Magdolna Berenyi Kontrola finansowa instytucji samorządowych działających na rzecz osób bezdomnych na Węgrzech

Transkrypt

1 Magdolna Berenyi Kontrola finansowa instytucji samorządowych działających na rzecz osób bezdomnych na Węgrzech Bezdomność - pojęcia Zjawisko bezdomności istnieje od tysięcy lat i od początku było przedmiotem zainteresowania przede wszystkim różnych organizacji wyznaniowych. W okresie średniowiecza bezdomności nie uznawano za problem, a biednymi i bezdomnymi opiekowały się fundacje kościelne i organizacje charytatywne. Mimo to bezdomność nie jest pojęciem jednoznacznym. Bezdomność (pozostawanie bez mieszkania) jest ogólnie określana jako stan, w którym ludzie nie mają oficjalnego miejsca zamieszkania, a co za tym idzie spędzają noce w miejscach publicznych, na wolnym powietrzu lub w noclegowniach dla bezdomnych. Według ustawy nr III o świadczeniach i zaopatrzeniu socjalnym z 1993 roku: a) bezdomnym jest człowiek, który nie ma zgłoszonego miejsca zamieszkania lub też takim mieszkaniem jest dla niego dom dla bezdomnych albo hotel dla bezdomnych; b) za bezdomną uznawana jest osoba, która spędza noce w miejscach publicznych albo na wolnym powietrzu. W kręgach fachowców wyróżnia się dwie duże grupy bezdomnych: a) osoby mieszkające na ulicy ; b) osoby zagrożone bezdomnością, czyli zagrożone utratą mieszkania, lub możliwości mieszkania. Bezdomność pojawia się w większości w powiązaniu z: zadłużeniem (związanym z ogólnymi kosztami życia, czynszami itd.), a co za tym idzie zagrożeniem eksmisją; brakiem możliwości zapewnienia taniego noclegu dla osób, które w tygodniu pracują daleko od swojego miejsca zamieszkania; wyznaniem; bezrobociem, chorobą; alkoholem i uzależnieniem od narkotyków, wyjściem na wolność po odbyciu kary więzienia, zwolnieniem z zakładów wychowawczych; zaburzeniami psychicznymi. Podstawy prawne Ustawa LXV z 1990 roku o samorządach terytorialnych (dalej określana mianem ustawy samorządowej) Ustawa o samorządach terytorialnych określa zadania, jakie stoją przed wszystkimi

2 2 samorządami lokalnymi. Według ustawy samorządowej obowiązkiem gminy jest między innymi zaopatrzenie w zdrową wodę pitną, zapewnienie kanalizacji, czystości obiektów publicznych, podstawowej opieki zdrowotnej i socjalnej, wychowanie i nauczanie na poziomie podstawowym itd. Usługi i zaopatrzenie publiczne zapewniają samorządy na poziomie tzw. komitatu (komitat odpowiednik województwa na Węgrzech) oraz samorządy lokalne, które pozostają względem siebie w stosunku współrzędnym. Do samorządów lokalnych należy stolica, dzielnice stolicy, miasta na prawach województwa, miasta i wsie. Zgodnie z ustawą samorządową także inne ustawy mogą określać zadania samorządów. Po roku 1990 polityka społeczna i system ochrony zdrowia na Węgrzech nie były przygotowane na liczne pojawienie się bezdomnych. Zadania opieki społecznej na poziomie samorządów, w tym szczegółowe i ogólne zasady zaopatrzenia bezdomnych zostały w pierwszej kolejności określone w Ustawie o opiece społecznej. Zgodnie z tą ustawą, samorządy są odpowiedzialne za świadczenia z zakresu opieki społecznej, zarówno pieniężne, jak i w naturze, jak również za podstawowe zaopatrzenie socjalne. W ramach podstawowego zaopatrzenia socjalnego w każdej jednostce administracyjnej należy zapewnić wyżywienie oraz podstawową pomoc na miejscu, natomiast pozostałe zadania zależą od wielkości osady oraz liczby jej mieszkańców. Do świadczeń specjalnych należą domy opieki dla osób w podeszłym wieku, domy zapewniające opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, domy dla osób cierpiących na choroby psychiczne oraz domy dla bezdomnych, których zaopatrzenie jest zadaniem samorządów wojewódzkich oraz samorządu stolicy. Sytuacja miast na prawach województwa jest szczególna, bowiem są one zobowiązane do spełnienia części zadań należących samorządów wojewódzkich. Pod względem świadczeń socjalnych samorząd stołeczny ma takie same zadania jak samorządy wojewódzkie (szczebel : komitat). W Ustawie socjalnej wymienia się następujące świadczenia dla bezdomnych: a) praca pracowników socjalnych na ulicy, b) świetlica dzienna (tzw. ogrzewalnia ), c) noclegownia, d) przejściowe schronisko dla bezdomnych, e) ośrodek rehabilitacji osób bezdomnych, f) dom dla bezdomnych. Osoba bezdomna ma teoretycznie w każdej gminie prawo otrzymać świadczenia potrzebne do zapobieżenia zagrożeniu życia (jedzenie, zapomoga finansowa, miejsce do spania). Lokalnie świadczenia te jest obowiązany zapewnić ten samorząd, na terenie którego bezdomny faktycznie przebywa. Zgodnie z intencją ustawodawcy świadczenia socjalne powinny tworzyć system świadczeń socjalnych. Według ustawy socjalnej nocleg bezdomnym powinny zapewniać miasta liczące ponad mieszkańców. W praktyce osoby bezdomne przebywają w większych miastach, więc 2

3 3 mniejsze jednostki administracyjne nie mają obowiązków związanych z zaopatrywaniem bezdomnych. Warunki ramowe, sytuacja wyjściowa Ustawa socjalna ani poprawki do niej nie zajmują się bezdomnymi mającymi rodzinę ani bezdomnymi w młodym wieku, Zapobieganie bezdomności nie leży w interesie samorządów, Liczby osób, których problem dotyczy nie da się określić w sposób pewny. Niezależnie od oczywistego problemu, jakim jest to, że liczby bezdomnych nie można określić w sposób pewny, cenną informację stanowi coroczny spis realizowany przez specjalistów na potrzeby właściwego ministerstwa. Na Węgrzech nie ma jednolitej służby statystyczno-informacyjnej mogącej dostarczyć tego rodzaju informacji, lecz specjaliści szacują liczbę bezdomnych na tysięcy osób. Ich zdaniem, w wyniku kryzysu gospodarczego 1,5 miliona rodzin może się znaleźć w sytuacji, gdy nie będą w stanie spłacać swoich kredytów, czy też opłacać czynszu z tytułu najmu. Zagraża im niebezpieczeństwo utraty mieszkania. Następstwa braku mieszkania, braku możliwości utrzymania mieszkania są wielorakie i zmieniają się z biegiem czasu. W związku z tym także przed służbami odpowiedzialnymi za zaopatrzenie osób bezdomnych stoją różne zadania. Wśród konsekwencji bezdomności należy wymienić między innymi: choroby, niedożywienie, czy też złe odżywianie, brak opieki zdrowotnej, konieczność korzystania z tanich, często bezwartościowych lekarstw, brak możliwości przestrzegania higieny, brak dostępu do czystej odzieży, zagrożenie zmianami osobowości, śmiercią na skutek wychłodzenia itd. Psycholodzy społeczni wychodzą z założenia, że już pół roku spędzone na ulicy utrudnia resocjalizację osoby bezdomnej. Przede wszystkim w dużych miastach powstał system świadczeń na rzecz bezdomnych. Ponieważ wielu bezdomnych z powodu braku ubezpieczenia chorobowego, pieniędzy, czy też zwykłej niechęci, nie zgłaszało się do przychodni lekarskich, w kilku dużych miastach zorganizowano bezpłatne leczenie ambulatoryjne na ulicy i w noclegowniach. Obowiązki samorządów nie zostały jednoznacznie i konkretnie określone w ustawie i nie są przystosowane do wymienionych wcześniej następstw bezdomności. Likwidacja lub ograniczenie zjawiska bezdomności jest dla samorządów zadaniem, które obejmuje elementy o charakterze społecznym (socjalnym) i elementy przeciwdziałania zagrożeniom. Problem stanowi to, że nie da się z góry określić zadań, które w danym momencie będą najpotrzebniejsze. Innymi słowy, nie da się z góry precyzyjnie przewiedzieć tego, kto, co, gdzie i jak długo powinien robić. Współdziałanie organizacji samorządowych i państwowych Instytucje działające na rzecz bezdomnych powstały z inicjatywy organizacji pozarządowych przy współpracy samorządów. 3

4 4 Także w chwili obecnej udział organizacji pozarządowych w działaniach na rzecz bezdomnych jest znaczny. Wprawdzie wykonywanie tego zadania jest obowiązkiem gmin, jednak wymiar i sposób realizacji tego zadania mogą one ustalać w sposób autonomiczny. System finansowania - niezależny od sektora Wszystkie instytucje działające (w oparciu o zezwolenie wydane przez właściwy urząd) na rzecz bezdomnych mają prawo do finansowania z budżetu państwa. Warunki tego finansowania zostały określone we właściwych przepisach. Ponadto organizacje pozarządowe mogą ubiegać się o dotacje w drodze konkursu. Skuteczność w osiąganiu wyznaczonych celów Skuteczność to zdolność do realizacji wyznaczonych celów. Cele muszą być formułowane w taki sposób, aby wyniki ich realizacji były mierzalne. Zbadanie skuteczności oznacza konieczność oceny skutku działalności lub wpływu na konkretną sytuację, w tym celu trzeba zebrać dane dotyczące nie tylko badanej działalności, lecz także działalności podobnych. Oznacza to, że nasze zadanie nie było łatwe. W 2006 roku Państwowa Izba Kontroli prowadziła kontrolę zaopatrzenia osób bezdomnych przez samorządach. Celem kontroli było ustalenie, czy: system finansowania zaopatrzenia osób bezdomnych i przewidziane dotacje wspomogły funkcjonowanie instytucji działających na rzecz osób bezdomnych; wykorzystanie dopłat i dotacji ze środków publicznych było zgodne z zasadami i czy pomogło w realizacji celów; rozbudowa przychodni lekarskich, punktów ambulatoryjnych i szpitali, świadczących usługi na rzecz bezdomnych oraz ich finansowanie były realizowane zgodnie z przepisami. W trakcie kontroli spróbowaliśmy znaleźć ogólną odpowiedź na pytania: Czy sposób, w jaki to robią, jest prawidłowy? Czy to, co robią jest słuszne? Okoliczności, które utrudniały kontrolę prowadzoną przez Izbę Obrachunkową: Kontrola dotyczyła 143 różnych instytucji/organizacji, dysponujących różnymi formatami danych i księgowości dotyczących działalności na rzecz bezdomnych; Ustawa socjalna, a co za tym idzie także warunki ogólne wielokrotnie się zmieniały; Ustalenie normy jest możliwe wyłącznie poprzez porównanie z innymi, porównywalnymi rodzajami działalności, w różnych okresach czasu, w kontekście przepisów, w oparciu o które działa kontrolowana jednostka. W przypadku organizacji świadczących usługi na rzecz bezdomnych, nie dysponowaliśmy danymi dotyczącymi dokładnie tego wycinka ich działalności, przez co możliwość porównywania działalności i okresów była ograniczona. 4

5 5 W pewnych przypadkach trudno było stwierdzić, czy zaobserwowane wyniki były rzeczywiście skutkiem danych konkretnych działań, a nie rezultatem innych działań. Elementy dotyczące praktycznej realizacji Zaplanowanie przeprowadzenia kontroli Zbieranie danych Zbieranie danych zaczęło się już na etapie planowania kontroli, co oznacza, że zbieraliśmy informacje w oparciu o dokumenty oraz prowadząc rozmowy z zainteresowanymi osobami. (Ministerstwo ds. Socjalnych i Pracy, samorządy regionalne, samorządy miast, organizacje) Sformułowanie przedmiotu kontroli, program kontroli Wraz ze sformułowaniem konkretnych zagadnień określono (co, kto, gdzie i jak) kontrolowany obszar. Kontrola dotyczyła dotacji na zaopatrzenie bezdomnych, skuteczności i celowości ich wykorzystania (i objęła lata ). W kontroli wzięło udział 10 audytorów. Dane statystyczne rok 2005 w kraju/ badanych Liczba służb socjalnych prowadzących działalność na ulicach 70/21 Liczba miejsc w ogrzewalniach 4841/955 Liczba miejsc w noclegowniach 2944/902 Miejsca w przejściowych schroniskach dla bezdomnych 3454/948 Miejsca w ośrodkach resocjalizacji/wsparcia dla bezdomnych 416/126 Miejsca w domach dla bezdomnych 286/111 Realizacja kontroli Wybór sposobu zbierania dowodów/ informacji Na miejscu, w trakcie kontroli, stosowaliśmy metodę ankiet, wywiadów oraz obserwacji. Dla jak najszerszego poznania rzeczywistości ważne było zadawanie pytań rozmówcom na różnych stanowiskach i o różnych punktach widzenia. (Na przykład: współpracowników instytucji zaopatrujących osoby bezdomne, urzędników samorządowych, specjalistów.) Analiza i ocena informacji W trakcie kontroli analizowaliśmy ewolucję ilości miejsc w instytucjach zajmujących się zaopatrzeniem bezdomnych, źródła do ich funkcjonowania i rozwoju oraz zmiany tych źródeł. Porównywaliśmy także dane dotyczące udzielanych świadczeń i dane finansowe jednostek należących do poszczególnych samorządów i organizacji pozarządowych, a także zmiany tych danych w różnych okresach. Analizowaliśmy sposób dystrybucji i wykorzystania dotacji, ich efektywność. Sporządzenie raportu Na podstawie analizy informacji zebranych w trakcie sporządzono raport finansowy/rachunkowy. Nasze główne ustalenia: 5

6 6 Zadania w zakresie świadczeń na rzecz bezdomnych określone w ustawie nie są adekwatne do potrzeb; Ministerstwo d/s Socjalnych nie ma długoterminowej koncepcji dotyczącej zaopatrywania osób bezdomnych; Biorąc pod uwagę szacunkową liczbę bezdomnych nie ma wystarczającej ilości miejsc; Problem świadczeń zdrowotnych na rzecz osób bezdomnych nie został rozwiązany. We wnioskach pokontrolnych Izba Obrachunkowa zaproponowała między innymi: Zmianę ustawy socjalnej w celu wprowadzenia regulacji dotyczących niezbędnych świadczeń dla bezdomnych i zapewnienia służących temu dotacji państwowych. Wypracowanie długoterminowej koncepcji świadczeń na rzecz osób bezdomnych i zapewnienie potrzebnych dotacji państwowych; Skorygowanie systemu monitoringu dotacji jako takich i sposobów ich wykorzystania. 6