Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych DOKUMENT ROBOCZY 2

Transkrypt

1 PARLAMENT EUROPEJSKI Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych DOKUMENT ROBOCZY 2 w sprawie ochrony zewnętrznych granic morskich w kontekście współpracy operacyjnej koordynowanej przez Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach Zewnętrznych Państw Członkowskich Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Sprawozdawca: Carlos Coelho DT\ doc PE v01-00 Zjednoczona w różnorodności

2 Bieżący wniosek - Odmienny instrument prawny oraz różne procedury decyzyjne Bieżący wniosek dotyczący rozporządzenia opiera się na art. 77 ust. 2 lit. d) TFEU, który stanowi, że Parlament Europejski i Rada, działając w zgodzie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują wszelkie środki niezbędne dla stopniowego wprowadzania zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi. - Jeden instrument prawny Założeniem wniosku, podobnie jak anulowanej decyzji, jest objęcie jednym instrumentem prawnym istniejących zapisów prawa europejskiego i międzynarodowego w celu wyeliminowania różnej wykładni prawa międzynarodowego przyjętej przez państwa członkowskie oraz ich rozbieżnych praktyk, jak również w celu zapewnienia skuteczności operacji na morzu koordynowanych przez Frontex. - Zakres i treść Również zakres i treść niniejszego wniosku są zbliżone do zakresu i treści decyzji i dotyczą mianowicie działań związanych z ochroną granic prowadzonych przez państwa członkowskie i koordynowanych przez Frontex. Wniosek jest jednak szerzej zakrojony: zawiera próbę objaśnienia pojęć wykrywania, przechwytywania i ratowania; wyraźnie obejmuje szersze pojęcie ochrony granic. Będzie ono obejmować wykrywanie prób nielegalnego przekraczania granic oraz inne etapy, takie jak środki przechwytywania oraz działania, które służą przygotowaniu do sytuacji takich jak operacje poszukiwawczo-ratownicze mogące wystąpić w trakcie operacji na morzu, a także ustalenia mające zapewnić pomyślne przeprowadzenie takiej operacji. Celem nie jest przekształcenie Frontexu w organ odpowiedzialny za poszukiwanie i ratownictwo ani też przejęcie przez Frontex zadań ratowniczego centrum koordynacyjnego, a jedynie wsparcie państw członkowskich w trakcie operacji na morzu w wypełnianiu zobowiązania wynikającego z międzynarodowego prawa morskiego do udzielania pomocy osobom znajdującym się w sytuacji zagrożenia. - Prawnie wiążący instrument Niewiążące wytyczne (część II załącznika do anulowanej decyzji) staną się teraz prawnie wiążące, będą bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich i w ich ramach ustalone zostaną zasady postępowania w przypadku takich sytuacji podczas operacji na morzu koordynowanych przez Frontex. - Uwzględnia zmiany w przepisach prawnych i orzecznictwo dotyczące ochrony praw podstawowych We wniosku wzięto również pod uwagę przepisy prawne i orzecznictwo (na przykład poprawki do rozporządzenia (WE) nr 2007/2004 oraz wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Hirsi Jamaa i inni przeciwko Republice Włoskiej) dotyczące ochrony praw podstawowych, jak również zasadę non-refoulement w operacjach na morzu. W przypadku sprowadzenia na ląd w państwie trzecim należy ustalić tożsamość przechwyconych lub uratowanych osób oraz w miarę możliwości przed sprowadzeniem na ląd należy ocenić ich osobistą sytuację, tj. określić, czy zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia zasady non-refoulement, jak również należy zagwarantować poinformowanie migrantów o ich sytuacji i proponowanym miejscu sprowadzenia na ląd, co pozwoli im na zgłoszenie wszelkich obaw oraz ewentualnych zastrzeżeń. PE v /6 DT\ doc

3 - Przestrzega się w nim zasady pomocniczości Wprowadzenie przedmiotowego rozporządzenia w życie nie wpływa na podział kompetencji między Unią a państwami członkowskimi ani na zobowiązania państw członkowskich wynikające z Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, Międzynarodowej konwencji o bezpieczeństwie życia na morzu, Międzynarodowej konwencji o poszukiwaniu i ratownictwie morskim, Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej i uzupełniającego ją Protokołu przeciwko przemytowi migrantów drogą lądową, morską i powietrzną, Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz innych właściwych instrumentów międzynarodowych. Przechwytywanie Środki, jakie muszą zostać przedsięwzięte na morzu terytorialnym: Istnieją różne strefy morskie, przez które będzie przepływać statek przewożący nielegalnych migrantów na drodze do celu. Działanie państwa jest uzależnione od lokalizacji statku w danym momencie zgodnie z prawami i obowiązkami państw wynikającymi z prawa międzynarodowego. Morze terytorialne stanowi przedłużenie terytorium państwa nadbrzeżnego i może rozciągać się na odległość do 12 mil morskich. Podlega ono suwerenności państwa nadbrzeżnego i w związku z powyższym ta strefa morska przylegająca do wybrzeży tego państwa podlega pod jego właściwość miejscową. Niemniej jednak statkom przysługuje prawo nieszkodliwego przepływu przez morze terytorialne. Przepływ jest uważany za nieszkodliwy pod warunkiem, że nie zagraża pokojowi, porządkowi lub bezpieczeństwu państwa nadbrzeżnego. Przechwytywanie na morzu opiera się na klasycznym uzgodnieniu, że państwo sprawuje władzę zwierzchnią nad określonym terytorium, a z uwagi na to, że nadrzędnym obowiązkiem państwa jest przestrzeganie praw człowieka oraz zasad humanitaryzmu, ma ono prawo poczynienia kroków niezbędnych do zapobieżenia przepływowi, który nie jest nieszkodliwy. Na przykład w przypadku statku przewożącego nielegalnych migrantów lub w przypadku przemytu migrantów upoważnione władze reprezentujące państwo mogą zapobiec jego dalszemu poruszaniu się oraz zabrać pasażerów i załogę na pokład własnego statku, odprowadzić statek do portu lub zmusić statek do zmiany kursu. Według podstawowej zasady regulującej sprawowanie jurysdykcji z reguły ogranicza się ją do terytorium państwa sprawującego jurysdykcję; nie może być ona sprawowana na terytorium innego państwa z wyjątkiem sytuacji, w której takie państwo wyrazi na to zgodę, w przeciwnym razie stanowi to naruszenie jego suwerenności terytorialnej. Środki, jakie muszą zostać przedsięwzięte na morzu pełnym: Na morzu pełnym, poza nielicznymi przypadkami, obowiązuje swoboda nawigacji, a nawigacja podlega jurysdykcji państwa bandery, które ma obowiązek postępowania zgodnie z przyjętymi zobowiązaniami międzynarodowymi. Z zasady wyłącznie państwo bandery może sprawować jurysdykcję nad statkiem na morzu pełnym. Istnieje jednak możliwość DT\ doc 3/6 PE v01-00

4 wejścia na pokład statków zgodnie z prawem do samoobrony lub w przypadku upoważnienia przez Radę Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych. Jednak z wyjątkiem nielicznych przypadków, takich jak piractwo, handel niewolnikami, nielegalne nadawanie audycji lub sprawowanie jurysdykcji nad statkami bezpaństwowymi, przechwycenie na morzu może mieć miejsce wyłącznie za zgodą państwa bandery. Zgodnie z Protokołem przeciwko przemytowi migrantów interwencja na morzu pełnym jest możliwa, jeśli zachodzi uzasadnione podejrzenie, że statek uczestniczy w przemycie migrantów. Pod warunkiem uzyskania zezwolenia od państwa bandery państwo przechwytujące może wejść na pokład lub przeszukać statek i jeśli zostanie znaleziony dowód na przemyt migrantów, może ono przedsięwziąć odpowiednie środki wobec statku, osób oraz ładunku znajdujących się na pokładzie. Środki, jakie muszą zostać przedsięwzięte w strefie przyległej: Strefa przyległa to strefa przylegająca do morza terytorialnego, która nie stanowi części morza terytorialnego. Nie może ona sięgać dalej niż 24 mile morskie od linii podstawowych, od których mierzy się szerokość morza terytorialnego. Stanowi ona część europejskiej strefy ekonomicznej lub część morza pełnego i ma tam zastosowanie swoboda nawigacji. Choć strefa przyległa nie jest częścią morza terytorialnego, państwo nadbrzeżne może wykonywać niezbędną kontrolę w celu zapobiegania naruszaniu jego przepisów celnych, skarbowych, imigracyjnych lub sanitarnych na jego terytorium lub morzu terytorialnym oraz w celu karania takich naruszeń. Działania poszukiwawczo-ratownicze Prawo do życia jest jednym z najbardziej podstawowych praw człowieka. Zgodnie z przepisami międzynarodowymi w kontekście działań na morzu istnieje obowiązek udzielenia pomocy osobom znajdującym się w sytuacji zagrożenia na morzu i ma on zastosowanie do wszystkich statków. Operacje ratunkowe są nadzwyczaj złożone i ryzykowne z uwagi na takie czynniki, jak duża liczba osób do uratowania, możliwość, że ratowane osoby doświadczyły traumatycznych przeżyć, niesprzyjające warunki meteorologiczne oraz warunki panujące na morzu, jak również trudności techniczne związane z przenoszeniem pasażerów z jednego statku na drugi. Należy ponadto zwrócić szczególną uwagę na poszanowanie praw podstawowych migrantów. Migranci, którzy zostali uratowani i zabrani na pokład statków rządowych, powinni uzyskać podstawowe, ale jasne informacje, przekazane w zrozumiałym dla nich języku, na temat miejsca, do którego zostaną zabrani oraz na temat tego, co czeka ich później. Chociaż statki prywatne nie są objęte zakresem niniejszego rozporządzenia, należy o nich wspomnieć z uwagi na to, że mogą one również odgrywać znaczącą rolę w ratowaniu życia na morzu. Dlatego ważne jest, aby zapewnić statkom prywatnym, a w szczególności statkom rybackim, niezbędne wsparcie, szczególnie wtedy, kiedy ponoszą one straty gospodarcze w związku z uczestnictwem w operacji ratunkowej. PE v /6 DT\ doc

5 Państwa członkowskie ustanawiają EUROSUR jako platformę wymiany informacji o zarządzaniu granicami między nimi a Frontexem. Z uwagi na ścisłe powiązanie między operacjami ratunkowymi a ochroną obszarów morskich system EUROSUR ma potencjał ratowania życia, który powinien być w pełni wykorzystany, ponieważ prawdopodobnie dostarczać będzie informacji na temat statków lub osób, którym grozi poważne i nieuchronne niebezpieczeństwo, potrzebujących natychmiastowej pomocy. Skuteczny i działający system ratunkowy w regionie Morza Śródziemnego jest niezbędny, aby ograniczyć liczbę śmierci na morzu. Sprowadzanie na ląd Środki kontroli granicznej niewątpliwie wchodzą w zakres prawa UE (art. 79 TFUE), natomiast działania poszukiwawczo-ratownicze są regulowane przez międzynarodowe prawo morza. Niemniej jednak są one nierozłącznie powiązane z kontrolą imigracyjną, szczególnie w sytuacji, w której dotyczą kwestii miejsca sprowadzenia na ląd migrantów zabranych na pokład statków. W przypadku migrantów uratowanych lub przechwyconych na morzu pełnym brakuje jasnych zasad w zakresie sprowadzania na ląd, a różne interpretacje przepisów, w szczególności w kwestii najbliższego bezpiecznego miejsca, nie tylko powodują powstawanie problemów między państwami członkowskimi, lecz również zwiększają ryzyko, że migranci zostaną sprowadzeni na ląd w portach, w których ich życie lub wolność mogłyby być zagrożone. Dlatego też niezbędne jest zapewnienie większej jasności prawnej w zakresie poszanowania praw podstawowych w kontekście ochrony granic morskich oraz sprowadzania na ląd osób przechwyconych lub uratowanych na morzu, łącznie z pełnym poszanowaniem zasady nonrefoulement. Zasada ta zabrania powrotu jednostek do ich kraju pochodzenia lub innego kraju, w których zachodzi ryzyko prześladowania, tortur lub innych poważnych szkód. Państwa członkowskie UE muszą przestrzegać tej zasady nie tylko w trakcie kontroli granicznej, lecz również w trakcie operacji ratunkowych (Hirsi Jamaa i inni przeciwko Republice Włoskiej, 23 lutego 2012 r.). Ważne jest zagwarantowanie, że obiekty, w których przebywają migranci bezpośrednio po ich przyjeździe, są odpowiednio wyposażone do tego, aby zapewnić opiekę i ochronę, przywiązując szczególną wagę do przypadków rozdzielonych dzieci i rodzin oraz osób o szczególnych potrzebach, takich jak osoby, które były poddawane torturom, oraz osoby, które mogły paść ofiarą handlu ludźmi. Państwa członkowskie powinny ponadto dołożyć należytych starań, aby uniknąć sytuacji, w których pobyt migrantów w obiektach przeznaczonych do początkowego przyjmowania migrantów przedłuża się, w szczególności wtedy, kiedy warunki panujące w tych obiektach nie są odpowiednie do długich pobytów. Istnienie skutecznych mechanizmów identyfikowania międzynarodowych potrzeb związanych z ochroną granic jest niezbędne, aby jednostki mogły składać wnioski o azyl, a ponadto każdy urzędnik, który może mieć kontakt z migrantami, powinien zostać DT\ doc 5/6 PE v01-00

6 poinformowany o konieczności kierowania osób poszukujących azylu do krajowych organów właściwych w kwestiach azylowych. PE v /6 DT\ doc