WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 PREZES NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI Krzysztof Kwiatkowski KBF /2014 P/14/001 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej P/14/001 - Wykonanie budżetu państwa w 2013 r. część 87 Dochody budżetu środków europejskich oraz realizacja zadań z zakresu obsługi płatności środków europejskich i rozliczenie przepływów finansowych między Polską a Unią Europejską Najwyższa Izba Kontroli Departament Budżetu i Finansów 1. Jolanta Balcerkiewicz, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 30 grudnia 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) 2. Piotr Mienicki, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 30 grudnia 2013 r. Ministerstwo Finansów, ul. Świętokrzyska 12, Warszawa (dowód: akta kontroli str. 3-4) Pan Mateusz Szczurek Minister Finansów od 27 listopada 2013 r., poprzednio od 16 listopada 2007 r. Pan Jan Vincent-Rostowski. Ocena Uzasadnienie oceny II. Ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości 1 wykonanie budżetu państwa w 2013 r. w części 87 Dochody budżetu środków europejskich (BŚE) oraz realizację zadań z zakresu obsługi płatności środków europejskich i rozliczenie przepływów finansowych między Polską a Unią Europejską. Minister Finansów zapewnił bieżącą realizację płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zasilanie rachunków bankowych do obsługi płatności 2 w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) odbywało się terminowo oraz w wysokości zapewniającej realizację płatności. Zlecenia płatności rejestrowane w systemie BGK-Zlecenia oraz w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) były realizowane prawidłowo. Stany środków na rachunkach bankowych do obsługi płatności i dochodów budżetu środków europejskich były na bieżąco monitorowane 3, a odsetki od lokat overnight terminowo przekazywane na rachunek dochodów budżetu państwa. Minister Finansów dysponował półrocznymi informacjami o liczbie założonych przez jednostki korzystające ze środków europejskich rachunków pomocniczych wydatków oraz o stanach środków na tych rachunkach. Zaplanowane w ustawie budżetowej na rok dochody budżetu środków europejskich zostały wykonane w kwocie ,4 mln zł, tj. w 86,1%. Wydatki wyniosły ,3 mln zł 5, co stanowiło 97,8% planu po zmianach. Środki z rezerw celowych zostały rozdysponowane w 72,3% kwoty planowanej. Nadwyżka budżetu środków europejskich wyniosła 1 W kontroli wykonania budżetu państwa w 2013 r. Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Rachunek bankowy w złotych do obsługi płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz rachunek bankowy w złotych do obsługi środków europejskich w części dotyczącej Wspólnej Polityki Rolnej. 3 Rachunek bankowy pomocniczy w złotych do obsługi finansowej dochodów budżetu środków europejskich. 4 Dz. U. z 2013 r. poz Według stanu na dzień 10 marca 2014 r. 2

3 6.249,1 mln zł i była wyższa od zakładanej w ustawie budżetowej o 1,5%. Nieprawidłowości dotyczyły zaniżenia nadwyżki budżetu środków europejskich o kwotę 780,7 mln zł. W kwocie tej 775,5 mln zł stanowiły zwroty dokonane przez beneficjentów wydatków z lat , które wpłynęły na rachunki do obsługi płatności i nie zostały wykazane w sprawozdaniach budżetowych, a 5,2 mln zł saldo zawyżenia dochodów i wydatków wykazywanych w sprawozdaniach Rb-27UE i Rb-28UE WPR. Wynikało to z faktu, że w 2013 r. brak było rozwiązań prawnych dotyczących sposobu ujmowania dokonanych zwrotów w sprawozdawczości budżetowej oraz obowiązującego systemu wyprzedzającego finansowania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW). W przypadku sprawozdawczości budżetowej problem został rozwiązany rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej 6 i ma zastosowanie do sporządzania sprawozdań, począwszy od 2014 r. W 2013 r. Minister Finansów wprowadził nowe rozwiązania w zarządzaniu środkami zgromadzonymi na wyodrębnionych rachunkach bankowych 7 (zwanych programowymi). Od 25 września 2013 r., w wyniku konsolidacji środków walutowych będących w dyspozycji Ministra Finansów, środki z rachunków programowych przekazywane były na rachunek walutowy do obsługi zadłużenia zagranicznego. Zasilanie rachunku dochodów budżetu środków europejskich części 87 następowało na wniosek Ministra Finansów z rachunku przychodów i rozchodów części 98 (finansowanie zagraniczne). Zdaniem NIK dochody budżetu państwa ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych powinny być zaliczane do dochodów w terminie wpływu tych środków do Polski, tj. zgodnie z postanowieniami art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Nie rozstrzyga to o technicznym sposobie ewidencji. Sprawozdanie roczne z wykonania dochodów budżetu środków europejskich części 87 (Rb-27UE) sporządzono terminowo w oparciu o zapisy księgowe. Sprawozdanie z wykonania wydatków budżetu środków europejskich sporządzono na podstawie danych wynikających ze sprawozdań jednostkowych Rb-28UE i Rb-28UE WPR. Dane wykazywane przez dysponentów części budżetu państwa podlegały weryfikacji zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i procedurami. Opis stanu III. Opis ustalonego stanu 1. Plan finansowy w zakresie dochodów budżetu środków europejskich W ustawie budżetowej na rok 2013, zgodnie z projektem Ministra Finansów, zaplanowano dochody budżetu środków europejskich w kwocie ,7 mln zł, w tym ,7 mln zł z tytułu realizacji zadań w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Na przyjętą w ustawie budżetowej kwotę ,0 mln zł dochodów ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na programy Narodowej Strategii Spójności (NSS), Program Operacyjny Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich (PO ZRSRiNOR) oraz z bezzwrotnej pomocy udzielanej przez państwa Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) złożyły się prognozowane wpływy w 2013 r. z tytułu refundacji wydatków 2012 r. i 2013 r. w kwocie ,7 mln zł oraz część środków (5.161,3 mln zł) z ,0 mln zł, które przewidywano, że pozostaną na rachunkach programowych na koniec 2012 r. Plan dochodów Ministra Finansów dotyczący Wspólnej Polityki Rolnej wynikał z prognozy przedstawionej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaplanowane dochody budżetu środków europejskich były o 6.154,5 mln zł wyższe od planowanej kwoty wydatków budżetu środków europejskich. 6 Dz. U. z 2014 r. poz Art. 202 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). 3

4 Zrealizowane dochody budżetu środków europejskich wyniosły ,4 mln zł i stanowiły 86,1% kwoty planowanej. Były one wyższe o 8,5% niż wykonanie 2012 r. (64.655,3 mln zł). Dochody z realizacji zadań w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wyniosły ,8 mln zł i były niższe o 8,5% od planowanych, głównie z tytułu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich W porównaniu do wykonania w 2012 r. (19.446,0 mln zł) dochody te były wyższe o 10,7%. Dochody z tytułu refundacji wydatków na programy realizowane w ramach Narodowej Strategii Spójności zostały wykonane w 83,2%, tj. w kwocie ,6 mln zł. Niższe było wykonanie dochodów z tytułu regionalnych programów operacyjnych (o 6.540,0 mln zł, tj. o 32,7%) i krajowych programów operacyjnych głównie Infrastruktura i Środowisko, Kapitał Ludzki, Rozwój Polski Wschodniej (o 3.110,7 mln zł, tj. o 8,3%). Wskaźnik wykonania planu dochodów dla regionalnych programów operacyjnych (RPO) kształtował się od 57,4% dla RPO Województwa Podkarpackiego do 82,8% dla RPO Województwa Śląskiego. Powyżej kwot ujętych w ustawie budżetowej zrealizowano dochody z tytułu Programu Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich 581,3 mln zł, Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy (SPPW) 191,4 mln zł, Norweskiego Mechanizmu Finansowego (NMF) i Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (MF EOG) 80,2 mln zł. (dowód: akta kontroli str , , , , 1323) W wyjaśnieniach dotyczących przyczyn niewykonania planu dochodów budżetu środków europejskich na 2013 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Instytucji Płatniczej podała między innymi, że przekazane na rachunek dochodów BŚE środki były wypadkową zarówno kwot zleceń składanych w BGK przez instytucje w ciągu roku, osiągnięty już poziom wykonania dochodów dla poszczególnych programów operacyjnych i prognozy płatności na kolejne miesiące oraz uwzględniały konieczność rozliczenia zaplanowanej na 2013 r. nadwyżki w ramach BŚE. Ministerstwo Finansów zrealizowało wszystkie niezakwestionowane zlecenia płatności złożone w BGK w 2013 r., jednakże nie miało wpływu na poziom składanych zleceń i absorpcję środków. 4 (dowód: akta kontroli str ) W dniu 14 sierpnia 2013 r. podpisany został przez Dyrektorów Departamentów: Instytucji Płatniczej, Polityki Regionalnej i Rolnictwa oraz Długu Publicznego dokument Działania związane z konsolidacją środków walutowych w ramach środków europejskich będących w dyspozycji Ministra Finansów (procedura), w związku z decyzją Ministra Finansów o konsolidacji środków walutowych pozostających w jego dyspozycji. W procedurze tej przewidziano, że z dniem 25 września 2013 r. nastąpi przekazanie środków walutowych zgromadzonych na rachunkach programowych na odpowiedni rachunek Departamentu Długu Publicznego w NBP. Środki te wraz ze środkami przekazanymi na finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w latach ubiegłych (3.015,0 mln euro) stanowiły stan początkowy środków walutowych będących w zarządzaniu Departamentu Długu Publicznego. Uzgodniono także, że rachunek dochodów budżetu środków europejskich będzie zasilany środkami z rachunku przychodów i rozchodów części 98 (finansowanie zagraniczne). Minister Finansów podpisał z NBP aneksy do umów na prowadzenie rachunków programowych i walutowego do obsługi zadłużenia zagranicznego. Aneksami tymi zobowiązano NBP, w przypadku wpływu środków z budżetu Unii Europejskiej, do ich przekazywania na rachunek walutowy do obsługi zadłużenia zagranicznego. Postanowienia zawarte w ww. aneksach weszły w życie z dniem 25 września 2013 r. 8 (dowód: akta kontroli str , , , , , , ) W odpowiedzi na pytanie dotyczące celu konsolidacji środków walutowych Dyrektor Departamentu Długu Publicznego podał między innymi, że konsolidacja wszystkich środków 8 Zmiany do umów z BGK dotyczących prowadzenia rachunków programowych SPPW oraz NMF i MF EOG zostały podpisane odpowiednio 9 i 11 października 2013 r.

5 walutowych (na rachunku walutowym Ministra Finansów do obsługi długu zagranicznego) została wprowadzona w celu bardziej efektywnego i elastycznego zarządzania nimi w ramach procesu finansowania potrzeb pożyczkowych i zarządzania długiem. Zgromadzenie wszystkich środków walutowych na ww. rachunku pozwala między innymi na zwiększenie potencjalnej rezerwy płynnościowej budżetu (zmniejszenie ryzyka płynności i ryzyka refinansowania). (dowód: akta kontroli str ) Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Pan Wojciech Kowalczyk zapytany dlaczego, dokonano konsolidacji środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych wyjaśnił w szczególności, że Minister Finansów jest odpowiedzialny za zarządzanie środkami publicznymi zgromadzonymi na jego rachunkach bankowych, a ustawa o finansach publicznych nie ogranicza uprawnień Ministra Finansów w powyższym zakresie. Od decyzji Ministra Finansów uzależnione jest czy zarządzanie środkami odbywa się poprzez jeden rachunek, czy wiele osobnych rachunków. Decyzja taka ma bowiem charakter techniczny niewymagający delegacji ustawowych. W związku z powyższym brak było potrzeby wprowadzania specjalnych przepisów ustawowych do dokonywania konsolidacji środków walutowych będących w zarządzaniu Ministra Finansów. (dowód: akta kontroli str ) Po kontroli Wykonanie budżetu państwa w 2012 r. w części 87 Dochody budżetu środków europejskich oraz realizacja zadań z zakresu obsługi płatności środków europejskich i rozliczenie przepływów finansowych między Polską a Unią Europejską, Najwyższa Izba Kontroli wnioskowała, o określenie w ustawie o finansach publicznych lub innym akcie prawnym, trybu i terminów przekazywania środków z UE na rachunek dochodów budżetu środków europejskich danego roku budżetowego oraz o finansowanie płatności z rachunku rozchodów budżetu państwa, tylko w sytuacji występowania niewystarczających środków na rachunkach programowych. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów, w złożonych wyjaśnieniach w sprawie przyczyn niewypracowania propozycji ustawowych określających tryb i terminy przekazywania środków pochodzących z rachunków programowych na dochody budżetu państwa części 87 podał między innymi, że konsolidacja środków walutowych pozostających w dyspozycji Ministra Finansów, pozwoliła na wprowadzenie mechanizmów bardziej elastycznego zarządzania w zakresie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Konsolidacja ujęta została w ramy proceduralne. W wyniku konsolidacji środków walutowych w MF nie ma obecnie potrzeby utrzymywania środków na rachunkach programowych. Wyjaśnił, że wniosek NIK dotyczący wprowadzenia regulacji odnośnie przekazywania środków na rachunek dochodów BŚE formułowany był w powiązaniu z poprzednim postulatem, zdecydowano się na niepodejmowanie prac nad uregulowaniem kwestii zarządzania środkami BŚE na poziomie ustawowym. Brak takiej potrzeby jest bowiem pochodną decyzji w zakresie konsolidacji, która została objęta stosowną procedurą. Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że pomimo wprowadzenia nowego rozwiązania dotyczącego zarządzania środkami zgromadzonymi na wyodrębnionych rachunkach bankowych, Minister Finansów nadal na bieżąco podejmował decyzje, kiedy i jaka część środków zostanie przewalutowana i przekazana na dochody. W efekcie pozwala to na dowolne kształtowanie wielkości zrealizowanych dochodów a tym samym wyniku budżetu środków europejskich. (dowód: akta kontroli str ) W 2013 r. w Ministerstwie Finansów wprowadzone zostały Zasady realizowania przez Wydział IP4 zadań z zakresu budżetu środków europejskich. Tryby uruchamiania środków oraz ogólne zasady monitoringu i rozliczeń. W dokumencie tym określono między innymi zasady i tryb weryfikacji zapotrzebowań BGK na środki, sporządzania dyspozycji transferu środków z części 98 finansowanie zagraniczne w ramach rozliczenia środków europejskich po konsolidacji środków walutowych oraz postępowanie, w przypadku zasilenia rachunku do obsługi płatności w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Określone zostały także zasady monitoringu, w celu zapewnienia płynności finansowej budżetu środków 5

6 Opis stanu europejskich. Do monitoringu realizacji płatności i płynności finansowej wykorzystywane były bazy danych o limitach środków europejskich na poszczególne części budżetowe, wydanych decyzjach o rozdysponowaniu rezerw celowych, prognozach wydatków BŚE i ich wykonaniu, a także informacje o przewidywanych kwotach refundacji z Komisji Europejskiej. (dowód: akta kontroli str. 431, , 469, 483, ) Z rachunków programowych do 25 września 2013 r. (po przewalutowaniu) na dochody budżetu środków europejskich (część 87) przekazano ,6 mln euro 9 i 34,2 mln CHF (44.907,1 mln zł) oraz na dochody budżetu państwa (część 77) 179,1 mln euro i 0,3 mln CHF. Po konsolidacji (po 25 września 2013 r.) na dochody części 87 z rachunku przychodów i rozchodów części 98 (finansowanie zagraniczne) przekazano ,3 mln zł (6.012,0 mln euro i 23,0 mln CHF) i na dochody części ,8 mln zł (82,2 mln euro i 0,1 mln CHF). Do rozliczenia środków walutowych przekazanych w zarządzanie Departamentu Długu Publicznego, stosowano kurs kupna w NBP, ogłoszony na dwa dni operacyjne poprzedzające dzień wpływu złotych na rachunek części 87. Przekazywanie środków z rachunku przychodów i rozchodów (finansowanie zagraniczne) na dochody budżetu środków europejskich odbywało się na podstawie dyspozycji Departamentu Instytucji Płatniczej oraz Departamentu Polityki Regionalnej i Rolnictwa. Na koniec 2013 r. stan środków europejskich powierzonych Departamentowi Długu Publicznego z tytułu konsolidacji wynosił 4.363,1 mln euro 10 oraz 16,0 mln CHF. Na koniec 2013 r. saldo na rachunkach programowych NSS, PO ZRSRiNOR, WPR wynosiło zero, a NMF, MF EOG i SPPW odpowiednio 12,4 tys. euro oraz 2,3 tys. CHF z tytułu nierozliczonych odsetek 11. (dowód: akta kontroli str , , 237, 540, , , ) 2. Obsługa płatności dokonywanych z budżetu Unii Europejskiej 2.1. Zasilanie i monitorowanie rachunków bankowych W 2013 r. Minister Finansów przekazał ,9 mln zł na rachunki bankowe do obsługi płatności, w tym ,7 mln zł na rachunek obejmujący finansowanie zadań w ramach NSS, PO ZRSRiNOR, SPPW, NMF i MF EOG. Środki te w całości przekazane zostały z rachunku bankowego dochodów budżetu środków europejskich. Rachunek bankowy do obsługi płatności WPR został zasilony kwotą ,2 mln zł, w tym 9.852,0 mln zł z rachunku bankowego dochodów BŚE. Pozostałe środki przekazane z rachunku rozchodów budżetu państwa (finansowanie krajowe) zostały spłacone w czerwcu 2013 r. (dowód: akta kontroli str , , , 483, ) Ministerstwo Finansów zasilało rachunki bankowe do obsługi płatności w kwotach i terminach umożliwiających prawidłową realizację zleceń złożonych zarówno przez instytucje upoważnione do ich składania, jak i agencje płatnicze. (dowód: akta kontroli str , , ) Informacje o kwartalnych prognozach płatności w ramach programów NSS, PO ZRSRiNOR, SPPW oraz NMF i MF EOG, zgodnie z art. 192 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, były przekazywane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego oraz ministra właściwego do spraw rybołówstwa, rozwoju wsi i rynków rolnych 12 w terminie do 15 dnia 9 W tym 250 mln euro środków pozostających na dzień 31 grudnia 2012 r. w zarządzaniu w Departamencie Długu Publicznego. 10 PO Pomoc Techniczna 36,9 mln euro i WPR 6,2 mln euro. 11 Odsetki nie podlegały konsolidacji, gdyż zgodnie z wymaganiami Państw Darczyńców są one deklarowane i podlegają zwrotowi. W ramach NMF, MF EOG odsetki te zostały zwrócone 28 lutego 2014 r. W przypadku odsetek dla SPPW do dnia zakończenia kontroli Ministerstwo Finansów nie otrzymało żądania ich zwrotu. 12 PO ZRSRiNOR. 6

7 Opis stanu poprzedzającego kwartał. Realizacja zleceń płatności w stosunku do tych prognoz wyniosła w kolejnych kwartałach 2013 r.: 80,5%, 93,3%, 101,1%, oraz 94,0%. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 stycznia 2010 r. w sprawie środków na realizację WPR 13, przekazywał prognozy wydatków agencji płatniczych na nadchodzący miesiąc z podziałem na poszczególne dni oraz na dwa kolejne miesiące z podziałem na dekady. (dowód: akta kontroli str. 253, , , , , 1320) W 2013 r. beneficjenci środków europejskich dokonali 26,4 tys. zwrotów na łączną kwotę 1.766,5 mln zł 14 (w tym 2,9 mln zł WPR), które podobnie jak za 2012 r., zostały wyjaśnione do 31 stycznia 2014 r. Czas na identyfikację uzależniony był od ilości zwrotów dokonanych w grudniu 2013 r. (prawie 3,7 tys.), w tym w dwóch ostatnich dniach grudnia (1,3 tys.). Czas ten uległ skróceniu. W 2011 r. identyfikacja trwała do połowy marca, a w 2012 r. do drugiej połowy lutego. (dowód: akta kontroli str. 389, 461, 483, 1077, ) Minister Finansów na bieżąco monitorował stany środków na rachunkach bankowych prowadzonych przez BGK. W przypadku WPR analiza stanów na rachunkach była dokonywana przede wszystkim w trakcie weryfikacji zapotrzebowań składanych przez BGK oraz agencje płatnicze i wojewodów. Stan rachunku bankowego do obsługi płatności był monitorowany pod kątem zleceń płatności otrzymanych w danym okresie składania zleceń, zleceń anulowanych i odrzuconych oraz kwot zwrotów wyjaśnionych. Ponadto Minister Finansów w trybie półrocznym monitorował ilość rachunków pomocniczych w jednostkach budżetowych oraz stan środków na tych rachunkach. (dowód: akta kontroli str. 31, 66-69, , , , ) W 2013 r. naliczono 32,5 mln zł odsetek z tytułu lokat overnight na rachunkach bankowych do obsługi płatności oraz na rachunku dochodów budżetu środków europejskich. Środki te terminowo przekazywane były na dochody budżetu państwa części 19 Budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe Wydatki budżetu środków europejskich (dowód: akta kontroli str. 389, ,1057) Plan wydatków określony w ustawie budżetowej opracowano na podstawie materiałów przekazanych Ministrowi Finansów, zgodnie z art. 138 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, przez Ministra Rozwoju Regionalnego i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zrealizowane wydatki budżetu środków europejskich w kwocie ,3 mln zł 15 stanowiły 84,9% limitu określonego w ustawie budżetowej 16 oraz 97,8% planu po zmianach. Były one niższe od wykonania 2012 r. (68.309,0 mln zł) o 4.436,7 mln zł, tj. o 6,5%. Wydatki na realizację programów w ramach Narodowej Strategii Spójności wyniosły ,8 mln zł i stanowiły 63,9% wydatków BŚE ogółem. Wydatki te były niższe niż w 2012 r. o 16,3%. Realizacja poszczególnych krajowych programów operacyjnych kształtowała się od 94,3% planu po zmianach (PO Innowacyjna Gospodarka) do 99,3% (PO Rozwój Polski Wschodniej) i była niższa niż wykonanie w 2012 r. o 16,6%. Wydatki zrealizowane w ramach regionalnych programów operacyjnych wyniosły 8.998,9 mln zł, tj. 97,6% planu po zmianach. Wskaźnik ich realizacji dla poszczególnych RPO kształtował się od 88,3% dla RPO Województwa Zachodniopomorskiego do 99,9% dla RPO Województw Dolnośląskiego i Lubelskiego. Na realizację PO Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich wydatkowano 578,3 mln zł, tj. 95,5% planu po zmianach, a na realizację 13 Dz. U. Nr 4, poz Kwota powyższa dotyczy zwrotów płatności z 2013 r. oraz z lat poprzednich, zawiera także kwotę nadpłat. 15 Dane według stanu na dzień 10 marca 2014 r. 16 Łącznie z rezerwami celowymi poz. 98 i poz

8 Ustalone nieprawidłowości Opis stanu Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy oraz NMF i MF EOG odpowiednio 94,0% i 76,7% planu po zmianach. Dyrektor Departamentu Instytucji Płatniczej wyjaśnił, że niższe wydatki na finansowanie projektów z udziałem środków unijnych oraz zadań realizowanych z udziałem państw członkowskich EFTA wynikały ze zmian w harmonogramach ich wykonania, co wiązało się niejednokrotnie z przesunięciem terminów zapotrzebowania na kolejny rok, z oszczędności powstałych w wyniku przeprowadzonych postępowań przetargowych oraz z przesunięcia realizacji projektów, które wymagają postępowania przetargowego na kolejny rok budżetowy. Na realizację zadań w ramach WPR przekazano ,9 mln zł, tj. 99,2% planu po zmianach. Stanowiły one 34,8% wydatków budżetu środków europejskich ogółem. W porównaniu do wykonania 2012 r. wydatki na Wspólną Politykę Rolną były wyższe o 3.467,4 mln zł, tj. o 18,5%. (dowód akta kontroli str. 483, 1077, 1079, , 1394) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. 3. Ewidencjonowanie operacji gospodarczych i sporządzanie sprawozdań budżetowych 3.1. Ocena ewidencji księgowej i sprawozdawczości Sprawozdanie roczne z wykonania planu dochodów budżetu środków europejskich Rb-27UE sporządzone zostało terminowo na podstawie danych wynikających z ksiąg rachunkowych. Dochody wykazane w sprawozdaniu wyniosły ,4 mln zł i odpowiadały obrotom po stronie Ma konta Dochody budżetu środków europejskich. Badaniem objęto próbę zapisów na koncie Dochody budżetu środków europejskich na łączną kwotę 6.878,8 mln zł, co stanowiło 9,8% dochodów BŚE. Stwierdzono, że ewidencja prowadzona była na podstawie wyciągów bankowych z rachunku bankowego dochodów budżetu środków europejskich. (dowód: akta kontroli str. 389, , ) Zgodnie z przyjętą w Ministerstwie Finansów dokumentacją opisującą zasady rachunkowości w zakresie budżetu środków europejskich, zapisy operacji na koncie Wydatki budżetu środków europejskich, w odniesieniu do programów operacyjnych NSS, PO ZRSRiNOR, SPPW, NMF i MF EOG, dokonywane były na podstawie wyciągów bankowych z rachunku bankowego do obsługi płatności, informacji z BGK o płatnościach i zwrotach oraz korektach tych informacji. Ewidencja wydatków WPR odbywała się na podstawie poleceń księgowania, zgodnie z danymi wynikającymi z łącznych sprawozdań Rb-28 UE WPR dysponentów części budżetu państwa, przekazywanymi przez Departament Polityki Regionalnej i Rolnictwa. Kontrolę prawidłowości ewidencjonowania wydatków przeprowadzono na próbie zapisów na koncie Wydatki budżetu środków europejskich. Badaniem objęto operacje księgowe z 5 i 25 września oraz z 3 grudnia 2013 r. w zakresie programów operacyjnych, a także z września i grudnia 2013 r. dotyczące wydatków WPR. W wyniku sprawdzenia próby zapisów operacji dotyczących programów operacyjnych na łączną kwotę 2.149,0 mln zł ustalono, że odpowiadały one kwotom wykonanych przez BGK płatności i zwrotów płatności dokonanych w 2013 r. wykazanych w dokumentach źródłowych. Kontrola zapisów wydatków WPR za wrzesień i grudzień 2013 r. na łączną kwotę 3.931,6 mln zł potwierdziła ich zgodność z danymi przekazanymi przez dysponentów w sprawozdaniach Rb-28 UE WPR. Ponadto przeprowadzono analizę porównawczą, według stanu na 10 marca 2014 r., danych o wysokości rocznych wydatków budżetu środków europejskich wykazanych w sprawozdaniach Rb-28UE i Rb-28UE WPR z danymi w ewidencji księgowej dla budżetu środków europejskich. Analiza ujawniła rozbieżności w wysokości 0,5 mln zł między kwotą 8

9 wydatków uwzględniającą zwroty płatności (w tym samym roku budżetowym), ujętą w ewidencji księgowej Ministerstwa Finansów a wykazaną przez dysponentów w sprawozdaniach rocznych Rb-28UE. Do dnia zakończenia kontroli trwała weryfikacja rocznych sprawozdań dysponentów, którzy zgodnie z 32 Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych, stanowiącej załącznik nr 37 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej 17, mogą korygować sprawozdania do 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym. Sprawozdania miesięczne z wykonania wydatków BŚE w układzie załącznika nr 4 do ustawy budżetowej sporządzane były na podstawie sprawozdań łącznych Rb-28 UE i Rb-28 UE WPR, przekazanych przez dysponentów części budżetu państwa. Dane wykazane w sprawozdaniach Rb-28UE były weryfikowane w Departamencie Instytucji Płatniczej przy pomocy bazy monitorującej. Dane w sprawozdaniach Rb-28UE WPR sprawdzane były przez Departament Polityki Regionalnej i Rolnictwa. Do weryfikacji wykorzystywano zestawienia o wielkości środków europejskich przekazanych agencjom płatniczym oraz wojewodom, uwzględniające zwroty niewykorzystanych środków, a także wyciągi bankowe z BGK z rachunku bankowego do obsługi płatności WPR. W przypadku stwierdzenia różnic Ministerstwo Finansów występowało do dysponentów z prośbą o wyjaśnienie przyczyn ich powstania. Uzyskane od dysponentów wyjaśnienia były weryfikowane z danymi otrzymanymi z BGK. (dowód: akta kontroli str , 483, , 1394, , ) W 2013 r. na rachunki bankowe do obsługi płatności wpłynęły zwroty wydatków z lat w łącznej kwocie 775,5 mln zł, w tym 3,1 mln zł z tytułu WPR 18, które nie zostały uwzględnione w sprawozdaniach budżetowych. W 2012 r. zwroty z lat ubiegłych wyniosły 643,2 mln zł 19. Obowiązujące rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej nie regulowało kto i w jakim sprawozdaniu powinien ujmować kwotę zwrotów wydatków z lat poprzednich w ramach BŚE. Na powyższe NIK zwracała uwagę po kontroli wykonania budżetu państwa w 2012 r. i w wystąpieniu pokontrolnym wnioskowała o ujęcie zwrotów wydatków budżetu środków europejskich z lat ubiegłych w sprawozdawczości budżetowej. Problem ten został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Ocena wpływu wprowadzonych zmian będzie możliwa po kontroli wykonania budżetu państwa za 2014 r. (dowód: akta kontroli str. 389, 1077, ) W sprawozdaniach budżetowych dane o dochodach i wydatkach budżetu środków europejskich zostały zawyżone odpowiednio o 248,0 mln zł i 253,2 mln zł, w związku z obowiązującym systemem wyprzedzającego finansowania PROW. NIK, po kontroli wykonania budżetu państwa w 2010 r. wnioskowała o wyeliminowanie podwójnego wykazywania dochodów i wydatków w ramach wyprzedzającego finansowania PROW. Wniosek ten, jak wynika z wyjaśnienia Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej i Rolnictwa, będzie mógł być zrealizowany w chwili podjęcia prac legislacyjnych nad stworzeniem analogicznego systemu wyprzedzającego finansowania zadań w ramach PROW Resortem odpowiedzialnym za przygotowanie krajowego pakietu regulacji związanych z wdrożeniem i finansowaniem Wspólnej Polityki Rolnej, w nowym okresie programowania 20 jest Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Opracowanie tego pakietu będzie możliwe po zaakceptowaniu przez Radę Ministrów, a następnie przez Komisję Europejską, projektu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (dowód: akta kontroli str , 1079, , ) Po kontroli wykonania budżetu państwa w 2012 r. NIK wnioskowała także o objęcie ewidencją księgową operacji dokonywanych na rachunku bankowym do obsługi płatności 17 Dz. U. Nr 20, poz Z uwzględnieniem okresu przejściowego. 19 Wyniki kontroli NIK za 2012 r. 20 Po roku 2014, gdyż rok bieżący jest tzw. rokiem przejściowym, w którym obowiązują zasady z poprzedniego okresu programowania. 9

10 Ustalone nieprawidłowości Opis stanu Ustalone nieprawidłowości Opis stanu WPR. W 2013 r., podobnie jak w 2012 r., taka ewidencja nie była prowadzona. Prace nad stworzeniem systemu księgowego dla Wspólnej Polityki Rolnej zostały rozpoczęte w roku 2013, w oparciu o system księgowy funkcjonujący w Departamencie Instytucji Płatniczej. W toku tych prac i testów wystąpił problem techniczny, polegający na dostępie do wszystkich danych przez użytkowników. Problem ten został zgłoszony 5 grudnia 2013 r. do wykonawcy systemu. Ostateczna naprawa będzie mogła być przeprowadzona w kwietniu 2014 r. (dowód: akta kontroli str ) Pomimo działań podjętych przez Ministra Finansów w zakresie realizacji wniosków pokontrolnych, w sprawozdaniach budżetowych nie wykazano kwoty 775,5 mln zł zwrotów wydatków dokonanych w latach , które wpłynęły na rachunki do obsługi płatności w 2013 r. Nadal nie zostały objęte ewidencją księgową operacje dokonywane na rachunku bankowym do obsługi płatności WPR. Aktualny pozostaje wniosek dotyczący wyeliminowania podwójnego wykazywania dochodów i wydatków w ramach wyprzedzającego finansowania niektórych działań PROW Ocena prawidłowości określenia nadwyżki budżetu środków europejskich W ustawie budżetowej na rok 2013 ustalono nadwyżkę budżetu środków europejskich w wysokości 6.154,5 mln zł. Różnica między kwotą wykonanych dochodów 21 i wydatków budżetu środków europejskich 22 wyniosła 6.249,1 mln zł. Nadwyżka budżetu środków europejskich była wyższa od planowanej o 1,5%. Na wynik wpłynęła przede wszystkim nadwyżka na programach operacyjnych Narodowej Strategii Spójności w kwocie 6.938,8 mln zł i deficyt dotyczący Wspólnej Polityki Rolnej 693,1 mln zł. (dowód: akta kontroli str , 1394, 1468) Nadwyżka budżetu środków europejskich 2013 r. została zaniżona o 775,5 mln zł z tytułu zwrotów z lat , które nie zostały ujawnione w sprawozdaniach budżetowych Rb-28UE i Rb-28UE WPR oraz o 5,2 mln zł, w związku z przyjętym sposobem wykazywania w sprawozdaniach budżetowych dochodów i wydatków budżetu środków europejskich dotyczących wyprzedzającego finansowania PROW. (dowód: akta kontroli str. 1072, 1077, 1079, 1434, ) Ustawa o finansach publicznych stanowi, że nadwyżka budżetu środków europejskich jest źródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środków europejskich (art. 118 ust. 4). W okresie od 29 października do 31 grudnia 2013 r. na poczet nadwyżki 2013 r., w związku z rozliczeniem deficytu z lat ubiegłych, na rachunek przychodów i rozchodów części 98 (finansowanie krajowe) przekazano 7.406,8 mln zł. W kwocie tej, 606,8 mln zł dotyczyło zwrotów płatności z lat ubiegłych dokonanych w 2013 r. Na rachunek bankowy do obsługi płatności 31 marca 2014 r. zostały przekazane środki w wysokości 1.157,7 mln zł jako różnica między kwotą nadwyżki wynikającą z rocznych sprawozdań Rb-27UE, Rb-28UE i Rb-28UE WPR a kwotą wpłat dokonanych w trakcie roku. (dowód: akta kontroli str , ) Nieujawnienie w sprawozdaniach dotyczących budżetu środków europejskich zwrotów wydatków dokonanych w latach , które wpłynęły na rachunki bankowe do obsługi płatności w 2013 r. spowodowało zaniżenie kwoty do rozliczenia deficytu z lat ubiegłych o 775,5 mln zł. 4. Rozliczenia pomiędzy Polską i Unią Europejską W 2013 r. saldo bieżących rozliczeń pomiędzy Polską a Unią Europejską było dodatnie i wyniosło ,2 mln euro (w 2012 r ,6 mln euro). Z budżetu Unii Europejskiej do Polski w 2013 r. wpłynęły środki w kwocie ,7 mln euro, stanowiącej równowartość 21 Według sprawozdania rocznego Rb-27UE części Według bazy Rb-28UE i Rb28UE WPR na dzień 10 marca 2014 r. 10

11 Ustalone nieprawidłowości Opis stanu ,9 mln zł 23, tj. o 1,3% więcej niż w 2012 r. (15.440,0 mln euro). Uzyskane środki stanowiły 83,3% kwoty napływu środków przyjętej przy projektowaniu ustawy budżetowej na rok Polska wpłaciła do budżetu Unii Europejskiej 4.440,5 mln euro (18.135,5 mln zł), z tego 4.439,0 mln euro (18.129,2 mln zł 24 ) stanowiła składka członkowska w ramach środków własnych Unii Europejskiej, a 1,5 mln euro dokonane zwroty. (dowód: akta kontroli str , , , , ) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. 5. Stan zaawansowania zamknięcia pomocy Do końca 2013 r. Komisja Europejska wypłaciła dla programów operacyjnych salda końcowe w kwocie 390,7 mln euro, tj. 45,4% kwoty wnioskowanej 25. W 2013 r. Komisja wypłaciła saldo płatności końcowej w kwocie 0,6 mln euro dla Sektorowego Programu Operacyjnego Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb. Z wnioskowanej kwoty 20,2 mln euro do wypłaty Komisja Europejska zrefundowała 0,6 mln euro, uznając pozostałą kwotę jako wydatki niekwalifikowalne. Komisja wypłaciła także kwotę 11,2 mln euro jako uzupełnienie, po interwencji strony polskiej, płatności końcowej dla Sektorowych Programów Operacyjnych Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (10,8 mln euro) oraz Rozwój Zasobów Ludzkich (0,4 mln euro). Wskaźnik realizacji alokacji 26 dla wszystkich programów wyniósł 99,7%. (dowód: akta kontroli str , ) Komisja Europejska wypłaciła także do końca 2013 r. salda końcowe dla projektów finansowanych w ramach Funduszu Spójności w kwocie 240,2 mln euro, tj. 34,6% kwoty wnioskowanej. W 2013 r. KE wypłaciła 121,2 mln euro z tytułu płatności końcowych 27 dla 52 projektów, z tego 32,0 mln euro dla projektów realizowanych w ramach sektora transport, a 89,2 mln euro w ramach sektora środowisko. W ramach procesu zamykania pomocy UE dla Funduszu Spójności strona polska do końca 2013 r. przekazała do KE komplety dokumentów zamknięcia pomocy, tj. wnioski o płatność końcową, raporty końcowe z realizacji programów, deklaracje i raporty zamknięcia) dla 129 spośród projektów. Raport końcowy oraz deklaracja i raport zamknięcia dla projektu nr 2006/PL/16/C/PT/001 Budowa Autostrady A-1, Odcinek Sośnica (Gliwice) granica państwa (Gorzyczki), Etap II: Bełk-Gorzyczki, w związku z przedłużonym terminem kwalifikowalności wydatków do 31 grudnia 2012 r., będzie przekazany do KE w terminie 18 miesięcy od końcowej daty kwalifikowalności wydatków, tj. do końca czerwca 2014 r. 29. Złożenie wszystkich dokumentów, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności załącznik nr II, art. D ust. 2 lit. d., jest konieczne do wypłaty salda końcowego pomocy dla danego projektu. (dowód: akta kontroli str , , ) 23 Po przeliczeniu średniorocznym kursem EUR/PLN w NBP w wysokości 4, Zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Nr 1150/2000/WE, Euratom z 22 maja 2000 r. wykonującym decyzję 2007/436/WE, Euratom w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich, składka członkowska jest przeliczana na waluty krajowe po kursie z ostatniego dnia notowania w roku kalendarzowym poprzedzającym rok budżetowy. Zwroty do budżetu UE według średniorocznego kursu NBP dla EUR/PLN 4, Kwota oraz wskaźnik nie zawierają kwot wynikających z instrumentów z grupy Interreg 3A. 26 Relacja płatności otrzymanych z budżetu UE do kwoty alokacji. 27 Wpłacono także płatność pośrednią w wysokości 3,3 mln euro. 28 Liczba ta uwzględnia projekt Ocena i poprawa zdolności Narodowego Funduszu oraz jednostek wdrażających ISPA w systemie rozszerzonej decentralizacji zarządzania EDIS zakończony 31 grudnia 2005 r. 29 Termin zgodny z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności (Dz. U.UE L ). 11

12 Ustalone nieprawidłowości Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków W 2013 r. Komisja Europejska nie wypłacała żadnych środków z tytułu projektów zawieszonych zarówno dla programów operacyjnych, jak i dla projektów finansowanych w ramach Funduszu Spójności, co do których stwierdzono nieprawidłowości w ramach postępowań administracyjnych i sądowych 30. Nie wypłacono również żadnych kwot z tytułu nadkontraktacji. Komisja wystąpiła natomiast o zwrot środków w łącznej kwocie 957,3 tys. euro, przekazanych z budżetu UE dla trzech projektów 31 finansowanych w ramach Funduszu Spójności. Zwrot wynikał z nieukończenia projektów w okresie kwalifikowalności wydatków i w konsekwencji rozliczenia kontraktów na niższe niż planowano kwoty. (dowód: akta kontroli str , , , ) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. IV. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Warszawa, dnia kwietnia 2014 r. Prezes Najwyższej Izby Kontroli Krzysztof Kwiatkowski... podpis 30 W przypadku Funduszu Spójności zawieszonych projektów nie było /PL/16/P/PA/009 Pomoc Techniczna na opracowanie projektu "Modernizacja kolejowego Korytarza nr II (E20 i CE20) - Pozostałe roboty umiejscowione w Polsce", 2004/PL/16/C/PT/005 Modernizacja linii kolejowej E59, odc. Wrocław - Poznań (Etap I), 2004/PL/16/C/PA/002 Pomoc w zakresie przygotowania i wdrażania projektów kolejowych współfinansowanych z FS. 12