Analizy i Opinie. Nr 41. Zreformowany system pomocy dziecku i rodzinie w Polsce. Analyses & Opinions INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH

Transkrypt

1 Nr 41 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F F A I R S Analizy i Opinie Analyses & Opinions Zreformowany system pomocy dziecku i rodzinie w Polsce Mariola Racław-Markowska Marek Rymsza

2 2 Zreformowany system pomocy dziecku i rodzinie w Polsce Zreformowany system pomocy dziecku i rodzinie w Polsce Mariola Racław-Markowska Marek Rymsza Główne kierunki reformy systemu pomocy dziecku i rodzinie z 1999 roku: decentralizacja, rozwój rodzinnych form wsparcia oraz nacisk na działania profilaktyczne odpowiadają międzynarodowym standardom prawa i dobrej praktyki oraz dominującemu nurtowi zmian w krajach UE. Funkcjonujący w Polsce system ma jednak wiele istotnych wad. Niewystarczająca jest koordynacja działań różnych instytucji na poziomie lokalnym. Proponujemy wzmocnienie roli pracowników socjalnych albo sądów rodzinnych. Zbyt mało uwagi poświęca się pracy socjalnej z rodzicami naturalnymi dzieci umieszczanych w rodzinach zastępczych i placówkach socjalizacyjnych. Proponujemy zintensyfikować działania profilaktyczne zapobiegające powstawaniu w rodzinach sytuacji, w których konieczne są interwencje kryzysowe. Brakuje w Polsce niespokrewnionych rodzin zastępczych, a zwłaszcza rodzin zastępczych pełniących funkcje pogotowia opiekuńczego i zdolnych udzielić wsparcia dzieciom o specjalnych potrzebach (np. chorym psychicznie). Praktyka orzekania o umieszczeniu dzieci poza domem nie uwzględnia priorytetów reformy, co jest skutkiem niewystarczającej współpracy ze środowiskiem sędziowskim przy projektowaniu systemu. Konieczna jest bliska współpraca przedstawicieli różnych instytucji i środowisk: pracowników placówek socjalizacyjnych, rodzin zastępczych, pracowników socjalnych, sędziów rodzinnych oraz kuratorów. W 1999 roku w ramach drugiej reformy samorządowej w Polsce przebudowano system pomocy dziecku i rodzinie. Zadania publiczne w tym zakresie powierzono samorządowi powiatowemu, włączając równocześnie do systemu pomocy społecznej część należących wcześniej do systemu edukacji placówek opiekuńczo-wychowawczych, w tym domy dziecka (określane obecnie jako placówki socjalizacyjne) oraz rodziny zastępcze. Powiatowemu centrum pomocy rodzinie (PCPR) przypisano rolę instytucji koordynującej system pomocy dziecku i rodzinie na poziomie lokalnym. Założono przy tym, że w nowym systemie: Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 41

3 Zreformowany system pomocy dziecku i rodzinie w Polsce 3 Opieka nad dziećmi pozbawionymi wsparcia ze strony rodziny naturalnej powinna stanowić element szerszego programu wspierania rodzin w środowisku lokalnym. Większe znaczenie powinny mieć działania profilaktyczne, a więc wsparcie udzielane rodzinie naturalnej dziecka przed wystąpieniem sytuacji kryzysowej zmuszającej do zabrania dziecka z domu i umieszczenia go w rodzinie zastępczej lub w placówce socjalizacyjnej. W szczególności nie powinny mieć miejsca sytuacje, gdy dziecko zabierane jest z domu z powodu ubóstwa rodziny. Niezależnie od podstawowego argumentu dobra dziecka i jego prawa do życia w rodzinie, uwzględniono aspekt ekonomiczny: pobyt dziecka w placówce pociąga za sobą niewspółmiernie większe wydatki finansowane ze środków publicznych niż pomoc finansowa adresowana do rodzin. Praca socjalna z rodzicami dziecka powinna być kontynuowana także po zabraniu dziecka z domu, tak aby zwiększyć szanse jego powrotu do rodziny. To założenie zwiększa rolę między innymi rodzin zastępczych, zdefiniowanych w nowym systemie jako forma usługi na rzecz dziecka i jego rodziny naturalnej. Pobyt w rodzinie zastępczej traktowany jest więc jako wsparcie okresowe, nie prowadzące do trwałego zerwania więzi dziecka z jego naturalnymi rodzicami. Odróżnia to pobyt w rodzinie zastępczej od sytuacji adopcji. Również pobyt dziecka w placówce powinien być traktowany jako rozwiązanie czasowe, prowadzące do unormowania sytuacji w rodzinie naturalnej. Większą rolę powinny odgrywać rodziny zastępcze niespokrewnione, w tym także rodziny zastępcze zawodowe, przejmujące funkcje pogotowia opiekuńczego, a więc gotowe przyjąć dziecko w każdej chwili oraz rodziny zastępcze świadczące usługi specjalistyczne zdolne przyjąć dziecko niepełnosprawne, przewlekle chore, wymagające szczególnej opieki. Większą wagę powinno przywiązywać się do procesu usamodzielnienia wychowanków rodzin zastępczych i placówek socjalizacyjnych. W warunkach wysokiego bezrobocia (alarmujący, bo sięgający 40%, jest w Polsce zwłaszcza poziom bezrobocia młodzieży), niedoboru mieszkań oraz indywidualizacji życia społecznego wejście wychowanków w dorosłe życie powinno być procesem wspieranym i monitorowanym przez służby społeczne. Inaczej można zaprzepaścić podejmowane wcześniej wysiłki wychowawcze i socjalizacyjne. Doświadczenia zarówno Polski, jak i innych krajów pokazują, że zwłaszcza młode osoby opuszczające placówki opieki całodobowej są grupą narażoną na społeczną marginalizację. W nowym systemie usamodzielnianie wychowanków powinno być profesjonalną formą wsparcia, realizowaną w oparciu o tzw. indywidualne programy usamodzielnienia. Autorzy reformy wyznaczyli cztery operacyjne cele, których osiągniecie byłoby wskaźnikiem zajścia rzeczywistych zmian instytucjonalnych w systemie pomocy dziecku i rodzinie: zmniejszenie liczby placówek socjalizacyjnych i ich wielkości, standardem docelowym jest placówka dla nie więcej niż 30 dzieci; wzrost liczby dzieci powracających do rodzin naturalnych zarówno z placówek socjalizacyjnych, jak i rodzin zastępczych; Analizy i Opinie, 41 Instytut Spraw Publicznych

4 4 Zreformowany system pomocy dziecku i rodzinie w Polsce wzrost liczby rodzin zastępczych niespokrewnionych, w tym tzw. rodzin specjalistycznych, zdolnych opiekować się dziećmi potrzebującymi specjalistycznego wsparcia rozwój pracy socjalnej z rodzinami naturalnymi w środowiskach lokalnych. Wady nowego systemu pomocy dziecku i rodzinie Wspomniane cele operacyjne powinny według założeń reformy zostać osiągnięte przez samorządy lokalne do 2006 roku. Badania Instytutu Spraw Publicznych przeprowadzone w PCPR-ach w 2003 roku pokazały, że choć na poziomie deklaracji cele reformy były akceptowane, to większość powiatów miała istotne trudności z realizacją ustawowych zadań. Przeszkody wynikały z niedoboru środków finansowych, niedostatków infrastruktury społecznej oraz ujawnianych postaw wśród przedstawicieli środowisk zawodowych, współtworzących system wsparcia dla dziecka i rodziny. Badania ISP z lat terenowe pokazały, że choć wokół podstawowych założeń reformy raczej wypracowano polityczny i społeczny konsensus (co w warunkach polskiej debaty publicznej jest sytuacją unikatową), to tempo zmian nadal jest niezadowalające. Reforma, mimo deklaracji na tak, napotyka na ukryte mechanizmy obrony wcześniejszego status quo i inne przeszkody. Wzrost potrzeb opiekuńczych w środowiskach lokalnych utrudnia przekształcenia placówek w małe, bardziej przyjazne dziecku formy quasi-rodzinne. Z kolei praktyka orzecznictwa sądów rodzinnych (orzekają one najczęściej o umieszczeniu dziecka w placówce lub rodzinie spokrewnionej) spowalnia rozwój niespokrewnionych i profesjonalnych rodzin zastępczych. W rezultacie zmiany instytucjonalne, choć zauważalne w ujęciu ilościowym na poziomie ogólnopolskim, mają charakter wyspowy (określenie Mirosława Kaczmarka z BRPD użyte na jednym z seminariów). Tylko niektóre samorządy powiatowe zbudowały nowy jakościowo system pomocy dziecku i rodzinie, w wielu zaś ujawniają się działania na rzecz utrzymania starych form i schematów. W wielu powiatach brakuje programów profilaktycznych i poradnictwa rodzinnego, niedostateczny jest rozwój usług opiekuńczowychowawczych, w tym przedszkoli, brak jest wsparcia dla rodzin problemowych (przed i po umieszczeniu dzieci poza domem). Dzieci za późno otrzymują pomoc, często bez przygotowania przez pracowników socjalnych indywidualnych planów opieki, bez systematycznego monitorowania losów dziecka umieszczonego poza domem i bez pracy socjalnej z jego rodziną. Interwencja służb społecznych występuje zwykle w sytuacji krytycznej, a pracownik socjalny rzadko koordynuje całość działań wobec dziecka i jego rodziny. Braki infrastruktury społecznej w powiązaniu z niedostatecznym poziomem wykształcenia specjalistów pracujących z rodzinami utrudniają i opóźniają powroty do domu dzieci z różnych form opieki. W szczególnie Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 41

5 Zreformowany system pomocy dziecku i rodzinie w Polsce 5 trudnej sytuacji znajdują się dzieci umieszczone w placówkach socjalizacyjnych. Przykładowo, nie rozwiązano kwestii opieki medycznej w domach dziecka. Dostęp dzieci przebywających w tych placówkach do lekarzy jest ograniczony, a często są to dzieci zaniedbane, z dużymi problemami zdrowotnymi i niepełnosprawnością. Coraz więcej dzieci umieszczanych w placówkach powinno być poddawanych intensywnym oddziaływaniom resocjalizacyjnym. Brak kadry specjalistycznej uniemożliwia intensywną pracę z wychowankiem i jego najbliższymi, z którymi niejednokrotnie wiążą dziecko silne, choć złożone relacje. Niedostateczna jest współpraca między poszczególnymi służbami: wewnątrz pomocy społecznej (zwłaszcza między gminą a powiatem) oraz między sądem rodzinnym i jego organami pomocniczymi a pracownikami socjalnymi. Sądy, zbierając informacje o dziecku i rodzinie, nadal opierają się na pracy własnych służb (kuratorzy sądowi i społeczni), co często wydłuża procedurę postępowania wobec dziecka i stygmatyzuje jego rodzinę. Ograniczone są również kontakty pracowników socjalnych z organizacjami społecznymi, których działania powinny w sposób systemowy uzupełniać ofertę samorządów. Nierzadko w lokalnym środowisku nikt nie koordynuje przedsięwzięć różnych podmiotów. Prowadzi to do nie wykorzystywania społecznego potencjału, dublowania zadań, a równocześnie pozostawiania obszarów niezagospodarowanych. Osoby odpowiedzialne za wsparcie rodzin i dzieci (sędziowie rodzinni, kuratorzy sądowi, pracownicy socjalni, rodziny zastępcze, wychowawcy w placówkach opiekuńczo-wychowawczych) są często niedostatecznie merytorycznie przygotowane. Wielu z nich widzi potrzebę profesjonalizacji działań i szuka możliwości dalszego kształcenia. Oferta szkoleniowa w tym zakresie staje się na szczęście coraz bogatsza. Konieczna decyzja: jak koordynować działania na poziomie lokalnym? Podstawową wadą nowego zdecentralizowanego systemu pomocy dziecku i rodzinie jest brak koordynacji na poziomie lokalnym działań prowadzonych przez różne służby i instytucje. W tej sytuacji warte rozważenia wydają się być dwie strategie zmian. Pierwsza zakłada wzmocnienie filaru administracyjnego przy ograniczonym oddziaływaniu sądów rodzinnych na całość funkcjonowania systemu, druga przewiduje wymuszenie na filarze sądowniczym roli koordynatora lokalnego systemu pomocy dziecku i rodzinie. Wybór którejś z koncepcji powinien zostać poprzedzony pogłębioną debatą publiczną. Pierwsza koncepcja zakłada wzmocnienie instytucji pomocy społecznej i zmniejszenie sfery oddziaływania sądu rodzinnego w sferze opiekuńczo-wychowawczej. Sprawy rodzinne podlegałyby przede wszystkim pracownikom socjalnym, którzy przez działania mediacyjne, profilaktyczne i edukacyjne chroniliby spójność Analizy i Opinie, 41 Instytut Spraw Publicznych

6 6 Zreformowany system pomocy dziecku i rodzinie w Polsce i stabilność rodziny. Warunkiem koniecznym wdrożenia takiego systemu jest odpowiednie wyszkolenie pracowników socjalnych do pracy z rodzinami (w tym z poszczególnymi członkami rodzin) oraz wypracowanie i udostępnienie odpowiednich instrumentów (m.in. finanse, dostęp do infrastruktury społecznej, specjalistów różnych dziedzin). W warunkach polskich wadą tego rozwiązania jest, że jakość pomocy rodzinom i dzieciom zostaje uzależniona od woli władz samorządowych, a więc i od stopnia upolitycznienia lokalnych działań. Jest to czynnik zagrażający dobrej i profesjonalnej pracy służb społecznych. Pracownicy tych służb są bowiem zatrudnieni przez organy samorządu. Od zrozumienia władz lokalnych, ich dobrej woli zależy, czy obszar pomocy rodzinie i dzieciom zostanie zdefiniowany w kategorii kosztów, czy dalekosiężnych i opłacalnych dla środowiska lokalnego inwestycji. Druga koncepcja zakłada powierzenie sędziom rodzinnym funkcji rzeczywistych koordynatorów działań lokalnych, a także wypracowanie modelu współpracy służb społecznych w środowisku lokalnym przez wzmocnienie ich powiązań ze środowiskiem lokalnym. Sądy działają jako podmioty niezawisłe i niezależne od woli politycznej samorządów. Stwarza to szanse na inicjowanie aktywności w nie zawsze przychylnym politycznie klimacie. Oznacza to jednak, że sędziowie musieliby zdefiniować siebie jako integralny element szerszej całości systemu pomocy rodzinie i dzieciom oraz wyjść poza relacje wewnątrzsądowe. Sędziowie rodzinni w tak zaprojektowanym systemie powinni traktować pracowników socjalnych jako profesjonalistów poszukujących najlepszego rozwiązania dla dziecka i jego rodziny. Wówczas interwencja sądów rzeczywiście podejmowana byłaby po wyczerpaniu wszystkich środków prowadzących do naprawy sytuacji rodzinnej dziecka. Obecnie przy silnym upolitycznieniu działań samorządowych i niechęci wielu samorządów do ponoszenia kosztów pomocy rodzinom, ta droga wydaje się nam skuteczniejsza, co nie oznacza, że łatwa. Wymaga ona zmian i rozpoczęcia rzetelnego dialogu z sędziami rodzinnymi, których pominięto jako partnerów w dotychczasowej dyskusji nad funkcjonowaniem systemu. Zarysowany wyżej wybór jest decyzją strategiczną i wymaga jasnego rozstrzygnięcia. Nieporozumieniem jest sądzić, że ludzie spontanicznie odkryją zamysł twórców systemu i zaakceptują go. Niejasność koncepcyjna oraz brak dialogu z wykonawcami zadań publicznych otwiera drogę procesom żywiołowym, mogącym doprowadzić do niepowodzeń zamierzeń reformatorskich. Błąd ten popełniono podczas wdrażania zmian systemu opieki nad dzieckiem w 1999 roku. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 41

7 Zreformowany system pomocy dziecku i rodzinie w Polsce 7 Jak usprawnić funkcjonowanie systemu? Rekomendacje Nie czekając na rozstrzygnięcie zarysowanej przez nas kwestii zasadniczej, należałoby podjąć działania naprawcze, które nie kolidują z żadnym z przedstawionych powyżej rozwiązań alternatywnych, a równocześnie są zgodne z przyjętymi w 1999 roku kierunkami zmian. Po pierwsze, niezbędne jest uaktywnienie gminnych ośrodków pomocy społecznej oraz włączenie ich do planowania systemu opieki nad dzieckiem i wsparcia rodziny. PCPR nie wymusi działań innych podmiotów, jeżeli nie obliguje do tego ustawa, a przepisy chronią autonomię poszczególnych instytucji systemu. Autonomia jednostek terytorialnych przekłada się tu na fragmentaryczność i niespójność działań w ramach lokalnej polityki społecznej. Po drugie, konieczne jest wypracowanie czytelnego statusu rodzin zastępczych. Rodziny zastępcze są zdefiniowane w ustawie o pomocy społecznej jako usługodawcy. Jednak często są one postrzegane jako klienci systemu pomocy społecznej, a ich motywacja do pełnienia roli opiekunów bywa w społecznym odbiorze sprowadzana do zainteresowania uzyskaniem prawa do zasiłku z tytułu opieki nad dziećmi. Nieczytelność statusu rodzin zastępczych wzmacnia też brak koordynacji działań instytucji pomocy społecznej i sądów rodzinnych. Pracownicy socjalni preferują rodziny zastępcze niespokrewnione (to one mogą stać się dla nich partnerami działań), zaś sędziowie rodzinni rodziny spokrewnione (brak list kandydatów na rodziny niespokrewnione, przekazywanych przez PCPR przy naciskach resortu sprawiedliwości, by ograniczać umieszczania dzieci w placówkach, skutkuje orzekaniem o ustanowieniu spokrewnionych rodzin zastępczych). Spokrewnieni rodzice zastępczy nie zawsze mają odpowiedni wiek, warunki materialno-bytowe oraz predyspozycje do pełnienia funkcji opiekunów dzieci. Po trzecie, należy podjąć działania usprawniające funkcjonowanie systemu pomocy dziecku i rodzinie w zakresie: upowszechniania szkoleń adresowanych do sędziów rodzinnych i służb sądowniczych, związanych z problematyką pomocy dzieciom i rodzinom, w tym rodzinom zastępczym; upowszechniania szkoleń przeznaczonych dla pracowników socjalnych rożnych szczebli samorządu oraz wychowawców placówek opiekuńczo-wychowawczych, związanych z problematyką pracy socjalnej z rodziną i form pomocy rodzinom, w tym rodzinom zastępczym; przygotowania standardów działania PCPR, m.in. określenie liczby etatów pracowników socjalnych, specjalistów, liczby klientów przypadających na jednego pracownika socjalnego; zwiększenia liczby specjalistów pracujących w PCPR-ach oraz tworzenia zespołów interdyscyplinarnych do pracy z rodzinami i dziećmi w celu przygotowania planu opieki nad dzieckiem oraz monitorowania procesu opieki nad dzieckiem i pracy socjalnej z jego rodziną; Analizy i Opinie, 41 Instytut Spraw Publicznych

8 8 Zreformowany system pomocy dziecku i rodzinie w Polsce nawiązania i utrwalania współdziałania między pracownikami socjalnymi i rodzinami zastępczymi, traktowanie rodzin zastępczych jako pomocników systemu a nie klientów pomocy społecznej, np. na drodze upowszechniania dobrych praktyk; nawiązania i utrwalania współpracy między sądami rodzinnymi a pracownikami socjalnymi w celu zwiększenia skuteczności podejmowanych działań wobec dziecka i rodziny, m.in. na drodze organizowania cyklicznych spotkań sędziów, kuratorów, pracowników socjalnych i samorządowców w celu omówienia spraw rodzin i dzieci danego powiatu; tworzenie systemów profilaktyki środowiskowej, wsparcia rodzin naturalnych (w sferze materialnej oraz opiekuńczo-wychowawczej), rozwój ofert resocjalizacyjnych dla dzieci i młodzieży; skoordynowania działań kierowanych do dzieci i młodzieży problemowej i o specjalnych potrzebach prowadzonych przez resorty polityki społecznej, zdrowia, sprawiedliwości i edukacji; rozbudowywania i zróżnicowania ofert opiekuńczych dla dzieci i młodzieży: od form rodzinnych po placówki, skupiające niewielkie liczby wychowanków, dostosowanych do lokalnych potrzeb; usprawnienie procedur adopcyjnych dla dzieci trwale odrzuconych przez swoich rodziców. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 41

9 Dr MARIOLA RACŁAW- MARKOWSKA socjolog, adiunkt w Instytucie Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert Instytutu Spraw Publicznych, prowadzi badania z zakresu polityki społecznej, rodzinnej i ludnościowej. Dr MAREK RYMSZA socjolog, dyrektor Programu Polityki Społecznej w Instytucie Spraw Publicznym, adiunkt w Instytucie Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego, specjalizuje się w porównawczej polityce społecznej oraz problematyce sektora obywatelskiego. W Instytucie Spraw Publicznych ukazały się następujące publikacje dotyczące problematyki pomocy dziecku i rodzinie: Opieka zastępcza nad dzieckiem i młodzieżą od form instytucjonalnych do rodzinnych (pod redakcją Marioli Racław- Markowskiej i Sławomira Legata, ISP, Warszawa 2004); Pomoc dzieciom i rodzinie w środowisku lokalnym. Debata o nowym systemie (pod redakcją Marioli Racław-Markowskiej, ISP, Warszawa 2005). Analizy i Opinie Nr 41, lipiec 2005 Redaktor: Mateusz Fałkowski mateusz.falkowski@isp.org.pl Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha jasio70@interia.pl Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.szpitalna 5 lok Warszawa, Polska isp@isp.org.pl