OPINIA PRAWNA na temat wniosku Rzecznika Prawa Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie opatrzonej sygnaturą K 16/13

Transkrypt

1 Dr Agnieszka Bień-Kacała Toruń, 21 października 2013 r. Katedra Prawa Konstytucyjnego UMK w Toruniu OPINIA PRAWNA na temat wniosku Rzecznika Prawa Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie opatrzonej sygnaturą K 16/13 1. Przedmiotem opinii jest wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego, w którym organ ten zarzucił niezgodność art. 94 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) w części zawierającej słowa spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 wskazanej ustawy z art. 70 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. 2. W uzasadnieniu wniosku RPO wskazano, że art. 70 ust. 3 Konstytucji RP gwarantuje udział władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych. Kwestia ta dotyczy praw i wolności podmiotów prowadzących działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług edukacyjnych oraz uczniów i ich rodziców (opiekunów prawnych). Zasadnicze elementy regulacji tego rodzaju stosunków społecznych zastrzeżone są dla materii ustawowej. Przekazanie tych kwestii do uregulowania w rozporządzeniu odbiega także od przewidzianej konstrukcji tego aktu jako akcesoryjnego i wykonawczego względem ustawy. Upoważnienie ustawowe powinno zawierać wskazanie organu upoważnionego do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Nawet przy uczynieniu zadość tym wymaganiom pozostają jednak materie zastrzeżone do wyłącznej regulacji ustawowej. Nie mogą one zostać przekazane do regulacji rozporządzeniem. W tej sprawie, zgodnie z wnioskiem Rzecznika, żaden kluczowy element decydujący o warunkach przyznania szkołom niepublicznym finansowego wsparcia ze strony państwa nie może zostać przeniesiony do aktów normatywnych rangi podustawowej. Owe warunki powinny być rozumiane jako konkretne samodzielne i możliwe do wyegzekwowania zasady udzielania dotacji szkołom wyższym. W ustawie powinna zatem znaleźć się podstawa prawna do udzielania dotacji, a nie jedynie podstawa do uregulowania tej kwestii w aktach 1

2 normatywnych rangi podustawowej. We wnioskowanej sprawie warunki udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych zostały przekazane do uregulowania tej kwestii w akcie podustawowym. Z uwagi na to, że kategorie te dotyczą praw jednostki, taka delegacja ustawowa nie może zostać uznana za prawidłową. RPO zauważa ponadto, że w odniesieniu do szkół innych niż szkoły wyższe, ustawodawca szczegółowo uregulował kwestie dotacji. Wprawdzie istnieją powody uzasadniające różnicowanie sytuacji tych podmiotów, niemniej jednak powinny one dotyczyć kwestii merytorycznych, nie zaś zakresu, w jakim materia zostanie przekazana do uregulowania w aktach normatywnych rangi ustawowej. W kwestii finansowania wymagania konstytucyjne dotyczą bowiem w równej mierze szkół i wyższych uczelni. 3. W sprawie stanowisko przedstawił Prokurator Generalny, który w znacznej mierze podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich. Dodatkowo rozwinął argumentację w zakresie materii ustawowej w relacji do rozporządzenia. Prokurator Generalny zauważył, że w stosunku do uczelni niepublicznych przewidziano dwa rodzaje dotacji z budżetu państwa. Pierwszy z nich jest obligatoryjny i analogicznie ukształtowany jak w stosunku do uczelni publicznych. Drugi zaś fakultatywny i uzależniony od spełnienia warunków, które powinny zostać określone w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Upoważnienie do jego wydania ma przy tym charakter obligatoryjny, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego nie powinien uchylać się od wykonania zawartej w ustawie delegacji. Zaniechanie jej wykonania powoduje stan, w którym, wbrew założeniom ustawodawcy, uczelniom niepublicznym nie zapewnia się pomocy ze środków budżetowych na realizację ich zadań. Negatywnie oceniona została także użyta przez ustawodawcę technika odesłania. Formalnie jest to odesłanie do przepisu ustawowego, ale z uwagi na jego delegacyjny charakter, w istocie stanowi odesłanie do przepisów wykonawczych. W odniesieniu do samego upoważnienia ustawowego PG stwierdził, że jest ono prawidłowe jedynie prima facie. Zastrzeżenia powstają w odniesieniu do wymagania szczegółowości treściowej. Najbardziej istotny problem natomiast to kwestia kompetencji prawodawczych organów władzy wykonawczej. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władzy, opartym na prymacie ustawy, parlament nie może dowolnie cedować funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Dotyczy to zwłaszcza kształtowania zasadniczych elementów regulacji prawnej odnoszącej się do władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności. Prokurator Generalny opowiada się we wnioskowanej sprawie za zaliczeniem warunków występowania przez uczelnie niepubliczne 2

3 o dotacje do materii przewidzianych do wyłącznej regulacji ustawowej. Konstatacja ta nie dotyczy zaś trybu występowania o dotacje oraz sposobu ich wykorzystywania. Z uwagi na normatywną treść przepisów po ewentualnym uwzględnieniu wniosku PG proponuje skorzystanie przez Trybunał z odroczenia wejścia w życie wyroku. Celem tego powinno być wprowadzenie do ustawy warunków występowania o dotacje oraz kryteriów ich przyznawania. 4. Podzielić należy w całości argumentację przedstawioną we wniosku RPO. Dodatkowa argumentacja zawarta w uzasadnieniu stanowiska Prokuratora Generalnego zasługuje na uwzględnienie w kwestiach zbieżnych z wnioskiem Rzecznika, a także w kwestii odroczenia wejścia w życie wyroku. Uzupełniając jednak wskazane powody wniosku RPO i stanowiska PG warto wskazać, że w tej sprawie pojawiają się dwie kwestie nieco rozbieżne. Z jednej strony mamy do czynienia z kategorią regulacji ustawowej i jej głębokości, z drugiej zaś z upoważnieniem do wydania rozporządzenia. W sytuacji ustalenia, że warunki występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje należą do materii przewidzianych do wyłącznej regulacji ustawowej, drugorzędną kwestią będą wymagania co do kształtu ustawowego upoważnienia. Konieczność uregulowania pewnych elementów życia społecznego wyłącznie w ustawie oznacza, że nie mogą one zostać przekazane do unormowania w rozporządzeniu. Sposób ujęcia upoważnienia ustawowego nie jest w tej sytuacji istotny, gdyż upoważnienie takie nie może w ogóle zostać sformułowane. Nawet zgodność delegacji z wymaganiami art. 92 Konstytucji RP nie czyni jej zgodną z konstytucją z uwagi na konieczność regulacji danej materii w ustawie. Kwestia ta znajduje w pewnym stopniu odzwierciedlenie w wyroku TK z 19 listopada 2009 r. (K 62/07). W sprawie tej wnioskodawca podnosił, że ustawodawca w sposób nieuprawniony przekazał do regulacji podustawowej sprawy zastrzeżone przez konstytucję do materii ustawowej. Ponadto twierdził, że zaskarżony przepis nie spełnia konstytucyjnych wymagań w stosunku do upoważnienia do wydania aktu wykonawczego. Zarzut dotyczył głównie braku wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. W samym akcie natomiast zamiast konkretyzacji występowało sprzeczne z konstytucją uzupełnienie treści ustawy. Trybunał w swoim orzecznictwie zwracał już uwagę, że rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę (np. wyrok z 19 czerwca 3

4 2008 r., P 23/07) 1. Zbyt oszczędna treściowo regulacja ustawowa wywołuje konieczność odesłania do rozporządzenia unormowania tych kwestii, które powinny znaleźć się w ustawie, ale się w niej nie znalazły. W ten sposób podstawą działania organu staje się nie ustawa, jak tego wymaga konstytucja, ale rozporządzenie. W przypadku gdy ustawa nie reguluje w sposób wystarczający albo w ogóle nie reguluje danej materii, przekazanie jej do uregulowania w akcie wykonawczym prowadzi do niedopuszczalnego uzupełnienia ustawy aktem niższej rangi. Pozostawienie władzy wykonawczej możliwości samodzielnego kształtowania zasadniczych elementów regulacji prawnej prowadzi w ten sposób do naruszenia standardów demokratycznego państwa prawnego zakazujących ustawodawcy przekazywania funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej (wyrok z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00). Sprawa ta o tyle jest istotna, że w uzasadnieniu wyroku zostały pomieszane te dwie wskazane w opinii kwestie. Znalazło to odzwierciedlenie w zdaniach odrębnych. W pierwszym z nich, Sędzia TK Wojciech Hermeliński, zwrócił uwagę na brak precyzji i zupełności uzasadnienia wyroku. Prowadzić to może do deformacji istoty problemu konstytucyjnego w omawianej sprawie, która polega na materialnej, a nie formalnej (technicznoprawnej) wadliwości badanego upoważnienia ustawowego. Przyczyną niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu nie jest bowiem brak w art. 12 ust. 6 ustawy o KRS wytycznych dla rozporządzenia czy ich nieprecyzyjność (a takie elementy są badane na tle art. 92 Konstytucji), lecz przekazanie do regulacji w rozporządzeniu kwestii zastrzeżonych na mocy art. 187 ust. 4 Konstytucji dla ustawy. W drugim zdaniu odrębnym, Sędzia TK Andrzej Rzepliński, stwierdził wprost, że Trybunał nie sformułował w uzasadnieniu jednoznacznej tezy, iż postępowanie przed KRS w sprawach indywidualnych musi być regulowane przez ustawę. Nie może być zatem delegowane do regulacji w rozporządzeniu, niezależnie od technicznej jakości upoważnienia. W sprawie będącej przedmiotem opinii kwestia ta nie wybrzmiała w dość wyraźny sposób, stąd też jej podkreślenie wydaje się istotne. Niemniej jednak, z uwagi na wymaganą dozę ostrożności, założyć trzeba, że orzeczenie trybunałowe potencjalnie może dotyczyć właśnie jakości upoważnienia. W sytuacji uznania poprawności działania ustawodawcy w zakresie materii przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu, zasadne będzie wykazanie wadliwości samego upoważnienia. 1 Por. A. Bień-Kacała, Zasada ustawowej regulacji władzy sądowniczej jako gwarancja niezależności sądów, [w:] Transformacja systemów wymiaru sprawiedliwości, t.1, Pozycja ustrojowa władzy sądowniczej i uwarunkowania transformacji, J. Jaskiernia (red.), Toruń 2011, s

5 Warto wskazać tu wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zawartą w wyroku z 26 maja 2009 r. (P 58/07) 2. Trybunał, w sposób wręcz akademicki czy podręcznikowy wyjaśnił w nim, że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia. Wskazał również, że ustawowe upoważnienie musi mieć szczegółowy charakter pod względem podmiotowym (tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), następnie pod względem przedmiotowym (tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania), a także pod względem treściowym (tzn. ma wskazywać w formie pozytywnej lub negatywnej wytyczne dotyczące treści aktu). Przy czym wytyczne nie muszą być zawarte w przepisie upoważniającym, tylko w normie upoważniającej. Normę ta interpretować należy z tekstu, czy nawet kontekstu wszystkich przepisów ustawy, choć ich zrąb powinien znaleźć się w przepisie upoważniającym. Istota rozwiązania przyjętego w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP polega więc na tym, że wszystkie podstawowe kwestie dotyczące przyszłej regulacji powinny być przesądzone w akcie delegującym, czyli w ustawie. Rozporządzenie musi służyć realizacji celu ustawy. Funkcję gwarancyjną tej relacji pełnią wytyczne dotyczące treści aktu 3. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) nie może mieć charakteru blankietowego. Takiego charakteru nie mogą mieć także wytyczne dotyczące treści aktu 4. Niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań albo wytycznych. Rozporządzenie jest zatem legalne, jeśli zostało wydane przez organ upoważniony, służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania oraz odpowiada merytorycznej treści dyrektywnej, której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (np. wyrok TK z 24 marca 1998 r., K. 40/97, z 13 listopada 2001 r., K 16/01, z 12 lipca 2007 r., U 7/06). Trybunał przypomniał również, że przepisy rozporządzenia określają warunki zastosowania norm ustanowionych w samej ustawie i uszczegóławiają je w takim stopniu, w jakim ustawodawca tego nie uczynił ze względu na ich drugorzędne znaczenie. Rozporządzenie jest zatem funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy. Należy do zakresu 2 Por. A. Bień-Kacała, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2009 r. (Sygn. akt P 58/07), Prawo i Administracja, t.8, Piła 2009, s ; 3 Por. B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s Por. W. Brzozowski, Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (uwagi na tle formułowania upoważnień ustawowych), "Przegląd Sejmowy" 4/2013, s

6 pojęciowego ustawy w sensie materialnym. Służy rozwinięciu kwestii unormowanych przez akt parlamentu. Ustawa i rozporządzenie powinny tworzyć pewną całość normatywną 5. Ustalając treść rozporządzenia należy mieć na względzie pozycję ustawy w systemie źródeł prawa oraz pozycję parlamentu w systemie organów władzy państwowej 6. Ustawa powinna jednak pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w regulowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. W przeciwnym razie działalność rozporządzeniodawcza pozbawiona zostałaby sensu. Podkreślić więc trzeba relację między ustawą a rozporządzeniem w ramach konstytucyjnego systemu źródeł prawa 7. Przede wszystkim należy stwierdzić, że aktem posiadającym najbardziej doniosłe znaczenie regulacyjne jest ustawa. Można mówić o swoistym pierwszeństwie ustawowego stanowienia prawa. W związku z ustaleniem nieograniczonego przedmiotu ustawy i niesamoistnym charakterem rozporządzenia istotne znaczenie ma partycja uregulowań między ustawę i rozporządzenie. Nie ustala się już stosunków społecznych, które podlegają regulacji ustawowej, bowiem wszystkie stosunki objęte są aktywnością ustawodawcy. Rozpatruje się natomiast szczegółowość regulacji ustawowej, jej głębokość a nie szerokość. W związku z tym problemem szczególne znaczenie uzyskuje tzw. ustawa zupełna. W tym przypadku ograniczona zostaje możliwość upoważniania organów do wydania rozporządzenia. Materia ustawowa jest bowiem bardzo głęboka. Chodzi tu szczególnie o regulacje represyjne, w tym daninowe; prawa i wolności (zwłaszcza ich ograniczenie) oraz obowiązki człowieka i obywatela, a także regulację władzy sądowniczej. Nie oznacza to jednak braku możliwości wydania rozporządzenia w kwestiach technicznych. Ustawa ma charakter gwarancyjny względem praw jednostki. Chroni ją przed arbitralną ingerencją w jej status ze strony rządu, stąd też nie we wskazanych sytuacjach powinno się przewidywać kompetencji do wydania rozporządzenia. Konieczność szybkiej reakcji na zmieniające się warunki nie może wyłącznie przemawiać na korzyść rozporządzenia. Ustrojodawca przewidział przecież ustawodawczy tryb pilny, jest on skutecznym narzędziem reakcji, a rząd chętnie z niego korzysta. Zapewnia on w dostateczny sposób sprawność podejmowania decyzji ustawodawczych. Należy zatem zauważyć, że już z samej roli ustawy i rozporządzenia w systemie źródeł prawa wywodzić można nakaz uregulowania istoty wskazanych w opinii stosunków 5 Ibidem, s Por. B. Skwara, op.cit, s Por. A. Bień-Kacała, Źródła prawa, [w:] Prawo konstytucyjne, Z. Witkowski (red.), Toruń 2011, s

7 społecznych w ustawie. Nakaz ten wzmacniany jest treścią wprost art. 70 ust. 3 oraz pośrednio art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r. Artykuł 70 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje udział w finansowaniu szkolnictwa niepublicznego. Jest to prawo jednostki związane niejako z możliwością tworzenia szkół niepublicznych przez obywateli i inne instytucje. Ze wskazanej normy konstytucyjnej można wyprowadzić wniosek, że udział władz publicznych w finansowaniu szkolnictwa niepublicznego powinien zostać zapewniony. Kwestią do rozważania przez ustawodawcę jest natomiast poziom tego finansowania. Racja, dla której może nastąpić ograniczenie finansowania to wartość w postaci równowagi budżetowej. Ograniczenie finansowania nie może jednak prowadzić do naruszenia istoty tej instytucji. Nie może być zatem fikcyjne. Dotacje powinny zostać powiązane z racjonalnymi warunkami przewidzianymi dla uczelni niepublicznych. Tych warunków (zespół cech predestynujących kogoś do czegoś 8 ) natomiast nie odnajdujemy w ustawie. Od regulacji rozporządzenia zależy więc w całości możliwość przyznania takiej dotacji. Ponadto, co zostało odnotowane (RPO, PG, NIK), rozporządzenie nie zostało wydane. Nie można zatem skorzystać z instytucji prawnej zapowiedzianej w Konstytucji RP z 1997 r. Po 16 latach obowiązywania ustawy zasadniczej możemy więc zauważyć, że nie doszło do jej całkowitego tzw. ustawodawczego wejścia w życie. Nie jest to oczywiście stan pożądany w demokratycznym państwie prawa z uwagi na naruszenie zaufania do państwa i stanowionego w nim prawa. Choć ustrojodawca przewidział publiczne finansowanie uczelni niepublicznych, to jednak ustawodawca wykonał regulację konstytucyjną tylko w formalny sposób. Przyjęte rozwiązanie jest dysfunkcyjne, a ustawodawca jest nieuczciwy względem adresata normy. Konstatacja ta dotyczy także rozporządzeniodawcy, który nie wywiązał się ze swojej obligatoryjnej kompetencji. Z podobną sytuacją mieliśmy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z 6 lipca 2006 r. (III CZP 37/06, OSNC 2007, nr 4, poz. 56) 9. Dotyczyła ona problemu nieuchwalenia ustawy, o której mowa w art. 12 b ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. z 1997 r. Nr 141, poz. 942 ze zm.). Ustawa, do której odesłano nie została wykonana, w związku z czym nie było prawnej możliwości skorzystania z przyznanego uprawnienia. Podobna sytuacja występuje w opiniowanej sprawie. Z jednej strony możemy mówić, że mamy do czynienia z przepisem odsyłającym. Przepisy tego typu 8 Słownik 100 tysięcy potrzebnych słów, J. Bralczyk (red.), Warszawa 2008, s Por. E. Bagińska, A. Bień-Kacała, Glosa do uchwały SN z dnia 6 lipca 2006 r. (III CZP 37/06), Przegląd Sądowy 10/2008, s

8 stosowane są dla uniknięcia powtórzeń w tekście prawnym 10. Z drugiej strony zidentyfikować możemy przepis blankietowy, który nie wyraża obowiązków czy uprawnień, a jedynie wskazuje, w jaki sposób mają być określone czyjeś obowiązki lub uprawnienia 11. Przepis blankietowy formułuje fragment normy prawnej i zapowiada uzupełnienie normy przez inny organ 12. Ten zabieg legislacyjny nie może powodować jednak powstania w systemie prawa próżni. Przy braku ustawowego określenia warunków finansowania uczelni niepublicznych i zaniechaniu wydania rozporządzenia mamy tu do czynienia z pozorną normą prawną. Prawodawca stosując takie rozwiązanie uniemożliwił korzystanie z przyznanego konstytucyjnie prawa 13. Uchybił jednocześnie jednej z reguł poprawnej legislacji 14, co może być traktowane jako niekonstytucyjne, naruszające art. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo można zwrócić uwagę na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do ograniczenia praw jednostki w zakresie finansowania publicznego zadań w istocie publicznych, które podlegają prywatyzacji. Ustawowy sposób ukształtowania sytuacji prawnej uczelni niepublicznych powoduje nieuzasadnioną dysproporcję i nierównorzędność pozycji uczelni publicznych i niepublicznych. Zauważalna jest w tej sytuacji przewaga państwa i instytucji publicznych nad niepublicznymi. Postawić tu należy pytanie o konstytucyjną zasadność takiej dysproporcji. Zgodnie z zasadą pomocniczości konstytucja opiera się na umacnianiu uprawnień obywateli i ich wspólnot. W tym duchu powinny być interpretowane wszystkie instytucje konstytucyjne, w tym warunki udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych. 5. Konkludując należy zająć stanowisko popierające wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący niezgodności art. 94 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) w części zawierającej słowa spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 wskazanej ustawy z art. 70 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Na poparcie zasługuje także stanowisko PG w zakresie odroczenia wejścia w życie wyroku TK. 10 Por. J. Kowalski, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1979, s Por. S. Wronkowska, w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej, komentarz, Warszawa 1997, s. 171 oraz L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2011, s Por. J. Kowalski, op.cit., s Zob. wyrok TK z r. (K 33/02), dotyczący mienia zabużańskiego. Trybunał stwierdził w nim że konieczność respektowania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa wywiedziona z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) obejmuje zakaz tworzenia prawa, które wprowadzałoby pozorne instytucje prawne. 14 Por. S. Wronkowska, O stanowieniu i ogłaszaniu prawa oraz o kulturze prawnej, Państwo i Prawo 4/2007, s Autorka wskazuje jedną z tych reguł polegającą na takim ukształtowaniu rozstrzygnięć legislacyjnych, by nie miały one charakteru pozornego. Prawodawca przyznając uprawnienia powinien wprowadzić wszystkie uregulowania umożliwiające korzystanie z nich. 8