głosów opozycji, np. gdyby partie opozycyjne KPN i SP miały większe poparcie, a ponadto zgłoszonoby wielu popularnych kandydatów bezpartyjnych nie związanych z Solidarnością. Jednak przy wielkiej samodyscyplinie elektoratu popierającego opozycję, co miało miejsce w roku 1989, jedyny rzeczywisty rezultat przeprowadzenia wyborów w dwóch turach wiązał się z tym, że Solidarność łatwiej mogła wpłynąć na wyniki w kuriach partyjnych, gdzie mandaty w pierwszej turze nie zostały obsadzone. Spór między zwolennikami systemu proporcjonalnego a większościowego był bardzo wyraźny od samego początku działalności parlamentu wyłonionego w wyborach 4 czerwca 1989 r. Pierwsza batalia między zwolennikami obu systemów wyborczych miała miejsce przy okazji przygotowywania ordynacji wyborczej do rad gmin i zakończyła się swoistym zawieszeniem broni: zastosowaniem jednego lub drugiego systemu w zależności od wielkości gminy. Nie oznaczało to jednak osiągnięcia trwałego kompromisu, który doprowadziłby do opracowania zadowalającej wszystkich nowej ordynacji wyborczej do Sejmu. W kwietniu 1990 r., z inicjatywy posłów różnych klubów, wpłynął do laski 16 marszałkowskiej projekt nowej ordynacji wyborczej. Dyskusja nad nim w wy- 13 J. Cadart (red.), Les modes de scrutin des dix-huit pays libres de l Europe Occidentale. Leurs résultats et leur effets comparés. Electiones nationales et européenes, Paris 1983, s J.-M. Cotteret, C. Emeri, Les systèmes électoraux, Paris 1994, s. 55 i n. 15 Z. Jarosz, System wyborczy do Sejmu i Senatu, PiP 1989, nr 5, s Sejm RP X kadencja, druk nr 332.

11 ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU miarze politycznego wyboru między systemem większościowym a proporcjonalnym bardzo przypominała wcześniejsze spory na temat ordynacji do rad gmin. Tak jak i w tamtym przypadku, po dwóch stronach barykady znaleźli się posłowie partyjni (w tym OKP-ZChN) i bezpartyjni (OKP). Pierwsi optowali za zupełnie nową ordynacją, opartą na systemie proporcjonalnym, drudzy za poprawieniem dotychczasowej, a więc i za systemem większościowym. Ostatecznie, odrzucenie projektu oznaczało brak ordynacji, na podstawie której można by przeprowadzić ewentualnie przyśpieszone wybory parlamentarne już w 1990 r., co miałoby doniosłe konsekwencje polityczne. 17 Prace nad ordynacją wznowiono w lipcu 1990 r. za sprawą poselskiego projektu ordynacji. Nawiązywał on do projektu ordynacji wyborczej NRD z tego samego roku (a więc już po obaleniu muru berlińskiego) i opierał się na systemie proporcjonalnym z zastosowaniem metody Hare-Niemeyera. We wrześniu 1990 r. posłowie OKP wnieśli do laski marszałkowskiej odmienny projekt ordynacji wyborczej. Starał się on pogodzić racje zwolenników ordynacji większościowej 18 i proporcjonalnej. Połowa posłów miała być wybierana według zasady proporcjonalności w dużych regionalnych okręgach (ale metodą d Hondta), połowa zaś zwykłą większością głosów w jednomandatowych okręgach wyborczych. Był to czas aktywnej kampanii przed wyborami Prezydenta. Podziały w dawnej Solidarności ostro już się zaznaczały. Tworzyły się nowe partie polityczne grupujące dotychczasowych działaczy OKP. W tej sytuacji przeprowadzenie wyborów według obowiązującego w 1989 r. modelu większościowego mogło już nie dać siłom wywodzącym się z Solidarności tak dużego zwycięstwa, jak w poprzednich wyborach. Poza tym było rzeczą oczywistą, że członkowie coraz liczniejszych w Sejmie partii politycznych, w tym reprezentowanych w OKP, raczej nie przystaną na czystą ordynację większościową. Ordynacja proporcjonalna w zasadzie zapewniała liderom tych partii znalezienie się w przyszłym parlamencie. Większość ugrupowań parlamentarnych PKLD, PSL, PZKS, SD, UChS, PAX, OKP-ZChN od początku opowiedziała się za wariantem czysto proporcjonalnej ordynacji. Za ordynacją mieszaną opowiedział się natomiast klub OKP, choć niektórzy jego posłowie (np. Adam Michnik) optowali za ordynacją czysto większościową. Oba projekty przekazano Komisji Konstytucyjnej, która pracowała nad nimi do marca Zwycięstwo w powszechnych wyborach prezydenckich Lecha Wałęsy, w grudniu 1990 r., oznaczało ogromne polityczne wzmocnienie obozu prawicy solidarnościowej, szczególnie zaś PC, popierającej tego właśnie kandydata. W odczuciu społecznym była to bowiem partia Wałęsy. Lider PC, Jarosław Kaczyński, stwierdził bezpośrednio po zwycięstwie Lecha Wałęsy, że PC może liczyć na zdobycie w wyborach nawet 40% głosów. Rachuby te już wtedy wydawały się przesadzone, gdyż oznaczałyby przejęcie całości elektoratu Lecha Wałęsy. Niemniej jednak szanse PC były niewątpliwie znaczne. Przy przeprowadzeniu wyborów według 17 R. Chruściak, Proces przygotowywania i uchwalania ordynacji wyborczej do Sejmu ( ), Warszawa 1992 (na prawach rękopisu), s Sejm RP X kadencja, druk nr 462 i 522.

12 170 JAN MAJCHROWSKI systemu angielskiego partia ta mogłaby liczyć na zdobycie nawet bezwzględnej większości w Sejmie. Nic dziwnego, że partia ta życzyła sobie przeprowadzenia wyborów według ordynacji większościowej, argumentując, iż ordynacja proporcjonalna doprowadzi do braku stabilnej większości w Sejmie. Inne głosy wskazywały, że pierwsze w pełni demokratyczne wybory parlamentarne powinny odbyć się według ordynacji proporcjonalnej. 22 lutego 1991 r. nowo wybrany Prezydent przedłożył Sejmowi swój projekt ordynacji wyborczej opierającej się na modelu większościowo-proporcjonalnym (50% posłów wybieranych w okręgach jednomandatowych i 50% systemem proporcjonalnym z listy krajowej na podstawie głosowania w okręgach jednomandatowych). Lech Wałęsa zaproponował jednocześnie rozpisanie nowych wyborów na maj 1991 r. Jednak poprawki, które Sejm kontraktowy wprowadził do projektu (np. zakaz prowadzenia kampanii wyborczej w kościołach i kaplicach ), spowodowały weto Prezydenta wobec ostatecznej wersji ustawy. Oznaczało to wznowienie prac nad ordynacją, a co za tym idzie bez względu na intencje Lecha Wałęsy oddalenie terminu wyborów i dalsze osłabienie preferencji wyborczych dla stronnictw proprezydenckich. Sejm zdołał jednak uchwalić nową ustawę w tempie iście ekspresowym. Różniła się ona jednak niewiele od poprzedniej. Także opierała się na systemie proporcjonalnym, z czym jednak zwolennicy metody większościowej zdążyli się pogodzić. Po odrzuceniu przez Sejm wszystkich poprawek Senatu Prezydent ponownie zastosował weto. Tym razem jednak Sejm zdołał je odrzucić kwalifikowaną większością głosów. Tym samym Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej weszła w życie z dniem 3 lipca 1991 r. i stała się podstawą prawną rozpisanych na dzień 27 października 1991 r. wyborów parlamentarnych. Jak można się było tego spodziewać, w wyniku wyborów parlamentarnych z 1991 r. wyłoniony został parlament niezwykle rozdrobniony. Potwierdziła się raz jeszcze znana teza, że wybory przeprowadzone według systemu proporcjonalnego prowadzą do systemu wielopartyjnego. Nałożyło się na to jeszcze inne zjawisko. Otóż, sam fakt, że w pełni wolne wybory odbyły się po kilkudziesięcioletniej przerwie spowodował, iż tak partie obozu prawicy, jak i lewicy, nie znały swego prawdziwego wyborczego potencjału i społecznej popularności. Walka toczyła się więc nie tylko na linii lewica-prawica, ale także w obrębie tych orientacji. Czasem była ona bardzo ostra; chodziło bowiem o dominację w danej formacji, a jedyną rzetelną weryfikacją aspiracji poszczególnych stronnictw mogły być właśnie wybory, tym bardziej, że przeprowadzane wcześniej sondaże opinii publicznej w kilku wypadkach znacznie odbiegały od rzeczywistości. W obozie prawicy walka ta była szczególnie zacięta; bowiem było tu wielu pretendentów do roli lidera. Spektakularny był zwłaszcza podział i rywalizacja w obrębie opcji chadeckiej, do której przyznawało się wówczas wiele ugrupowań tworzących trzy bloki wyborcze: Porozumienie Obywatelskie Centrum (PC i komitety obywatelskie), Chrześcijańska Demokracja (ChDSP, ChPP, PFChD), Partia Chrześcijańskich Demokratów (PChD), nie licząc już takich ugrupowań, jak przedstawiająca się jako chadecka Partia Victoria lub akcentująca swój bardziej narodowo-katolicki charakter Wy-

13 ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU borcza Akcja Katolicka (głównie ZChN). Podobna sytuacja panowała w ruchu ludowym (rywalizacja PSL-SP, PL i in.), liberalnym (UPR, PKL, KLD), socjalistycznym ( Solidarność Pracy, SdRP-SLD, RDS), narodowym, związkowym, niepodległościowym. Ordynacja proporcjonalna zachęcała więc do rywalizacji w ramach poszczególnych opcji ideowo-politycznych, sprzyjając podziałom na scenie politycznej. Ordynacja z 1991 r. dawała możliwość zblokowania list wyborczych, a więc zawierania taktyczno-programowych sojuszy wyborczych. Fakt, że bardzo niewiele ugrupowań z takiej możliwości skorzystało, świadczy o trudności porozumienia się będących in statu nascendi partii. Tym samym należy wątpić, by wprowadzenie wówczas ordynacji większościowej wiele zmieniło w taktyce przedwyborczej poszczególnych stronnictw politycznych w roku Co więcej, nawet w roku 1993, a więc w sytuacji gdy bariera 5% zagradzała w oczywisty sposób niektórym ugrupowaniom wejście do parlamentu, nie nastąpiło porozumienie się niektórych ugrupowań bardzo sobie bliskich programowo (PC, RdR, PL i Solidarność ); w rezultacie znalazły się one poza Sejmem. Trudno więc uznać wybory większościowe za panaceum na uzdrowienie sytuacji na polskiej scenie politycznej, szczególnie w roku Nie oznacza to, by zastosowanie ordynacji większościowej nie było w ogóle w Polsce celowe. Należy jednak pamiętać, że powinno ono nastąpić w sytuacji przynajmniej częściowego wykształcenia się systemu partyjnego. W przeciwnym razie skutki większościowego systemu wyborczego byłyby jeszcze bardziej opłakane niż proporcjonalnego. Można, przynajmniej częściowo, przychylić się do zdania S. Gebethnera, iż...to nie ordynacja wyborcza <wyprodukowała> rozczłonkowany parlament [w roku 1991], lecz jedynie przyczyniła się do możliwie wiernego odzwierciedlenia układu 19 sił w elektoracie. Jak wynika z symulacji przeprowadzonych przez S. Gebethnera i jego współpracowników, gdyby wybory odbyły się według systemu większościowego angielskiego (jadnomandatowe okręgi wyborcze i zwykła większość) zwycięzcą wyborów byłaby nadal UD (119 mandatów) przed SLD i PSL (po 98), zaś wyniki ugrupowań prawicowych byłyby już dużo słabsze (PL 37, WAK 29, POC 26, KLD 20, KPN 17). Taki podział mandatów oznaczałby nadreprezentację UD i PSL (bardzo dużą, bo ponad dwukrotną) i znaczne niedoreprezentowanie KPN, POC i KLD, a w parlamencie znalazłoby się ponad 10 ugrupowań. Zastosowanie systemu większościowego nie oznaczałoby wówczas 20 automatycznego wyprodukowania stabilnej większości parlamentarnej, a jedynie zdeformowanie preferencji wyborców. Trudno też autorytatywnie stwierdzić, że uchwalenie ordynacji większościowej doprowadziłoby automatycznie do powstania efektywnych sojuszy przedwyborczych. W nowym Sejmie powstało 8 dużych klubów, skupiających łącznie ponad 80% posłów. Była to sytuacja wysoce niezdrowa, wskazująca, iż system partyjny w Polsce jeszcze się nie wykształcił. Późniejsze wydarzenia, podziały wewnątrz Wybory 91..., s. 24. Tamże, s. 78.

14 172 JAN MAJCHROWSKI klubów, liczne wędrówki posłów od jednych kół i klubów do innych, wrażenie takie tylko utwierdzały. W 1992 r. tzw. Mała Konstytucja wprowadziła zasadę proporcjonalności wyborów do Sejmu. Stymulowało to prace nad nową ordynacją wyborczą; rozpoczęto je w Sejmie w połowie 1992 r. Projekt przewidywał, że komitet wyborczy, by móc objąć zdobyte w okręgu mandaty, musi jednocześnie otrzymać 5% głosów w skali całego kraju. Z kolei koalicja wyborcza różnych organizacji powinna zdobyć co najmniej 8% w skali kraju. Pierwszy próg nawiązywał do ordynacji zachodnich i południowych sąsiadów Polski. Drugi utrudniał zawiązywanie małych koalicji wyborczych, a raczej czynił je nieopłacalnymi. Być może na tym właśnie polegało swoiste ratio legis tego drugiego przepisu, który został przez S. Gebethnera określony jako bezsensowny. 21 Zarówno dyskusja w komisji, jak i na forum Sejmu, a wreszcie głosowanie nad samymi poprawkami, wskazują, że wokół tego projektu ordynacji zawiązała się wyraźna koalicja. Nie była to rzecz jasna koalicja programowa, lecz koalicja interesów. Można ją określić jako parlamentarną koalicję dużych partii zawiązaną przeciwko partiom małym i dążącą do ich wyeliminowania ze składu nowo wybranego Sejmu, a przez to do trwałego przejęcia ich elektoratu. Ekspert Komisji Stanisław Gebethner w referacie wygłoszonym na konferencji Instytutu Studiów Politycznych PAN w marcu 1994 r. naświetlił sprawę tej koalicji ordynacyjnej w następujący sposób: Zakładam, że z pełną świadomością zrobiono taką ordynację i odrzucono moje przestrogi. Kartel KPN, SLD, PSL, UD ułożył taką właśnie ordynację świadomie. Mam na to dowody, które mogę przytoczyć, jak i takie, które 22 zachowuję do pamiętnika. Identyczny pogląd został powtórzony w publikacji 23 książkowej z roku Znamienny jest fakt, że każda z wymienionych tu partii reprezentowała odmienną opcję polityczną. Były więc one w zasadzie niekonkurencyjne wobec siebie. Natomiast każda z tych partii nie zakończyła walki o prymat w swojej grupie doktrynalno-politycznej. SLD prowadziła konkurencyjną walkę z UP o elektorat lewicowy. PSL dążyła do wyeliminowania ze sceny politycznej pozostałe partie chłopskie. KPN miała nadzieję, że zatrzymanie przed ustawową barierą pozostałych partii prawicy (mniej dynamicznych i podzielonych wewnętrznymi konfliktami) predestynuje ją właśnie do odgrywania roli jedynego w Sejmie reprezentanta prawicy, a co za tym idzie trwałego przejęcia elektoratu konkurencji. Rachuby te sprawdziły się częściowo w wyniku wyborów 1993 r. UD mogłaby być także zainteresowana radykalnym zmniejszeniem liczby partii parlamentarnych, co umożliwiłoby jej objęcie trwałej pozycji politycznego centrum. Krokiem w tym kierunku było wchłonięcie po wyborach KLD, możliwe właśnie 21 Referat Stanisława Gebethnera: Wybory parlamentarne 1991 i 1993 r. różne systemy ci sami <aktorzy> wygłoszony na Konferencji Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk Wybory 93 czy wygrała lewica?, Warszawa, marca 1994 r. 22 Tamże. 23 S. Gebethner (red.), Wybory parlamentarne 1991 i 1993 a polska scena polityczna, Warszawa 1995, s. 9.

15 ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU dzięki zastosowaniu w ordynacji bariery 5%, która zepchnęła KLD do pozycji partii pozaparlamentarnej. Podczas debaty w Sejmie wiosną 1993 r., progowe rozwiązania ordynacji 24 głośno popierała KPN. Znacznie bardziej powściągliwie zachowywała się UD, w końcu opowiedziała się jednak za progową ordynacją proporcjonalną. PSL natomiast sugerowało obniżenie proponowanych progów, przestrzegając, że...może to doprowadzić do zdominowania Sejmu przez 2-3 najsilniejsze partie, przy jednoczesnym zepchnięciu mniejszości do działań pozaparlamentarnych. Podobnie wypowiadał się przedstawiciel ZChN, wnosząc o obniżenie podstawowego progu do poziomu 3% i ostrzegając, iż w przeciwnym wypadku...25% oddanych głosów byłoby nie wykorzystanych. Przeciwko nowej ordynacji, w tym przyjętemu systemowi przeliczania głosów na mandaty, protestowały z reguły mniejsze kluby parlamentarne. Janusz Choiński (RdR) stwierdził, że projekt ordynacji jest...wyrazem dyktatu największych partii w Sejmie i że...zawiązana w Komisji Nadzwyczajnej koalicja ordynacyjna największych ugrupowań... dąży do spacyfikowania pozostałych partii politycznych 25 jeszcze przed dniem wyborów. Wystąpienie to korespondowało z innym przemówieniem tegoż posła, w którym wskazał na sześć elementów ordynacji preferujących najsilniejsze partie. Podobną krytykę ordynacji zaprezentowała UP. 26 Konsekwentnie za ordynacją całkowicie większościową opowiadał się lider UPR Janusz Korwin-Mikke: Większość moich Wielce Czcigodnych Kolegów myśli, że skoro przeszli przy tamtej ordynacji [z 1991 r.], to nowa powinna być do niej możliwie podobna. Należy tylko jeszcze wyeliminować kolegów z mniejszych partii, by więcej mandatów zostało dla większych partii, by ułatwić sobie ponowny wybór. 27 Jest to łajdackie rozumowanie. Wskutek niemożności przeforsowania systemu większościowego w ordynacji UPR głosowała w końcu za pięcioprocentową klauzulą zaporową, zaznaczając jednak, że tym samym nie popiera wcale ordynacji proporcjonalnej jako takiej. Podniesiono przy tym problem samego pojęcia proporcjonalności: Ordynacja, zgodnie z zasadami, której SLD otrzymała sześć razy tyle głosów, co Unia Polityki Realnej, a ma dwadzieścia jeden razy tyle posłów, jest ordynacją dobrą, ale nie proporcjonalną... Nazwijmy rzecz po imieniu. Ten projekt 28 to nie jest projekt ordynacji proporcjonalnej. Identyczne stanowisko zajmował inny znany zwolennik ordynacji większościowej senator Jerzy Stępień (PChD):...projektowana ordynacja nie pozwoli na zachowanie zasady proporcjonalności w stosunku głosów oddanych na poszczególne ugrupowania do ilości przydzielonych im mandatów. Główny tego powód wiązał się właśnie z przyjęciem 29 progów zaporowych. 24 Sprawozdanie z 40 posiedzenia Sejmu..., łam Sprawozdanie z 45 posiedzenia Sejmu..., łam Sprawozdanie z 40 posiedzenia Sejmu..., łam Tamże, łam Tamże, łam J. Stępień, Ordynacja po trzykroć dysproporcjonalna i na dodatek niesprawiedliwa, maszynopis powielony, s. 2.

16 174 JAN MAJCHROWSKI W wyniku przeprowadzonych 19 września 1993 r. wyborów w Sejmie znaleźli się reprezentanci jedynie 6 ugrupowań politycznych: SLD (20,4% głosów 162 mandaty), PSL (15,4% 119), UD (10,59% 69), UP (7,28% 41) i KPN (5,77% 21), BBWR (14) oraz mniejszość niemiecka (4; dzięki prawnemu uprzywilejowaniu list mniejszości narodowych). Zastosowanie progów dało o sobie znać w sposób ewidentny. 34,44% wyborców nie miało w nowym Sejmie swojej reprezentacji. Był to wówczas swoisty rekord w skali europejskich krajów demokratycznych. W tym kontekście trzeba pamiętać, że część podziałów w łonie prawicy była w momencie uchwalenia ordynacji do przewidzenia. Prawica rozdarta została zwłaszcza w wyniku skutków uchwały lustracyjnej Sejmu w czerwcu 1992 r. Uniemożliwiło to w roku następnym utworzenie wspólnego bloku np. RdR Jana Olszewskiego z KPN Leszka Moczulskiego czy RdR z którąkolwiek z partii wchodzących w skład Ojczyzny Wiesława Chrzanowskiego. Także stosunki na linii RdR-PC były bardzo napięte i nieprzyjazne na skutek rozłamu w PC. Dodatkowym czynnikiem dzielącym prawicę była osoba i polityka Lecha Wałęsy, który inspirował powstanie BBWR, formacji konkurencyjnej w stosunku do pozostałych partii postsolidarnościowych. Równo w pół roku przed wyborami poseł PL Włodzimierz Sumara, w czasie debaty nad ordynacją stwierdził, że...36% spośród oddanych... głosów (wskutek zastosowania proponowanych progów) będą stanowiły 30 głosy oddane na partie, które znajdą się poza parlamentem. Poseł ów pomylił się zaledwie o półtora procenta. Dwoma pozostałymi elementami zasadniczo wpływającymi na podział mandatów było zastosowanie metody d Hondta i mniejszych okręgów wyborczych o czym będzie dalej mowa. Jednak z punktu widzenia formowania się systemu partyjnego progi odegrały rolę bardzo istotną. Przede wszystkim jedynymi formacjami sejmowymi, aspirującymi do prawicy zostały KPN i BBWR. Pozornie wydawać się mogło, iż oznaczać to będzie stopniowe zanikanie wszystkich pozostałych partii prawicy i przyjmowanie ich elektoratów przez te dwa ugrupowania. Scenariusz taki mógłby się sprawdzić, gdyby progi ordynacji wyeliminowały z parlamentu kilka zaledwie partii prawicy. Jednak przy eliminacji ugrupowań prawicowych, reprezentujących około 30% elektoratu, proces taki był mało prawdopodobny. Pierwszą reakcją na taki rezultat wyborów było połączenie się KLD z UD w Unię Wolności. Mogło się wydawać, że partie prawicy otrzeźwione klęską podejmą podobne działania integracyjne. Zwiastowało je powołanie Ruchu 11 Listopada (UPR, PChD, SLCh, SND, PK), Przymierza dla Polski (PC, ZChN, RdR, PL, KK) i Sekretariatu Ugrupowań Centroprawicowych (ChD-SP, RIIIR, ZP), a następnie zawiązanie szerokich prawicowych koalicji wyborczych w wyborach samorządowych w roku 1994 (np. Prawica Razem w Warszawie zrzeszała zarówno KPN, jak i UPR). Do czasów wyborów prezydenckich integracja taka jednak nie nastąpiła. Zamiast niej natomiast zaczęły mnożyć się podziały w łonie dotychczasowych partii pozaparlamentarnych, a zawiązane koalicje de facto przestały istnieć. Tak daleko idące rozbicie, przy istniejącym dużym elektoracie prawicy, doprowadziło jednak do jej 30 Sprawozdanie z 40 posiedzenia Sejmu..., łam 105.

17 ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU konsolidacji w zupełnie innej formie organizacyjnej, jaką w wyborach 1997 r. była AWS. W roku 1997 dotychczasowa ordynacja wyborcza, z jej barierami zaporowymi, była istotnym elementem jednoczącym ugrupowania prawicy. W rezultacie wyborów roku 1997, które odbyły się w zmienionej sytuacji na scenie politycznej kraju, procent zmarnowanych głosów elektoratu był już stosunkowo niewielki i dotyczył głównie dwóch ugrupowań: UP, która nie znalazła się w parlamencie, i ROP, który decydując się na samodzielny start w wyborach, zdobył ponad 5% głosów i zaledwie 5 mandatów. 4. OKRĘGI WYBORCZE I METODY USTALANIA WYNIKU WYBORÓW Zastosowanie proporcjonalnego systemu przeliczania uzyskanych w wyborach głosów na mandaty poselskie, a nawet wprowadzone w 1993 r. progi zaporowe, choć bardzo istotne, nie były jedynymi instytucjonalnymi determinantami ostatecznego składu Sejmu. Esencja systemu proporcjonalnego tkwi zawsze w dwóch niezmiernie istotnych elementach: użytej matematycznej metodzie przeliczania głosów i w wielkości okręgów wyborczych liczonej liczbą mandatów przypadających na dany okręg. Nic też dziwnego, że przy uchwalaniu prawa wyborczego problem ten jest niemal tak samo politycznie istotny, jak wybór między systemem proporcjonalnym a większościowym, o co zwykle toczą się główne spory. Jak wiadomo, istnieje kilka modelowych metod matematycznych stosowanych przy ustalaniu wyników wyborów. Do najbardziej znanych należą metody d Hondta, Sainte-Laguë, Hagenbacha-Bischofa i Hare-Niemeyera (inaczej największych reszt ), które nie wyczerpują rzecz jasna wszystkich możliwości w tym 31 zakresie. Różnią się one odchyleniem wyników od arytmetycznej proporcjonalności. Najbliższa tej zasadzie jest metoda Hare-Niemeyera. Metoda d Hondta sprzyja tym listom, które otrzymały najwięcej głosów. Z punktu widzenia efektów tych metod przy podziale mandatów charakter pośredni ma metoda Sainte-Laguë, na zastosowaniu której zyskują listy o największej i średniej liczbie głosów, a tracą te, na które padło najmniej głosów. Pierwszy spór o wybór określonego sposobu przeliczania głosów na mandaty, tj. ustalania wyników wyborów, miał już miejsce przy okazji uchwalania w 1990 r. ordynacji wyborczej do rad gmin. Wybrano wtedy, stosowaną w Skandynawii, metodę Sainte-Laguë. Sprawa ta powróciła na forum parlamentu w związku z rozpoczętymi pracami nad nową ordynacją do Sejmu. Podział opinii w tym sporze prezentował się mniej więcej podobnie, jak w sporze o wybór między systemem 31 Opis tych metod znajduje się m.in. w cytowanej pracy J.-M. Cottereta i C. Emeri (Les systèmes électauraux).

18 176 JAN MAJCHROWSKI proporcjonalnym a mieszanym (czy wręcz większościowym). Ze wspomnianych już przyczyn, ugrupowania centroprawicy, szczególnie te z funkcjonującego w 1991 r. obozu belwederskiego, optowały przeciwko systemowi Hare-Niemeyera i skłaniały się ku metodzie Sainte-Laguë. Uchwalona przez Sejm 15 czerwca 1991 r. ordynacja (po skutecznym zawetowaniu przez Prezydenta poprzedniej ustawy) opierała się na pierwszej z tych metod jeśli chodzi o ustalanie wyników w okręgach wyborczych (obsada 391 mandatów) i drugiej jedynie w odniesieniu do list ogólnopolskich (69 mandatów). Spotkało się to z krytyką Prezydenta i Senatu. Senat wniósł do ustawy poprawkę, na mocy której miał obowiązywać jednolity system ustalania wyników wyborów (tak w okręgach, jak i na liście ogólnopolskiej), oparty na metodzie Sainte-Laguë. Wszystkie poprawki Senatu zostały jednak odrzucone głosami PKLD, PSL, UD, PUS, UChS i Solidarności Pracy. Podobnie jak przy głosowaniach za wyborem systemu mieszanego, za poprawkami Senatu głosowali 32 posłowie OKP (już bez tych posłów, którzy utworzyli UD) i PAX. Odrzucenie weta Prezydenta w dniu 28 czerwca 1991 r., a następnie nowego prezydenckiego projektu ordynacji wyborczej (opartego na jednolitym stosowaniu metody Sainte- -Laguë) oznaczało przypieczętowanie kształtu ordynacji proporcjonalnej. Przyjętą 33 metodę Hare-Niemeyera stosowano wówczas bodajże tylko w Izraelu. Tam jednak istniał już w miarę dobrze ukształtowany system partyjny. Pełne pojęcie o charakterze uchwalonej ordynacji daje skonfrontowanie zastosowanej metody ustalania wyników z liczbą i wielkością okręgów wyborczych. Artykuł 36 ordynacji z 1991 r. stanowił, że okręgi wyborcze tworzy się na podstawie jednolitej normy przedstawicielskiej i że liczba posłów wybieranych w każdym okręgu wyborczym nie może być mniejsza niż 7. Naturalna bariera, wytworzona przez połączenie zasady proporcjonalności wyborów, metody Hare- -Niemeyera i wielkości okręgów wyborczych, wynosiła od 2% (okręgi największe) do 5-7,5% (okręgi najmniejsze). W wyniku wyborów 27 października 1991 r. w Sejmie znaleźli się przedstawiciele 29 komitetów wyborczych, w tym 10 komitetów, które wystawiły listy zaledwie w jednym albo dwóch okręgach wyborczych. Rezultaty polskich wyborów były często wskazywane przez przeciwników systemu proporcjonalnego jako przykład szczególnej patologii, do której ów system ma doprowadzić. Trzeba jednak pamiętać, że wybory parlamentarne z 1991 r. odbywały się w specyficznej historycznie sytuacji, wymagającej takiej ordynacji, która dawałaby szanse wszystkim nowym siłom politycznym w Polsce, w tym i lokalnym. Zupełnie chybione są tym samym opinie sugerujące, że zastosowanie metody Hare- -Niemeyera w wyborach 1991 r. uprzywilejowywało niektóre ugrupowania. Zdanie takie szczególnie razi, gdy jego autor nie stawia takich zarzutów ordynacji 34 z roku R. Chruściak, Proces..., s J.-M. Cotteret, C. Emeri, Le systèmes électauraux, s M. Grzybowski, Parliamentary Elections in Czech and Slovak Republics and in Poland ( ), [maszynopis zaprezentowany na XVI Światowym Kongresie International Political Science Association (21-25 sierpnia 1994, Berlin)], s. 25.

19 ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU Jak wynika z ustaleń Stanisława Gebethnera, zastosowanie metody Sainte-Laguë albo d Hondta spowodowałoby (przy utrzymaniu takiej samej wielkości okręgów wyborczych) wzrost progu naturalnego dla list komitetów średnio o 1,5% w skali kraju. W najmniejszych, a więc siedmiomandatowych okręgach, wzrósłby on najwięcej, bo do poziomu 7-9%. Jednak zastosowanie wariantu senacko-prezy- 35 denckiego ordynacji, jak wynika z tych samych symulacji, zmieniłoby stan posiadania największych klubów poselskich zaledwie o 2-3 mandaty i doprowadziłoby także do pojawienia się w Sejmie małych klubów. Ogólny układ sił w parlamencie, 36 widziany przez pryzmat możliwości tworzenia rządu, nie zmieniłby się. Z tej perspektywy wydawać by się mogło, że zażarta walka między kontraktowym Sejmem a Senatem i Prezydentem była w tym zakresie raczej niecelowa. Wyniki wyborów mogłyby być zasadniczo inne jedynie w przypadku zastosowania bardzo radykalnych metod deformujących rozmyte preferencje wyborcze elektoratu. Zauważyć tu trzeba, że rozdrobnienie na poselskiej scenie politycznej następowało głównie w obrębie najbardziej zróżnicowanego (i nadal różnicującego się na tle coraz to nowych problemów społecznych i państwowych) elektoratu Solidarności. Jednocześnie, po przeciwnej stronie dawnego okrągłego stołu, następował powolny proces konsolidacji wokół dwóch ośrodków: SdRP i PSL. Były więc one najbardziej zainteresowane w ordynacji możliwie stymulującej dalsze podziały na scenie politycznej, gdyż w rzeczywistości były to podziały wśród ich konkurentów. Potwierdza to sposób, w jaki stronnictwa te głosowały nad nowym prawem wyborczym. Ponadto, na tle ogólnego bałaganu procentowe wyniki tych partii, które w innych warunkach byłyby dość mizerne, stawiały je w czołówce polskich partii politycznych, wzmacniając ich pozycję. W 1993 r., a więc po zdecydowanym zwycięstwie SLD i PSL, ich ugrupowania obejmowały zaledwie odpowiednio 10 i 8% elektoratu. W roku 1991 sytuacja ta przedstawiała się znacznie gorzej. Trzeci z partnerów koalicji rządowej z okresu PRL SD po wyborach 1991 r. niemal przestało istnieć, wprowadzając do Sejmu tylko jednego posła. Członkowie SD, partii najbardziej zróżnicowanej wewnętrznie, zasilili po przełomie 1989 r. szeregi niemal wszystkich pozostałych stronnictw od UPR po Samoobronę. Nowa ordynacja wyborcza z 1993 r., oprócz najbardziej widocznego elementu preferującego najsilniejsze partie w postaci progów zaporowych, zawierała także odmienną, od tej z 1991 r., metodę ustalania wyników wyborów. Znacznie zwiększono także liczbę okręgów wyborczych: z 37 do 52. Obecnie granice okręgu wyborczego miały pokrywać się z granicami województw, z wyjątkiem dwóch największych: warszawskiego i katowickiego, gdzie okręgów miało być więcej. Po- 37 stanowiono także obniżyć, w stosunku do poprzedniej ordynacji, dopuszczalną minimalną liczbę mandatów przypadających na dany okręg wyborczy o połowę, z 6 do 3. Przy zachowaniu jednolitej normy przedstawicielskiej doprowadziło to do powstania okręgów wyborczych obejmujących od 3 do 17 mandatów. Artykuł S. Gebethner, J. Raciborski (red.), Wybory 91..., s. 61. Tamże, s. 71. Dz.U. nr 45, poz. 205, art. 45 ust. 3.

20 178 JAN MAJCHROWSKI ordynacji z 1993 r. wprowadzał w miejsce dotychczas obowiązującej metody Hare- -Niemeyera metodą d Hondta. Każda z tych dwóch zmian ułatwiała uzyskanie mandatów z tych list, które dostały najwięcej głosów. Nałożenie się na siebie obu tych nowości w ordynacji dawało efekt w postaci zasadniczego zwiększenia naturalnego progu, jaki partie musiały przekroczyć. W najmniejszych okręgach wyborczych próg taki wahał się od 8,34% do 17,21%, a więc wynosił więcej niż oba 38 ustawowe progi w skali ogólnopolskiej. Nowa ordynacja znosiła też możliwość zblokowania list (istniejącą w roku 1991) na rzecz możliwości powoływania koalicji wyborczych. Koalicja jednak, jak już była o tym mowa, zmuszała do przekroczenia poziomu 8% głosów mierzonych w skali całego kraju. W wielu więc przypadkach stawała się nieopłacalna dla stron ewentualnego sojuszu. Taka metoda eliminacji okazała się bardzo skuteczna w odniesieniu do większości komitetów wyborczych. Nawiasem mówiąc, w przypadku ordynacji z 1993 r. nasuwa się wątpliwość, czy właściwe jest mówienie o progu naturalnym. Wynikał on bowiem pośrednio z samej ustawy, której drastyczne rozwiązania same w sobie były raczej sztuczne niż naturalne. Wskazuje na to Stanisław Gebethner, podsumowując te zmiany ordynacji w sposób następujący:...za racjonalną reformę systemu wyborczego, którą trzeba było wprowadzić w 1993 r., uznać można dwie koncepcje. Zmieniając strukturę okręgów (ich zwiększenie do 52), należało albo wprowadzić metodę d Hondta bez ustawowych progów dla podziału mandatów w okręgach, albo zastosować metodę Nare-Niemeyera z progiem ustawowym 5% w okręgu. Niepotrzebne wcale było wprowadzenie trzech zmian jednocześnie. Kumulacja bowiem wszystkich trzech nowych elementów instytucjonalnych w nowym systemie wyborczym z roku 1993 przyczyniła się do tak drastycznej 39 deformacji woli wyborców. Zastosowanie nowej ordynacji spowodowało wzrost poziomu niereprezentatywności politycznej Sejmu (bez brania pod uwagę absencji wyborców) z 7,3% w roku 1991 do 34,5% w roku 1993, a więc niemal pięciokrotnie. W ciągu dwóch zaledwie lat nastąpiło więc gwałtowne przejście od ordynacji nadmiernie odzwierciedlającej do ordynacji sztucznie kształtującej parlamentarną reprezentację społeczną. Powyższe zmiany ordynacji zostały poparte w toku prac nad tą ustawą przez te same właściwie kluby poselskie, które optowały za modelem progowym. Działała tu zasada qui bono potwierdzona częściowo wynikami wyborów. Zaznaczyć trzeba, że posłowie komisji sejmowej przygotowującej projekt ordynacji mieli pełną świadomość różnic występujących między różnymi metodami ustalania wyników wyborów i znali teoretyczne skutki ich zastosowania. Waga tego zagadnienia była także podkreślana z trybuny sejmowej, choćby w wypowiedziach posłów Janusza Szymańskiego i Janusza Korwina-Mikke. O żadnej przypadkowości czy nieświadomości dokonanego wyboru nie mogło więc być mowy. Przeciwko zmniejszeniu liczby mandatów w okręgu wyborczym i jednoczesnemu zastosowaniu metody S. Gebethner (red.), Wybory parlamentarne , s. 13. Tamże, s. 24.