E UROPEJSKI TRYBUNAŁ O BRACHUNKOWY

Transkrypt

1 E UROPEJSKI TRYBUNAŁ O BRACHUNKOWY D EFINICJA BŁĘDÓW DAS I SPOSÓB POSTĘPOWANIA Z NIMI P O L S K II

2 Wstęp 4 Definicja i klasyfikacja błędów w odniesieniu do różnych źródeł DAS 5 Sytuacja ogólna 5 Uchybienia uwzględnione w nowych wytycznych dotyczących błędów DAS 6 Podstawowe definicje i zasady odnoszące się do badań bezpośrednich 8 Ramy odniesienia dla stwierdzania legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń 8 Transakcje leżące u podstaw rozliczeń 9 Błędy 9 Klasyfikacja błędów i sposób postępowania z nimi 10 Punkt wyjścia 10 Kolejne kroki w klasyfikacji błędu 12 Krok 1: Analiza, czy naruszone zostały wymogi prawne 12 Błędy naruszające warunki płatności 12 Błędy dotyczące innych kryteriów zgodności 14 Krok 2: Analiza, czy błąd jest kwantyfikowalny 15 Kwantyfikacja jest zasadniczym elementem oceny wpływu finansowego błędów 15 Błędy kwantyfikowalne 16

3 Błędy niekwantyfikowalne 16 Krok 3: Analiza, czy błędy są poważne, ograniczone, czy też nieznaczące 17 Rozróżnienie błędów kwantyfikowalnych 17 Rozróżnienie błędów niekwantyfikowalnych 18 Krok 4: Analiza, czy błędy są systemowe 19 Kryteria decydujące o systemowym lub niesystemowym charakterze błędów 19 Profesjonalny osąd 19 Krok 5: Analiza całościowego wpływu błędów 19 Zasady ogólne 19 Opracowanie wskaźników 20

4 Wstęp Zgodnie z art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), Trybunał Obrachunkowy przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie poświadczenie wiarygodności dotyczące wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw (tzw. DAS, z franc. déclaration d assurance ). Celem badania wiarygodności rozliczeń jest uzyskanie dowodów, które pozwoliłyby na określenie stopnia, w jakim dochody, wydatki, aktywa i pasywa zostały właściwie zarejestrowane, a także na stwierdzenie, czy roczne sprawozdanie finansowe Unii Europejskiej rzetelnie oddaje sytuację finansową na koniec roku oraz wyniki ich transakcji i przepływów pieniężnych za kończący się rok. Celem prac dotyczących legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń jest zgromadzenie dowodów o charakterze bezpośrednim i pośrednim, pozwalających Trybunałowi na stwierdzenie z wystarczającą pewnością, czy transakcje były zgodne z intencjami prawodawcy* i władzy budżetowej, a także czy kwoty były wyliczone poprawnie. Podstawowe pytanie, na które należy udzielić odpowiedzi brzmi: Co stanowi błąd wpływający na opinię pokontrolną - a co za tym idzie - co należy brać pod uwagę w ramach badań bezpośrednich, aby móc wydać oparty na wiedzy i wyważony profesjonalny osąd. * Zgodnie z przepisami różnych rodzajów aktów prawnych UE: rozporządzeń, dyrektyw, decyzji itp. Podstawą prac kontrolnych dotyczących wiarygodności rozliczeń, od wydania pierwszego DAS za rok budżetowy 1994, była stabilna metodyka i sposób postępowania z błędami, zgodne z międzynarodowymi standardami i sprawdzone w praktyce. Konieczne modyfikacje, wynikające na przykład z wprowadzenia rachunkowości memoriałowej, były z biegiem czasu wprowadzane w odpowiednich planach kontroli. 4

5 Definicja i klasyfikacja błędów w odniesieniu do różnych źródeł DAS Sytuacja ogólna Praktyczne wytyczne prac kontrolnych w zakresie DAS po 2005 r., przyjęte przez Trybunał na początku 2006 r., stanowią ramy dla definiowania błędów/uchybień i określania sposobów postępowania z błędami/uchybieniami dotyczącymi systemów nadzoru i kontroli oraz postępowania z oświadczeniami kierownictwa zawartymi w rocznych sprawozdaniach z działalności i oświadczeniach dyrektorów generalnych, a także w sprawozdaniu podsumowującym Komisji. Ponadto wytyczne te dają wskazówki dotyczące wykorzystywania pracy innych kontrolerów. Poniższy schemat obrazuje interakcję pomiędzy różnymi źródłami DAS, jak również iteracyjny proces i wzajemne powiązania między błędami: Jak uwidacznia to poniższy schemat, należy, w kontekście badań bezpośrednich, rozważyć, czy kwantyfikowalny lub niekwantyfikowalny błąd lub naruszenie innych kryteriów zgodności jest w swoim charakterze przypadkiem czysto jednostkowym (błąd w próbie), czy też powiązanym z systemem (błędem systemowym). Ocena ta może też posłużyć do potwierdzenia analizy systemów nadzoru i kontroli. Zasadniczo wpływ błędów spowodowanych uchybieniami systemowymi jest większy niż w przypadku przypadkowych błędów jednostkowych. Dlatego też systemowy aspekt błędów wymaga dalszej analizy w celu jak najdokładniejszego oszacowania finansowych konsekwencji dotyczących całej populacji oraz określenia koniecznych działań naprawczych prowadzących do usunięcia uchybienia w systemie nadzoru i kontroli. Schemat wzajemnych powiązań pomiędzy głównymi źródłami DAS Analiza systemów nadzoru i kontroli Wzajemne powiązania Bezpośrednie badanie transakcji Drzewo decyzyjne Roczne sprawozdania z działalności i oświadczenia Praca innych kontrolerów Drzewo decyzyjne Uchybienia systemowe Wzajemne powtierdzenie Błędy i naruszenia innych kryteriów zgodności (kwantyfikowalne i niekwantyfikowalne) Systemowe Źródło błędów Jednostkowe 5

6 Definicja i klasyfikacja błędów w odniesieniu do różnych źródeł DAS Uchybienia uwzględnione w nowych wytycznych dotyczących błędów DAS Doświadczenie wykazało, że poprzednie wytyczne wymagają zmiany. Zwłaszcza wyodrębnienie kategorii błędów wymiernych i formalnych bywało niekiedy mylące i trudne do zastosowania w praktyce. Poprzednie wytyczne Niektóre błędy legalności/prawidłowości mają wymierny wpływ na kwotę transakcji leżących u podstaw rozliczeń finansowanych z budżetu UE. Błędy te określane są jako wymierne. Inne błędy legalności/prawidłowości polegają na naruszeniu mechanizmów regulacyjnych i kontrolnych, nie mają jednak wymiernego wpływu na kwotę transakcji leżących u podstaw rozliczeń finansowanych z budżetu UE. Błędy te określane są jako formalne. W praktyce, choć wskaźnik błędów wymiernych wykrytych w próbie stosowany był do całej populacji, w przypadku błędów formalnych uwzględniano jedynie ich częstość. W sposób oczywisty skutkiem tego stanu rzeczy było traktowanie błędów formalnych jako formalności, a zatem spraw mniej istotnych niż błędy wymierne (nawet jeśli wpływ finansowy tych drugich był marginalny), mimo iż błędy formalne były często bardzo poważne (np. nieprzestrzeganie procedur przetargowych czy też brak zapewnienia minimalnego wymaganego poziomu kontroli). Ponadto w związku z zaostrzeniem zasad kwalifikowalności wymagających gromadzenia klarownej i kompletnej dokumentacji dowodowej, zgodnie z poprzednimi wytycznymi, brak informacji księgowych musiał niekiedy zostać uznany za błąd wymierny na poziomie 100%. Jednak w niektórych przypadkach skutkiem takiego postępowania mogło być nierealistyczne oszacowanie (potencjalnego wpływu) problemów (np. istnieją dowody na to, że dane działanie miało miejsce, ale zastosowanie alternatywnych procedur w celu kwantyfikacji wydatków kwalifikowalnych, w szczególności w zakresie kosztów ogólnych, nie jest efektywne kosztowo). Kontroler musi posługiwać się profesjonalnym osądem co do wagi brakujących informacji. 6

7 Definicja i klasyfikacja błędów w odniesieniu do różnych źródeł DAS Ponadto do ram prawnych wprowadzane są nowe elementy lub też pewne elementy zyskują na znaczeniu i powinno to zostać uwzględnione, pomimo iż kwestie te nie mają bezpośredniego wpływu na realizowane płatności. W rzeczywistości są one jednak istotne z punktu widzenia legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń i dlatego też muszą być brane pod uwagę. Kolejną wadą poprzednich wytycznych był brak jasnych wskazówek dotyczących definicji błędów nieznaczących lub trywialnych. Często całość uregulowań ujmowana była zatem w kwestionariuszach stosowanych podczas kontroli na miejscu, bez uwzględnienia faktu, że ewentualne naruszenie nie miałoby żadnego (potencjalnego) wpływu finansowego lub wpływ ten byłby jedynie ograniczony, przez co samo naruszenie stałoby się nieistotne z punktu widzenia DAS. Skupienie się na zasadniczych kwestiach pomogłoby skoncentrować się na najbardziej krytycznych problemach i przyczyniłoby się do zmniejszenia nakładu związanej z DAS pracy. Opierając się na powyższej analizie, zrewidowane wytyczne precyzują definicję błędów i określają sposoby postępowania z błędami wykrytymi na podstawie badań bezpośrednich reprezentatywnych prób obejmujących różne obszary polityki. 7

8 Podstawowe definicje i zasady odnoszące się do badań bezpośrednich Ramy odniesienia dla stwierdzania legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń Celem części poświadczenia wiarygodności odnoszącej się do legalności i prawidłowości jest poinformowanie odbiorców DAS, czy Trybunał uzyskał wystarczającą pewność, że transakcje leżące u podstaw rocznego sprawozdania finansowego są zgodne z intencjami prawodawcy i władzy budżetowej. Zważając na trudności napotykane w sferze UE z nakreśleniem precyzyjnej granicy pomiędzy pojęciami legalności i prawidłowości oraz na fakt, że konsekwencje naruszania obu tych zasad są w kontekście DAS takie same, pojęcia te nie są rozróżniane. Trybunał sprawdza, czy transakcje są zarówno legalne, jak i prawidłowe. Osąd co do wagi błędów (wielkość procentowa lub kwota absolutna, jaką zainteresowane strony są gotowe zaakceptować) jest wymagany a priori i musi dotyczyć zarówno transakcji leżących u podstaw rozliczeń, jak i całej populacji. Zob. również MSRF 320, pkt 7. Dla zachowania spójności, te same limity stosuje się w odniesieniu zarówno do indywidualnych transakcji (stanowiących podstawową jednostkę badania w badaniach bezpośrednich) jak i do stosownej populacji (stanowiącej jednostkę badania do celów ogólnych wniosków z kontroli i opinii pokontrolnej). Przykładowo, jeżeli wszystkie transakcje zawierające błędy indywidualnie pozostają poniżej pułapu 2%, ogólny wskaźnik błędu dla próby również pozostaje poniżej tego pułapu. Innymi słowy, opinia negatywna możliwa jest jedynie wówczas, gdy wykryte zostaną błędy powyżej 2%. Konieczne jest zatem rozróżnienie, po to, aby można było ocenić, czy zarządzanie ryzykiem w poszczególnych obszarach jest odpowiednie. Zasadniczo zgodność ze wszystkimi przepisami prawa UE lub postanowieniami umów (traktat, rozporządzenie, dyrektywa, decyzja, protokół finansowy, umowa finansowa, kontrakt itp.) oraz z obowiązującymi przepisami krajowymi może być istotna przy ocenie legalności i prawidłowości transakcji. Przepisy krajowe tego typu są z zasady formalnie zatwierdzane lub ujmowane w decyzjach UE włączających je de facto do ogółu obowiązujących przepisów UE. Kontroler powinien jednak posługiwać się wyważonym osądem co do tego, czy daną transakcję należy uznać za legalną i prawidłową, tj. wypełniającą intencje prawodawcy i władzy budżetowej oraz poprawnie wyliczoną. Oficjalne okólniki i wewnętrzne wytyczne organizacyjne nie stanowią części ram regulacyjnych. Niezgodność przepisów krajowych z przepisami UE stanowi błąd. 8

9 Podstawowe definicje i zasady odnoszące się do badań bezpośrednich Transakcje leżące u podstaw rozliczeń Transakcje leżące u podstaw rozliczeń odnoszą się do operacji po stronie dochodów i wydatków, które zostały lub powinny zostać ujęte w rocznym sprawozdaniu finansowym UE. Uwzględnić należy wszystkie tego typu transakcje, od szczebla centralnego kierownictwa instytucji UE po szczebel beneficjentów końcowych lub podmiotów, od których UE pozyskuje zasoby własne. Konieczna jest analiza każdego aktu, procedury, procesu lub dokumentu o charakterze prawnym, administracyjnym, finansowym lub bankowym, a także wszelkich zdarzeń i czynników fizycznych z nimi związanych, w stopniu niezbędnym do uzyskania solidnych podstaw dla formułowanego osądu. Błędy bezpośrednio warunków płatności (np. nieprzestrzeganie zasad kwalifikowalności lub obowiązków dotyczących odzyskiwania środków); innych kryteriów zgodności, które nie mają bezpośredniego wpływu na zrealizowaną płatność, ale oznaczają ryzyko finansowe i/lub możliwość nałożenia na państwa członkowskie korekt finansowych lub grzywien na beneficjentów końcowych (np. nieprzestrzeganie procedur zarządzania i kontroli lub najlepszych praktyk określonych w przepisach UE). Nadużycia finansowe z natury rzeczy niekoniecznie są wykrywane w ramach zwykłych procedur kontroli przeprowadzanych zgodnie z ogólnie przyjętymi standardami kontroli. Trybunał nie jest zatem w stanie przedstawić zapewnienia, że przypadki tego typu nie występują. Przypadki (domniemanych) umyślnych nieprawidłowości, które są wykrywane, traktowane są jako błędy DAS, a informacje o nich przekazywane są OLAF. Za błędy uznaje się transakcje (lub ich części) i/lub powiązane z nimi działania, których nie przeprowadzono zgodnie z odpowiednimi przepisami prawnymi i regulacyjnymi. Należy rozróżnić błędy legalności/prawidłowości dotyczące: Błędy wykryte i skorygowane z inicjatywy organu zarządzającego przed zamknięciem ksiąg za rok finansowy i niezależnie od kontroli przeprowadzanych przez Trybunał nie są brane pod uwagę w ramach DAS, ponieważ są one przejawem skutecznego funkcjonowania systemu UE i nie wpływają na sprawozdanie finansowe za rok budżetowy. 9

10 Klasyfikacja błędów i sposób postępowania z nimi Punkt wyjścia W kontekście kontroli legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń, błędy są istotne z punktu widzenia DAS, jeżeli można racjonalnie zakładać, że indywidualnie lub w połączeniu z innymi błędami wpłynęłyby one na decyzje adresatów opinii pokontrolnej. Strategia Trybunału w zakresie istotności błędów uwzględnia nierealność założenia, że w praktyce nie występują żadne błędy i, co za tym idzie, dopuszczalność zastosowania pewnej tolerancji co do odpowiedniego poziomu poprawności. Zob. również opinia Trybunału nr 2/2004 dotycząca modelu jednolitej kontroli (oraz wniosek w sprawie wspólnotowych ram kontroli wewnętrznej), Dz.U. C 107 z , s Zgodnie z przedstawionym poniżej drzewem decyzyjnym błędy wykryte podczas kontroli DAS powinny zatem być analizowane w ramach pięciostopniowego procesu, w celu ustalenia czy i w jakim stopniu są one istotne dla poświadczenia wiarygodności (pole na lewo od linii przerywanej), czy też nie (pole na prawo od linii przerywanej). Błędy z tej drugiej kategorii są nieistotne w kontekście formułowania opinii DAS (błędy nieznaczące lub trywialne) i w zwykłych okolicznościach nie należy ich wykazywać. Większość typów błędów określanych dotychczas jako proste błędy formalne należy do tej kategorii (np. krótkie i niepociągające za sobą konsekwencji opóźnienia w płatnościach lub brak dokumentów o niezasadniczym znaczeniu). Poprzednie wytyczne To na ile błąd był poważny zależało od istotności naruszonego przepisu, wagi faktów i rzeczywistych lub potencjalnych konsekwencji. Drzewo decyzyjne należy stosować do każdej anomalii wykrytej podczas prac kontrolnych bezpośrednio związanych z próbą. Błędy, które nie zostały wykryte na podstawie kontroli związanych bezpośrednio z reprezentatywną próbą (lecz w trakcie prac dodatkowych wykonanych w ramach sprawozdań specjalnych itp.), należy uznać za znane błędy. W odniesieniu do takich znanych błędów główna część drzewa decyzyjnego może zostać zastosowana przez analogię. Jednak ocena ich wpływu finansowego musi przebiegać według innego wzorca (zob. dwa ostatnie punkty poniżej). Jeżeli w trakcie kontroli legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń kontroler nie jest w stanie ustalić, czy niezgodność nastąpiła wskutek ograniczeń narzuconych okolicznościami, a nie przez samą jednostkę kontrolowaną, kontroler nie powinien uznawać danego przypadku za błąd ( odstąpienie od wyrażenia opinii ). Zob. również MSRF 200 i MSRF 700 w zakresie odstąpienia od wyrażenia opinii. 10

11 Klasyfikacja błędów i sposób postępowania z nimi Drzewo decyzyjne klasyfikacji błędów wykrytych w trakcie badań bezpośrednich Błąd związany z próbami 1 Naruszony warunek płatności? NIE Naruszenia innych kryteriów zgodności niosące z sobą ryzyko korekt finansowych lub kar? NIE TAK Błąd kwantyfikowalny? TAK TAK NIE Wskaźnik błędu powyżej progu wykazania? (>0.5% reguła de minimis) Błąd istotny ze względu na charakter lub kontekst? NIE NIE TAK TAK Powyżej progu 2%? Błąd dotyczy całości płatności lub jej dużej części? NIE Błąd dotyczy znaczącej części płatności? NIE TAK NIE TAK TAK Błąd poważny ( 2%) Błąd ograniczony ( 0,5% < 2%) Błąd poważny Błąd ograniczony Błąd nieznaczący Dokładny wskaźnik błędu do uwzględnienia przy obliczaniu najbardziej prawdopodobnego błędu 2, 3 Do uwzględnienia przy ustalaniu częstości błędów niekwantyfikowalnych dotyczących całości lub dużej części płatności 2 Do uwzględnienia przy ustalaniu częstości błędów niekwantyfikowalnych dotyczących znaczącej części płatności Błędy DAS niewykazywane Błędy istotne z punktu widzenia DAS stwierdzone w ramach badań bezpośrednich w zwykłych okolicznościach Znane błędy traktowane są tak samo, lecz nie podlegają ekstrapolacji. Jeżeli błąd ma charakter systemowy, należy to uwzględnić orzy ocenie finansowego wpływu uchybienia. Jeżeli najbardziej prawdopodobny błąd jest poniżej progu istotności, konieczne jest zastosowanie profesjonalnego osądu, z uwzględnieniem poziomu błędów kwantyfikowalnych i częstości niekwantyfikowalnych błędów poważnych. 11

12 Kolejne kroki w klasyfikacji błędu Krok 1: Analiza, czy naruszone zostały wymogi prawne Błędy naruszające warunki płatności Pierwsza część kroku 1 na drzewie decyzyjnym dotyczy tego, czy wykryty błąd narusza warunki płatności. Ogólnie warunki płatności są naruszone wówczas, gdy naruszone zostały podstawowe wymogi prawne danego systemu pomocy lub umowy. Do tej kategorii należy większość typów błędów określanych dotychczas jako błędy wymierne (np. nieprzestrzeganie kryteriów kwalifikowalności lub brak potrącenia wcześniejszych płatności). Na szczeblu Komisji dotyczy to błędów związanych z istnieniem podstawy prawnej (rozporządzenia lub dyrektywy), decyzji finansowej, zobowiązania prawnego i budżetowego, prawidłowej walidacji i/lub zatwierdzenia płatności itp. Jeżeli błąd ma istotny wpływ na pierwszych etapach cyklu zarządzania finansami (np. nieprawidłowe zobowiązanie prawne i/lub budżetowe), będzie to bezpośrednio przekładało się na wszystkie kolejne etapy. Na szczeblu krajowym / regionalnym / pośrednim, błędna interpretacja lub zastosowanie danej podstawy prawnej może doprowadzić w poszczególnych przypadkach do wypłaty błędnych kwot, niepoprawnych wskaźników współfinansowania, niedozwolonych potrąceń z płatności, przekazywania środków niewłaściwym beneficjentom itp. Z przyczyn praktycznych, ocena może opierać się na następującym pytaniu: Czy wypłacono by inną kwotę lub wybrano innego wykonawcę, gdyby postępowano zgodnie z właściwymi procedurami? Odpowiedzi należy udzielić na wszystkich poziomach ścieżki audytu. 12

13 Kolejne kroki w klasyfikacji błędu Na szczeblu beneficjentów / odbiorców końcowych warunkiem płatności jest z zasady spełnienie kryteriów kwalifikowalności i realności: Projekt, działanie lub beneficjent powinien być kwalifikowalny ze względu na charakter (w większości wypadków projekty lub beneficjenci muszą spełniać określone warunki kwalifikowalności takie jak np. wiek, skala działalności, minimalne wymogi jakościowe, minimalne kwalifikacje zawodowe itp.). Z reguły niekwalifikowalny jest podlegający zwrotowi podatek VAT, inne podatki i opłaty, koszty administracyjne, amortyzacja i koszty niezwiązane bezpośrednio z danym działaniem. Działania należy prowadzić, a wydatki ponosić w ramach okresu kwalifikowalności. Ponadto kwalifikowalne wydatki powinny znaleźć potwierdzenie w odpowiednich dokumentach poświadczających (np. otrzymanych fakturach lub innych dokumentach księgowych o podobnej wartości dowodowej). Realizowane działanie lub projekt powinny fizycznie istnieć (liczba kursantów uczęszczających na szkolenie, obszar gruntów, pogłowie posiadanego inwentarza, długość zbudowanej drogi itp.), a deklarowane wydatki muszą być faktycznie poniesione. W obszarze rolnictwa należy przestrzegać podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. W przypadku nieprzestrzegania tych zasad płatności na rzecz końcowego beneficjenta mogą ulec zmniejszeniu. Właściwe rozporządzenie Komisji (1122/2009) stanowi, że wymogi wzajemnej zgodności nie są uważane za kryteria kwalifkowalności, jednak z uwagi na to, że mają one istotny wpływ na płatność, Trybunał uważa dotyczące ich naruszenia za błędy mające wpływ na warunki płatności. W kontekście sprawdzania, czy naruszono warunki płatności, należy podkreślić, że beneficjenci/odbiorcy końcowi często deklarują wyższe fizyczne ilości lub wydatki kwalifikowalne niż jest to wymagane, tj. tworzą bufor powyżej progu koniecznego do uruchomienia płatności. W takich wypadkach, wykryte błędy odejmuje się w pierwszej kolejności z bufora zadeklarowanych kwalifikowalnych ilości fizycznych lub wydatków. Jedynie w wypadku gdy kwota błędu przewyższa bufor dochodzi do naruszenia warunków płatności i zachodzi potrzeba wykazania błędu (błąd = próg minus pozostałe kwalifikowalne ilości fizyczne lub wydatki). 13

14 Kolejne kroki w klasyfikacji błędu W odniesieniu do błędów dotyczących kwot ujemnych, należy rozróżnić: błędy wynikające z niedoszacowania przez beneficjenta końcowego kwoty, do której jest uprawniony - błędy takie nie są brane pod uwagę w ramach DAS - oraz błędy zawinione przez Komisję lub organy odpowiedzialne za realizację działań - te błędy są brane pod uwagę w ramach DAS. Błędy dotyczące innych kryteriów zgodności Druga część kroku 1 drzewa decyzyjnego dotyczy pytania, czy nie naruszono innych kryteriów zgodności. Owe inne kryteria zgodności oznaczają określone warunki, które mają zostać spełnione, a które wynikają z celów polityki i powiązanych z nimi obowiązków prawnych i wymogów systemowych. Niespełnienie tych wymogów nie stanowi jednak naruszenia warunku płatności, oznacza za to ryzyko finansowe i/lub możliwość nałożenia korekt finansowych na państwa członkowskie lub grzywien na odbiorców końcowych dotacji. Naruszenie innych kryteriów zgodności można zatem uznać za istotne ze względu na charakter lub kontekst, choć nie występuje tu bezpośredni wpływ finansowy na samą płatność. Zasadniczo do kategorii tej przynależy większość błędów określanych dotychczas jako poważne błędy formalne (takie jak nieprzestrzeganie wymogów w zakresie publikacji ogłoszeń i wymaganego minimalnego poziomu kontroli). Poprzednie wytyczne To na ile błąd był poważny zależało od istotności naruszonego przepisu, wagi faktów i rzeczywistych lub potencjalnych konsekwencji. 14

15 Kolejne kroki w klasyfikacji błędu Szczegółowe przykłady (ewentualnych) błędów można wyprowadzić ze wzmocnionych zasad w dziedzinie zarządzania dzielonego. Mogą to być naruszenia wymogów w zakresie publikacji ogłoszeń lub wymogów systemowych w obszarze działań strukturalnych, stanowiących ryzyko finansowe i/lub mogących doprowadzić do nałożenia na państwa członkowskie korekt finansowych. Ewentualne decyzje co do stopnia, w jakim kwestie te wchodzą w zakres DAS powinny być podejmowane zgodnie z procedurą nakreśloną poniżej. W wielu wypadkach decyzja o zakwalifikowaniu danego kryterium jako warunku płatności lub innego kryterium zgodności jest sprawą profesjonalnego osądu właściwego wydziału kontroli. Jeżeli wykryty błąd nie narusza warunku płatności ani też innych kryteriów zgodności, należy taki błąd uznać za nieznaczący/trywialny i nie należy go wykazywać. Krok 2: Analiza, czy błąd jest kwantyfikowalny Kwantyfikacja jest zasadniczym elementem oceny wpływu finansowego błędów Krok 2 analizy dotyczy pytania, czy wykryty błąd jest kwantyfikowalny. Ogólna ocena finansowego wpływu błędów do celów poświadczenia wiarygodności opiera się na precyzyjnej kwantyfikacji każdego wykrytego błędu. Jednak w niektórych przypadkach kwantyfikacja błędu jest niemożliwa lub jej koszt jest zaporowy. Dlatego też błędy naruszające warunki płatności powinny być kwantyfikowane jedynie wówczas, gdy co do wchodzącej w grę kwoty istnieje wystarczająca pewność, lub gdy pewność taką można uzyskać na podstawie efektywnych kosztowo procedur. Zastrzeżenie to jest bardzo istotne, gdyż przy ekstrapolacji wyników próby dobranej na podstawie jednostki pieniężnej nawet najmniejszy błąd nabiera znaczenia (zob. krok 5 poniżej). 15

16 Kolejne kroki w klasyfikacji błędu Błędy kwantyfikowalne Błędy kwantyfikowalne to błędy mające bezpośredni i wymierny wpływ na kwotę transakcji leżących u podstaw rozliczeń finansowanych z budżetu UE (np. błędy dotyczące zwrotów wynikające z ujmowania w zestawieniach poniesionych wydatków pozycji niekwalifikowalnych lub poważne przypadki nieprzestrzegania zasad udzielania zamówień publicznych ( błędy kwalifikowalności ), błędy polegające na rozbieżności między ilościami deklarowanymi a rzeczywistymi ( błędy poprawności ), błędy związane z brakiem faktur lub innych dokumentów o wartości dowodowej na poparcie kosztów ( błędy wystąpienia )). Błędy związane z innymi kryteriami zgodności nie należą do tej kategorii, ponieważ nie mają one żadnego bezpośredniego wpływu na daną płatność. Procentową i pieniężną wartość wykrytego błędu kwantyfikowalnego oblicza się w odniesieniu do zaksięgowanej wartości transakcji na danym poziomie. Kwantyfikacja błędu dotyczy wkładu UE. W przypadku współfinansowania (głównie przez państwa członkowskie), należy rozróżnić część finansowaną przez UE i część finansowaną przez strony trzecie. Kwantyfikacja polega na porównaniu faktycznej wartości transakcji z wartością, którą transakcja by miała, gdyby została przeprowadzona zgodnie z właściwymi przepisami. Wyliczona w ten sposób różnica wyrażana jest jako procentowe zaniżenie lub zawyżenie zaksięgowanej wartości transakcji. W przypadku kwantyfikacji błędów związanych z zasadą wzajemnej zgodności, należy zastosować krajowe zasady redukcji płatności w celu określenia odsetka błędu. Błędy niekwantyfikowalne Wśród błędów niekwantyfikowalnych należy rozróżnić: błędy dotyczące naruszenie warunku płatności lub innego kryterium zgodności, które nie mają jednak bezpośredniego wpływu finansowego na kwotę transakcji leżącej u podstaw rozliczeń (np. mniej poważne przypadki nieprzestrzegania zasad udzielania zamówień publicznych niepodważające celów procedury, niedochowanie terminów określonych w przepisach, opóźnienia w przekazywaniu środków UE beneficjentom końcowym, brak zatwierdzenia lub walidacji płatności lub nieprawidłowości w tych procedurach); 16

17 Kolejne kroki w klasyfikacji błędu błędy, które dotyczą nieprzestrzegania warunku płatności i które mogą mieć wpływ na kwotę transakcji leżącej u podstaw rozliczeń, w przypadku których wpływ ten nie jest jednak wymierny (np. brak lub późne udostępnienie analizy kosztów i korzyści dla projektu, brakująca lub niewystarczająca gwarancja bankowa) oraz błędy, które dotyczą nieprzestrzegania warunku płatności i mają bezpośredni wpływ finansowy na kwotę transakcji leżących u podstaw rozliczeń, w przypadku których niemożliwe jest jednak określenie dokładnej kwoty błędu z powodu braku informacji (np. niewłaściwe dokumenty poświadczające dotyczące deklarowanych wydatków w sytuacji, gdy istnieją dowody na realność kwalifikowalnego działania). Krok 3: Analiza, czy błędy są poważne, ograniczone, czy też nieznaczące Rozróżnienie błędów kwantyfikowalnych Krok 3 analizy w przypadku błędów kwantyfikowalnych prowadzi do wyodrębnienia trzech kategorii. Zgodnie ze strategią Trybunału próg istotności ze względu na wartość wyznaczono na 2% kwoty, która w najbardziej racjonalny sposób odzwierciedla poziom aktywności finansowej lub przedmiot kontroli. Ponadto przygotowując DAS 1995 Trybunał wprowadził zasadę de minimis - próg, poniżej którego błędów kwantyfikowalnych nie należy uwzględniać i co za tym idzie - rejestrować do celów DAS, chyba że wynikają one z działania celowego. Progi te wyznaczono następująco: próg 0,5% dla błędów, które można ekstrapolować (ponieważ zostały wykryte na podstawie badań bezpośrednich reprezentatywnych prób); W przypadku błędów niekwantyfikowalnych, z definicji nie ma potrzeby określania wielkości błędu procentowo, wystarczy wskazać kwotę danej transakcji. Jeżeli błąd niekwantyfikowalny dotyczy jedynie określonej części transakcji leżącej u podstaw rozliczeń (np. kilku beneficjentów z listy beneficjentów nie przedstawiło wymaganego sprawozdania z realizacji projektu), kwota obarczona błędem służy do ustalenia, czy dany błąd jest poważny, czy też ograniczony (zob. krok 3). kwota euro dla znanych błędów. 17

18 Kolejne kroki w klasyfikacji błędu Wszystkie błędy kwantyfikowalne wynoszące co najmniej 0,5% wartości danej transakcji zostaną uwzględnione przy ekstrapolacji (najbardziej prawdopodobnego) błędu (zob. krok 5 opracowanie wskaźników ). Ponieważ jednak Trybunał zamierza nadal przedstawiać uwagi na temat tego, w jakim stopniu wykrywane błędy są błędami ograniczonymi, tj. mieszczącymi się w przedziale od 0,5% do 2% wartości rozpatrywanych transakcji ( błędy ograniczone ), lub poważnymi tj. wynoszącymi ponad 2% ( błędy poważne ), kategorie te rejestrowane są odrębnie. Błędy poniżej 0,5% należy uznać za nieznaczące lub trywialne. Nie należy ich zatem rejestrować do celów DAS. Zasada de minimis w zakresie progu 0,5% nie ma zastosowania do indywidualnych błędów przekraczających milion euro. W zależności od obszaru polityki i wielkości przeznaczanych na niego środków można wyznaczyć różne progi kwotowe. Rozróżnienie błędów niekwantyfikowalnych Krok 3 analizy w przypadku błędów niekwantyfikowalnych wymaga uwzględnienia innych czynników niż wartość. Oceny jakościowe, o których tu mowa opierają się na pojęciach istotności ze względu na charakter oraz istotności ze względu na kontekst. Istotność ze względu na charakter wiąże się z nieodłącznymi właściwościami i dotyczy kwestii, które mogą być objęte szczególnymi wymogami jawności lub stanowić przedmiot szczególnego zainteresowania politycznego lub publicznego. Istotność ze względu na kontekst dotyczy kwestii istotnych z uwagi na towarzyszące im okoliczności. To na ile błąd jest poważny zależy od istotności naruszonych przepisów, wagi faktów i rzeczywistych lub potencjalnych konsekwencji. Jeżeli problem dotyczy całości lub dużej części (powyżej 10%) płatności, dany błąd określa się jako poważny. Jeżeli uchybienie dotyczy znaczącej części płatności (powyżej 2,5%, lecz poniżej 10%), dany błąd określa się jako ograniczony. Jeżeli problem dotyczy mniej niż 2,5% płatności, błąd określa się jako nieznaczący lub trywialny i nie rejestruje się go do celów DAS. 18

19 Kolejne kroki w klasyfikacji błędu Krok 4: Analiza, czy błędy są systemowe Kryteria decydujące o systemowym lub niesystemowym charakterze błędów Krok 4 analizy dotyczy (pośrednio) ustalenia, czy wykryte błędy mają charakter systemowy, czy też nie. W tym kontekście konieczne jest wyjaśnienie, czy błąd jest jednostkowy (np. arytmetyczna niedokładność spowodowana ludzkim błędem) czy systemowy (np. wprowadzenie przez pracownika do oficjalnej instrukcji lub bazy danych błędnego współczynnika służącego do obliczenia większej liczby płatności). Jeżeli błąd zostaje określony jako systemowy, należy określić jego przyczyny. Ponadto, jeżeli istnieje możliwość oszacowania wpływu błędu w badanym roku budżetowym, należy jak najdokładniej określić całkowitą wartość populacji, której dany błąd dotyczy, z wyłączeniem znanej wartości błędu w transakcjach znajdujących się w próbie. Profesjonalny osąd W pewnych wypadkach dokonanie tego rozróżnienia może się okazać trudne (np. błąd arytmetyczny powtórzony przez pracownika kilka razy). Próg, poniżej którego błąd należy uznać za jednostkowy, a powyżej którego - za systemowy, jest kwestią profesjonalnego osądu kontrolera. Uznanie błędu za systemowy często wymagać będzie od kontrolerów podjęcia dodatkowych prac (analizy innych transakcji). Krok 5: Analiza całościowego wpływu błędów Zasady ogólne Ocena całościowego wpływu błędów zależy od aspektów jakościowych i ilościowych. Ocena jakościowa musi uwzględniać istotność naruszonych przepisów, wagę faktów oraz rzeczywiste lub potencjalne konsekwencje. Ocena ilościowa opiera się w szczególności na wskaźnikach takich jak częstość błędów i (najbardziej prawdopodobny) wskaźnik błędu. 19

20 Kolejne kroki w klasyfikacji błędu Opracowanie wskaźników Podstawą ekstrapolacji (najbardziej prawdopodobnego) wskaźnika błędu są błędy kwantyfikowalne wykryte w ramach badania reprezentatywnych prób. Ekstrapolacja polega na przemnożeniu łącznego poziomu błędów wykrytych w próbie przez wartość odpowiadającą interwałowi próbkowania, co zasadniczo oznacza zastosowanie do całej populacji wskaźnika błędu ustalonego dla badanej próby. Interwał próbkowania uzyskuje się poprzez podzielenie finansowej wielkości populacji podlegającej kontroli przez liczbę transakcji zawartych w próbie. W przypadku niekwantyfikowalnych błędów wykrytych w ramach badania reprezentatywnych prób, do całej populacji odnosi się częstość wykrytych w próbie błędów poważnych i ograniczonych. Przy prezentowaniu informacji statystycznych o całościowej sytuacji w zakresie błędów poważnych i ograniczonych, liczby błędów niekwantyfikowalnych i kwantyfikowalnych przedstawiane są łącznie. Błędy wykryte w ramach dodatkowych prac poza zakresem reprezentatywnych prób ( znane błędy ) nie są ekstrapolowane na całą populację. Podstawą wzięcia ich pod uwagę są ich absolutne kwoty lub liczba. 20