NIELEGALNE ZATRUDNIENIE W PRAWIE POLSKIM. Agata Drabek

Transkrypt

1

2 NIELEGALNE ZATRUDNIENIE W PRAWIE POLSKIM Agata Drabek Warszawa 2012

3 Spis treści Wykaz skrótów / 7 Wstęp / 13 Rozdział 1 Szara strefa gospodarki a praca na czarno / Charakterystyka szarej strefy gospodarki / Szara strefa gospodarki zagadnienia terminologiczne / Istota, obszary i formy szarej strefy gospodarki w różnych systemach gospodarczych / Skutki istnienia szarej strefy gospodarki / Metody pomiaru i rozmiary szarej strefy gospodarki / Praca na czarno jako przejaw szarej strefy gospodarki / Definicja, formy i rodzaje zatrudnienia w gospodarce nieformalnej / Przyczyny podejmowania pracy na czarno / Skutki pracy na czarno / Metody pomiaru pracy nierejestrowanej, skala zjawiska / 102 Rozdział 2 Zatrudnienie nielegalne jako prawna forma pracy na czarno / Uwagi wstępne / Geneza pojęcia nielegalne zatrudnienie w prawie polskim / Analiza definicji pojęcia nielegalne zatrudnienie w świetle obowiązujących przepisów / 118 5

4 Spis treści Zawarcie umowy o pracę bez zachowania formy pisemnej / Niezgłoszenie do ubezpieczenia społecznego / Podjęcie zatrudnienia przez bezrobotnego bez zgłoszenia do urzędu pracy / Zatrudnianie cudzoziemców a zatrudnienie nielegalne / 154 Zatrudnienie nielegalne a inne przypadki zatrudnienia z naruszeniem lub obejściem przepisów prawa / Zatrudnienie nielegalne a stosowanie umów prawa cywilnego w miejsce umowy o pracę / Zatrudnienie nielegalne a zatrudnienie niezgodne z prawem / 220 Rozdział 3 Środki przeciwdziałania nielegalnemu zatrudnieniu / Zwalczanie nielegalnego zatrudnienia w prawie międzynarodowym i europejskim / Podmioty zobowiązane do przeciwdziałania nielegalnemu zatrudnieniu w krajach Unii Europejskiej i w Polsce / Policja pracy / Inspekcja pracy / Instytucje, których walka z nielegalnym zatrudnieniem jest zadaniem dodatkowym / Odpowiedzialność za nielegalne zatrudnienie / 303 Rozdział 4 Ocena definicji nielegalnego zatrudnienia oraz środków przeciwdziałających nielegalnemu zatrudnieniu / 326 Zakończenie / 355 Bibliografia / 363 Wykaz aktów prawnych / 391 Wykaz orzeczeń sądów polskich / 401

5 Wykaz skrótów Akty prawne k.k. Konstytucja RP k.p. k.p.a. k.p.c. k.p.k. k.p.w. k.w. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 88, poz. 555 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.) 7

6 Wykaz skrótów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie kontroli legal- ności zatrudnienia (Dz. U. Nr 36, poz. 245) pr. spółdz. r.k.l.z. r.p.b.z.p. r.w.z.p.c. r.z.b.w.z. u.c. u.c. z 1963 r. u.p.z. ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz z późn. zm.) rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. Nr 155, poz. 919) rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca (Dz. U. Nr 16, poz. 84) rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 16, poz. 85 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 1992 r. Nr 7, poz. 30 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 8

7 Wykaz skrótów rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Za- sad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) ustawa o PIP ustawa o PIP z 1981 r. ustawa o SC z 1999 r. ustawa o SG u.s.u.s. u.w.t.rp u.z.b. u.z.p.b. z.t.p. (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 404 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) 9

8 Wykaz skrótów Czasopisma Apel.-W-wa Insp. Pracy Kontr. Państw. M.P.Pr. NP ONSA OSNAPiUS OSNC OSNKW OSNP OSPiKA PiP PiZS Pol. Społ. Prok. i Pr. Pr. Pracy PUSiG RPEiS Sł. Prac. Wekt. Gosp. Apelacja. Orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w Warszawie Inspektor Pracy Kontrola Państwowa Monitor Prawa Pracy Nowe Prawo Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych Państwo i Prawo Praca i Zabezpieczenie Społeczne Polityka Społeczna Prokuratura i Prawo Prawo Pracy Przegląd Ubezpieczeń Społecznych i Gospodarczych Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Służba Pracownicza Wektory Gospodarki 10

9 Wykaz skrótów Inne PKB GUS MOP NSA OECD PIP SA SN WSA ZUS produkt krajowy brutto Główny Urząd Statystyczny Międzynarodowa Organizacja Pracy Naczelny Sąd Administracyjny Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju Państwowa Inspekcja Pracy Sąd Apelacyjny Sąd Najwyższy Wojewódzki Sąd Administracyjny Zakład Ubezpieczeń Społecznych 11

10

11 Wstęp Zjawisko nielegalnego zatrudnienia jest problemem, który dotyczy wszystkich państw, bez względu na stopień rozwoju czy funkcjonujący system społeczno-gospodarczy. Z jego występowaniem wiąże się wiele negatywnych skutków zarówno dla państwa, jak i społeczeństwa. Stanowi ono jedną z kluczowych kwestii podejmowanych przez organizacje międzynarodowe, między innymi Międzynarodową Organizację Pracy czy Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, a także przez Unię Europejską. Z uwagi na zwiększającą się skalę nielegalnego zatrudnienia, zagadnienie to odgrywa również znaczącą rolę w polityce krajowej poszczególnych państw, w tym Polski. W naukach ekonomicznych można się spotkać z różnorodną terminologią dla określenia zjawiska nielegalnego zatrudnienia. Pojawiają się takie terminy, jak: praca (zatrudnienie) na czarno, praca nierejestrowana, praca nielegalna, zatrudnienie (praca) w gospodarce nieformalnej, w drugim obiegu gospodarczym, w szarej strefie czy gospodarce ukrytej. Określenie nielegalne zatrudnienie jest pojęciem prawnym, wprowadzonym przez polskiego ustawodawcę do ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W naukach pozaprawnych dopuszczalne jest posługiwanie się różnymi określeniami zamiennie, chodzi bowiem o opis pewnego zjawiska, któremu nadaje się raz szersze, raz węższe znaczenie. W prawie zaś istotne jest stosowanie konsekwentnie jednego określenia, zwłaszcza jeśli chodzi o pojęcia, które są częścią odpowiedzialności, a tak jest w przypadku nielegalnego zatrudnienia, którego poszczególne przejawy wiążą się z określonymi sankcjami. W konsekwencji tytuł monografii zdecydowałam się oprzeć na języku polskiej ustawy, mając jednak świadomość niedoskonałości tego określenia. Rozważania przeprowadzone w pracy dokonają weryfikacji słuszności przyjętych przez ustawodawcę założeń terminologicznych. 13

12 Wstęp Niewątpliwie definicja nielegalnego zatrudnienia obowiązująca na gruncie polskiego porządku prawnego nie pozostaje w oderwaniu od rozumienia tego zjawiska w naukach ekonomicznych. Jednak polski legislator przy tworzeniu tej konstrukcji prawnej uwzględnił tylko niektóre przesłanki wskazywane przez przedstawicieli nauk pozaprawnych (ekonomii, socjologii). Z tej perspektywy badania nad pracą na czarno i dorobek naukowy dotyczący tego zagadnienia zaowocowały licznymi opracowaniami. Skromnie zaś prezentuje się dorobek naukowy w tym zakresie na gruncie nauk prawniczych. Problematyka ta podejmowana jest rzadko, w sposób fragmentaryczny. Nieliczne opracowania dotyczą tylko wybranych aspektów tego zagadnienia. Niniejsza publikacja stanowi próbę wypełnienia tej luki. Rozważania podjęte w monografii mają na celu udzielenie odpowiedzi na następujące pytania. Czy wszystkie elementy składające się na pojęcie nielegalnego zatrudnienia zostały zakwalifikowane w sposób prawidłowy? Na podstawie jakiego kryterium zostały one uznane za nielegalne zatrudnienie? Czy może pewne przypadki, które choć pominięte, zasługują na uwzględnienie? Czy koncepcja przyjęta przez polskiego ustawodawcę jest spójna? I w końcu, czy obecnie obowiązująca konstrukcja prawna jest skutecznym środkiem w walce z nielegalnym zatrudnieniem? 14

13 Rozdział 1 Szara strefa gospodarki a praca na czarno 1. Charakterystyka szarej strefy gospodarki 1.1. Szara strefa gospodarki zagadnienia terminologiczne W naukach ekonomicznych i społecznych na określenie zjawiska nielegalnego zatrudnienia używa się takich terminów, jak: praca na czarno, zatrudnienie w gospodarce nieformalnej, w drugim obiegu gospodarczym, w szarej strefie czy gospodarce ukrytej, w odróżnieniu od języka polskiej ustawy, gdzie występuje wyłącznie w znaczeniu prawnym 1. Wskazane terminy stanowią element składowy pojęcia, jakim jest drugi obieg gospodarczy, dla którego, w zależności od sposobu ujęcia, stosowana jest również bogata nomenklatura. W piśmiennictwie bowiem można odnaleźć takie określenia, jak: gospodarka nieoficjalna (unofficial 2 ), gospodarka ukryta (hidden 3 ), szara strefa (sfera) gospodarki (grey sphere 4 ), gospodarka nieformalna (informal 5 ), nierejestrowana 1 H. Pawlik, Nielegalne zatrudnienie, Sł. Prac. 1995, nr 2, s ; A. Szurmak, Kontrola przestrzegania legalności zatrudnienia, Sł. Prac. 1995, nr 9, s Zob. M. Alexeev, W. Pyle, A note on measuring the unofficial economy in the Soviet Republics, Economics of Transitions 2003, nr 11/1. 3 Zob. D.K. Bhattacharyya, On the economics rationale of estimating the hidden economy, The Economic Journal 1999, nr 109/ Zob. J. Alderslade, J. Talmage, Y. Freeman, Measuring the Informal Economy: One Neighborhood at a Time, Discussion Paper, The Brooking Institution Metropolitan Policy Program, Washington D.C., September Zob. Decent work and the informal economy, ILO (International Labour Office), Report VI, Geneva

14 Rozdział 1. Szara strefa gospodarki a praca... (unregistered 6 ), niezgłoszona (undeclared 7 ), nieregularna (irregular), niewidzialna (non-observed 8 ), równoległa (parallel 9 ), podziemna (underground, subterranean 10 ), czarna (black 11 ), gospodarka w cieniu (shadow 12 ), dualna gospodarka (dual), druga gospodarka (second economy), sektor nieformalny (informal sector 13 ) 14. Należy pamiętać, że odmienne postrzeganie rzeczywistości społeczno-gospodarczej i stosowanie innych założeń metodologicznych i konwencji badawczych w przypadku gospodarki drugiego obiegu skutkuje powstaniem różnych, niekiedy wykluczających się definicji tego zjawiska. Niektórzy autorzy próbują dokonać pewnej klasyfikacji, opierając się na konkretnych celach badawczych. Dla potrzeb przeprowadzanej analizy będę stosowała zamiennie powyższe określenia. W literaturze przedmiotu wskazuje się też na pewne cechy nierejestrowanej działalności gospodarczej. Podstawowym wyróżnikiem nieewidencjonowanych działań gospodarczych jest unikanie podatków 15. Kolejnym wskaźnikiem jest również chęć uniknięcia stosowania regulacji prawnych związanych z działalnością gospodarczą, które często 6 Zob. Ph. Smith, Assessing the size of the underground economy: the statistics Canada perspectives, Canadian Economic Observer, Catalogue No , , 3.18, Spiro Zob. Communication of the Commission on Undeclared Work, European Commission, Brussels Zob. Handbook for measurement of the non-observed economy, Paris Zob. D. Del Boca, Parallel economy and allocation of time, Micros. Quarterly Journal of Microeconomics 1981, nr 4/2. 10 Zob. E. Feige, The Underground Economies. Tax Evasion and Informal Distortion, Cambridge Zob. B. Dallago, The irregular economy: The underground economy and the black labour market, Dartmouth Zob. F. Schneider, Arbeit im Schatten: Wo Deutschlands Wirtschaft wirklich wächst, Wiesbaden Zob. Decent work and the informal..., Report VI. 14 B. Mróz, Gospodarka nieoficjalna w systemie ekonomicznym, Warszawa 2002 s. 13; A. Gwiazda, Rozwój gospodarki nieformalnej w krajach zachodnich, Gospodarka Planowa 1983, nr 6, s. 288; K.Z. Sowa, Praca na lewo w świetle badań naukowych, Zdanie 1987, nr 2, s. 55. Warto podkreślić, że jedna z pierwszych prób nazwania omawianego zjawiska pojawiła się w publikacji ILO z 1972 r. Employment, incomes and equality: A strategy for increasing productive employment in Kenya, Geneva 1972, natomiast za pionierską w tej kwestii należy uznać pracę P. Gutmanna, The Subterranean Economy, Financial Analysts Journal, November December V. Tanzi, The Unerground Economy, Finance and Development 1982, nr 4; za: M. Bednarski, R. Kokoszczyński, Czwarty sektor, Przegląd Organizacji 1989, nr 1, s

15 1. Charakterystyka szarej strefy gospodarki stanowią istotną barierę w funkcjonowaniu na rynku. Chodzi tu między innymi o regulacje dotyczące udzielania koncesji i zezwoleń, ograniczanie transakcji pieniężnych, narzucanie kursów walut oraz przepisy prawa pracy z zakresu ochrony pracownika (czas pracy, gwarancja minimalnego wynagrodzenia, ograniczenia w zatrudnianiu młodocianych i cudzoziemców) 16. Wskazuje się również na nieuchwytność statystyczną rozmiarów i efektów działalności gospodarczej, a także nieobserwowalność lub częściową obserwowalność zjawisk i procesów składającą się na nieewidencjonowaną działalność (stąd określenia gospodarka nieoficjalna, gospodarka w cieniu, gospodarka ukryta) 17. O zakwalifikowaniu pewnych działań do gospodarki nieoficjalnej często decydują różne kryteria wyodrębniania ich z całości gospodarki. Powołując się na E. Klinkmüllera i G. Leptina 18, można wyróżnić: kryterium legalności zgodnie z którym rodzaje działalności naruszające przepisy prawa tworzą gospodarkę nieoficjalną, w odróżnieniu od tych, które są zgodne z obowiązującym w danym kraju ustawodawstwem (gospodarka oficjalna); kryterium uchwytności (rejestracji) statystycznej chodzi tu o brak możliwości uchwycenia w urzędowych statystykach wielkości i rozmiarów gospodarki nieoficjalnej, co wynika niejako ex definitione z samej istoty tej gospodarki (podmioty w niej uczestniczące nie są zainteresowane ujawnianiem swojej działalności i wolą pozostawać w cieniu). Należy jednak zauważyć, że istnieją również w pełni legalne, lecz statystycznie nierejestrowane działania, np. pomoc sąsiedzka, wymiana naturalna; kryterium moralno-etyczne w tym ujęciu do gospodarki nieoficjalnej można zaliczyć te działania, które przynoszą nierejestrowane dochody i są sprzeczne z normami moralnymi obowiązującymi w danym społeczeństwie. Nie zawsze działania te są niezgodne 16 R. De Grazia, Clandestine Employment: A Problem of our Times (w:) V. Tanzi (red.), The Underground Economy in the United States and Abroad, Lexington 1983, s B. Mróz, Gospodarka nieoficjalna w systemie..., s E. Klinkmüller, G. Leptin (w:) G. Hedtkamp (red.), Terminologische Anmerkungen zum Problem der Schattenwirtschaft, Berlin 1983, s. 13 za: B. Mróz, Gospodarka nieoficjalna w systemie..., s

16