Zeszyty naukowe nr 2

Transkrypt

1 Zeszyty naukowe nr 2 Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni 2004 Barbara Misterska-Dragan Czy Skarb Państwa to dobry wzór? nadzór właścicielski nad spółkami z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. 1. Wprowadzenie Transformacja systemowa w Polsce doprowadziła do nowego podziału zadań, kompetencji i mienia publicznego pomiędzy organy władzy publicznej. Uruchomiony został tym samym trwający nadal proces kształtowania ram prawnych i instytucjonalnych dla realizacji zadań publicznych przez samorząd terytorialny, szczególnie w zakresie gospodarki komunalnej. Zmiany w gospodarce komunalnej obejmują przekształcenia własnościowe, organizacyjne i zmiany prawno-ekonomiczne zasad funkcjonowania podmiotów gospodarczych działających w sektorze komunalnym. Reformy te mają na celu dostosowanie funkcjonowania gospodarki komunalnej do zasad gospodarki rynkowej i uzyskanie poprawy efektywności tego sektora, a poprzez to usprawnienie funkcjonowania gmin i ograniczenie kosztów korzystania z usług komunalnych. Wybór sposobów realizacji zadań publicznych to istotny element wpływający na efektywność świadczonych usług i determinujący sukces władz lokalnych. Na dynamikę przekształceń w sektorze komunalnym wpływają uwarunkowania o różnorodnym charakterze: prawne, ekonomiczne, społeczne i polityczne. Po pierwsze, gminy ponoszą pełną odpowiedzialność za zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej. Mogą one świadczyć usługi użyteczności publicznej we własnym zakresie lub mogą powierzać je podmiotom sektora prywatnego, przechodząc na pozycję regulatora i organizatora rynku usług komunalnych. Zastosowane rozwiązania nie zmniejszają zakresu ich odpowiedzialności w dziedzinie świadczenia usług komunalnych. Równocześnie trzeba powiedzieć, że kolejne regulacje prawne dotyczące przekształceń własnościowych traktowały sektor komunalny marginesowo, przenosząc na grunt gospodarki komunalnej rozwiązania ogólne, typowe dla działalności produkcyjnej. Obserwowana w latach 90. pośród władz gminnych postawa do przeczekania, podyktowana brakiem spójnej koncepcji władz centralnych w zakresie przekształceń komunalnych oraz małą możliwością form organizacyjno-prawnych,

2 78 z czasem zaczęła zanikać. Te okoliczności nie zwalniały gmin od odpowiedzialności i konieczności działania. Po wtóre, najważniejsze potrzeby zbiorowe zaspokajane są przy wykorzystaniu infrastruktury technicznej będącej często w posiadaniu jednego podmiotu na określonym terenie. Cechy lokalnego rynku usług użyteczności publicznej jako monopolu naturalnego oraz jego wielkość determinują pozycję podmiotu świadczącego usługi komunalne. W warunkach pełnej odpowiedzialności za ciągłość i jakość świadczonych usług gminy nie chcą rezygnować z bieżącego nadzoru nad działalnością tego typu podmiotów komunalnych. Po trzecie, wybór formy organizacji usług komunalnych jest elementem polityki gminy, a ponieważ celem gminy w zakresie gospodarki komunalnej jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców, a nie maksymalizacja zysków, działalność gospodarcza prowadzona poprzez podmioty komunalne może pozostawać w sprzeczności z zasadami działalności gospodarczej. Zajmując się świadczeniem usług komunalnych, władze gmin występują równocześnie w roli przedsiębiorcy i reprezentanta interesów społeczności lokalnej. Przy uchwalaniu taryf ścierają się ze sobą zazwyczaj dwie racje: społeczne i ekonomiczne. Trudna sytuacja materialna wielu rodzin, wysokie bezrobocie, niskie płace powodują, że działalność gospodarcza gmin przeobraża się w swoistą formę pomocy społecznej. Wysokie koszty świadczenia usług, zamiast zmuszać do przekształceń, częściej skłaniają organy gminne do dofinansowywania sfery użyteczności publicznej. Z jednej strony władze lokalne traktują sektor usług komunalnych bez żadnych przywilejów i preferencji, jako źródło dodatkowych pożytków budżetowych i pozabudżetowych. W szczególności widać to na przykładzie podatku od nieruchomości. Z drugiej jednak strony, ze względów społecznych, radni działają najczęściej w kierunku ustalania jak najniższych taryf (np. opłat za wodę). Fakt, iż obciążanie wysokimi podatkami podmiotów świadczących usługi komunalne (co przekłada się na zwiększone koszty działalności) przy jednoczesnym wymaganiu niskich cen za świadczone usługi jest wbrew podstawowym regułom ekonomii i nie wróży dobrze jakości usług, schodzi na plan dalszy. Po czwarte, gminy wyposażone w majątek w wyniku procesu komunalizacji uzyskały istotne uprawnienia do wpływania na rynek lokalny. Elity lokalne powiązane są ze sferą gospodarczą różnymi relacjami. Każdy właściciel, zanim pozbędzie się części swoich praw, najpierw głęboko się zastanowi. Władza ekonomiczna jest ściśle związana z władzą polityczną. Dlatego też działacze lokalni niezbyt chętnie uszczuplają zakres swoich wpływów. Jedną z płaszczyzn przekształceń w sektorze komunalnym są przekształcenia organizacyjno-prawne i własnościowe podmiotów komunalnych prowadzących działalność gospodarczą m.in. przy wykorzystaniu infrastruktury komunalnej, w celu realizacji zadań użyteczności publicznej. Prowadzenie odpowiedniego nadzoru właścicielskiego na podmiotami komunalnymi, szczególnie nad

3 79 spółkami z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, ma istotny wpływ na sukces władz samorządowych. Czy Skarb Państwa to dobry wzór dla jednostek samorządu terytorialnego w prowadzeniu nadzoru właścicielskiego na spółkami? to pytanie nasunęło mi się bezpośrednio po otrzymaniu zaproszenia na tę konferencję. Myślę, że nowelizacja ustawy o gospodarce komunalnej wprowadzająca istotne zmiany z punktu widzenia prowadzenia nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem JST powinna skłonić organy wykonawcze JST do czerpania z bogatych doświadczeń Skarbu Państwa w zakresie realizacji zadań związanych z nadzorem właścicielskim. 2. Przekształcenia organizacyjno-prawne i własnościowe w gospodarce komunalnej stan i kierunki zmian Analiza stanu dokonywanych przekształceń wykazuje duże zróżnicowanie występujących obecnie form organizacyjno-prawnych w gospodarce komunalnej. Sposoby przekształceń nie zawsze są optymalnie dostosowywane do specyfiki branż, wielkości podmiotów komunalnych i wielkości gmin. Obok takich przesłanek, jak dążenie do zachowania wpływu na działalność podmiotów komunalnych, wybór formy organizacyjno-prawnej dyktowany jest czynnikami drugorzędnymi, takimi jak doraźne korzyści z punktu widzenia budżetu gminy, czy podporządkowanie się interesom załogi (część potencjalnych wyborców, szczególnie w gminach, gdzie podmioty komunalne są jednymi z większych pracodawców). Stąd m.in. w latach 90. utworzono na bazie majątku po likwidowanych przedsiębiorstwach komunalnych dość liczne zakłady budżetowe, które jednakże nie są rozwiązaniem proefektywnościowym. Świadcząc usługi po zaniżonym koszcie (nie naliczają amortyzacji), zakłady budżetowe stanowią w wielu gminach w licznych sektorach usług komunalnych bariery dla kreowania rynku usług. Gminnych zakładów budżetowych świadczących usługi komunalne funkcjonowało 1615 na koniec 2001r. Spółki kapitałowe są obecnie najczęściej stosowanymi formami organizacyjno-prawnymi świadczenia usług komunalnych, a szczególnie spółka z o.o. (90% spółek kapitałowych). Ta forma prawna znajduje najszersze zastosowanie przy organizacji przez gminy przedsięwzięć gospodarczych na skalę małą i średnią. Według danych GUS podmioty komunalne częściej funkcjonują w formach spółek kapitałowych (na koniec 2001 r. było ich 1742), niż w formie zakładów budżetowych (1615 podmiotów). W poszczególnych branżach forma zakładu budżetowego dominowała jedynie w gospodarowaniu terenami (funkcjonują tylko zakłady budżetowe), zarządzaniu terenami rekreacyjnymi i urządzeniami sportowymi (89,8% to zakłady budżetowe) oraz podmiotach wielobranżowych ze sfery użyteczności publicznej (70,1%). Zakłady budżetowe mają najczęściej

4 80 charakter wielobranżowy, co umożliwia ukryte wzajemne subsydiowanie różnych usług świadczonych przez te zakłady. Taki stan opóźnia przekształcenia wielobranżowych zakładów budżetowych. Podmioty komunalne z podobną częstością funkcjonują w formie spółki z o.o. (w 47,1% przypadków), jak i w formie zakładu budżetowego (48,1%), lecz bardzo rzadko w formie spółki akcyjnej (4,7%). Konstrukcja spółki akcyjnej najbardziej odpowiada działalności w większych rozmiarach, wymagających znacznych nakładów finansowych. Proces jej tworzenia jest bardziej złożony niż spółki z o.o. Fakt ten wydaje się mieć znaczenie i przekłada się na liczbę podmiotów komunalnych występujących w tej formie. Spółek akcyjnych jest zdecydowanie mniej niż spółek z o.o. W rejestrze REGON na koniec 2002 r. znajdowały się jedynie 362 spółki akcyjne z udziałem kapitału JST w porównaniu do 2159 spółek z o.o. Badania przeprowadzone na podstawie danych MSP i GUS pozwalają zaobserwować tendencję zmniejszania się liczby zakładów budżetowych (w 2001r. ubyło 108). W 2001r. zmiany w wymiarze organizacyjno-prawnym i własnościowym funkcjonowania podmiotów komunalnych były przeprowadzone w 123 gminach (ok.11% ogółu). Przekształceniom poddawane są najczęściej zakłady budżetowe (131 podmiotów w 2001r.). Z obserwacji wynika, że zakłady budżetowe są najczęściej likwidowane (128 podmiotów w 2001r.), przekształcane w spółki (26 w 2001r.) i rzadziej łączone (3 przypadki w 2001r.), a realizowane przez nie zadania użyteczności publicznej, zgodnie z przyjętą koncepcją rozwoju gospodarki komunalnej, przejmują do wykonywania inne istniejące lub nowo utworzone podmioty komunalne lub prywatne, a także gmina. W tym celu gmina w odpowiedni sposób wykorzystuje mienie pozostałe po likwidacji, m.in.: zbywa, wnosi aportem do spółki, przekazuje w trwały zarząd lub w odpłatne użytkowanie, pozostawia w zasobach gminy. W 2001r. w wyniku przekształceń 35 zakładów budżetowych powstało 36 jednoosobowych spółek gminy. Wszystkie prowadziły działalność w sferze użyteczności publicznej (z tego 11 było podmiotami wielobranżowymi). Najczęściej, tzn. w 15 przypadkach, zajmowały się gminną gospodarką nieruchomościami (zarządzanie i utrzymanie gminnych lokali mieszkalnych, użytkowych, publicznych i administracyjnych). Inne świadczyły usługi w zakresie komunikacji miejskiej (7 podmiotów), wodociągów i kanalizacji (2), gospodarki odpadami komunalnymi (2), dostaw energii cieplnej (1), urządzania i utrzymania zieleni miejskiej (1). W celu umożliwienia większej swobody dotowania realizacji niektórych deficytowych zadań wykonywanych dotychczas przez zakłady budżetowe, organy gminne przekształcają je w jednostki budżetowe, których dotowania z budżetu gminy nie ogranicza ustawa o finansach publicznych, jak to ma miejsce

5 w przypadku formy zakładu budżetowego. Częściej jednak mają miejsce działania odwrotne, tzn. polegające na wyodrębnieniu i wyłączeniu z bezpośredniego finansowania z budżetu gminy niektórych zadań realizowanych dotychczas przez jednostki budżetowe (12 przypadków w 2001r.). W tym celu tworzone są zakłady budżetowe, które powinny pokrywać koszty swojej działalności z przychodów własnych. Podobnie dzieje się z gospodarstwami pomocniczymi jednostek budżetowych (4 przypadki w 2001r.). W zależności od polityki konkretnej gminy dotyczącej przekształceń w zakresie gospodarki komunalnej, w tym zagospodarowania mienia, podmioty prywatne: nabywają całe przedmiotowe przedsiębiorstwa (rozumiane zgodnie z art. 551 kodeksu cywilnego) zakładu budżetowego, nabywają wyodrębnioną zorganizowaną część tego przedsiębiorstwa służącą do wykonywania określonej wyodrębnionej działalności z zakresu gospodarki komunalnej (np. tabor autobusowy wykorzystywany zarówno w zakresie komunikacji miejskiej, jak i w dowozie dzieci i młodzieży do szkół), przyjmują na podstawie umowy na czas określony mienie w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie (eksploatację) lub w zarząd. Często gminy wykorzystują mieszane rozwiązania w zależności od: charakteru rozdysponowywanego mienia, podaży danego rodzaju dóbr i usług na rynku lokalnym, oraz istotności, poziomu i ciągłości zaspokojenia potrzeb wspólnoty lokalnej. Wskazane sposoby dysponowania mieniem komunalnym zapewniają ciągłość świadczenia usług i ich podaż na odpowiednim poziomie. Jest to niewątpliwie droga zmniejszenia kosztów świadczenia dóbr i usług publicznych oraz budowy konkurencji na lokalnym rynku usług komunalnych, co niewątpliwie powinno przyczyniać się do poprawy jakości świadczonych usług. Analiza danych MSP i GUS dotyczących liczby spółek z udziałem kapitału JST, wśród których zdecydowana większość to spółki z udziałem gmin, pozwala stwierdzić, że coraz powszechniej gminy stosują formy spółek kapitałowych. Liczba spółek z udziałem kapitału gminnego z roku na rok systematycznie rośnie. Największy przyrost liczby spółek zanotowano w 1997 r., co miało związek z wejściem w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Potwierdza to niestety tezę stawianą przez wielu badaczy i obserwatorów sektora komunalnego, iż w dużej mierze dopiero ustawowe zobowiązanie nakłoniło władze gmin do uruchomienia procesów przekształceń własnościowych i organizacyjno-prawnych. Niemniej jednak z każdym rokiem przybywa kilkadziesiąt spółek z udziałem kapitału JST, w szczególności zaś kapitału gmin. Badania wskazują również, że corocznie przybywa dwukrotnie więcej spółek kapitałowych z wyłącznym udziałem JST (w tym jednoosobowych) niż tych, w których obok kapitału samorządowego występuje inny rodzaj kapitału. 81

6 82 Ze względu na ograniczenia ustawowe gminy tworzą spółki i przystępują do nich najczęściej w sferze użyteczności publicznej (w 2001r. 58 przypadków na 71 odnotowanych), co częściowo jest zobrazowane wzrostem liczby spółek o jednorodnym kapitale. Wzrost wartości praw udziałowych gmin odbywa się na kilka sposobów. Gminy przekształcają zakłady budżetowe w spółki, zawiązują nowe spółki i obejmują w nich akcje/udziały (najczęściej jednoosobowe), przystępują do istniejących już spółek innych podmiotów (najczęściej obejmują akcje/udziały w podwyższonych kapitałach zakładowych, ale także kupują prawa udziałowe na rynku wtórnym), a także jako jedyny akcjonariusz/udziałowiec podwyższają kapitały zakładowe w jednoosobowych spółkach, pokrywając kapitał poprzez wniesienie do spółki nowych składników mienia, np. będących dotychczas w dyspozycji gminy po likwidacji bądź upadłości innych podmiotów komunalnych. Przykładowo, w 2001r. do jednej takiej spółki wniesiono mienie po likwidacji gospodarstwa pomocniczego funkcjonującego przy urzędzie gminy w celu powierzenia jej świadczenia usług w zakresie zarządzania terenami rekreacyjnymi i urządzeniami sportowymi. Zasadniczy wpływ na stan gospodarki komunalnej, jej efektywność i poziom świadczenia usług, ma proces prywatyzacji podmiotów komunalnych, czyli przede wszystkim sprzedaż osobom trzecim akcji/udziałów gmin w spółkach komunalnych. Badania wskazują, że jest to proces mało zaawansowany. Z danych GUS wynika, iż wśród spółek z o.o. przeważają te o kapitale wyłącznie samorządowym, natomiast wśród spółek akcyjnych przeważają podmioty z większościowym udziałem kapitału innego niż samorządowy. Zmniejszenie wielkości udziałów gmin w spółkach ma bezpośredni wpływ na ograniczenie sfery wpływów władz samorządowych. Według danych MSP w 2001r. gminy zbyły akcje/udziały w 43 spółkach (w tym 27 ze sfery użyteczności publicznej). Były to: 17 jednoosobowych sp. z o.o., 3 jednoosobowe spółki akcyjne, 12 spółek z o.o. z częściowym udziałem gminy, 11 spółek akcyjnych z częściowym udziałem gminy. W 28 przypadkach proces prywatyzacji został zakończony, tzn. gmina przestała być akcjonariuszem/udziałowcem w spółce (w tym 12 spółek działało poza sferą użyteczności publicznej, zajmując się m.in. handlem detalicznym i hurtowym, budową sieci cieplnych, robotami budowlanymi). Dotyczyło to: 6 spółek jednoosobowych (1 akcyjnej i 5 z o.o. zajmujących się m.in. dostawą energii cieplnej, urządzaniem i utrzymaniem zieleni miejskiej, ulic, dróg i placów gminnych), 22 spółek z częściowym udziałem gminy (11 akcyjnych i 11 z o.o.). W zależności od strategii przekształceń, gminy najczęściej pozostawiają sobie część praw udziałowych w spółkach. Zbywając jedynie częściowe pakiety (w 15 spółkach w 2001r. 2 akcyjnych i 13 z o.o., w tym 4 spoza sfery użyteczności publicznej) zachowują pakiet kontrolny (najczęściej w przedsiębiorstwach

7 83 sieciowych) lub tylko mniejszościowy (najczęściej w sferze usuwania nieczystości stałych, utrzymania urządzeń sanitarnych, wysypisk, unieszkodliwiania odpadów, utrzymania zieleni miejskiej, ulic, dróg i placów, zarządzania targowiskami i halami targowymi, usług pogrzebowych, a także spoza sfery użyteczności publicznej). 3. Nadzór właścicielski nad spółkami z udziałem jednostek samorządu terytorialnego Uczestnictwo kapitałowe JST w spółkach powinno skłonić organy wykonawcze JST do określenia celów nadzoru właścicielskiego i wypracowania odpowiedniego instrumentarium oddziaływania na spółki. Cele nadzoru właścicielskiego jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak cele nadzoru właścicielskiego Skarbu Państwa, powinny być ściśle związane ze zwiększeniem efektywności zarządzania majątkiem samorządowym i podniesieniem skuteczności nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Do głównych celów nadzoru właścicielskiego należy zaliczyć: 1. wzrost efektywności działania i skuteczności zarządzania spółek z udziałem JST, 2. racjonalne wykorzystanie zasobów majątku samorządowego dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania gospodarki komunalnej, 3. skuteczne wykorzystanie praw właścicielskich JST dla realizacji celów lokalnej czy regionalnej polityki gospodarczej oraz strategii rozwoju JST, 4. przeprowadzenie efektywnej deregulacji, demomonopolizacji i restrukturyzacji rynku usług komunalnych w dążeniu do osiągnięcia docelowego kształtu organizacji świadczenia usług komunalnych z jednostką samorządu terytorialnego jako organizatorem i regulatorem rynku, przygotowanie podmiotów do procesu przekształceń, 5. osiągnięcie transparentności spółek, których właścicielem jest JST, porównywalnej ze standardami nadzoru nad spółkami z udziałem SP. Osiągnięciu wymienionych celów mogą służyć: wdrożenie rozszerzonych w stosunku do obowiązujących przepisów prawa, form i procedur nadzoru właścicielskiego JST, dobór właściwie przygotowanych członków rad nadzorczych dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania nadzoru właścicielskiego, doskonalenie kryteriów doboru kadry zarządzającej spółkami z udziałem JST, opracowanie i wdrożenie standardów oraz mechanizmów monitorowania i oceny działalności ekonomicznej i finansowej spółek z udziałem JST.

8 84 Dla realizacji wskazanych celów nadzoru właścicielskiego istotne znaczenie ma właściwe funkcjonowanie kodeksowych organów spółek prawa handlowego: walnego zgromadzenia/ zgromadzenia wspólników, rady nadzorczej oraz zarządu. Zmiana ustawy o gospodarce komunalnej z dnia 17 października 2003r. doprowadzi do stanu, w którym bezpośredni nadzór nad działalnością każdej spółki z udziałem JST będą sprawować rady nadzorcze. Mają one ustawowo wyznaczone miejsce w systemie nadzoru właścicielskiego nad spółkami Rada nadzorcza w każdej spółce z udziałem jednostek samorządu terytorialnego skutki wejścia w życie ustawy z dnia 17 października 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce komunalnej Zasadniczym celem nowelizacji jest zapewnienie fachowego nadzoru nad środkami publicznymi ulokowanymi przez jednostki samorządu terytorialnego w spółkach. Dotychczasowa sytuacja wskazywała na nierówne traktowanie przez ustawodawcę mienia publicznego. Spółki z udziałem Skarbu Państwa posiadały bowiem fachowy nadzór w postaci rad nadzorczych złożonych z osób o wysokich kwalifikacjach potwierdzonych egzaminem państwowym, natomiast spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego były co do zasady takiego nadzoru pozbawione. Spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego dysponują z reguły dużym majątkiem publicznym. Odpowiedni nadzór nad tym majątkiem będzie stanowić gwarancję racjonalnego nim zarządzania. Nowelizacja wprowadza dwa rozwiązania dające taką gwarancję. Pierwszym jest wprowadzenie w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego obowiązku powołania rady nadzorczej. Organ ten, według uregulowań Kodeksu spółek handlowych, musi funkcjonować obowiązkowo w spółkach akcyjnych. Powołanie rady nadzorczej w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest natomiast obligatoryjne. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w przypadku obejmowania w spółce udziałów przez jednostki samorządu terytorialnego, powołanie organu sprawującego stały nadzór powinno być obowiązkowe. Rozwiązanie takie będzie dawać mieszkańcom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego gwarancję, że zarząd ich wspólnym majątkiem jest prowadzony zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Drugim elementem gwarantującym odpowiedni zarząd mieniem publicznym w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego jest wprowadzenie wymogu fachowości dla kandydatów na członków rad nadzorczych tych spółek. Wychodząc z założenia ekonomii legislacyjnej, ustawodawca uznał, że

9 najodpowiedniejszym wyjściem będzie wprowadzenie dla kandydatów na członków rad nadzorczych spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego takich samych wymogów, jak dla kandydatów na członków spółek z udziałem Skarbu Państwa. System szkoleń i egzaminów funkcjonuje już od dłuższego czasu, jest sprawdzony i gwarantuje wysoki poziom fachowości ludzi, którzy złożyli odpowiedni egzamin. Nowelizacja dotyczy wszelkich spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego oraz spółek zależnych. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że zapewnienie fachowości przy dysponowaniu mieniem publicznym powinno mieć maksymalnie szeroki zakres. Ograniczenie stosowania przepisów nowelizowanej ustawy tylko do określonej grupy spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego doprowadziłoby do sytuacji niepożądanej, w której spółki z większym udziałem majątku publicznego miałyby zagwarantowany fachowy nadzór, a spółki z mniejszym jego udziałem nie. Założenie takie jest powodem objęcia przepisami ustawy wszelkich spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od ilości udziałów przypadających podmiotom publicznym. Rozwiązanie wprowadzone w art. 10b ustawy o gospodarce komunalnej ma na celu zapobieżenie zjawisku obchodzenia prawa. Niewprowadzenie tego przepisu doprowadziłoby do sytuacji, kiedy spółka z udziałem jednostek samorządu terytorialnego musiałaby mieć zapewniony fachowy nadzór, a spółka od niej zależna już nie. Wprowadzone rozwiązanie gwarantuje objęcie ustawą wszelkich podmiotów dysponujących majątkiem publicznym. Z uwagi na objęcie zakresem regulacji, oprócz spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, także spółek zależnych od ww. spółek, nie jest możliwe precyzyjne wskazanie liczby spółek, do których będzie miała zastosowanie nowelizacja. Natomiast podanie w przybliżeniu jedynie liczby spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, do których odnosiłby się projektowany akt prawny, nie odzwierciedlałoby rzeczywistego stanu rzeczy w dziedzinie, która została unormowana. Regulacją mającą na celu zapewnienie radom nadzorczym spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego niezależności i bezstronności jest przepis art. 1 pkt 1. Ustawowe określenie kadencji członków rady nadzorczej w spółkach z większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego na trzy lata zapewni jej członkom zarówno niezależność od zmieniających się warunków politycznych, jak również ograniczy możliwość nacisków, które mogłyby mieć miejsce, gdyby kadencja rady była określana każdorazowo przez organ założycielski bądź walne zgromadzenie (zgromadzenie wspólników). Wysoki poziom fachowości osób będących członkami rad nadzorczych oraz ich niezależność zapewni, zdaniem ustawodawcy, odpowiednio wysoki standard w zarządzaniu mieniem publicznym. 85

10 86 Kolejnym powodem uchwalenia nowelizacji jest kwestia coraz bliższej perspektywy członkostwa naszego kraju w Unii Europejskiej. Z dniem akcesji nasz kraj, a więc i spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, stanie się częścią wielkiego i bardzo dobrze rozwiniętego wspólnego rynku o wysokim poziomie konkurencji. Wysokie kwalifikacje osób zarządzających majątkiem publicznym są niezbędnym elementem funkcjonowania przedsiębiorstwa w takiej sytuacji. Również możliwość absorpcji różnego rodzaju środków pomocowych pochodzących z Unii Europejskiej legło u podstaw uchwalenia niniejszej nowelizacji. Sporządzenie wniosku, a następnie odpowiednie wykorzystanie wspomnianych funduszy wymagają bardzo wysokich kwalifikacji osób zarządzających spółką Organy spółek a organy jednostek samorządu terytorialnego Zgodnie z art. 12 ust. 4 ugk w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Zgromadzenie wspólników (walne zgromadzenie) powołuje i odwołuje członków rady nadzorczej, chyba że statut lub umowa spółki przewidzą inny sposób powoływania lub odwoływania członków rady nadzorczej. Rada nadzorcza sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności (Art , art Kodeksu spółek handlowych). Podstawowe kompetencje i obowiązki członków rad nadzorczych w spółkach polegają głównie na: a) powoływaniu i odwoływaniu członków zarządu spółki, b) opiniowaniu rocznych planów rzeczowo-finansowych, a także wieloletnich strategicznych planów spółki, c) monitorowaniu i kontroli istotnych dla spółki decyzji zarządu, oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej spółki oraz efektów pracy zarządu wg kryteriów ukierunkowanych na wspieranie wzrostu wartości spółki, d) egzekwowaniu od zarządu terminowej realizacji obowiązków sprawozdawczych i informacyjnych wobec akcjonariuszy/udziałowców oraz szybkim reagowaniu na stwierdzone nieprawidłowości, e) udzielaniu zarządowi zgody na podjęcie działań skutkujących: zmianą stanu majątkowego spółki, zaangażowaniem kapitałowym w innych spółkach (w tym w spółkach zależnych), wzrostem zobowiązań oraz udzieleniem gwarancji i poręczeń majątkowych ponad ustalony limit, f) bieżącej współpracy z biegłym rewidentem spółki i monitorowaniu procesu przeprowadzania audytu.

11 87 Rada nadzorcza ustala wynagrodzenie członków zarządu zatrudnionych na podstawie umowy o pracę lub innej umowy, chyba że statut (umowa spółki) stanowi inaczej. Kodeksowe usytuowanie rad nadzorczych w systemie nadzoru właścicielskiego zapewnia organom wykonawczym JST sprawującym nadzór właścicielski możliwość oddziaływania na procesy zachodzące w spółkach. Stąd właśnie w nadzorze właścicielskim nad spółkami z udziałem JST szczególną uwagę powinno się poświęcać zagadnieniom kompetencji, procedurom i kryteriom doboru, organizacji i ocenie pracy, a także wynagradzaniu rad nadzorczych Możliwości wykorzystania doświadczeń Skarbu Państwa Zasady nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa oraz innymi państwowymi osobami prawnymi Podstawę do oceny działalności oraz funkcjonowania spółek z udziałem JST powinien być stworzony przez JST system monitorowania podmiotów z ich udziałem. Umożliwić on może także szybkie reagowanie na nieprawidłowości wynikające z zaniedbań, jak i braku kompetencji członków kierownictwa w nadzorowanych podmiotach. Obowiązek przekazywania informacji dla organów wykonawczych JST powinien spoczywać na osobach reprezentujących JST w radzie nadzorczej. W sytuacji gdy JST nie posiada swojego przedstawiciela w radach nadzorczych spółek, obowiązek zbierania informacji można nałożyć na komórki organizacyjne urzędów samorządowych prowadzących sprawy z zakresu nadzoru właścicielskiego. W sytuacji, gdy zbieranie informacji byłoby utrudnione, komórka nadzoru może ograniczyć się do opracowania informacji rocznych na podstawie danych ujętych w rocznych sprawozdaniach podmiotu, sporządzanych zgodnie z przepisami o rachunkowości. W związku z tym konieczne jest utworzenie w ramach struktur organizacyjnych urzędów samorządowych komórek realizujących zadania z zakresu nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem JST. Takie komórki powinny gromadzić informacje o nadzorowanych spółkach, prowadzić nadzór nad spółką w imieniu właściciela, współpracować z członkami rad nadzorczych reprezentującymi JST oraz kontrolować funkcjonowanie rady nadzorczej. W przypadku spółek z częściowym udziałem JST komórki nadzoru będą dysponowały mniejszym zakresem informacji o działalności spółki. Od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce komunalnej kryteria kwalifikacji kandydatów na członków rad nadzorczych reprezentujących JST będą musiały być zgodne z wymogami określonymi dla kandydatów na członków rad nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa. Tematyka szkolenia

12 88 przygotowujących do egzaminów powinna uwzględniać szczególny charakter spółek realizujących zadania użyteczności publicznej. Do rad nadzorczych spółek z udziałem JST powinny być powoływane osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie. Kryteria doboru i zasady wyznaczania członków rad nadzorczych, powinny zapewnić profesjonalne, rzetelne i neutralne politycznie wykonywanie zadań JST w tym obszarze. JST mogą w przyszłości wykorzystywać kryteria, które będą zapisane w zarządzeniu Ministra Skarbu Państwa dotyczącym zasad doboru kandydatów do składu rad nadzorczych spółek z udziałem SP. Podstawowe kryteria okresowych ocen prawidłowości funkcjonowania rad nadzorczych w spółkach z udziałem JST, dokonywanych na podstawie dokumentacji przesyłanej do komórek nadzoru w urzędach przez rady nadzorcze oraz osobistych kontaktów członków rad nadzorczych z komórkami nadzoru, obejmować będą: a) przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa, w tym prawidłowość wykonywania czynności nadzorczych wynikających z obowiązków i uprawnień ustalonych w postanowieniach statutów / umów spółek, b) terminowość realizacji obowiązków sprawozdawczych i informacyjnych, c) częstotliwość posiedzeń oraz frekwencję poszczególnych członków rad nadzorczych, d) tematykę posiedzeń oraz zakres zagadnień objętych nadzorem i kontrolą, e) kompletność i rzetelność przedkładanej dokumentacji, f) działania dyscyplinujące wobec zarządów podjęte przez rady nadzorcze w przypadku zaistnienia okoliczności wymagających takich działań, g) aktywność rad nadzorczych i poszczególnych ich członków w zakresie podejmowania inicjatyw i zgłaszania wniosków dotyczących poprawy efektywności funkcjonowania spółki, h) sposób i tempo reagowania na ujawnione przez radę nadzorczą nieprawidłowości lub zagrożenia w działalności spółki, i) współpracę rady nadzorczej z biegłym rewidentem (spotkania rady nadzorczej z biegłym rewidentem i omówienie wyników audytu), j) sposób i terminowość realizacji szczególnych zadań, zleconych radzie nadzorczej przez zgromadzenie wspólników / walne zgromadzenie, WZ/ZW w jednoosobowych spółkach JST lub w spółkach z większościowym udziałem JST powinno udzielać absolutorium poszczególnym członkom rady nadzorczej po wnikliwej analizie sprawozdania z działalności rady oraz na podstawie oceny realizacji innych kryteriów, nie objętych sprawozdaniem. W razie negatywnej oceny okresowej działalności członków rady przez komórkę nadzoru, w urzędzie powinny być dokonane zmiany w jej składzie.

13 Wzorem Skarbu Państwa, kształtowanie właściwych zasad funkcjonowania zarządu w spółce z udziałem JST powinny określać reguły dobrych praktyk rekomendowane dla spółek publicznych, uzupełnione wymaganiami SP w zakresie procedur i kryteriów doboru, oceny pracy oraz wynagradzania członków zarządu. Właściwym trybem kwalifikacji i rekrutacji prezesa i członków zarządu w jednoosobowych spółkach JST oraz spółkach z większościowym udziałem JST powinno być postępowanie kwalifikacyjne, które organizować i przeprowadzać będzie Rada Nadzorcza spółki. Członkowie zarządu powinni legitymować się odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem zawodowym, dążeniem do stałej poprawy sytuacji ekonomiczno-finansowej spółki, umiejętnością dobrej współpracy z załogą, etyką zawodową oraz, ze względu na charakter bytowy świadczonych usług, wysokim poziomem poczucia odpowiedzialności. Celem postępowania kwalifikacyjnego powinien być dobór kompetentnych osób zgodny z kryteriami merytorycznymi zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko członka zarządu w niektórych spółkach handlowych. Szczegółowe wymagania stawiane kandydatom winny być adekwatne do charakteru stanowiska oraz zakresu odpowiedzialności wynikającej z pełnionej funkcji w zarządzie. Bieżąca kontrola i ocena pracy zarządu należy do Rady Nadzorczej. Ocena okresowa na koniec roku obrotowego pozostaje w gestii Walnego Zgromadzenia/Zgromadzenia Wspólników, jako organu rozpatrującego i zatwierdzającego sprawozdanie zarządu z działalności spółki i sprawozdanie finansowe za ubiegły rok obrotowy. Wyrazem pozytywnej oceny jest udzielenie absolutorium członkom zarządu z wykonania przez nich obowiązków. Dodatkową formą bieżącej kontroli pracy zarządu jest analiza sprawozdań spółki prowadzona okresowo przez pracowników komórki organizacyjnej urzędu realizujących zadania nadzoru. Ustalanie wynagrodzeń powinno należeć do kompetencji rady nadzorczej. Skarb Państwa zamierza podzielić wynagrodzenia członków zarządu (określone dla pracowniczego stosunku zatrudnienia w kwocie maksymalnej w ustawie z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi Dz. U. Nr 26, poz. 306, ze zm.) na część stałą, gwarantowaną w umowie o pracę, umowie zlecenia, lub w umowie o zarządzanie spółką, i część uznaniową, przyznawaną co kwartał. Wysokość części uznaniowej wynagrodzeń powinna być uzależniona w szczególności od osiągniętych przez spółkę wyników ekonomiczno-finansowych, rozpatrywanych w kontekście celu działalności spółki użyteczności publicznej, jakim jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Kryteriami oceny mogą być chociażby minimalizacja kosztów działalności, skuteczność w usuwaniu awarii, jakość świadczonych usług, zakres samofinansowania się działalności. Ponadto można dodać do kompetencji WZ/ZW przyznawanie zarządowi nagrody rocznej. 89

14 90 4. Wnioski końcowe Nadzór właścicielski JST to zagadnienie kluczowe dla prawidłowego funkcjonowania i rozwoju spółek z udziałem kapitałowym JST w warunkach gospodarki rynkowej. W procesie transformacji ustrojowej i rozwoju gospodarki rynkowej formy i procedury nadzoru właścicielskiego powinny być systematycznie doskonalone i dostosowywane do celów maksymalnie efektywnego wykorzystania majątku publicznego. JST powinny zmierzać do skutecznego wykorzystania kodeksowych kompetencji organów spółki, traktowanych w sposób systemowy, tj. jako zróżnicowana i równocześnie spójna struktura praw i obowiązków walnego zgromadzenia, rady nadzorczej i zarządu spółki. Dla usprawnienia i zwiększenia efektywności nadzoru właścicielskiego fundamentalne znaczenie ma aktywna współpraca organów wykonawczych JST z radami nadzorczymi spółek, a szczególnie właściwy dobór członków rad nadzorczych. Podstawowym kryterium tego doboru powinny być ich kompetencje, doświadczenie i permanentne doskonalenie posiadanych umiejętności. Wiedza merytoryczna i doświadczenie zawodowe dają gwarancję należytego wypełniania zadań przez członków rad nadzorczych. Kolejną ważną sprawą jest stworzenie właściwego systemu ocen działalności organów realizujących zarządzanie i nadzór nad spółkami, jak również systemu tzw. wczesnego ostrzegania, zapewniającego rozszerzony zakres monitorowania sytuacji ekonomiczno-finansowej spółek z udziałem JST. System ten powinien być przejrzysty i porównywalny ze spółkami giełdowymi. Ważnym jego elementem będzie bieżąca, aktywna współpraca rady nadzorczej z biegłym rewidentem spółki. Zasady nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa oraz innymi państwowymi osobami prawnymi przygotowane w Ministerstwie Skarbu Państwa powinny stać się cenną inspiracją dla organów wykonawczych JST w zakresie poszukiwania optymalnych i skutecznych metod nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem JST. Skarb Państwa to według mnie dobry wzór do naśladowania.