DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW. Dokument uzupełniający

Transkrypt

1 PL PL PL

2 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. SEC(2011) 355 wersja ostateczna DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Dokument uzupełniający Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie umów o kredyt związanych z nieruchomościami mieszkalnymi (Tekst mający znaczenie dla EOG) PL PL

3 1. WPROWADZENIE Odpowiedzialne udzielanie kredytów definiuje się jako troskę ze strony kredytodawców i pośredników o pożyczanie kwot, które konsumenci będą w stanie spłacić i które odpowiadają ich potrzebom i sytuacji. Podobnie, odpowiedzialne zaciąganie kredytów oznacza, że konsumenci powinni udzielać adekwatnych, pełnych i dokładnych informacji o swojej sytuacji finansowej oraz zachęca się ich do podejmowania decyzji umożliwiających im zachowanie równowagi finansowej, po uprzednim zebraniu wszystkich niezbędnych informacji. 2. OKREŚLENIE PROBLEMU 2.1. Problemy W całej Europie wzrasta poziom zadłużenia gospodarstw domowych. Jednak fakt ten sam w sobie nie oznacza, że ma miejsce nieodpowiedzialne udzielanie i zaciąganie kredytów, o ile poziom zadłużenia jest zrównoważony i możliwe jest dokonywanie spłat. Dane pokazują jednak, że obywatele mają coraz większe trudności ze spłatą swojego zadłużenia: w 2008 r. 16 % obywateli zgłaszało trudności związane z zapłatą rachunków, a 10 % wszystkich gospodarstw domowych zgłaszało zaległości płatnicze 1. Trudności z dokonywaniem spłat doprowadziły do wzrostu wskaźnika zaległości w spłacie i liczby egzekucji z nieruchomości 2. Na te dane mogą mieć wpływ inne czynniki niż nieodpowiedzialne udzielanie i zaciąganie kredytów, na przykład ogólny spadek koniunktury gospodarczej. Jednak dane zebrane do celów niniejszej oceny skutków wraz z danymi jakościowymi przekazanymi przez zainteresowane podmioty i niepotwierdzonymi danymi z całej Europy pokazują, że nie jest to wyłącznie problem koniunkturalny ograniczony do jednego lub dwóch państw członkowskich, lecz występuje on w całej UE. Szereg czynników wpływa na decyzję o udzieleniu określonego kredytu hipotecznego, ostateczny wybór produktu hipotecznego przez kredytobiorcę i zdolność kredytobiorcy do spłaty zaciągniętego kredytu. Czynniki te obejmują klimat gospodarczy, asymetrie informacyjne i konflikty interesów, luki i niespójności regulacyjne, a także inne czynniki, takie jak poziom wiedzy finansowej kredytobiorców i struktury finansowania hipotecznego. Chociaż te pozostałe czynniki niewątpliwie odgrywają pewną rolę, pozostaje faktem, że nieodpowiedzialne zachowanie niektórych podmiotów rynkowych było jednym ze źródeł kryzysu finansowego. Jest zatem jasne, że należy zająć się kwestią nieodpowiedzialnego udzielania i zaciągania kredytów, aby uniknąć powtórzenia obecnego kryzysu finansowego. Wskazano następujące problemy, jeśli chodzi o praktyki nieodpowiedzialnego udzielania i zaciągania kredytów. Oprócz opisanych poniżej problemów wskazano kilka problemów dotyczących przedterminowej spłaty kredytów hipotecznych. Problemy te, które poprzez tworzenie nierównych warunków prowadzenia działalności ograniczają działalność transgraniczną i mobilność klientów oraz obniżają zaufanie konsumentów, zostały 1 2 Europeans state of mind, Eurobarometr 69, listopad 2008 r. Towards a Common Operational European Definition of Over-indebtedness, Observatoire de l'épargne Européenne we współpracy z CEPS i University of Bristol, luty 2008 r. Informacje przekazane Komisji przez państwa członkowskie. PL 2 PL

4 szczegółowo omówione w ocenie skutków załączonej do Białej księgi dotyczącej integracji rynków kredytu hipotecznego w UE Nieporównywalna, niezrównoważona, niepełna i niejasna reklama i podobnego charakteru marketing W całej UE można znaleźć przypadki nieodpowiedniego reklamowania produktów hipotecznych. Niepełne i niejasne materiały reklamowe i marketingowe są często trudne do porównania i nie umożliwiają konsumentom porównania ofert poszczególnych podmiotów i wyboru właściwej oferty. Mimo prawodawstwa krajowego i przepisów UE zakazujących reklamy wprowadzającej w błąd, nadal istnieją niespójności i luki. Różne przepisy oznaczają również, że kredytodawcy lub pośrednicy kredytowi oferujący produkty i usługi w wymiarze transgranicznym muszą zmagać się z dodatkowymi obciążeniami Niewystarczające, nieterminowe, skomplikowane, nieporównywalne i niejasne informacje udzielane przed zawarciem umowy Podjęto starania w celu poprawy jakości i porównywalności informacji udzielanych przed zawarciem umowy, np. w postaci europejskiego kodeksu postępowania w sprawie informacji udzielanych przed zawarciem umowy dotyczącej kredytu mieszkaniowego. Jednak stosowanie tego kodeksu przebiega różnie, a mechanizmy jego egzekwowania i monitorowania są nieskuteczne. Terminy przekazywania uzgodnionego europejskiego znormalizowanego arkusza informacyjnego (ESIS) różnią się, co ogranicza wykorzystanie go na przykład do porównania ofert. Mimo istnienia kodeksu nadal utrzymuje się szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku. Po pierwsze, informacje udzielane przed zawarciem umowy są trudne do porównania. Różne metody obliczania i podstawy kosztów sprawiają, że główny element arkusza ESIS, czyli rzeczywista roczna stopa oprocentowania (RRSO, ang. APRC), jest nieporównywalny. Po drugie, konsumenci postrzegają udzielone informacje jako skomplikowane i niejasne. Po trzecie, udzielone informacje są często niepełne. Wreszcie, nie ma obowiązujących przepisów regulujących ujawnianie informacji o zależnościach między kredytodawcą a pośrednikiem kredytowym Udzielanie niewłaściwych porad Niewłaściwie skonstruowane zachęty w odniesieniu do udzielania porad mogą prowadzić do występowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku. Doradcy mogą podlegać negatywnym bodźcom zniechęcającym ich do udzielania bezstronnych porad, na przykład dlatego, że otrzymują różnej wysokości wynagrodzenie od różnych kredytodawców za sprzedaż określonych produktów. Zebrane dane wskazują, że w wielu przypadkach udzielono niewłaściwych porad w zakresie kredytu hipotecznego, w wyniku czego konsumenci ponieśli szkody. Przy braku zasad lub standardów umożliwiających ocenę udzielania porad, trudno jest określić, czy udzielone porady były właściwe Niewystarczająca ocena adekwatności i zdolności kredytowej Istotną nieprawidłowością funkcjonowania rynku w tej dziedzinie jest brak zachęt do przeprowadzania gruntownej oceny zdolności kredytowej lub oceny adekwatności. Kredytodawcy mogą polegać na wartości powiązanego zabezpieczenia (nieruchomości obciążonej hipoteką), przenieść ryzyko zaległości w spłacie lub sprzedać kredyt osobie 3 SEC(2007) PL 3 PL

5 trzeciej. Podobnie konsumenci mogą również mieć motywację do zawyżania swoich dochodów w celu otrzymania kredytu. Dodatkowo do niewystarczającej oceny adekwatności i zdolności kredytowej przyczyniają się nieprawidłowości regulacyjne polegające na braku ram regulacyjnych bądź też ich niejasności lub niespójności. Bariery regulacyjne ograniczają również możliwość oceny przez kredytodawców informacji o zdolności kredytowej kredytobiorcy w wymiarze transgranicznym poprzez bazę danych o kredytach Nieskuteczność, niespójność lub brak systemów rejestracji, udzielania zezwoleń i nadzoru w odniesieniu do pośredników kredytowych i instytucji niekredytowych udzielających kredytów hipotecznych Nie wszystkie państwa członkowskie wymagają rejestracji pośredników kredytowych lub uzyskania przez nich zezwolenia, co może stwarzać warunki do nieodpowiedzialnego zachowania. Brak wymogów rejestracji lub udzielania zezwoleń oznacza również, że organy publiczne mają niewielkie możliwości prowadzenia nadzoru nad działalnością pośredników kredytowych lub nakładania sankcji za uchybienia. Stwarza to możliwość powstania niekonkurencyjnego otoczenia, w którym nie sankcjonuje się uchybień, podejmowania nadmiernego ryzyka lub udzielania słabej jakości porad. Działalność transgraniczna pośredników kredytowych jest obecnie bardzo ograniczona: występujące na szczeblu UE współistnienie różnych systemów regulacyjnych może zniechęcać przedsiębiorstwa do podejmowania działalności transgranicznej. W sześciu państwach członkowskich nie ma wymogów w zakresie rejestracji instytucji niekredytowych i udzielania im zezwoleń, a w innych państwach członkowskich obowiązujące wymogi są bardzo różne. Brak wymogów rejestracji lub udzielania zezwoleń oznacza, że organy publiczne mają słabą podstawę do prowadzenia nadzoru działalności instytucji niekredytowych lub nakładania sankcji z tytułu uchybień, co prowadzi do skutków podobnych do opisanych powyżej Skutki Wskazane problemy niosą ze sobą konsekwencje dla konsumentów, pośredników kredytowych, kredytodawców i całej gospodarki Znaczące skutki uboczne dla całej gospodarki Rynki kredytów hipotecznych odgrywają ważną rolę w gospodarce UE. W 2008 r. kwota pozostających do spłaty mieszkaniowych kredytów hipotecznych w UE-27 stanowiła około 50 % PKB UE. Dlatego nieodpowiedzialne udzielanie i zaciąganie kredytów może mieć znaczące skutki dla całej gospodarki. Ma ono wpływ na wypłacalność podmiotów udzielających kredytów hipotecznych. Ponieważ instytucje finansowe muszą odkładać coraz wyższe kwoty na kapitał przeznaczony na pokrycie strat związanych z nieodpowiedzialnymi kredytami, obniża się dostępność kredytu dla odpowiedzialnych kredytobiorców i przedsiębiorstw, co z kolei ogranicza wzrost gospodarczy i konsumpcję. Nieodpowiedzialne udzielanie i zaciąganie kredytów pociąga za sobą również skutki finansowe związane z rządowymi programami przejmowania zobowiązań lub nacjonalizacji, co w konsekwencji prowadzi do obciążenia budżetów rządowych i wymaga często cięć budżetowych. Wreszcie, siatki bezpieczeństwa socjalnego są obciążane rosnącym bezrobociem i zwiększonym zapotrzebowaniem na wydatki socjalne i mieszkaniowe. PL 4 PL

6 Ryzyko poniesienia szkody przez konsumenta Konsumenci, którym sprzedano nieodpowiedni produkt, często wpadają w trudności finansowe prowadzące do nadmiernego zadłużenia, zaległości w spłacie lub egzekucji z nieruchomości. Konsumenci mogą ponosić szkody z powodu barier regulacyjnych, które uniemożliwiają kredytodawcom prawidłową ocenę zdolności kredytowej kredytobiorców i adekwatności oferowanych produktów, lub z powodu dodatkowych kosztów ponoszonych przez kredytodawców prowadzących działalność w wymiarze transgranicznym. Tacy konsumenci mogą ponosić bezpośrednie szkody finansowe (np. płacąc wyższą cenę za produkt, który mógłby być dostępny po niższej cenie) lub potencjalne szkody społeczne (np. spotykając się z odmową udzielenia kredytu hipotecznego mimo zdolności do jego spłaty). Wreszcie, konsumenci mogą również tracić zaufanie do kredytodawców i pośredników kredytowych Niska mobilność klientów Kilka ze wskazanych powyżej problemów ogranicza mobilność klientów. Brak przejrzystości i porównywalności może uniemożliwiać konsumentom porównanie ofert i wybranie najlepszej oferty odpowiadającej ich potrzebom. Konsumenci planujący zaciągnąć kredyt w kraju innym niż kraj pochodzenia mogą napotykać wyższe ceny lub otrzymać odmowę udzielenia kredytu ze względu na fakt, że zagraniczni kredytodawcy nie mają wystarczającego dostępu do informacji o historii kredytowej konsumenta Niski poziom działalności transgranicznej Bariery gospodarcze, takie jak koszty dostępu do infrastruktury oraz potrzeba dostosowania materiałów reklamowych, ujawnianych informacji, produktów, modeli biznesowych i strategii cenowych, podnoszą koszty prowadzenia działalności w innym państwie członkowskim. Bariery te zniechęcają nowe podmioty do wchodzenia na rynek i ograniczają konkurencję. Na przykład pośrednicy kredytowi zamierzający podjąć działalność transgraniczną muszą zmierzyć się z dodatkowym obciążeniem: w przeciwieństwie do pośredników inwestycyjnych lub ubezpieczeniowych, nie ma systemu unijnego paszportu Brak jednakowych warunków dla wszystkich podmiotów rynkowych i produktów Luki regulacyjne i niespójności w ramach regulacyjnych stworzyły sytuację, w której podmioty prowadzące tę samą działalność na rynku kredytów hipotecznych są narażone na podobne rodzaje ryzyka, ale już niekoniecznie podlegają podobnym przepisom. Różne ramy regulacyjne dla kredytu konsumenckiego i kredytu hipotecznego mogą również prowadzić do arbitrażu między tymi dwoma rodzajami produktów kredytowych. 3. CELE POLITYCZNE Występują dwa ogólne cele, które są wspólne dla wszystkich obszarów problemowych. Po pierwsze, stworzenie skutecznego i konkurencyjnego jednolitego rynku dla konsumentów, kredytodawców i pośredników kredytowych, zapewniającego wysoki poziom ochrony konsumentów, poprzez zapewnienie realizacji następujących czterech celów szczegółowych: zwiększenia zaufania konsumentów; ułatwienia mobilności klientów; PL 5 PL

7 ułatwienia działalności transgranicznej kredytodawców i pośredników kredytowych; stworzenia jednakowych warunków dla wszystkich podmiotów. Po drugie, propagowanie stabilności finansowej poprzez zapewnienie odpowiedzialnego funkcjonowania rynków kredytów hipotecznych. 4. UZASADNIENIE DZIAŁAŃ UE Działania samych państw członkowskich doprowadzą do powstania różnych zbiorów przepisów, które mogą utrudniać funkcjonowanie rynku wewnętrznego lub tworzyć nowe przeszkody w funkcjonowaniu tego rynku oraz prowadzić do nierównego poziomu ochrony konsumentów w całej UE. Wspólne standardy na poziomie UE są zatem niezbędne w celu wspierania skutecznego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego o wysokim poziomie ochrony konsumentów oraz w celu zapobiegania rozwojowi rozbieżnych przepisów i praktyk w poszczególnych państwach członkowskich. Traktat przewiduje możliwość podjęcia działań w celu zapewnienia ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego o wysokim poziomie ochrony konsumentów oraz swobodnego świadczenia usług. Odległe jest jeszcze ukończenie tworzenia takiego rynku mieszkaniowych kredytów hipotecznych, ponieważ istnieje szereg przeszkód utrudniających swobodne świadczenie usług i powstanie prawdziwego rynku wewnętrznego. Podstawą prawną działań są następujące przepisy Traktatu: art. 114 (dawny art. 95). 5. WARIANTY POLITYCZNE Określono kilka możliwych wariantów politycznych. Streszczenie tych wariantów znajduje się w poniższej tabeli. Utrzymane warianty zostały wyróżnione (kursywą i pogrubioną czcionką). Analiza wykazała, że warianty te są najbardziej skuteczne i wydajne pod względem osiągnięcia opisanych powyżej celów. Warianty polityczne dotyczące przedterminowej spłaty zostały szczegółowo przeanalizowane i ocenione w ocenie skutków załączonej do Białej księgi dotyczącej integracji rynków kredytu hipotecznego w UE 4 oraz w badaniu dotyczącym oceny kosztów i korzyści różnych wariantów politycznych w odniesieniu do kredytu hipotecznego 5. Reklama i marketing 1: Brak działań 2: Wprowadzenie zasad reklamy podobnych do zasad zawartych w art. 4 dyrektywy w sprawie kredytu konsumenckiego 3: Wprowadzenie szczegółowych przepisów dotyczących formy i treści materiałów reklamowych i marketingowych Informacje udzielane przed zawarciem umowy 1: Brak działań 2: Zagwarantowanie otrzymywania przez konsumentów europejskiego znormalizowanego arkusza informacyjnego ESIS 3: Zagwarantowanie udostępniania arkusza ESIS w odpowiednim terminie umożliwiającym konsumentom wybór spośród wielu ofert 3.1: Wymóg oparty na zasadach 3.2: Określenie terminu udzielenia informacji 4 5 SEC(2007) Badanie dotyczące kosztów i korzyści różnych wariantów politycznych w odniesieniu do kredytu hipotecznego (Study on the costs and benefits of different policy options for mortgage credit) London Economics wraz z Achimem Dübelem (Finpolconsult) we współpracy z institut für finanzdienstleistungen (IFF), listopad 2009 r., s PL 6 PL

8 4: Udoskonalenie formatu i treści arkusza ESIS 5: Standaryzacja stopy APRC 5.1: Standaryzacja na podstawie wąskiej listy kosztów 5.2: Standaryzacja na podstawie art. 19 dyrektywy w sprawie kredytu konsumenckiego 5.3: Standaryzacja na podstawie szerokiej listy kosztów 6: Dodatkowe informacje udzielane przed zawarciem umowy na temat podmiotu oferującego kredyt hipoteczny (np. wysokość wynagrodzenia) Porady w zakresie kredytu hipotecznego 1: Brak działań 1.2: Wymóg przedstawienia wystarczających wyjaśnień (art. 5 ust. 6 dyrektywy w sprawie kredytu konsumenckiego) 1.3: Standardy udzielania porad oparte na zasadach 1.4: Wymóg udzielania porad w zakresie kredytu hipotecznego Strategie wynagradzania doradców 2.1: Brak działań 2.2: Oparte na zasadach wytyczne w zakresie polityk wynagradzania 2.3: Szczegółowe zasady dotyczące metod i poziomów wynagradzania Oceny zdolności kredytowej 1.1: Brak działań 1.2: Wymóg dokonania przez kredytodawcę oceny zdolności kredytowej kredytobiorcy 1.3: Wymóg odmowy udzielenia kredytu przez kredytodawcę w przypadku negatywnej oceny zdolności kredytowej 1.4: Niedyskryminujący dostęp kredytodawców do baz danych 1.5: Ujednolicenie treści i charakterystyki baz danych 1.6: Wymóg udzielenia przez kredytobiorcę prawidłowych informacji o jego sytuacji Oceny adekwatności 2.1: Brak działań 2.2: Wymóg przeprowadzenia przez kredytodawcę lub pośrednika kredytowego oceny adekwatności oferowanego produktu 2.3: Wymóg ostrzeżenia kredytobiorcy, jeśli wybrany produkt kredytowy nie jest dla niego odpowiedni 2.4: Wymóg udzielenia przez kredytobiorcę prawidłowych informacji o jego sytuacji 2.5: Regulacje dotyczące określonych produktów, w tym zakazy i ograniczenia dla pewnych produktów kredytowych Pośrednicy kredytowi: Rejestracja i udzielanie zezwoleń 1.1: Brak działań 1.2: Wymogi oparte na zasadach 1.3: Wymogi szczegółowe 1.4: Wprowadzenie paszportu Pośrednicy kredytowi: Wymogi ostrożnościowe i nadzór ostrożnościowy 3.1: Brak działań 3.2: Wymogi oparte na zasadach 3.3: Wymogi szczegółowe 3.4: Wprowadzenie nadzoru na poziomie UE Instytucje niekredytowe: Rejestracja i udzielanie zezwoleń 1.1: Brak działań 1.2: Wymogi oparte na zasadach 1.3: Wymogi szczegółowe Instytucje niekredytowe: Wymogi ostrożnościowe i nadzór ostrożnościowy 3.1: Brak działań 3.2: Wymogi oparte na zasadach 3.3: Wymogi szczegółowe 3.4: Wprowadzenie nadzoru na poziomie UE 6. SKUTKI Preferowane warianty ograniczą prawdopodobieństwo nabywania przez konsumentów niewłaściwych produktów z kategorii kredytów hipotecznych. Oczekuje się również silnego, pozytywnego wpływu na zaufanie konsumentów, co wzmocni popyt na produkty kredytowe i zachęci konsumentów do mobilności na poziomie krajowym i w mniejszym zakresie również na poziomie transgranicznym. PL 7 PL

9 Wprowadzenie niektórych z utrzymanych wariantów nie doprowadzi do znaczących zmian w funkcjonowaniu podmiotów rynkowych po stronie podaży w szeregu państw członkowskich, w których obowiązują już podobne wymogi. Preferowane warianty polityczne będą jednak miały znaczący wpływ na działalność transgraniczną kredytodawców i pośredników kredytowych. Wejście na rynek zagranicznych kredytodawców i pośredników kredytowych powinno zaostrzyć konkurencję, a w konsekwencji przełożyć się na szerszą gamę produktów kredytowych dla konsumentów, a potencjalnie nawet doprowadzić do spadku cen. Ogólny wpływ tego pakietu nie może być obliczany jako zwykła suma wpływu poszczególnych elementów. Wynika to nie tylko z ryzyka podwójnego liczenia pokrywających się kosztów i korzyści, lecz również z efektów synergii między niektórymi wariantami, które powinny wzmocnić ich skutki. Zgodnie z obliczeniami Komisji opartymi na bieżących danych, oczekiwane korzyści powinny według ostrożnych szacunków kształtować się w przedziale mln EUR. Oczekiwane łączne koszty jednorazowe i bieżące kształtują się odpowiednio w przedziale mln EUR i mln EUR. Większość skutków preferowanych wariantów będzie rozkładać się na całą UE. Jednak w przypadku niektórych wariantów korzyści i koszty będą wzmocnione w tych państwach członkowskich, które będą musiały znacząco dostosować obowiązujące przepisy lub wprowadzić pełne ramy prawne (np. w państwach, w których pośrednicy kredytowi lub instytucje niekredytowe nie są w ogóle objęte regulacjami). Można wskazać dwa przeciwstawne potencjalne skutki społeczne: istnieje ryzyko, że praktyki odpowiedzialnego udzielania kredytów mogą doprowadzić do ograniczonego dostępu do kredytu, zwłaszcza dla pewnych grup kredytobiorców (np. tych o niskich dochodach), z kolei polityka odpowiedzialnego udzielania kredytów zwiększa również zrównoważony charakter praktyk udzielania kredytów, a w konsekwencji zwiększa spójność społeczną. W przypadku większości utrzymanych wariantów nie przewiduje się wzrostu obciążenia administracyjnego. Wyjątki dotyczą ram regulacyjnych dla pośredników kredytowych i instytucji niekredytowych, w przypadku których koszty związane z udzieleniem zezwoleń tym podmiotom rynkowym i ich rejestracją oraz z bieżącym przestrzeganiem przez nie nowych przepisów będą stanowiły dla nich obciążenie administracyjne. 7. WNIOSEK Preferowanym instrumentem politycznym byłaby dyrektywa UE. Dyrektywa umożliwia uwzględnienie zasady proporcjonalności dzięki wybranemu poziomowi harmonizacji. Szczegółowa harmonizacja nie zawsze jest niezbędna lub stosowna we wszystkich przypadkach: struktura rynków mieszkaniowych i rynków kredytów hipotecznych różni się znacząco w poszczególnych państwach członkowskich UE; występują również znaczące różnice w strukturach produktów i systemów wynagradzania. Działania UE muszą być z jednej strony wystarczająco szczegółowe, aby zapewnić ich skuteczność, jednak muszą jednocześnie mieć na tyle ogólny charakter, aby uwzględnić różnorodność UE. Proponowana dyrektywa UE przewidywałaby przegląd jej stosowności i skuteczności. Przegląd ten powinien być przeprowadzony kilka lat po jej wdrożeniu i obejmować konsultacje społeczne. PL 8 PL