REKOMENDACJA DO OGÓLNOPOLSKIEGO MODELU

Transkrypt

1 REKOMENDACJA DO OGÓLNOPOLSKIEGO MODELU POMOCY OSOBOM BEZDOMNYM W OKRESIE ZIMOWYM (dokument ma charakter roboczy i został przygotowany wyłącznie dla potrzeb dyskusji podczas spotkania interesariuszy projektu w dniu 26 listopada Dokument finalny powstanie w oparciu o dyskusję przeprowadzoną podczas konferencji i materiały zgromadzone podczas realizacji projektu.) Redakcja: Jakub Wilczek Autorzy: W. Bystry, A. Danielewicz, A. Pindral, Ks. S. Słowik, J. Wilczek, J. Wygnańska Niniejsze opracowanie przygotowywane jest w ramach Projektu Rekomendacja do ogólnopolskiego modelu pomocy osobom bezdomnym w okresie zimowym współfinansowanego ze środków otrzymanych od Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w ramach Rządowego Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich (FIO). Rekomendacja, która po opracowaniu ma zostać przekazana do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, dotyczy stworzenia ogólnopolskiego modelu pomocy osobom bezdomnym w okresie zimowym. Zadaniem modelu ma być zapewnienie osobom bezdomnym łatwego dostępu do pomocy w tym trudnym dla nich okresie, co przełoży się na wzrost ich bezpieczeństwa (zmniejszenie liczby zamarznięć i innych uszczerbków na zdrowiu spowodowanych wychłodzeniem organizmu), a także na wzrost poczucia bezpieczeństwa w ogóle społeczeństwa poprzez zmniejszenie ilości osób bezdomnych bytujących w miejscach do tego nie przeznaczonych (dworce kolejowe, klatki schodowe, piwnice, pustostany, ogródki działkowe, węzły ciepłownicze, itp.). Rekomendacja opracowywana jest przez powołaną w ramach projektu pięcioosobową Grupę Roboczą, w skład której wchodzą osoby wykazujące się dużą wiedzą teoretyczną i praktyczną w zakresie pomocy osobom bezdomnym przedstawiciele administracji państwowej, w której kompetencjach jest organizacja pomocy dla osób bezdomnych, organizacji pozarządowych udzielających pomocy osobom bezdomnym oraz badacze zajmujący się naukowo zjawiskiem bezdomności. Opracowanie przygotowywane przez Grupę Roboczą uzupełniane jest o opinie interesariuszy projektu (instytucje udzielające pomocy i koordynujące pomoc kierowaną do osób bezdomnych w okresie zimowym) zebrane podczas dwóch spotkań zorganizowanych w ramach projektu oraz wyniki przeprowadzonych wśród interesariuszy badań pt. Koordynacja, współpraca i infolinie na rzecz zapobiegania zamarznięciom (dostępne w internecie pod adresem ). strona 1 z 8

2 1. Wstęp We wstępie zawartych zostanie kilka zdań otwierających napisanych przez przedstawicieli MPiPS i Grupy Roboczej, wyjaśnienie celu i kontekstu powstania rekomendacji oraz informacje o instytucjach, które współpracowały przy powstaniu rekomendacji. 2. Analiza stanu obecnego przesłanki problemu Rozważania nad stanem obecnym rozpoczną się od odwołania do deklaracji nr 111/2007 Parlamentu Europejskiego w sprawie rozwiązania kwestii bezdomności ulicznej do roku Deklaracja odwołuje się do jednego z podstawowych praw człowieka, którym jest prawo do odpowiedniego zakwaterowania, wskazuje brak schronienia jako przyczynę zamarznięć na ulicach oraz na znaczenie szeroko zakrojonych, całościowych strategii, jako sposobu na efektywne przeciwdziałanie bezdomności. Deklaracja wzywa państwa członkowskie m.in. do tworzenia takich strategii oraz w ich ramach planów reagowania na sytuacje nagłe w zimie. W Polsce nie istnieją dane pozwalające na określenie skali krajowej bezdomności. Szacunki publikowane przez MPiPS zakładają błąd na tyle duży (między 30 a 300 tysięcy osób), że przekreślający jakiekolwiek praktyczne zastosowanie. Nie ma też żadnych danych pozwalających na określenie wielkości grupy ludzi przebywających stale na ulicach i zagrożonych zamarznięciem. Stosowne dane gromadzone są wyłącznie w niektórych społecznościach lokalnych (np. Trójmiasto, Kraków). W wielu społecznościach nie funkcjonują zdefiniowane prawnie mechanizmy pozwalające na uzyskanie takich danych (np. gminne programy rozwiązywania problemów społecznych). Pojedyncze działania przyczyniające się w jakiś sposób do zapobiegania zamarznięciom podejmowane są przez wiele instytucji, w tym: schroniska, noclegownie i inne programy prowadzone głównie przez organizacje pozarządowe służby mundurowe policja, straże miejskie, Straż Ochrony Kolei, administrację rządową MPiPS, MSWiA, urzędy wojewódzkie (wydziały polityki społecznej oraz bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego), samorządy lokalne ośrodki pomocy społecznej, centra zarządzania kryzysowego, służba zdrowia Najczęściej działania te skupiają się na organizacji dodatkowych miejsc w schroniskach, powoływaniu grup patrolujących miejsca niemieszkalne oraz dystrybucji plakatów z adresami placówek i numerem telefonu pod którym można uzyskać informacje. Wśród podstawowych problemów wymienić można: brak mechanizmów współpracy pomiędzy instytucjami prowadzącymi poszczególne działania bardzo niski poziom koordynacji działań brak odpowiedniej pomocy medycznej dla osób bezdomnych, strona 2 z 8

3 brak placówek dla osób zagrożonych zamarznięciem i pozostających pod wpływem alkoholu lub innych substancji brak funduszy przeznaczonych na dostosowanie placówek do interwencji zimowych Wśród powtarzających się opinii nt. koordynacji działań zimowych najważniejsze to: działania nie są koordynowane w sposób sformalizowany, nie da się jednoznacznie wskazać instytucji odpowiedzialnej za koordynację, współpraca w obecnych systemach polega przede wszystkim na wymianie informacji i doświadczeń jako najbardziej predestynowane do koordynacji wskazywane są na poziomie regionalnym urzędy wojewódzkie, zaś na poziomie lokalnym ośrodki pomocy społecznej; prawie nigdy jednak wskazanie do predestynacji nie jest autorskie to znaczy prawie żadna instytucja nie wskazuje na siebie jako najbardziej predestynowaną do koordynacji działań, 3. Analiza podstaw prawnych współpracy instytucji na poziomie lokalnym oraz instytucjonalizacji współpracy poprzez tworzenie strategii Tezą przewijającą się przez niemal wszystkie odpowiedzi respondentów w badaniu Koordynacja, współpraca i infolinie na rzecz zapobiegania zamarznięciom jest potrzeba współpracy instytucji, niezbędnej do efektywnego niesienia pomocy osobom zagrożonym zamarznięciem. Potwierdza to fakt konstruowania polityki społecznej w Unii Europejskiej w oparciu o zasady pomocniczości i solidarności. Obie zasady zobowiązują struktury administracyjne i społeczeństwo obywatelskie do współpracy, współdziałania, partnerstwa w celu podnoszenia warunków i jakości życia społeczeństw, szczególnie kategorii marginalizowanych. Wyniki badania dowodzą, że instytucje biorące w nim udział mają pełną świadomość konieczności współdziałania w celu udzielania efektywnej pomocy osobom bezdomnym w zimie, w tym zapobiegania zamarznięciom, jednak zarówno w kwestionariuszach, jak i w indywidualnych kontaktach z przedstawicielami interesariuszy projektu wielokrotnie podnoszona była kwestia braku podstaw prawnych do koordynowania współpracy na rzecz osób zagrożonych zamarznięciem w wielu zakresach (określanych w badaniu jako koordynacja twarda ). W obecnym stanie prawnym podstawę prawną nawiązywania współpracy dają m.in. następujące przepisy: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (art w związku z art ), Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (art , art. 6.1, art.38b.2 w związku z art. 38a.1), Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (art , art. 8.2, 8.2a oraz art.9.1), Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (art.2.2, art. 25.1), Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (art ), Rekomendacje Europejskiej Federacji Krajowych Organizacji Działających na rzecz Ludzi Bezdomnych (FEANTSA). strona 3 z 8

4 Przywołane dokumenty, przy realizacji m.in. działań na rzecz bezpieczeństwa obywateli, integracji społecznej, przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, itp., uwzględniają współpracę na zasadzie partnerstwa z administracją rządową, jednostkami samorządowymi, a także ze stowarzyszeniami, fundacjami, kościołami i związkami wyznaniowymi oraz innymi organizacjami i instytucjami. Na poziomie lokalnym współpraca najpełniej może być urzeczywistniona w działaniach służących realizacji gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych. Zgodnie z art Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jej opracowanie i realizacja należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Zasadniczym celem strategii jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Za podstawową metodę budowania i realizacji strategii przyjmuje się powszechnie metodę otwartej koordynacji. Jest to metoda kształtowania i realizacji polityki społecznej w UE, która została zaakceptowana w Polsce. Jej podstawą jest współpraca w tworzeniu strategii i kolejnych modyfikacji przez cały okres jej realizacji przez partnerów wewnętrznych oraz zewnętrznych, jak też wzajemne uczenie się. Pożądaną formą sformalizowania tej współpracy w zakresie realizacji wspólnych programów działania, byłoby podpisywanie porozumień określających m.in. rodzaj zobowiązań podjętych przez strony porozumienia. W rozdziale przedstawione zostaną 4. Narzędzia współpracy 4.1. Diagnoza lokalna Podstawą dla współpracy i koordynacji działań na poziomie lokalnym jest wiedza o potrzebach i skali populacji ludzi bezdomnych i zagrożonych bezdomnością przebywających na terenie danej społeczności lokalnej. Postulaty grupy roboczej obejmują w tym zakresie powtarzalne badania empiryczne metodą liczenia głów (przykładem jest badanie prowadzone w woj. Pomorskim od 2001 roku), udostępnienie i wykorzystanie rejestrów danych o klientach prowadzonych przez poszczególne instytucje oraz pogłębiające badania jakościowe Interesariusze W każdej społeczności lokalnej obecny jest szeroki wachlarz instytucji, które kierują swoje działania do osób bezdomnych, zobowiązane są do zarządzania pomocą osobom bezdomnym, lub osoby te pojawiają się wśród ich klientów. Najważniejsze z nich łatwo wskazać to placówki dla bezdomnych, ośrodki pomocy społecznej, straże miejskie, policja, urzędy gminy, miasta, marszałkowskie i wojewódzkie, pogotowia ratunkowe. Podjęcie efektywnej współpracy wymaga skutecznego rozpoznania wszystkich interesariuszy i zyskania przez nich świadomości bycia ważnym aktorem w systemie zapobiegania zamarznięciom na ulicy. Naturalną wydaje się potrzeba sformalizowania współpracy w postaci np. platformy, porozumienia, regularnych spotkań, czy zespołu roboczego z jednoznacznie określonym liderem (koordynatorem). Dobrym sposobem podjęcia współpracy jest zorganizowanie dużej konferencji lub spotkania związanego z zimową pomocą osobom bezdomnych, zebranie danych od uczestników i stworzenie na ich podstawie listy dystrybucyjnej służącej do dalszej wymiany informacji. Również szerokiej dyskusji wymaga ustalenie zasad egzekwowania ustaleń i zachęcania do współpracy strona 4 z 8

5 (w przypadku niektórych interesariuszy konieczne może być nawet wdrożenie przepisów zobowiązujących do współpracy) System pomocy i twarda koordynacja Podstawą dla systemu współpracy powinna być lokalna strategia rozwiązywania problemów społecznych lub integracji społecznej. Współpraca przy tworzeniu takiej strategii, a następnie jej monitorowaniu jest dobrym narzędziem do nawiązywania zinstytucjonalizowanej współpracy interesariuszy popartej umowami zawartymi pomiędzy nimi. Warto tu zauważyć, że badanie wykazało, że przypadki twardej koordynacji występują tylko pomiędzy instytucjami, które współdziałają na podstawie podpisanych umów. Twarda koordynacja oznacza, że instytucje są gotowe nie tylko do przekazywania i udzielania informacji o swoich usługach, ale również do podporządkowania się decyzjom dotyczącym np. odpowiedniego finansowania, udostępniania określonej liczby miejsc, wzmożenia patroli straży miejskiej, itp Narzędzia komunikacji Grupa Robocza postuluje wykorzystanie przede wszystkim następujących narzędzi: baza danych o lokalnych interesariuszach mailowa lista dystrybucyjna strona internetowa do bieżącego monitorowania wolnych miejsc i dostępnych usług biuletyn informacyjny infolinia 5. Elementy systemu 5.1. Infolinia Rezultaty przeprowadzonych badań wskazują jednoznacznie, że w chwili obecnej istniejące infolinie wykazują bardzo ograniczone możliwości pomocy osobom będącym w sytuacji trudnej. Wiele do życzenia pozostawia również system współpracy instytucji pozostających w otoczeniu infolinii. Istnieją województwa, w których infolinia w ogóle nie funkcjonuje. Typowa infolinia prowadzona jest przez wydział bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego urzędu wojewódzkiego w danym regionie, często jako jedno z zadań linii alarmowej wojewódzkiego centrum zarządzania kryzysowego. Udzielana informacja najczęściej sprowadza się do adresów instytucji udzielających schronienia lub innych form pomocy (które bezdomni najczęściej i tak znają). W niektórych przypadkach podejmowana jest współpraca z wydziałem pomocy społecznej urzędu wojewódzkiego, który w okresie zimowym zbiera codziennie informacje o wolnych miejscach w poszczególnych placówkach. W takiej sytuacji infolinia może przekazywać te informacje dzwoniącym. Żadna z działających infolinii wojewódzkich nie może podjąć faktycznej interwencji polegającej na skierowaniu osoby dzwoniącej do konkretnej placówki i zabezpieczeniu jej tam miejsca noclegowego. Pomoc taką (zazwyczaj w zakresie skierowania osoby dzwoniącej jedynie do własnej placówki) mogą zaoferować nieliczne infolinie lokalne, prowadzone przez organizacje pozarządowe lub ośrodki pomocy społecznej. Dodatkowo, bardzo często instytucje, które mają do czynienia z osobami bezdomnymi przebywającymi w miejscach niemieszkalnych i często stają przed koniecznością przewiezienia osoby bezdomnej do placówki (policja, straż miejska, pogotowie ratunkowe), w ogóle nie wiedzą o istnieniu infolinii. strona 5 z 8

6 Proponowane rozwiązanie polega na rozdzieleniu funkcji informacyjnej i interwencyjnej infolinii. Funkcja informacyjna powinna być realizowana przez istniejące infolinie wojewódzkie. Zakres ich działalności również powinien pozostać zbliżony do obecnego przede wszystkim zbieranie informacji o wolnych miejscach w placówkach. Zmiany powinny objąć uruchomienie infolinii w województwach, w których nie funkcjonują, doprecyzowanie zasad zbierania informacji o wolnych miejscach w placówkach oraz wprowadzenie zasady przekierowania rozmówców wymagających interwencji do telefonów interwencyjnych. Telefon interwencyjny byłby drugim stopniem infolinii, o zasięgu gminnym (prowadzony przez ośrodek pomocy społecznej) lub powiatowym (powiatowe centrum pomocy rodzinie). Infolinia na terenie województwa (być może całego kraju) powinna mieć jeden numer, rozmowy wymagające interwencji powinny być przekierowywane automatycznie (bez rozłączania i konieczności wybrania innego numeru) do telefonu interwencyjnego właściwego pod względem terytorialnym. Lokalny telefon interwencyjny miałby możliwość twardej koordynacji (wiążącego skierowania do placówki) dzięki podpisanym lokalnym porozumieniom o współpracy i umowom o dofinansowanie placówek udzielających schronienia i innej pomocy. Docelowo mógłby nawet umożliwiać telefoniczną pracę socjalną (kontakt z pracownikami socjalnymi) oraz inne usługi dla osób bezdomnych na wzór francuskiej linii 115. Operator infolinii powinien być również liderem lokalnego systemu koordynacji pomocy, zbierać na bieżąco (docelowo na zasadzie internetowej bazy danych aktualizowanej natychmiast po wprowadzeniu nowej informacji) informacje o wolnych miejscach w placówkach oraz prowadzić listę mailingową instytucji zaangażowanych w system, umożliwiającą sprawną wymianę informacji. W jego kompetencjach powinno się również znaleźć asystowanie i ułatwianie współpracy poziomej pomiędzy instytucjami zaangażowanymi w system (np. pomiędzy placówką dla bezdomnych, a służbą zdrowia) 5.2. Procedura postępowania z osobą zagrożoną zamarznięciem Bardzo często zdarza się, że służby znajdujące wymagającą pomocy osobę bezdomną na ulicy nie wiedzą gdzie i/lub jak pomoc tą mogą jej zapewnić. Dlatego też Grupa Robocza postuluje utworzenie specjalnych procedur dla instytucji pierwszego kontaktu (policji, straży miejskiej, Straży Ochrony Kolei, pogotowia ratunkowego, streetworkerów, grup patrolowych), które podawałyby jakie działania podjąć w konkretnym przypadku (np. w zależności od płci, wieku, stanu zdrowia, trzeźwości napotkanej osoby bezdomnej). Stworzenie takich procedur wymagałoby ścisłej współpracy służb pierwszego kontaktu, w szczególności z instytucjami prowadzącymi placówki dla osób bezdomnych, ale także z innymi instytucjami, które w pewnych sytuacjach przyjmują osoby bezdomne (np. szpitale, izby wytrzeźwień). Konieczne jest tutaj bardzo precyzyjne określenie kompetencji i odpowiedzialności, przejrzystość działań oraz łatwość wdrożenia i stosowania procedur Noclegownia dla osób nietrzeźwych Ze względu na mające głębokie uzasadnienie restrykcyjne zasady dotyczące przyjmowania osób nietrzeźwych do placówek (wielu mieszkańców to niepijący alkoholicy), liczne są przypadki odmowy przyjęcia takich osób, nawet w przypadku spożycia niewielkiej ilości alkoholu. Działania w przypadku wystąpienia mrozów są tu różnorakie od zniesienia zakazu przyjmowania osób nietrzeźwych, poprzez przyjmowanie na tzw. krzesełko, do niezmieniania zasad w ogóle. Rysuje się tu potrzeba zapewnienia strona 6 z 8

7 funkcjonowania placówek przyjmujących osoby nietrzeźwe w warunkach pogodowych w których na zewnątrz grozi im zamarznięcie. Placówki takie cechowałyby się obniżonym standardem socjalnobytowym i wyspecjalizowaną kadrą. Prowadziłyby wstępną diagnozę i motywację do podjęcia terapii. Pod rozwagę należy wziąć tu przypadek przejęcia prowadzenia gdańskiej izby wytrzeźwień przez organizację pozarządową i stworzenia na jej podstawie właśnie takiej placówki Dostęp osób bezdomnych do usług medycznych Kwestia opieki medycznej dla osób bezdomnych jest problemem całorocznym, bardzo uciążliwym dla osób bezdomnych i organizacji prowadzących dla nich placówki pobytowe. W chwili obecnej, osoby bezdomne mają bardzo utrudniony dostęp do państwowych usług medycznych, sytuacji nie poprawiają nieliczne organizacje pozarządowe prowadzące taką działalność. Konieczne jest tu rozwiązanie systemowe, wymagające zmian prawnych, wykraczające poza ramy niniejszego opracowania. Warto jednak podkreślić, że wdrożenie tych zmian wymaga szczegółowego określenia stanu obecnego. Opis taki musi zawierać: określenie miejsca bezdomnych w systemie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego wyjaśnienie niezbędnych wymogów i procedur umożliwiających osobom bezdomnym korzystanie z usług medycznych opłacanych przez NFZ, opis finansowania usług medycznych dla osób nieubezpieczonych opisanie procedury zapłaty za usługi medyczne w oparciu o decyzję administracyjną wójta/burmistrza/prezydenta, podstawowe rodzaje schorzeń osób bezdomnych opisanie najczęściej spotykanych rodzajów zachowań i grup ryzyka wśród osób bezdomnych, główne trudności w dostępie do usług medycznych charakterystykę praktycznych problemów z uzyskaniem porady lekarskiej lub przyjęciem do szpitala osoby bezdomnej, kwestie związane z długoterminową opieką medyczną opisanie trudności i minimalnych warunków technicznych do prowadzenia opieki długoterminowej w schronisku dla bezdomnych, kwestię nieprzystosowania istniejących placówek dla bezdomnych do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz braku miejsc w istniejących ZOL-ach dobre praktyki w dostarczaniu usług opiekuńczo-medycznych bezdomnym osobom niepełnosprawnym problematykę zaopatrzenia osób bezdomnych w leki i środki ortopedyczne charakterystykę dostępności usług i artykułów medycznych, dla których prawo zakłada konieczność współpłacenia ze strony pacjenta (bezdomnego) Mapa miejsc niemieszkalnych W tym miejscu zostanie opisana wypracowana w Gdańsku procedura tworzenia bieżącej mapy miejsc niemieszkalnej oparta o regularne monitorowanie miejsc w których przebywają osoby nie korzystające z placówek pobytowych dla ludzi bezdomnych. Stworzenie takiej mapy na poziomie lokalnym (na podstawie obserwacji wolontariuszy/streetworkerów, grup patrolowych, pracowników socjalnych, służb mundurowych) pozwala na utrzymanie stałego kontaktu z zamieszkującymi je osobami bezdomnymi i regularne monitorowanie ich sytuacji, co jest szczególnie istotne w okresie mrozów. Częsty dostęp do osób bezdomnych przebywających w miejscach niemieszkalnych pozwala szybko udzielać im doraźnej pomocy oraz regularnie motywować do zmiany swojej sytuacji (przeniesienia się do placówki). Z tematem strona 7 z 8

8 tym powiązany jest problem konieczności upowszechniania stosowanej obecnie w niewielkim zakresie formuły pracy streetworkerów. 6. Podsumowanie Podsumowanie zawierać będzie syntezę postulatów zawartych w rekomendacji, proponowaną kolejność ich wdrażania, jak i wskazania obszarów wymagających szerszego opracowania (np. kwestia dostępu osób bezdomnych do usług medycznych, kwestia wykorzystania metod informatycznych w koordynowaniu pomocy osobom bezdomnym). Rekomendacja, o ile tylko będzie to możliwe, unikać będzie sugerowania zmian w prawie, starając się o zasugerowanie najlepszych rozwiązań w istniejącym stanie prawnym. strona 8 z 8