Kierunki zmian prawa spółdzielczego w Polsce

Transkrypt

1 Zespoły senackie, zeszyt 22/2014 Kierunki zmian prawa spółdzielczego w Polsce Kancelaria Senatu

2 Kierunki zmian prawa spółdzielczego w Polsce Konferencja naukowa zorganizowana w dniu 28 października 2013 r. Kancelaria Senatu 2014

3 Projekt okładki: Krzysztof Korneluk Opracowanie: Bożena Witt - Mojsik Redakcja: Piotr Świątecki Autor zdjęć: Katarzyna Czerwińska Redakcja techniczna: Sebastian Wiśniewski Organizacja konferencji Senacki Zespół Spółdzielczy przy wsparciu Biura Spraw Senatorskich Kancelarii Senatu. Przedruk materiałów Kancelarii Senatu w całości lub części możliwy jest wyłącznie za zgodą Kancelarii Senatu. Cytowanie oraz wykorzystanie danych empirycznych dozwolone jest z podaniem źródła. Zeszyty w formie elektronicznej są dostępne na oficjalnej stronie internetowej Senatu RP ( w zakładce Senatorowie/Zespoły/Zeszyty Zespołów Senackich. Zeszyt 22/2014 Biuro Informatyki Dział Edycji i Poligrafii Warszawa 2014 r. Nakład 100 egz.

4 Spis treści wypowiedzi uczestników konferencji 28 października 2013 r. Wicemarszałek Senatu Stanisław Karczewski Otwarcie konferencji...5 Prof. dr hab. Adam Jedliński Perspektywy rozwoju prawa spółdzielczego...9 Prof. dr hab. Andrzej Szumański Przekształcenie spółdzielni w spółkę prawa handlowego...21 Prof. dr hab. Małgorzata Wrzołek-Romańczuk Model nadzoru nad spółdzielniami i ich lustracji...35 Prof. zw. dr hab. Henryk Cioch Spółdzielnia europejska propozycje zmian...47 Prof. dr hab. Krzysztof Pietrzykowski Model spółdzielczości mieszkaniowej w Polsce...61 dr hab. Piotr Zakrzewski, prof. KUL Spółdzielcze prawa do lokali - propozycje zmiana...69 Rafał Matusiak Spółdzielczość finansowa w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych...85 Piotr Huzior Bankowość spółdzielcza w Polsce

5 Prof. zw. dr hab. Andrzej Bałaban Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w zakresie spółdzielczości finansowej Prof. dr hab. Marek Chmaj Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w sprawach z zakresu części ogólnej prawa spółdzielczego i spółdzielczego prawa mieszkaniowego Podsumowanie Informacja o składzie, zakresie zainteresowań i działalności senackiego zespołu spółdzielczego Skład Senackiego Zespołu Spółdzielczego lista dotąd wydanych Zeszytów Zespołów Senackich

6 Wicemarszałek Senatu Stanisław Karczewski Otwarcie konferencji

7 Mam przyjemność otworzyć dzisiejszą konferencję. Ze smutkiem Państwa informuję, że dziś nad ranem zmarł pierwszy niekomunistyczny Premier Tadeusz Mazowiecki. Minutą ciszy uczcijmy jego pamięć. Dziękuję. W Senacie istnieje kilkanaście Zespołów tematycznych, które zajmują się merytorycznie różnymi kierunkowymi problemami. Bardzo aktywnie działa Senacki Zespół Spółdzielczy. W ubiegłym roku miałem przyjemność otwierać wystawę zorganizowaną właśnie przez ten Zespół, która pokazywała historię polskiej spółdzielczości. Została ona bardzo ciepło przyjęta. Zadawała kłam funkcjonującej jeszcze w niektórych kręgach opinii o tym, że spółdzielczość to relikt komunistyczny ubiegłego systemu. Rok 2012 był światowym rokiem spółdzielczości. Dziś niemal po roku mam przyjemność otwierać konferencję naukową tego samego Zespołu. 6

8 Mam nadzieję, że w wyniku Państwa pracy i dyskusji przyśpieszymy prace nad nową ustawą o spółdzielczości. Do końca naszej kadencji pozostały dwa lata i mam nadzieję, że ten czas zostanie wykorzystany, a jest na tyle dużo czasu, by ustawa oczekiwana przez wiele środowisk została uchwalona. Wszystkich zgromadzonych bardzo serdecznie witam. Sprawy spółdzielczości są mi bardzo bliskie. Pragnę nadmienić, że mój ojciec chrzestny był aktywnym spółdzielcą. Pozostaje mi oddać głos referentom i Senatorom, którzy będą prowadzić poszczególne panele tej konferencji. Są to Panowie Senatorowie i z Klubu Platformy Obywatelskiej, Pan Senator Tadeusz Kopeć i z Klubu Prawa i Sprawiedliwości, Pan Senator Henryk Cioch i Pan Senator Grzegorz Bierecki. Życzę owocnych obrad. 7

9

10 Prof. dr hab. Adam Jedliński Perspektywy rozwoju prawa spółdzielczego Od kiedy w Polsce nastąpiły przemiany ustrojowe, cały czas trwają prace nad projektami kolejnych, nowych rozwiązań legislacyjnych w zakresie prawa spółdzielczego, w tym były podejmowane kilkakrotnie próby opracowania nowej ustawy ustrojowej w zakresie prawa spółdzielczego. Jeden z pierwszych projektów spotkał się z odmową podpisania przez Prezydenta Lecha Wałęsę (1993 r.), kolejny z taką odmową ze strony prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego (2001 r.), prace legislacyjne nad projektem przygotowanym przez komisję ekspertów działającą pod jego patronatem, rozpoczęte w 2003 r. nie zostały ukończone przed upływem kadencji Sejmu 1, następnie projekt przygotowany przez komisję ekspertów działającą pod patronatem prezydenta Lecha Kaczyńskiego został przez Sejm odrzucony w pierwszym czytaniu, choć nie zgłoszono do jego treści istotnych zastrzeżeń (2008 r.). W 2000 r. powstała natomiast nowa ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych 2, która wyłączyła problematykę działalności tego typu spółdzielni z zakresu regulacji ustawy Prawo spółdzielcze, także ta odrębna ustawa była przedmiotem licznych nowelizacji i wciąż pozostaje 1 Szerzej na temat tego projektu zob. H. Cioch, Prawo spółdzielcze w świetle prezydenckiego projektu ustawy, Kraków Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz

11 przedmiotem szeregu często wzajemnie sprzecznych postulatów i projektów nowelizacyjnych 3. Powstała także odrębna ustawa regulująca działalność spółdzielni europejskiej (z 2006 r.) 4, która - jak się wskazuje w literaturze - jest osobą prawną sui generis posiadającą elementy zarówno spółek kapitałowych, spółdzielni sensu stricto, jak również stowarzyszeń, przy czym niektóre spółdzielnie europejskie, ze względu na realizowane cele o charakterze niegospodarczym, można zaliczyć wprost do organizacji pozarządowych, czy też organizacji pożytku publicznego 5. Uchwalono także odrębną ustawę dla spółdzielni socjalnej (także z 2006 r.) 6. Ustawa zaś z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców 7 dokonała zmian w przepisach Prawa spółdzielczego, regulujących działalność spółdzielni pracy, dodając w niej Dział VI Przekształcenia spółdzielni pracy, dopuszczający przekształcenie tego typu spółdzielni w spółkę prawa handlowego, zarówno kapitałową, jak i osobową. Do systemu prawnego nie udało się wprowadzić instytucji spółdzielni uczniowskich 8 (spółdzielnie zwane uczniowskimi z uwagi na prowadzenie działalności w środowiskach szkolnych, których liczbę Krajowa Rada Spółdzielcza określa na około 5000 działają na podstawie ogólnych przepisów prawa spółdzielczego) ani kontrowersyjnej instytucji spółdzielni inwestycji kapitałowych. 3 Projekty ustaw zmieniających zawarte są m. in. w drukach sejmowych Nr 1353, 1065, 819, 816, 864, 515. Zmian ustawy dokonano m. in. ustawami z 2002 r., 2005 r., 2007r., z września i grudnia 2009 r., 2011 r. i 2012 r. Szerzej zob. K. Pietrzykowski, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa Ustawa z dnia 22 marca 2006 r. o spółdzielni europejskiej, Dz. U. z 2006 r. Nr 149, poz H. Cioch, Spółdzielnia europejska jako nowy rodzaj spółdzielni szczebla podstawowego, Rejent 2006, Nr 12, s Ustawa z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych, Dz. U. z 2006 r. Nr 94, poz. 651 z późn. zm. 7 Dz. U. z 2011 r. Nr 106 poz Ostatnio projekt poselski dotyczący ustawy o spółdzielniach uczniowskich był zgłoszony w 2010 r. 10

12 Dokonywane zmiany ustawy Prawo spółdzielcze z 1982 r. były więc fragmentaryczne, często miała miejsce sytuacja, w której zmiany konstytucji spółdzielczej wynikały z ustaw poświęconych przede wszystkim poszczególnym typom spółdzielni, w szczególności spółdzielniom mieszkaniowym i często były odpowiedzią na doraźne potrzeby i żądania poszczególnych grup społecznych, natomiast nie realizowały założeń o szerszym horyzoncie, nie dały spółdzielniom nowych podstaw prawnych do intensywnego rozwoju w gospodarce rynkowej. Wręcz pojawiły się poglądy o tym, że spółdzielcza forma prowadzenia działalności gospodarczej nie przystaje do realiów nowoczesnej gospodarki rynkowej, nie może być konkurencyjna i że nie tylko nie należy pobudzać tworzenia nowych spółdzielni, ale należy dążyć do przekształcenia istniejących spółdzielni w inne podmioty prawa oraz że należy ograniczyć zachowaną przez spółdzielnie autonomię. Pogląd taki nie koresponduje jednak z doświadczeniami wielu krajów Europy i całego świata, a także z doświadczeniami polskich spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Kasy, które zyskały w 1995 r. podstawę prawną swej działalności w postaci ustawy odrębnej o spółdzielczych kasach oszczędnościowo- -kredytowych, od 2012 r. zastąpionej nową ustawą o kasach z 2009 r. rozwinęły się od tego czasu na tyle, by objąć swym zasięgiem ponad 2,6 mln ludzi. Unie kredytowe (odpowiednik spółdzielczych kas) w Stanach Zjednoczonych stanowią niezwykle ważny filar systemu finansowego, z ich usług korzysta kilkadziesiąt milionów Amerykanów. W wielu krajach skandynawskich podstawą gospodarki żywnościowej są spółdzielcze gospodarstwa rolne i zakłady przetwórstwa spożywczego. W Finlandii spółdzielnie realizują nie tylko zadania w zakresie typowo przypisywanym spółdzielczej formie gospodarowania, czyli zadania w dziedzinie gospodarki rolnej, gospodarki mieszkaniowej, czy aktywizacji osób bezrobotnych, ale nawet zadania, które tradycyjne łączy się z działalnością Państwa lub wielkich międzynarodowych koncernów, np. w zakresie branży energetycznej, nawet takie jak budowa elektrowni atomowej. 11

13 Jesteśmy obecnie w Polsce na etapie intensywnych prac legislacyjnych nad zmianami Prawa spółdzielczego (w Sejmie procedowanych jest kilka projektów poselskich), które jednak nadal nie realizują założenia pobudzenia rozwoju spółdzielczości, jako tej formy gospodarowania, która polega przede wszystkim na współpracy ludzi, nie kapitału. Ta forma prawna jest szczególnie odpowiednia dla Polski, w której podstawowym problemem gospodarczym jest brak kapitału, której obywatele często nie posiadają istotnych zasobów kapitałowych i podejmować większe przedsięwzięcia mogą właśnie wtedy, gdy zintegrują swoje zasoby i wysiłki. Wskazując na potrzebę tworzenia nowej ustawy o spółdzielniach nie jako kolejnego mechanizmu kontroli nad spółdzielniami i ograniczania ich autonomii, ale jako aktu prawnego, który winien zachęcić Polaków do zakładania nowych spółdzielni, do podejmowania nowych, coraz większych zadań na zasadach spółdzielczego współdziałania i do intensywnego rozwoju istniejących spółdzielni oraz na potrzebę zachowania i ochrony tożsamości spółdzielczej i Międzynarodowych Zasad Spółdzielczych w polskim prawie, chciałbym zaproponować kilka możliwych rozwiązań. Ważnym aspektem rozwoju spółdzielni jest wzmacnianie ich siły kapitałowej, czyli tworzenie różnego rodzaju zachęt do wnoszenia do spółdzielni dodatkowych udziałów, czy też pozostawienia udziałów w spółdzielni, gdy członek ją opuszcza. Jak się wdaje celowe byłoby wprowadzenie zasady, w myśl której zbycie udziału członkowskiego byłoby możliwe zarówno pomiędzy członkami tej samej spółdzielni, jak również na rzecz osoby, zamierzającej przystąpić do spółdzielni. Proponowałbym tu nawet pójście jeszcze o krok dalej wprowadzenie rozwiązania, w myśl którego osoba nabywająca udział od ustępującego członka spółdzielni uzyskiwałaby z mocy samego prawa członkostwo w tej spółdzielni. Obecnie ustawa Prawo spółdzielcze w ogóle nie przewiduje możliwości zbywania udziałów, nawet pomiędzy członkami spółdzielni. Natomiast projekty ustaw spółdzielczych zakładają najczęściej rozwiązanie polegające na umożliwieniu zbywania udziałów między członkami tej samej spółdzielni, a także na rzecz osoby, przystępującej do spółdzielni, niekiedy także przyzna- 12

14 nie nabywcy udziałów w spółdzielni roszczenia o przyjęcie w poczet jej członków. Obecnie takie roszczenie przysługuje spadkobiercom zmarłego członka spółdzielni, którzy dziedziczą udziały, jeżeli odpowiadają oni wymogom określonym w statucie (art. 16a ustawy Prawo spółdzielcze) 9. Ważną zachętą do dokapitalizowania spółdzielni przez jej członków, poprzez nabywanie dodatkowych udziałów, zwłaszcza w przypadku spółdzielni z udziałem osób fizycznych, w których obowiązuje ustawowa zasada, że jednemu członkowi przysługuje na walnym zgromadzeniu jeden głos, niezależnie od liczby posiadanych udziałów, mogłoby być uprzywilejowanie takich dodatkowych udziałów co do udziału w podziale nadwyżki bilansowej. Warto zaznaczyć, iż fińskie prawo spółdzielcze przewiduje kategorię udziałów inwestycyjnych, które mogą być w statucie spółdzielni traktowane odmiennie od zwykłych udziałów, po stronie członków spółdzielni kształtujących jej statut istnieje swoboda określenia szczególnego sposobu traktowania udziałów inwestycyjnych. Ustawowe uprzywilejowanie takich udziałów w zakresie uczestniczenia w podziale nadwyżki bilansowej spółdzielni albo ustawowe zagwarantowanie minimalnego udziału w podziale zysku usuwałoby w istotnej mierze przeszkodę w inwestowaniu w spółdzielnie z udziałem osób fizycznych, jaką stanowi brak istotnego wpływu członka, posiadającego znaczną liczbę udziałów nadobowiązkowych na decyzje najwyższego organu spółdzielni, a co za tym idzie możliwość pozbawienia go oczekiwanego zysku. Istotne znaczenie z punktu widzenia wzmocnienia kapitałów własnych spółdzielni ma także kwestia pokrywania straty spółdzielni. Postulowałbym w tym zakresie zrównanie spółdzielni z innymi podmiotami prawa, zdjęcie z nich obowiązku dorocznego pokrywania straty z funduszu zasobowego, a po nim z udziałowego; znacznie bardziej naturalnym rozwiązaniem byłoby pokrywanie strat przez spółdzielnie, które zakładają kontynuowanie działalności mimo zaistniałej straty, z zysków przyszłych okresów, bez naruszania funduszu udziałowego. Uważam, że kwestia sposobu pokrywania straty przez spółdzielnię 9 Przepis ten został dodany z dniem 1 lipca 2011 r. przez ustawę z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców. 13

15 winna stać się materią statutową, nie zaś materią ustawy spółdzielczej. Obecnie odstępstwo od zasady pokrywania straty bilansowej spółdzielni w każdym roku jej działania (z zastrzeżeniem, że strata pierwszego roku obrachunkowego po założeniu spółdzielni może być pokryta w roku następnym), zgodnie z przepisem art ustawy Prawo spółdzielcze dotyczy jedynie banków spółdzielczych, realizujących program postępowania naprawczego (art ustawy Prawo spółdzielcze) i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, realizujących taki program (art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych) 10. Nie wydaje się zasadne, w sytuacji gdy w przypadku spółek odpowiednio z ograniczoną odpowiedzialnością (m. in. w art. 192) i akcyjnych (m. in. w art. 348) Kodeks spółek handlowych wprost przewiduje możliwość istnienia niepokrytej straty z lat ubiegłych i reguluje konsekwencje jej istnienia. Ważnym motorem zakładania spółdzielni byłoby także wprowadzenie w ustawie możliwości przekształcenia spółdzielni w spółkę prawa handlowego (obecnie taka możliwość dotyczy spółdzielni pracy), a także możliwości dokonania odwrotnego przekształcenia ze spółki prawa handlowego w spółdzielnię. O potrzebie uregulowania takiej instytucji prawnej mówi się wiele od czasu uchwalenia Kodeksu spółek handlowych, który przewiduje szerokie możliwości przekształcania się spółek 11. Mimo to 10 Przepis ten został dodany z dniem 12 czerwca 2013 r. na mocy ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2013 r. poz Zgodnie z przepisem art. 551 tego kodeksu spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna (spółka przekształcana) może być przekształcona w inną spółkę handlową (spółkę przekształconą). Przekształceniu w spółkę handlową, inną niż spółka jawna, podlegać może także spółka cywilna. Co więcej, nawet przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (przedsiębiorca przekształcany) może przekształcić formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową (spółkę przekształconą) (przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową). Szerzej zob. R. Pabis, Przekształcenie spółek handlowych w świetle nowej regulacji, cz. I, Prawo spółek 2002, Nr 6, z

16 jednak wciąż przekształcenie wymaga dziś w zasadzie zlikwidowania spółdzielni i zbycia na rzecz spółki jej przedsiębiorstwa. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r., IV CSK 196/07, majątek spółdzielni może posłużyć do utworzenia spółki prawa handlowego jedynie po przeprowadzeniu właściwej procedury likwidacyjnej. W sytuacji, w której Prawo spółdzielcze nie przewiduje możliwości przekształcenia spółdzielni w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, czynność prawna zezwalająca na dokonanie takiego przekształcenia z pominięciem procedury likwidacyjnej musi być uznana za mającą na celu obejście ustawy (art k.c.) 12. Nie ma możliwości przekształcenia spółdzielni w spółkę prawa handlowego na mocy uchwały władz spółdzielni. Zniesienie takiej bariery oddzielającej obecnie spółki od spółdzielni, zmieniłoby sposób postrzegania spółdzielni, umożliwiłoby postrzeganie jej jako równie efektywnej formy współpracy gospodarczej jak spółka, a przy tym formy traktowanej przez samego ustawodawcę jako równa spółkom, niezasługująca na dyskryminację 13. Zawarta w Dziale VI Tytułu II ustawy Prawo spółdzielcze regulacja przekształcenia spółdzielni pracy w spółkę handlową nie jest wystarczająco precyzyjna, aby mogła być bez zmian rozszerzona na wszystkie typy spółdzielni, jednak 12 Szerzej zob. Glosa aprobująca P. Bielskiego do tego wyroku, Prawo Spółek 2009, Nr 1, s oraz T. Bieniek, Przekształcenie spółdzielni w spółkę z o.o., Przegląd Prawa Handlowego 2003, Nr 8, s Jak wskazuje K. Pietrzykowski, Spółdzielnia a spółka handlowa, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1991, nr 6, s. 65, różnica między spółdzielniami a spółkami handlowymi w zakresie prowadzenia przez nie działalności gospodarczej wyraża się w podejściu do wypracowania zysku jako celu prowadzonej działalności: w związku z prowadzeniem przez spółdzielnie i spółki handlowe działalności zarobkowej nasuwa się [...] spostrzeżenie. O ile bowiem spółki handlowe są w zasadzie nastawione na osiąganie i maksymalizację zysku, o tyle w spółdzielniach zysk (nadwyżka bilansowa) nie powinien być celem samym w sobie, ale jedynie środkiem do realizacji innych celów, tj. [...] podniesienia zarobku lub gospodarstwa członków oraz (lub) ich poziomu kulturalnego. Cel spółdzielni powinien być ściśle związany z osobistą działalnością gospodarczą członków, nie byłoby zatem możliwe tworzenie spółdzielni przynoszących członkom tylko dywidendę. 15

17 niewątpliwie może stanowić punkt wyjścia dla takiej ogólniejszej regulacji 14. Nie wolno zaniedbywać także tej sfery działalności spółdzielni, którą stanowi działalność na rzecz ogółu społeczeństwa i lokalnych społeczności, działalność edukacyjna i charytatywna spółdzielni. Uważam, że spółdzielnie winny mieć możliwość postanowienia w swoim statucie, iż prowadzą działalność gospodarczą wyłącznie w celu finansowania działalności pożytku publicznego i zysk z niej wypracowany przekazują w całości na ten cel. W takim przypadku spółdzielnia winna mieć możliwość uzyskania statusu organizacji pożytku publicznego i korzystania ze wszystkich szczególnych uregulowań prawnych, przewidzianych dla tego typu organizacji. Wydaje się, że forma prawna spółdzielni, jako zrzeszenia osób, jest bardzo odpowiednia dla prowadzenia działalności pożytku publicznego, finansowanej z podporządkowanej jej własnej działalności gospodarczej. Obecnie jednak, zgodnie z przepisem art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, organizacjami pożytku publicznego mogą być jedynie organizacje pozarządowe (a więc niebędące jednostkami sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku) oraz osoby prawne i jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych, stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, spółdzielnie socjalne, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne, które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. Ponieważ, zgodnie z definicją spółdzielni, zawartą w art. 1 1 ustawy Prawo spółdzielcze, spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi 14 Wprowadzenie ogólnej regulacji umożliwiającej przekształcenie spółdzielni w spółkę prawa handlowego może mieć istotne znaczenie także z punktu widzenia rozwiązania zawartego w przepisie art. 74c ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, w którym dopuszcza się wydanie przez organ nadzoru Komisję Nadzoru Finansowego decyzji o połączeniu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej z bankiem, w tym bankiem działającym w formie spółki akcyjnej. 16

18 wspólną działalność gospodarczą, działalność gospodarczą definiuje się zaś zgodnie z przepisem art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej 15 jako działalność zarobkową, okoliczność ta stanowi przeszkodę do kwalifikowania spółdzielni (innych niż wprost wymienione w art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie spółdzielnie socjalne) jako organizacji pozarządowych, a w konsekwencji jako podmiotów, mogących stawać się organizacjami pożytku publicznego 16. Rozwiązanie, w którym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne mogą zyskiwać status organizacji pożytku publicznego, podczas gdy statusu takiego uzyskać nie mogą spółdzielnie inne niż socjalne, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Warto pamiętać, że spółdzielnie socjalne stanowią bardzo szczególny typ spółdzielni, których członkostwo zarezerwowane jest (przynajmniej w 50%) dla osób w szczególnie trudnej sytuacji życiowej 17, a liczba jej członków jest ograniczona do 50 osób 18. Celami działalności spółdzielni socjalnej są społeczna (rozumiana jako odbudowanie i podtrzymanie umiejętności uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej i pełnienia ról społecznych w miejscu pracy, zamieszkania lub pobytu) oraz zawodowa reintegracja jej członków (rozumiana jako odbudowanie i podtrzymanie zdolności do samodzielnego świadczenia pracy na 15 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz Szerzej zob. A. Ceglarski, Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jako organizacja pożytku publicznego, Rejent 2006, Nr 6, s Są to osoby bezrobotne (czyli zarejestrowane w urzędzie pracy i spełniające określone kryteria wyróżnione w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy); bezdomni realizujący indywidualny program wychodzenia z bezdomności oraz uzależnieni od alkoholu, po zakończeniu programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego, a także uzależnieni od narkotyków lub innych środków odurzających, po zakończeniu programu terapeutycznego, jak również zwalniani z zakładów karnych, mający trudności w integracji ze środowiskiem, w rozumieniu przepisów ustawy pomocy społecznej, uchodźcy realizujący indywidualny program integracji oraz osoby podlegające wykluczeniu społecznemu, które ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych (znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej im uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym), osoby niepełnosprawne. 18 Z wyjątkiem sytuacji, gdy spółdzielnia socjalna powstała w wyniku przekształcenia spółdzielni inwalidów. 17

19 rynku pracy). Cele te stanowią jedynie wąski zakres spośród katalogu zadań publicznych, określonych w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, obejmującego choćby tak różnorodne dziedziny, jak kultura i dziedzictwo narodowe, ochrona przyrody, czy ochrona praw konsumentów, a nawet wspieranie obronności państwa, czy innowacyjności gospodarki 19. Doniosłe znaczenie mają także kwestie związane z dążeniem do zwiększenia aktywnego udziału członków spółdzielni w funkcjonowaniu jej organów, zwłaszcza organów bezpośredniej demokracji spółdzielczej, czyli walnego zgromadzenia i grup członkowskich (w przypadku, gdy walne zgromadzenie zastąpione jest przez zebranie przedstawicieli). W tym celu w 2011 r. dokonano m. in. zmiany przepisu art. 36 ustawy Prawo spółdzielcze, poprzez wprowadzenie w miejsce zasady wyłącznie osobistego udziału w walnym zgromadzeniu, możliwości oddawania głosu przez pełnomocnika; w literaturze przedmiotu już od dość dawna pojawiały się głosy uznające ograniczenie możliwości 19 Są to także: pomoc społeczna, wspieranie rodziny i systemu pieczy zastępczej, działalność charytatywna, na rzecz tradycji narodowej, na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego, działalność dla ochrony i promocji zdrowia, na rzecz równych praw kobiet i mężczyzn, na rzecz osób w wieku emerytalnym, działalność wspomagająca rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości czy też rozwój techniki, wynalazczości i innowacyjności oraz rozpowszechnianie i wdrażanie nowych rozwiązań technicznych w praktyce gospodarczej, działalność wspomagająca rozwój wspólnot i społeczności lokalnych, na rzecz nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania, wypoczynku dzieci i młodzieży, kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego, wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, turystyki i krajoznawstwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego, obronności państwa i działalności Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji, działalność w dziedzinie ratownictwa i ochrony ludności, pomocy ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen w kraju i za granicą, upowszechniania i ochrony praw konsumentów, działalność na rzecz integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów i współpracy między społeczeństwami, na rzecz promocji i organizacji wolontariatu, pomocy Polonii i Polakom za granicą, działalność na rzecz kombatantów i osób represjonowanych, promocja Rzeczypospolitej Polskiej za granicą, działalność na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka, przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym. 18

20 głosowania na walnym zgromadzeniu spółdzielni przez pełnomocnika za bezzasadne i niezrozumiałe 20. Rozważa się także wprowadzenie możliwości oddawania głosu na walnym zgromadzeniu (zebraniu grupy członkowskiej) przez Internet, za pośrednictwem strony internetowej spółdzielni, czy też korespondencyjnie lub w przypadku spółdzielni mieszkaniowych, na wzór rozwiązania zawartego w ustawie o własności lokali w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych - poprzez zbieranie głosów przez zarząd. W przypadku takich rozwiązań konieczne byłoby szczegółowe uregulowanie w statucie zasad i trybu takiego głosowania, w szczególności przedstawiania projektów uchwał. Z kolei w art. 8 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wprowadzono w celu zapewnienia bezpośredniego udziału członków w najwyższym organie spółdzielni - rozwiązanie, w myśl którego walne zgromadzenie nie może być zastąpione przez zebranie przedstawicieli, jednak może być podzielone 21. Istnieje więc wiele aspektów, w których ustawowa regulacja organizacji i działalności spółdzielni zasługuje na nowatorskie rozwiązania, które pozwolą spółdzielczości ogarnąć nowe obszary aktywności społecznej. 20 M. Józefczyk, Pełnomocnictwo do udziału w walnym zgromadzeniu spółdzielni, Rejent 2005, Nr 12, s. 79 wskazywała pod rządami przepisu art. 36 w pierwotnym brzmieniu, że Prawo spółdzielcze zabrania uczestnictwa pełnomocnika osoby fizycznej w walnym zgromadzeniu spółdzielni, gdyż stoi na stanowisku, że jest to uprawnienie o charakterze osobistym. Przepis art ustawy Prawo spółdzielcze nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. [...] Walne zgromadzenie nie podejmuje uchwał dotyczących spraw osobowych członków, ściślej mówiąc, czynności, które miałyby charakter czynności osobistych, a zatem członek spółdzielni, biorąc udział w walnym zgromadzeniu i wykonując prawo głosu, na żadnym etapie nie dokonuje czynności o charakterze osobistym - nie składa oświadczeń wiedzy i nie stwierdza faktów znanych tylko jemu. Nie istnieje więc w tej sytuacji obawa, że jakiekolwiek przedstawicielstwo może wypaczyć tę czynność lub że w trakcie dokonywania tej czynności mogą pojawić się okoliczności, co do których decyzję może podjąć wyłącznie mocodawca. 21 Przepis ten stanowi, iż walne zgromadzenie spółdzielni mieszkaniowej nie może być zastąpione przez zebranie przedstawicieli, jednakże, jeżeli statut tak stanowi, w przypadku gdy liczba członków spółdzielni mieszkaniowej przekroczy 500, walne zgromadzenie może być podzielone na części. Rada nadzorcza ustala zasady zaliczania członków do poszczególnych części walnego zgromadzenia z tym, że nie można zaliczyć członków uprawnionych do lokali znajdujących się w obrębie jednej nieruchomości do różnych części walnego zgromadzenia. 19

21

22 Prof. dr hab. Andrzej Szumański Przekształcenie spółdzielni w spółkę prawa handlowego 1. Uwagi wprowadzające 1. Przekształcenie spółdzielni w spółkę prawa handlowego jest uregulowane w przepisach art. 203 e art. 203 s ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz ze zm.), określanej dalej skrótem Pr.Spółdz.. Regulacja ta jest konsekwencją nowelizacji powyższej ustawy, która dokonała się w ramach ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczeniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 106, poz. 622). Ta ostatnia ustawa weszła w życie z dniem r., zmieniając jednocześnie ponad sto ustaw, w tym też kodeks spółek handlowych ( KSH ). 2. Należy na wstępie zaznaczyć, że dopiero w ramach wspomnianej wyżej regulacji dokonano unormowania przekształcenia spółdzielni w spółkę handlową, jakkolwiek regulacja ta została zawężona od strony podmiotowej tylko do przekształcenia spółdzielni pracy, pomijając tym samym przekształcenie innych form spółdzielni np. spółdzielni mieszkaniowych, spółdzielni kółek rolniczych (o czym niżej, zob. tezę 16). Natomiast ustawa Prawo Spółdzielcze zawierała już wcześniej 21

23 regulację innych form restrukturyzacji przedsiębiorstwa spółdzielni, a mianowicie łączenie się spółdzielni (art Pr.Spółdz.) i podziału spółdzielni (art Pr.Spółdz.). 3. Celem poniższych uwag jest ocena systemowa wskazanej wyżej regulacji przekształcenia spółdzielni (pracy) w spółkę handlową. Taka ocena jest szczególnie uzasadniona w miejscu odbywania się niniejszej konferencji naukowej, jakim jest Senat RP, a więc strażnik ochrony systemu prawa, zwłaszcza w świetle przepisu art. 2 Konstytucji RP, który zapewnia, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa. Chodzi więc o ocenę, czy wspomniana regulacja wychodząc naprzeciw oczekiwaniom praktyki mieści się w polskim systemie prawnym, czy wręcz przeciwnie realizuje jedynie partykularne interesy i jest przejawem psucia prawa. 2. Numerus clausus form restrukturyzacji przedsiębiorców 4. Pod pojęciem form restrukturyzacji przedsiębiorców należy rozumieć łączenie się, podział czy przekształcenie różnych postaci przedsiębiorców znanych w prawie polskim, a więc spółek prawa handlowego, spółdzielni, przedsiębiorstw państwowych. Chodzi tu więc na przykład o przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego spółkę handlową, łączenie się spółdzielni, podział spółki handlowej itd. Przy takim założeniu nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że przekształcenie spółdzielni w spółkę handlową jest formą restrukturyzacji spółdzielni. 5. W doktrynie prawa prywatnego powszechnie przyjmuje się tezę o istnieniu katalogu zamkniętego (numerus clausus) form restrukturyzacji przedsiębiorców. Innymi słowy do dokonania jakiejkolwiek konfiguracji takiej restrukturyzacji konieczne jest istnienie przepisów prawa, które z jednej strony wskażą na dopuszczalność określonej konfiguracji restrukturyzacji (np. podziału przedsiębiorstwa państwowego), a z drugiej strony określą jak taką restrukturyzację przeprowadzić 22

24 mając na względzie ochronę poszczególnych, często ze sobą sprzecznych grup interesu. 6. Tytułem przykładu ilustrującego poprawność powyższej tezy należy przytoczyć przekształcenia w ramach spółek handlowych tj. spółek osobowych w kapitałowe bądź odwrotnie. Spółki osobowe i kapitałowe różnią się między sobą m.in. reżimem odpowiedzialności wspólnika za zobowiązania spółki (w spółkach osobowych jest ona nieograniczona, zaś w spółkach kapitałowych ograniczona), czy reżimem zarządzania spółką (w spółkach osobowych wspólnik ma zasadniczo prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentacji, zaś w spółkach kapitałowych funkcje te wykonuje zarząd jako organ spółki, zaś rola wspólnika ogranicza się jedynie do udziału w organie właścicielskim, a więc w zgromadzeniu wspólników czy w walnym zgromadzeniu). Brak kontroli ze strony ustawodawcy danej formy restrukturyzacji spółki, podobnie jak i innego przedsiębiorcy, mógłby prowadzić do nieobliczalnych negatywnych skutków społecznych. W sytuacji przykładowo braku regulacji przekształcenia spółki osobowej w kapitałową, wspólnik zadłużonej spółki osobowej chętnie by ją przekształcił w spółkę kapitałową, aby w ten sposób uciec od swojej odpowiedzialności majątkiem osobistym względem wierzycieli spółki. W świetle kodeksu spółek handlowych, który reguluje taką konfigurację restrukturyzacji powyższy negatywny skutek nie nastąpi, gdyż przepisy art. 574, czy art. 584 KSH ustanawiają trzyletnią solidarną odpowiedzialność wspólnika spółki przekształcanej ze spółką przekształconą. Podobnie nie jest możliwe do przeprowadzenia zmuszenie wspólnika spółki kapitałowej, do prowadzenia przez niego spraw spółki wbrew jego woli, czy reprezentacji spółki w przypadku przekształcenia spółki kapitałowej w osobową. Pomijając regulację sposobu podejmowania uchwały przekształceniowej, taki wspólnik, gdyby nie był w stanie zablokować podjęcia wspomnianej uchwały jako drobny wspólnik tej spółki, to zawsze może on złożyć oświadczenie o braku uczestnictwa w spółce przekształconej i odzyskać w jego następstwie wartość swojego wkładu do spółki (art KSH). 23

25 3. Wyzwania systemowe stające przed ustawodawcą przy regulacji przekształcenia spółdzielni w spółkę handlową 7. Regulacja przekształcenia spółdzielni w spółkę handlową z pewnością nie należy do zagadnień łatwych. Wynika to stąd, że natura prawna spółdzielni jest całkowicie odmienna od spółki handlowej, a nadto należy mieć na względzie różnice systemowe istniejące pomiędzy spółkami osobowymi (jawną, partnerską, komandytową, komandytowo-akcyjną) a spółkami kapitałowymi (spółką z o.o., spółką akcyjną). 8. Spółdzielnia podobnie jak spółka kapitałowa jest korporacyjną osobą prawną. Jednakże, o ile w spółkach kapitałowych mamy do czynienia z zasadą prymatu kapitału nad osobą, to w spółdzielniach jest odwrotnie, gdyż istnieje tam prymat osoby nad kapitałem. Wyrazem tego założenia jest w spółkach kapitałowych zasada proporcjonalności praw i wkładu, która oznacza, że wspólnik ma taki zakres praw w spółce (majątkowych czy korporacyjnych), jaki wynika z wartości jego wkładu do spółki. Pozostaje to też w związku z właściwą spółkom kapitałowym zasadą rządów większości nad mniejszością. Tymczasem w spółdzielni obowiązuje zasada, że każdy spółdzielca ma jeden głos bez względu na ilość posiadanych udziałów (art zd. 1 Pr.Spółdz.). Zbliża to w tej kwestii spółdzielnię do spółki osobowej a ściśle do modelowej spółki osobowej, jaką jest spółka jawna (art i art KSH). 9. Mimo, że w spółdzielni, podobnie jak i w spółce osobowej, mamy do czynienia z prymatem osoby nad kapitałem oraz z zasadą takich samych praw niezależnych od wartości wniesionego wkładu, to jednak spółka osobowa w przeciwieństwie do spółdzielni (art Pr.Spódz.) nie posiada osobowości prawnej oraz nie posiada też co do zasady organów (bowiem zarząd spółki partnerskiej czy rada nadzorcza lub walne zgromadzenie spółki komandytowo-akcyjnej są wyjątkiem od tej zasady). Ponadto wspólnik spółki osobowej (wspólnik jawny, komplementariusz) odpowiada w sposób nieograniczony za zobowiązania spółki wobec jej wierzycieli, a w przypadku spółdzielców 24

26 taka odpowiedzialność jest wyraźnie przez ustawę wyłączona (art Pr.Spółdz.). Następnie spółdzielca nie ma prawa i obowiązku prowadzenia spraw spółdzielni oraz jej reprezentowania, gdyż czynią to za niego organy takie jak zarząd (art Pr.Spółdz.) lub rada nadzorcza (art a Pr.Spółdz.), podczas gdy takie prawo i obowiązek istnieje w spółce osobowej (art KSH oraz art. 89, art. 103 i art pkt 1 KSH). 10. Najważniejszą systemową różnicą pomiędzy spółdzielnią a spółką handlową jest różny charakter prawny majątku jednej bądź drugiej organizacji. W przypadku spółki handlowej właścicielem jurydycznym majątku spółki jest sama spółka handlowa. Dotyczy to nie tylko spółki kapitałowej będącej zawsze osobą prawną (art. 12 zd. 2 KSH), ale także spółki osobowej (art. 8 1 KSH). Pod rządem KSH nieuprawnione jest twierdzenie, że majątek spółki osobowej stanowi współwłasność łączną jej wspólników, skoro z treści art. 8 1 KSH jasno wynika, że spółka nabywa prawa w tym własność i inne prawa rzeczowe we własnym imieniu. W przypadku zaś spółdzielni przepis art. 3 Pr.Spółdz. jasno wyraża zasadę, że Majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. 11. Istota każdego przekształcenia polega na tym, że w jego przypadku mamy do czynienia zawsze z tym samym podmiotem prawnym, który jedynie zmienia swą szatę prawną, a więc np. ze spółdzielni staje się spółką handlową, ze spółki osobowej staje się spółką kapitałową itd. Pozwala to przyjąć zasadę kontynuacji, że prawa i obowiązki podmiotu przekształcanego stają się po dniu przekształcenia prawami i obowiązkami podmiotu przekształconego. Nie zachodzi tutaj potrzeba stosowania konstrukcji sukcesji uniwersalnej, w której przypadku muszą zawsze występować dwa podmioty prawne tj. poprzednik prawny (np. spółdzielnia czy spółka przejęta) oraz następca prawny (spółdzielnia czy spółka przejmująca). 12. Przyjmując więc bardzo wygodną dla uczestników podmiotu przekształcanego (spółdzielców, wspólników) oraz dla wierzycieli tego 25

27 podmiotu zasadę kontynuacji, zamiast zasady sukcesji uniwersalnej, ustawodawca regulując przekształcenie spółdzielni w spółkę handlową, która może być spółką osobową albo kapitałową, musi pogodzić te wszystkie sprzeczne cechy, a więc nie dopuścić do ucieczki od odpowiedzialności osobistej, nie może zmuszać do podejmowana czynności niechcianych przez uczestnika podmiotu przekształcenia (np. zarządzania organizacją) a nade wszystko musi szanować prawo własności, którego ochrona jest gwarantowana przez art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. 4. Koncepcja legislacyjna regulacji przekształcenia spółdzielni (pracy) w spółkę handlową 13. Polska regulacja przekształcenia spółdzielni w spółkę handlową ma miejsce w akcie prawnym ustrojowym dla podmiotu przekształconego (a więc w prawie spółdzielczym), a nie dla podmiotu przekształcanego (czyli tutaj w kodeksie spółek handlowych). 14. Wskazane wyżej rozwiązanie należy uznać za poprawne. Występuje ono na gruncie regulacji przekształcenia innych podmiotów prawa, a więc np. towarzystw ubezpieczeń wzajemnych w spółkę akcyjną w art ustawy o działalności ubezpieczeniowej, banków państwowych w spółkę akcyjną państwowych art prawa bankowego. Wyjątkiem jest regulacja przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową w art. 551 KSH, zamiast w kodeksie cywilnym, czy też przekształcenia jednoosobowego przedsiębiorcy w spółkę kapitałową w art. 584(1) art. 584(13) KSH, zamiast w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Innym zupełnie zagadnieniem jest regulacja przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę kapitałową, która ma miejsce w ustawie szczególnej tj. w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji. 15. Warto zwrócić uwagę, że we wszystkich podanych wyżej przykładach regulacyjnych, podobnie jak i w omawianym przypadku prze- 26

28 kształcenia spółdzielni w spółkę mamy do czynienia z tzw. przekształceniem tylko w jedną stronę. Nie można, bowiem przekształcić bankowej spółki akcyjnej w bank państwowy ani zakładu ubezpieczeń w formie spółki akcyjnej w towarzystwo ubezpieczeń wzajemnych itd. podobnie jak i spółki prawa handlowego nie można przekształcić w spółdzielnię. 16. Nie znajduje natomiast żadnego uzasadnienia merytorycznego zawężenie podmiotowe przekształcanej spółdzielni tylko do spółdzielni pracy, a więc z pominięciem spółdzielni mieszkaniowych, spółdzielni produkcji rolnej czy spółdzielni kółek rolniczych. To pozamerytoryczne zawężenie podmiotu przekształconego tylko do spółdzielni pracy wpłynęło na zamieszczenie regulacji przekształcenia spółdzielni w spółkę handlową w tytule II ustawy Prawo Spółdzielcze tj. w przepisach szczególnych w ramach Działu III Spółdzielnie pracy. Gdyby o regulacji przekształcenia spółdzielni w spółkę decydowały tylko względy merytoryczne i systemowe, to powinno się uregulować przekształcenie spółdzielni w spółkę handlową w ramach tytułu I ustawy Prawo Spółdzielcze tj. w ramach Przepisów wspólnych, zaraz po regulacji Podziału spółdzielni w dziale XI, jako dział XI(1) pt. Przekształcenie spółdzielni w spółką handlową (art. 112 a i nast. Pr.Spółdz.). 17. Pozytywnie natomiast należy ocenić przyjęcie szerokiego zakresu podmiotu przekształconego a więc nie zawężenia spółek handlowych tylko do spółek kapitałowych, ale objęcia tym zakresem także spółek osobowych. Wprawdzie w praktyce obecnej będziemy mieli bardziej do czynienia z przekształceniem spółdzielni w spółkę kapitałową. Nie można jednak wykluczyć potrzeby przekształcenia zwłaszcza małych spółdzielni w spółki osobowe jako alternatywy przed ich likwidacją, w sytuacji, gdy określona grupa spółdzielców będzie zainteresowana utrzymaniem ich bytu prawnego. 18. Również na pozytywną ocenę zasługuje co do zasady przejęcie koncepcji regulacji tzw. postępowania przekształceniowego 27

29 według wzoru z Kodeksu spółek handlowych, a ściśle z przepisów ogólnych przekształcenia spółki handlowej (art KSH), które obejmują kolejno przygotowanie planu przekształcenia, następnie poddanie go badaniu biegłego rewidenta, podjęcie uchwały o przekształceniu i stworzeniu możliwości składania oświadczenia o nieuczestniczeniu w podmiocie przekształconym. Uzyskujemy w ten sposób efekt standaryzacji postępowań przekształceniowych czy szerzej restrukturyzacyjnych, które zwłaszcza w przypadku łączenia się spółek i podziału spółki były inspirowane przepisami dyrektyw Unii Europejskiej, co w konsekwencji wpływa na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Podobne rozwiązanie zastosował też ustawodawca w ramach dodanej do KSH (również w roku 2011) regulacji przekształcenia jednoosobowego przedsiębiorcy w spółkę kapitałową (art. 584(1) art. 584(13) KSH). 19. Innym zagadnieniem jest natomiast kwestia mechanicznego przenoszenia pewnych wzorców z KSH, a więc bez uwzględnienia specyfiki spółdzielni. Prowadzi to do powstania szeregu tzw. wpadek legislacyjnych, których omówienie nie należy do zakresu mojego wystąpienia. Tytułem przykładu należy wymienić niewykonalny przepis art. 203 m 1 Pr.Spódz., który nakazuje zarządowi przekształcanej spółdzielni niezwłocznie przekazać biegłemu plan przekształcenia zaraz po jego sporządzeniu, skoro wiadomo, że w tym czasie biegły nie może być jeszcze wyznaczony. Jego nominacji dokona dopiero sąd rejestrowy (art. 203 j pkt 3 in fine Pr.Spółdz.) w celu zbadania tego planu. 20. Z punktu widzenia systemowego ważne jest, że regulacja przekształcenia spółdzielni (pracy) w spółkę handlową expressis verbis wyraża zasadę kontynuacji przy tym przekształceniu (art. 203 h 1 Pr.Spółdz, por. art KSH), a także zapewnia spółdzielcom przeciwnym przekształceniu i przegłosowanym przez większość - możliwość wyjścia ze spółdzielni przekształcanej w spółkę poprzez złożenie oświadczenia o braku uczestnictwa w spółce przekształconej (art. 203 p, art. 203 j pkt 6 Pr.Spółdz., por KSH). 28

30 21. Aby jednak pogodzić dwie sprzeczne tendencje tj. z jednej strony potrzeby zachowania majątku podmiotu przekształcanego (istota kontynuacji), a z drugiej strony zapewnić jednostce możliwość nieuczestniczenia w formule prawnej, której ta jednostka z wiadomych sobie względów nie akceptuje, ustawodawca na zasadzie kompromisu zarówno w prawie spółdzielczym (art. 203 o 2 pkt 2 Pr.Spółdz), jak i w prawie spółek handlowych (art. 563 pkt 3 KSH), przyjmuje pewien pułap, którego nieprzekroczenie oznacza fikcję prawną, że mamy do czynienia z kontynuacją, mimo, że majątek podmiotu przekształcanego został jednak uszczuplony w związku ze zwrotami wartości wkładów dokonywanych na rzecz przeciwników przekształcenia. Natomiast przekroczenie tego pułapu oznacza, że przekształcenie nie dojdzie do skutku, a tym samym nie znajdzie zastosowania zasada kontynuacji. Prawo spółek handlowych przyjmuje jako ten pułap 10 % wartości bilansowej majątku spółki przekształcanej (art. 563 pkt 3 KSH). Powstaje jednak pytanie, czy jest możliwe mechaniczne przepisanie do prawa spółdzielczego wspomnianej wyżej konstrukcji prawnej, a ściśle, czy przyjęcie wartości bilansowej majątku spółdzielni przekształcanej jako maksymalnej puli zwrotów, żeby przekształcenie doszło do skutku, jest do pogodzenia ze specyfiką spółdzielni, a zwłaszcza z treścią art. 3 Pr.Spółdz. Będzie o tym mowa niżej (zob. tezę 25). 22. Elementem specyficznym przekształcenia spółdzielni (pracy) w spółkę handlową jest przyjęcie koncepcji dwóch uchwał właścicielskich warunkujących dojście przekształcenia do skutku. Chodzi tu o podjęcie tzw. uchwały wszczynającej postępowanie przekształceniowe (art. 203 j pkt 1 Pr.Spółdz.), która wymaga zwykłej większości głosów a więc jest to zastosowanie zasady ogólnej wynikającej z przepisu art Pr.Spółdz. Z kolei druga uchwała dotycząca już bezpośrednio wyrażenia zgody na przekształcenie spółdzielni (pracy) w spółkę handlową wymaga kwalifikowanej większości ¾ głosów przy zachowaniu wymogu kworum tj. obecności co najmniej połowy spółdzielców uprawnionych do głosowania (art. 203 o 1 Pr.Spółdz.). 29

31 Rozwiązanie to należy ocenić pozytywnie. Ma ono bowiem na celu uniknięcie ponoszenia zbędnych kosztów przekształcenia, gdyż już na początku dyskusji spółdzielców nad potrzebą przekształcenia ich spółdzielni w spółkę wynika, że pomysł ten posiada większą liczbę przeciwników niż zwolenników, wskutek czego będą istniały małe szanse na jego skuteczne przeprowadzenie. Modelu dwóch uchwał przekształceniowych tj. wstępnej i właściwej (docelowej) nie przewiduje prawo spółek handlowych. 5. Wątpliwości systemowe dotyczące regulacji przekształcenia spółdzielni (pracy) w spółkę handlową. 23. Pierwsza poważna wątpliwość systemowa powstaje na gruncie treści art. 203 s 3 Pr.Spółdz., w świetle której założycielami spółki przekształcanej mogą być osoby niebędące członkami spółdzielni przekształconej. Mamy tutaj do czynienia z poważnym błędem legislacyjnym, który godzi w istotę przekształcenia. Przemawiają za tym następujące argumenty: Po pierwsze, spółka przekształcona nie powstaje ex nihilo, a więc jako taka nie może posiadać założycieli, gdyż z istoty przekształcenia uczestnicy podmiotu przekształcanego stają się z dniem przekształcenia uczestnikami podmiotu przekształconego, chyba, że wcześniej złożą oświadczenie o braku uczestnictwa w podmiocie przekształconym. Po drugie, idea nowych wspólników spółki przekształconej, którzy nie posiadali statusu spółdzielcy w spółdzielni przekształcanej, godzi w istotę zasady kontynuacji, dającej podstawę do przyjęcia skutku prawnego, że prawa i obowiązki podmiotu przekształcanego stają się prawami i obowiązkami podmiotu przekształconego. Po trzecie, przekształcenie z udziałem nowych wspólników byłoby trudne do przeprowadzenia, gdyby nie miała miejsce ścisła substytucja nowych wspólników w miejsce dawnych spółdzielców. Wówczas konieczne byłoby przeprowadzenie przekształcenie z podwyższeniem kapitału zakładowego spółki przekształconej, co pozostaje 30

32 w ewidentnej sprzeczności z zasadą kontynuacji i stawia pod znakiem zapytania dopuszczalność korzystania przez spółkę przekształconą ze skutków prawnych tej zasady, skoro w rzeczywistości w takim przypadku ta zasada została naruszona. 24. Kolejny ważny błąd systemowy wiąże się z de facto aportowym charakterem majątku przekształcanej spółdzielni, który można wyprowadzić z treści art. 203 s 1 i 2 Pr.Spółdz. Pomijając, że pozostaje to w systemowej sprzeczności z zasadą, że majątku spółki przekształcanej, przejmowanej w procesie łączenia, czy spółki dzielonej nie traktuje się jako aportu do spółki przekształconej lub przejmującej czy spółki uczestniczącej w podziale, to przyjęcie przez przepisy art. 203 s 1 i 2 Pr.Spółdz. takiego charakteru prawnego majątku spółdzielni przekształconej przysporzy - w razie jej przekształcenia w spółkę akcyjną albo w spółkę komandytowo-akcyjną kilku istotnych praktycznych kłopotów. Znajdzie wówczas zastosowanie art KSH, z którego wynika ponad roczny zakaz obrotu akcjami takiej spółki. Do tego przypadku nie mają natomiast zastosowania wyjątki z art KSH. 25. Najpoważniejsze jednak wątpliwości wiążą się z przyjętą w art. 203 w 1 Pr.Spółdz. (w wyniku mechanicznego przepisania przepisu art. 563 pkt 3 KSH) koncepcją wartości bilansowej przekształcanej spółdzielni, jako podstawy tzw. puli zwrotów dokonywanych na rzecz spółdzielców przeciwnych przekształceniu w spółkę i nie składających w związku z tym oświadczeń o uczestnictwie w spółce przekształconej. Wartość bilansowa spółki przekształcanej jako podstawa określenia wspomnianej puli zwrotów jest w prawie spółek handlowych uzasadniona tym, że majątek spółki stanowi jurydycznie jej własność, a nie własność (współwłasność łączną) wspólników. Przy takim założeniu jest możliwe przyjęcie wartości bilansowej majątku spółki, nawet gdy wartość rynkowa będzie większa. Zwłaszcza w przypadku dobrych ekonomiczne spółek ustawodawca chciał uzyskać w ten sposób efekt zniechęcenia wspólników do nieuczestniczenia w spółce przekształconej, gdyż przy takim założeniu mogą oni na tym finansowo stracić. Dlatego 31

33 też w przeciwieństwie do łączenia się spółek czy podziału spółki ustawodawca w KSH powierzył badanie planu przekształcenia spółki biegłym rewidentom, a nie biegłym do spraw wyceny przedsiębiorstwa, tak jak to ma miejsce w przypadku planu połączenia czy planu podziału spółki. W sytuacji natomiast przekształcenia spółdzielni (pracy) w spółkę handlową mamy do czynienia z zupełnie inną sytuacją majątkową podmiotu przekształcanego, gdyż w świetle jasnego przepisu art. 3 Pr.Spółdz. majątek przekształcanej spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, a nie zaś własnością samego podmiotu przekształcanego, jak to ma miejsce w przypadku przekształcenia spółki. W odniesieniu do dobrych ekonomicznie spółdzielni pracy przyjęcie za podstawy określania maksymalnej puli zwrotów wartości bilansowej, a nie wartości rynkowej, może stanowić naruszenie prawa własności tych spółdzielców, którzy nie złożą oświadczenia o uczestnictwie w spółce przekształconej, otrzymując de facto mniejszą wartość ich wkładu, niżby to im się należało w przypadku przyjęcia za podstawę określania tej puli wartości rynkowej. Tacy spółdzielcy mogą wówczas zasadnie twierdzić, że zostali oni częściowo wywłaszczeni, gdyż zostało naruszone ich prawo własności gwarantowane im przez Konstytucje RP (art. 21 ust. 1). Konsekwencją powyższego wadliwego założenia systemowego jest okoliczność, że plan przekształcenia spółdzielni (pracy) w spółkę handlową badają biegli rewidenci (tak jak to wynika z przepisów art. 203 j pkt 3 in fine i art. 203 m 1 Pr.Spółdz.), a powinni to czynić biegli do spraw wyceny przedsiębiorstw, gdyby punktem odniesienia była wartość rynkowa majątku spółdzielni. 6. Konkluzje 26. Nie można regulacji przekształcenia spółdzielni w spółkę handlową traktować jako zamachu na spółdzielczość, gdyż jest to jedynie stworzenie możliwości takiego przekształcenia, a więc zmiany formy prawnej prowadzenia działalności gospodarczej ze spółdzielni na spółkę handlową. 32

34 Wobec niekwestionowanej w doktrynie prawa zasady numerus clausus form restrukturyzacji przedsiębiorców w tym także ich przekształcania nie byłoby możliwe bez istnienia w tym zakresie stosownych przepisów przekształcenie spółdzielni w spółkę handlową. Dlatego też sam fakt uregulowania tego przekształcenia należy ocenić pozytywnie, zwłaszcza, że potrzeby takiej regulacji były od dawna zgłaszane. 27. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przekształcenia spółdzielni w spółkę handlową nie należy do łatwych zadań legislacyjnych, gdyż całkowicie odrębna jest natura spółdzielni od spółki handlowej a w ich ramach od spółek osobowych i kapitałowych. Przez prymat osoby nad kapitałem oraz zasadę jeden spółdzielca - jeden głos spółdzielnia zbliża się do spółki osobowej, pozostając w istotnej różnicy w stosunku do spółki kapitałowej opartej na prymacie kapitału nad osobą i zasadzie proporcjonalności praw i wkładu. Z kolei od spółek osobowych różni spółdzielnię jej korporacyjny charakter, a więc osobowość prawna, zarządzanie spółdzielnią przez jej organy a nie bezpośrednio przez każdego spółdzielcę oraz zasada braku odpowiedzialności osobistej spółdzielcy za zobowiązania spółdzielcy. 28. Regulację przekształcenia spółdzielni (pracy) w spółkę handlową w przepisach art. 203 e art. 203 s Pr.Spółdz. należy oceniać w sposób mieszany. Trafna jest z pewnością koncepcja regulacji tego przekształcenia w ustawie ustrojowej dla podmiotu przekształcanego, a więc w prawie spółdzielczym, a nie dla podmiotu przekształconego, czyli tutaj w kodeksie spółek handlowych. Podobnie uzasadnione jest przejęcie koncepcji regulacyjnej przekształcenia z KSH w postaci podobnego konstrukcyjnie postępowania przekształceniowego jak w przypadku przekształcenia spółki handlowej, a więc przyjęcia planu przekształcenia, poddania go badaniu biegłych, podjęciu uchwały przekształceniowej oraz stworzeniu możliwości spółdzielcom przeciwnym przekształceniu składania oświadczeń o nie uczestnictwie w spółce przekształconej. Trafna jest też specyficzna dla tego rodzaju przekształcenia koncepcja dwóch uchwał przekształceniowych, a więc wstępnej i właściwej uchwały, co pozwoli 33

35 uniknąć zbędnego ponoszenia kosztów przekształcenia, jeżeli na wstępie tego procesu zostanie wykazanie, że koncepcja przekształcenia spółdzielni w spółkę nie uzyska poparcia większości spółdzielców. Nieuzasadnione względami merytorycznymi i zupełnie niezrozumiałe jest zawężenie zakresu podmiotowego przekształcanych spółdzielni tylko do spółdzielni pracy. Podobnie mechaniczne przejmowanie wzorców KSH bez uwzględniania specyfiki spółdzielni jest podstawą licznych wpadek legislacyjnych. W analizowanej regulacji dotyczy to zwłaszcza tych przepisów, których faktycznie nie da się wykonać. 29. Mimo sformułowania powyższych ocen na regulacji przekształcenia spółdzielni (pracy) w spółkę handlową w przepisach art. 203 e art. 203 s. Pr.Spółdz. ciążą trzy poważne zarzuty, które systemowo dyskredytują tę regulację prawną. Chodzi tu o: a. dopuszczenie do udziału w spółce przekształconej osób, które nie były uczestnikami spółdzielni przekształconej i nadanie tym osobom statusu założyciela spółki przekształconej, b. przyjęciu koncepcji aportowego charakteru majątku spółdzielni przekształcanej, c. przyjęciu wartości bilansowej zamiast wartości rynkowej przy określaniu puli zwrotów na rzecz spółdzielców, którzy nie złożyli oświadczenia o uczestnictwie w spółce przekształconej, gdyż pozostaje to sprzeczności z ustawową zasadą prawa spółdzielczego, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków (art. 3 KSH), a w konsekwencji zwłaszcza w przypadku przekształcania spółdzielni o dobrej kondycji finansowej może oznaczać naruszenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). 30. Powyższe znaczące błędy systemowe stawiają pytanie, czy nie została naruszona zasada konstytucyjna wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa i gwarantuje poszanowanie prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). 34

36 Prof. dr hab. Małgorzata Wrzołek-Romańczuk Model nadzoru nad spółdzielniami i ich lustracji I. Konferencja zorganizowana przez Senacki Zespół Spółdzielczy została zatytułowana Kierunki zmian prawa spółdzielczego w Polsce. Takie sformułowanie tematu konferencji wskazuje na oczekiwanie Organizatorów nie tylko na analizę i ocenę dotychczasowych rozwiązań co do modelu nadzoru i lustracji, lecz także na sformułowanie lub odniesienie się do propozycji przyszłych rozwiązań w tym zakresie. Brzmienie tematu mojego wystąpienia implikuje potrzebę uczynienia na wstępie pewnych ustaleń terminologicznych w kwestii rozumienia pojęcia nadzoru i kontroli. Treść i zakres tych pojęć te nie zostały ściśle sprecyzowane ani w języku prawnym, ani w języku naturalnym. Powszechnie uznaje się, że pojęcie nadzoru ma szerszy zasięg niż kontrola, przez którą rozumie się zazwyczaj ogół czynności mających na celu zbadanie istniejącego stanu oraz w zakresie objętym niniejszym opracowaniem - porównanie go ze stanem wymaganym przez uregulowania prawne. Kontrola spełnia zatem głównie funkcję pomocniczą, doradczą, instruktażową. 22 Z kolei pojęcie nadzoru obejmuje nie tylko kontrolę, lecz także możliwość stosowania określonych środków nadzoru. Na gruncie roz- 22 Por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [w]: J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 32 i n. 35

37 ważanej problematyki istotne ułatwienie stanowi okoliczność, że właśnie na tle przepisów prawa spółdzielczego w wyroku z 15 lipca 2009 r. sygn. akt K 64/07 Trybunał Konstytucyjny przyjął, że: Uprawnienia nadzorcze oznaczają prawo kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane Istotą nadzoru jest wyciąganie konsekwencji z zachowania jednostki podporządkowanej, które jest obserwowane z punktu widzenia określonego kryterium Organ nadzorczy wyprowadza te konsekwencje, stosując środki nadzoru, którymi są możliwości władczego i jednostronnego oddziaływania na czynności podmiotu nadzorowanego 23 W swych rozważaniach przyjmuję zatem znaczenie pojęcia nadzór nadane mu przez Trybunał Konstytucyjny. Stosuję je także niejako wstecznie do analizy wcześniejszych rozwiązań legislacyjnych. II. Gdy mowa o nadzorze nad spółdzielniami i o ich lustracji nie sposób nie nawiązać do uregulowań przewidzianych w ustawie o spółdzielniach z 29 października 1920 r. 24, które ukształtowały bardzo charakterystyczny model rozwiązań w tym zakresie. Szczególnie znamienne było usytuowanie ówczesnej rady spółdzielczej oraz jej skład. Otóż, na podstawie art. 116 tej ustawy 25 przy Ministrze Skarbu działała państwowa Rada Spółdzielcza. Została ona utworzona w celu spółdziałania z Rządem. Członków Rady powoływał na okres dwóch lat Minister Skarbu spośród kandydatów przedstawionych mu przez związki rewizyjne, z uwzględnieniem możliwie wszystkich działów ruchu spółdzielczego, a jednego członka spośród osób przedstawionych przez izby rolnicze. Oprócz wymienionych osób w skład rady wchodzili delegaci ośmiu ministerstw (po jednym z każdego), przy czym liczba członków powołanych przez związki rewizyjne miała stanowić co najmniej 2/3 ogólnej liczby członków Rady. Przewodniczącego Rady wyznaczał Minister Skarbu spośród urzędników swego Ministerstwa. O ile do kompetencji 23 Tak. pkt 14. uzasadnienia ww. wyroku TK; zob. też przywołane tam piśmiennictwo. 24 DzU Nr 111, poz. 733 ze zm.; dalej ustawa z 1920 r., zob. także rozporządzenie Ministra Skarbu w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości z dnia 14 grudnia 1920 r. w przedmiocie organizacji Rady Spółdzielczej. 25 Podaję zgodnie z numeracją przyjętą w tekście jednolitym ustawy DzU z 1934 r., nr 55, poz

38 samej Rady należały takie funkcje jak przedstawianie Ministrowi Skarbu opinii w sprawie przyznawania związkom prawa rewizji lub pozbawiania ich tego prawa, wydawanie instrukcji przewidzianych przez ustawę, rozpoznawanie spraw związanych z rozwojem ruchu spółdzielczego i podejmowanie inicjatywy w tym względzie oraz ustalanie wytycznych dla prac związków rewizyjnych, troszczenie się o poddawanie rewizji spółdzielni niezwiązkowych oraz opiniowanie statutów, przedstawianych przez spółdzielnie, co do celowości założenia spółdzielni oraz jej zamierzeń gospodarczych (art. 117 ustawy z 1920 r.), to w gestii Przewodniczącego Rady Spółdzielczej spoczywał nadzór nad działalnością związków rewizyjnych, nadzór i rewizja spółdzielni niezwiązkowych, występowanie z wnioskami o rozwiązanie spółdzielni niezwiązkowych w warunkach przewidzianych w ustawie, zatwierdzanie rewidentów i pozbawianie ich prawa prowadzenia rewizji (art. 118 ustawy z 1920 r.). Już te skrótowo zarysowane unormowania i przewidziane w nich rozwiązania pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że w ustawie z 1920 i w przepisach wykonawczych do niej funkcje nadzorcze Przewodniczącego Rady zostały określone dość zdecydowanie. III. Polskie prawo spółdzielcze nie pozwalało nigdy na istnienie tzw. dzikich spółdzielni [spółdzielni nie podlegających rewizji (lustracji) 26. W czasie obowiązywania ustawy z 1920 r. lustracją spółdzielni zajmowały się te związki rewizyjne lub spółdzielnie, którym Minister Skarbu przyznał prawo dokonywania rewizji (art. 60 ustawy). Rewizje spółdzielni niezrzeszonych w związku przeprowadzał Przewodniczący Rady Spółdzielczej. Celem rewizji było sprawdzenie, czy spółdzielnia przestrzega zasad spółdzielczości oraz czy jej organizacja lub działalność nie jest sprzeczna z przepisami prawa, wydanymi na ich podstawie zarządzeniami oraz postanowieniami statutu (art. 64 ustawy z 1920 r.). Z punktu widzenia przedmiotu niniejszych rozważań i cech charakterystycznych ówczesnego modelu lustracji spółdzielni istotne było, że działalność związków rewizyjnych podlegała nadzorowi Przewodniczącego Rady Spółdzielczej (art. 69 ustawy z 1920 r.) 26 Zob. K. Pietrzykowski: Prawo spółdzielcze, Komentarz do zmienionych przepisów, Warszawa 1995, s

39 Już te skrótowo zarysowane unormowania i przewidziane w nich rozwiązania pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że w ustawie z 1920 i w przepisach wykonawczych do niej funkcje nadzorcze Przewodniczącego Rady zostały określone dość stanowczo (zdecydowanie). IV. Przy omawianiu dotychczasowych modeli nadzoru i lustracji celowo pomijam okres od 1948 roku do czasu rozpoczęcia się przemian ustrojowych w Polsce, gdyż zwłaszcza w pierwszych latach powojennych spółdzielnie zostały włączone do centralno-nakazowego systemu zarządzania państwem, a zatem przedstawianie i analiza tych rozwiązań byłyby bezwartościowe z punktu widzenia aktualnego poziomu rozwoju demokracji w Rzeczypospolitej Polskiej i zarysowania modelu rozwiązań adekwatnego do tego stanu. W czasie prac legislacyjnych w początkowym okresie przemian ustrojowych (od 1990 r.) problem modelu Rady Spółdzielczej był jednym z najbardziej spornych. Jedna z wchodzących grę koncepcji nawiązywała do rozwiązań przyjętych w ustawie z 1920 w jej pierwotnym brzmieniu i zakładała funkcjonowanie państwowej Rady Spółdzielczej przy Prezesie Rady Ministrów. W ustawie z 7 lipca 1994 r. nowelizującej prawo spółdzielcze 27 przyjęto jednak inną koncepcję, a mianowicie Krajową Radę Spółdzielczą wzorowaną na Naczelnej Radzie Spółdzielczej. 28 Na kształt lustracji w ujęciu ustawy z 7 lipca 1994 r. nowelizującej prawo spółdzielcze, aktualny w znacznej mierze do chwili obecnej, wpływ wywarły doświadczenia z czasów wykonywania lustracji przez centralne związki spółdzielcze, które posługiwały się lustracją jako istotnym instrumentem władczego oddziaływania na zrzeszone spółdzielnie. Paradoksalnie zatem, w ramach działań związków spółdzielczych i Naczelnej Rady Spółdzielczej, a więc organizacji spółdzielczych i organu samorządu spółdzielczego, wykonywane były czynności władcze, nadzorcze. Dość wspomnieć przewidziane 27 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy- prawo spółdzielcze oraz o zmianie niektórych innych ustaw, DzU Nr 90, poz Zob. K. Pietrzykowski: Prawo spółdzielcze, Komentarz do zmienionych przepisów, Warszawa 1995, s

40 jeszcze w ustawie prawo spółdzielcze w pierwotnym brzmieniu, takie rozwiązania jak zaskarżenie przez związek do sądu uchwały walnego zgromadzenia i rady nadzorczej spółdzielni (art. 43 i 47 pr. spółdz.) oraz odwoływanie członków zarządu spółdzielni (art 51 pr. spółdz.). To pokazuje, że nawet, jeżeli kontrola nad spółdzielniami odbywa się wyłącznie w ramach ruchu spółdzielczego, to nie ma gwarancji, że nie przybierze ona postaci nadzoru i władczego oddziaływania. Pod wpływem wskazanych regulacji i wynikających z nich doświadczeń, w 1994 r. przepisy dotyczące lustracji zostały znacznie zliberalizowane, ale w 2005 r. wprowadzono pewne rozwiązania nadające tej instytucji bardziej prawidłowy kształt odpowiadający współczesnym warunkom (por. art. 91 1, art. 93 1a i 1b, art. 93 2, art. 93 a pr. spółdz.). 29 W obecnym stanie prawnym trudno zresztą w ogóle mówić o nadzorze nad spółdzielniami, czy to sprawowanym w ramach ruchu spółdzielczego, czy tym bardziej o nadzorze państwowym (pomijam w tym miejscu problematykę art. 93 a pr. Spółdz., o czym niżej, oraz kwestię nadzoru nad bankami spółdzielczymi i spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi, stanowiące odrębne i specyficzne zagadnienia). Zgodnie z art pr. 5 statut związku nie może zastrzegać dla organów związku uprawnień stanowiących i nadzorczych wobec zrzeszonych spółdzielni, z wyjątkiem określonych w ustawie. Spośród uprawnień związku rewizyjnego przewidzianych w przepisach ustawy prawo spółdzielcze 30 za uprawnienie mające charakter nadzorczy (władczy) możnaby uznać co najwyżej przewidzianą w art pkt 1) pr. spółdz. możliwość postawienia przez związek rewizyjny, w którym spółdzielnia jest zrzeszona, w stan likwidacji spółdzielni, której działalność wykazuje rażące i uporczywe naruszenia prawa lub postanowień statutu, z tym że w takim wypadku spółdzielnia może zaskarżyć uchwałę do sądu, a zatem działanie związku nie ma charakteru wiążącego. 29 Zob. K. Pietrzykowski: Zmiany w prawie spółdzielczym, Monitor Prawniczy 2005, nr 21, s. 1052, 30 Wymienia je K. Pietrzykowski: Prawo spółdzielcze., s. 218 i n. 39

41 Według obowiązujących przepisów właściwe związki rewizyjne przeprowadzają lustrację w spółdzielniach w nich zrzeszonych. Spółdzielnie niezrzeszone zlecają odpłatne przeprowadzenie lustracji wybranemu związkowi rewizyjnemu lub Krajowej Radzie Spółdzielczej (art pr. spółdz.). Ani związki rewizyjne, ani Krajowa Rada Spółdzielcza nie wykonują z tego tytułu nadzoru nad spółdzielniami. Wszak zgodnie z art. 93 1b pr. spółdz. zarząd jest obowiązany corocznie przekazywać podmiotowi przeprowadzającemu lustrację i walnemu zgromadzeniu informację o realizacji wniosków polustracyjnych. Także możliwość przewidziana w art pr. spółdz., to jest przeprowadzenie lustracji z własnej inicjatywy wymienionych podmiotów w sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa nie podda się badaniu lustracyjnemu przewidzianemu w art i 11, nie oznacza sprawowania nadzoru, lecz jedynie kontrolę w ramach ruchu spółdzielczego. V. Gdy chodzi o kształtowanie przyszłych rozwiązań, co do zasady nie jestem zwolenniczką nadzoru państwowego nad spółdzielniami (zupełnie odrębnym zagadnieniem jest nadzór nad bankami spółdzielczymi i spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi). O takim stanowisku decyduje nie tylko treść czwartej zasady MZS 31, zgodnie z którą spółdzielnie są samorządnymi (autonomicznymi) organizacjami zarządzanymi przez członków, ale także względy natury systemowej. Z tego powodu, w nawiązaniu do poselskiego projektu zmian w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Sejm IV kadencji - druki nr 2522, 2522-A) stanowiącego jedną z podstaw prac legislacyjnych, które doprowadziły do uchwalenia ustawy nowelizującej m.in. ustawę prawo spółdzielcze z 3 czerwca 2005 r. 32 oceniłam negatywnie propozycję wprowadzenia do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odrębnego rozdziału regulującego nadzór ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nad spółdzielniami mieszkaniowymi. Zamiar ten budził sprzeciw wobec ukształtowanego od lat zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie poglądu o cywilnoprawnym charakterze 31 Międzynarodowy Związek Spółdzielczy 32 DzU nr 122, poz

42 stosunków prawnych między członkiem a spółdzielnią, a także między spółdzielniami i związkami spółdzielni. Pogląd ten zakłada równorzędność podmiotów stosunku prawnego, wyklucza zaś stosunek nadrzędności, jako właściwy administracyjnej metodzie regulacji prawnej. 33 Wskazane wyżej zamierzenia nie zostały zrealizowane. W art. 93a 1 pr. spóldz. dodanym nowelą z 3 czerwca 2005 r. przewidziano jedynie nieobwarowany żadną sankcją obowiązek informacyjny spółdzielni mieszkaniowej wobec wskazanego tam ministra, którego spełnienie ma dać ministrowi podstawę do oceny zgodności z prawem i gospodarności działalności spółdzielni. Jedynie w wypadku stwierdzenia przez ministra naruszenia prawa przez spółdzielnię mieszkaniową, minister występuje do właściwego związku rewizyjnego, w którym spółdzielnia jest zrzeszona, lub do Krajowej Rady Spółdzielczej z wnioskiem o przeprowadzenie lustracji. Lustrację tę związek rewizyjny lub Krajowa Rada Spółdzielcza ma obowiązek wszcząć w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wniosku ministra. Podmiot przeprowadzający lustrację obowiązany jest przesłać protokół z czynności lustracyjnych ministrowi. W sytuacji niewykonania przez spółdzielnię mieszkaniową wniosków z przeprowadzonej lustracji, minister nakazuje jej uwzględnienie tych wniosków w terminie 3 miesięcy. Ani obowiązek podmiotów powołanych do przeprowadzenia lustracji, ani obowiązek spółdzielni uwzględnienia wniosków z lustracji nie są zagrożone ujemnymi konsekwencjami (w grę może ewentualnie wchodzić postawienie spółdzielni w stan likwidacji na podstawie art pkt 1Pr. spółdz.). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. K 64/07 uznał, że art. 93a pr. spółdz. nie jest niezgodny z art. 78 i art. 146 ust. 4 Konstytucji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia TK wskazał, że uprawnienia przyznane ministrowi w art. 93a pr. spółdz. nie mają charakteru władczego i nie mieszczą się w administracyjnoprawnym rozumieniu nadzoru. Podobnie w piśmiennictwie przyjęto, że uprawnienia ministra nie mają charakteru władczego. 34 Jednocześnie podkreślono, 33 Zob. M. Wrzołek-Romańczuk: Zmiany w ustawach spółdzielczych wprowadzone ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. część I, Palestra 2005, nr 7-8, s. 80 i n. 34 K. Pietrzykowski: Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, wydanie 4, Warszawa 2008, s

43 że art. 93a par. 5 pr. spółdz. ma charakter legis imperfectae, przejawiający się w tym, że jeżeli spółdzielnia nie uwzględni wniosków polustracyjnych wbrew nakazowi ministra, nie dotknie jej z tego powodu żadna sankcja. W tym przejawia się z jednej strony słabość rozwiązań przyjętych w art. 93a pr. spółdz, z drugiej zaś ewentualne wprowadzenie sankcji naruszałoby zasadę samorządności spółdzielni. 35 Ponownie trzeba zatem podkreślić, że w świetle obowiązujących przepisów oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 64/07 nie ma w istocie podstaw do mówienia o państwowym nadzorze nad spółdzielniami, ani też o nadzorze wykonywanym w ramach ruchu spółdzielczego. VI. Niemniej jednak sam fakt, że w drukach Sejmu IV kadencji (druki nr 2522, 2522 A) pojawiły się wyżej zarysowane propozycje, świadczy dobitnie o tym, że już wówczas problem wadliwego funkcjonowania kontroli nad spółdzielniami w ramach ruchu spółdzielczego był nabrzmiały. Nic nie wskazuje na to, by stan ten uległ poprawie. Nie tracąc zatem z pola widzenia zastrzeżeń natury systemowej, nie można pomijać znanych powszechnie negatywnych czy wręcz patologicznych zjawisk występujących w niektórych spółdzielniach, zwłaszcza mieszkaniowych. Utrzymywanie się tego zjawiska sugeruje, że poprzestawanie na dotychczasowych rozwiązaniach, polegających na sprawowaniu nadzoru w ramach samego ruchu spółdzielczego, jest niewystarczające. Wobec takiego stanu w opinii do poprzednich projektów zmian legislacyjnych w omawianym zakresie 36 zauważono: 35 Ibidem. 36 Zob. M. Wrzołek-Romańczuk, K. Pietrzykowski: Opinia prawna na temat projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w brzmieniu przedstawionym w sprawozdaniu podkomisji nadzwyczajnej (Sejm VI kadencji) powołanej do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr 2487), poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie (druk nr 2510), senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr 2544), poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr 2573) oraz poselskiego projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr 3494), 42

44 Powszechnie krytykowane są obecne unormowania dotyczące przeprowadzania lustracji, które w spółdzielniach mieszkaniowych odbywają się na zasadach koleżeńskich czy towarzyskich prezes jednej spółdzielni lustruje spółdzielnię, której prezesem jest kolega itd. W takim kształcie lustracja jest instytucją fasadową, a kontrola spółdzielni jest iluzoryczna, nie prowadzi do ujawniania uchybień, naruszeń prawa, nadużyć przy dysponowaniu środkami finansowymi wnoszonymi przez członków i osoby, którym przysługują prawa do lokali. Do zmiany tego wyjątkowo patologicznego stanu w projekcie trafnie proponuje się - przy utrzymaniu dotychczasowego określenia celów lustracji - przeprowadzanie lustracji przez osoby mające uprawnienia w tym zakresie, które będą przyznawane przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną i Odpowiedzialności Zawodowej. Komisja ta zostanie utworzona przez ministra właściwego do spraw instytucji finansowych w składzie 21 członków, w tym 5 wskazanych przez Krajową Radę Spółdzielczą. Lustrator będzie wskazywany przez spółdzielnię spośród osób wpisanych do centralnego rejestru lustratorów spółdzielni. 37 Proponowane zmiany w tej dziedzinie nie zmierzają natomiast do wprowadzenia państwowego nadzoru nad spółdzielniami, nie wykraczają poza ramy ograniczonego działania przyznane ministrowi w obowiązujących przepisach art. 93 a prawa spółdzielczego, co do którego w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt K 64/07 (OTK A 2009, Nr 7, poz. 110) Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie jest niezgodny z art. 78 i 146 ust. 4 Konstytucji. W aspekcie istotnym dla oceny opiniowanego projektu trzeba podkreślić, że TK wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż przepis art. 146 ust. 4 Konstytucji zawiera jedynie przykładowy katalog kompetencji Rady Ministrów. Projektowane rozwiązanie nie może być zatem uznane za wykraczające poza konstytucyjne kompetencje tego organu. 37 Zob. też opinię Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do druku sejmowego nr 980 ( znak: BSA I /12), w której wyrażono stanowisko, że lustracja powinna być przeprowadzana nie przez związek spółdzielczy lub Krajową Radę Spółdzielczą, ale przez niezależnego lustratora wyznaczanego przez spółdzielnie z listy lustratorów prowadzonej przez Krajową Radę Spółdzielczą. 43

45 Opinia, której fragment przytoczono, zachowała aktualność; analogiczne rozwiązania zostały zawarte w druku nr 515 Sejmu VII Kadencji 38, z tym zastrzeżeniem, że Komisji nadano tu inną nazwę, a liczba jej członków powoływanych przez Krajową Radę Spółdzielcza ma wynosić 6. Z powodów przedstawionych w wyżej cytowanej opinii propozycje te zasługują na aprobatę. Natomiast rozwiązania przewidziane w druku sejmowym nr 980 ( Sejm VII kadencji), który mimo wielu nieprawidłowości merytorycznych i redakcyjnych został wybrany jako druk wiodący przy obecnych pracach nad ustawą spółdzielczą, wbrew deklaracji autorów projektu zawartej w uzasadnieniu, jedynie nieznacznie różni się od obowiązujących regulacji ( np. zakłada przyznanie Krajowej Radzie Spółdzielczej większych uprawnień w omawianej sferze). Jedynym znaczniejszym wyjątkiem jest zamieszczenie w projekcie przepisów o odpowiedzialności zawodowe lustratorów (art. 153 i n. projektu). 39 Konkluzje W moim przekonaniu współcześnie należałoby co do zasady mówić nie o modelu nadzoru nad spółdzielniami, lecz o środkach prawidłowej kontroli ich działalności, w tym o lustracji spółdzielni, przy czym najbardziej prawidłowym rozwiązaniem powinna być kontrola sprawowana w ramach systemu organizacji spółdzielczych i organów samorządu spółdzielczego. Przesądzają o tym względy natury systemowej, w tym zwłaszcza cywilistyczny charakter stosunków między członkiem a spółdzielnią oraz między poszczególnymi organizacjami spółdzielczymi, dla których właściwa jest równorzędność podmiotów oraz wykluczenie stosunku nadrzędności jako właściwego administracyjnoprawnej metodzie regulacji 40, jak również brzmienie czwartej zasady Międzynarodowego Związku Spółdzielczego, zgodnie z którą spółdzielnie są samorządnymi (autonomicznymi) orga- 38 Por. pkt 16. uzasadnienia tego projektu. 39 Zob. też opinię Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego przywołaną w przypisie nr Zob. K. Pietrzykowski: Powstanie i ustanie stosunku członkostwa w spółdzielni, Warszawa 1990, s. 60 i n. 44

46 nizacjami zarządzanymi przez członków. 41 Niestety w obecnych realiach nie ma warunków do realizacji tego modelu w czystej postaci, bez narażania członków spółdzielni na nieprawidłowości i zbyt niski poziom ochrony ich praw. Prawidłowo zatem w druku nr 515 Sejmu obecnej kadencji przewiduje się zmianę regulacji w odniesieniu do osób przeprowadzających lustrację. Gdy chodzi o proponowany skład Komisji Nadzoru Lustracyjnego można dostrzec dalekie reminiscencje rozwiązania przyjętego w ustawie z 1920 r. co do składu państwowej Rady Spółdzielczej, ale już nie co do usytuowania tego organu, a więc nie ma podstaw do przyjmowania, że projektowane przepisy zmierzają w kierunku państwowego nadzoru. Mając na uwadze wskazane wyżej negatywne zjawiska ujawniające się w spółdzielniach mieszkaniowych, należy odnieść się z aprobatą do zakreślenia w druku sejmowym numer 819 Sejmu VII kadencji ograniczonych ram działania ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej przez stworzenie mu możliwości wykonywania uprawnień Krajowej Rady Spółdzielczej lub związku rewizyjnego 42 wobec spółdzielni mieszkaniowej, które zostaną określone w nowej ustawie o spółdzielniach (z pewnymi włączeniami, jeżeli uprawnień tych nie wykonuje Krajowa Rada Spółdzielcza lub związek). Na tle tej propozycji nasuwają się dwa spostrzeżenia: po pierwsze działanie ministra ma charakter fakultatywny i subsydiarny w stosunku do działań Rady lub związku, a po drugie działania Rady ani związku nie mają mieć charakteru nadzorczego, tym samym więc takiego kształtu nie przybiorą działania ministra. 41 Szerzej zob. M. Wrzołek-Romańczuk: Charakter prawny i zakres związania międzynarodowymi zasadami spółdzielczymi, Zeszyty Naukowe Warszawskiej Wyższej Szkoły Ekonomicznej, nr 24, rok VII/2003, s. 27 i n. oraz P. Zakrzewski, Wprowadzeniu do zasad Międzynarodowego Związku Spółdzielczego, Kwartalnik Prawa Prywatnego, rok XIV, 2005, z. 1, s. 277 i n. 42 W świetle projektu ustawy o spółdzielniach zawartego w druku 515 Sejmu VII kadencji powinna być tu mowa o związku spółdzielczym, a nie rewizyjnym. 45

47

48 Prof. zw. dr hab. Henryk Cioch Spółdzielnia europejska propozycje zmian I. Wprowadzenie Z dniem 18 sierpnia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o spółdzielni europejskiej (Dz. U. Nr 149, poz. 1077). Przepisy tej ustawy wykonują postanowienia rozporządzenia Rady nr 1435/2003/WE z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie statutu spółdzielni europejskiej (SCE) (Dz. Urz. WE L 207 z , s. 1: Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 17, t. 1, s. 280) oraz wdrażają dyrektywę Rady Nr 2003/72/WE z dnia 22 lipca 2003 r. uzupełniającą statut spółdzielni europejskiej w odniesieniu do zaangażowania pracowników (Dz. Urz. WE L 207 z , s. 25; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. IV, s. 338). Na zalety spółdzielni europejskiej jako instrumentu służącego dla prowadzonej działalności gospodarczej lub społecznej zwróciła uwagę Komisja Europejska. Jej zdaniem spółdzielnie są szczególnie atrakcyjną formą prawną prowadzenia działalności w sektorze usług, jest to bowiem typ organizacji, która może realizować jednocześnie cele gospodarcze oraz społeczne. Spółdzielczość odgrywa także ważną rolę w sektorze rolnictwa. W krajach Unii działa ponad 300 tys. spółdzielni skupiających ponad 140 milionów obywateli oraz zatrudniających około 5 milionów osób. Z informacji Komisji 47

49 Europejskiej wynika, że przykładowo w Holandii tworzą one ponad 80% holenderskiej produkcji rolnej, we Francji około 50% usług bankowych, w Hiszpanii około 20% opieki zdrowotnej, w Szwecji około 60% leśnictwa. Na rynku mieszkaniowym i developerskim spółdzielnie mają szczególnie mocną pozycję we Francji, Szwecji i Norwegii. Natomiast spółdzielnie pracownicze posiadają duże znaczenie we Włoszech i Hiszpanii. W naszym kraju spółdzielczość posiada również bardzo istotne znaczenie w wielu sektorach produkcji i usług. Nie można marginalizować roli spółdzielni mieszkaniowych, a głownie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz spółdzielni działających w sektorze rolnictwa. Bardzo prężnie rozwija się w ostatnich latach sektor spółdzielczości mleczarskiej. Spółdzielnie nie tylko tworzą nowe miejsca pracy, ale także służą integracji społecznej. Niekoniecznie dążą też do maksymalizacji zysków, ale służą przede wszystkim zaspokajaniu różnorakich potrzeb. Wprowadzenie formy prawnej spółdzielni na poziomie europejskim ma sprzyjać rozwojowi i funkcjonowaniu tego sektora na całym terytorium Wspólnoty Europejskiej. Status spółdzielni europejskiej ma umożliwiać spółdzielniom szczebla podstawowego prowadzenie działalności statutowej w całej Unii Europejskiej przy zachowaniu jednej osobowości prawnej i tego samego zestawu przepisów prawnych. Rozporządzenie to nie unifikuje regulacji prawnych obowiązujących w krajach Unii Europejskiej ani też nie harmonizuje legislacji obowiązujących w poszczególnych krajach. Nie wymaga również implementacji do prawa krajowego, gdyż wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich krajach członkowskich. W myśl art. 78 ust. 1 tego rozporządzenia państwa członkowskie zobowiązane zostały do wydania przepisów wykonawczych w celu zapewnienia skutecznego jego zastosowania. Zgodnie z art. 80 na wydanie tych przepisów nasz kraj miał czas do 18 sierpnia 2006 r. Ustawodawca polski dochował tego terminu, gdyż ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o spółdzielni europejskiej weszła w życie dokładnie w dniu 18 sierpnia 2006 r. Uchwalenie tej ustawy było możliwe dzięki przygotowaniu jej projektu przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego. Mianowicie w dniu 23 maja 2005 r. jej przewodniczący prof. Zbigniew Radwański 48

50 powołał zespół problemowy do problematyki spółdzielni europejskiej. Przewodniczącym tego zespołu został prof. Stanisław Sołtysiński, który między innymi opracowywał założenia ustawy z dnia 4 marca 2005 r. o europejskim zgrupowaniu interesów gospodarczych i spółce europejskiej. W skład tego zespołu weszli m. in. specjaliści z zakresu prawa spółdzielczego profesorowie K. Pietrzykowski, M. Wrzołek- -Romańczuk, H. Cioch, A. Marszałek-Krześ, eksperci z zakresu prawa europejskiego dr A. Rachwał i K. Oplustil. Prace koordynował sekretarz Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego Sędzia R. Zegadło. Dzięki zaangażowaniu całego zespołu w styczniu 2006 r. prace zostały zakończone i projekt ustawy o spółdzielni europejskiej został przekazany Ministrowi Sprawiedliwości. Nasuwa się wniosek, że projekty tak ważnych ustaw powinny być przygotowywane przez ekspertów. Skomplikowana materia zarówno rozporządzenia jak i projektu ustawy o spółdzielni europejskiej spowodowała, iż ani Sejm, ani Senat nie wniósł praktycznie żadnych istotnych poprawek. Można więc stwierdzić, iż ustawa o spółdzielni europejskiej pozostaje w pełni w zgodności z przepisami rozporządzenia Rady Nr 1435/2003/WE z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie statutu spółdzielni europejskiej (SCE). Należy też zaznaczyć, iż przepisy rozporządzenia w sprawie statutu spółdzielni europejskiej w naszej doktrynie były już omówione w kilku publikacjach autorstwa R. Skubisza i M. Trzebiatowskiego 43, M. Wrzołek-Romańczuk 44, P. Saganka 45, R. Trzaskowskiego 46. Miałem nadzieję, iż na bazie tej ustawy w naszym kraju będą tworzone spółdzielnie europejskie, jak również spółdzielnie polskie będą mogły przekształcać się w spółdzielnie europejskie i po przekształceniu prowadzić działalność statutową na obszarze Unii Europejskiej. Należy podkreślić, iż do przekształceń polskich spółdzielni (banków spółdzielczych, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych) oraz spółdzielni działających na podstawie ustawy z dnia 17 września 43 Spółdzielnia europejska, Kwartalnik Prawa Prywatnego, Warszawa Rozporządzenie w sprawie statutu dla spółdzielni europejskiej, Zeszyty Naukowe WWSE, Warszawa 2003, nr Rozporządzenie wspólnotowe o spółdzielni europejskiej, Przegląd Prawa Europejskiego, 2004, nr Spółdzielnia europejska, Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, Warszawa

51 1982 r. - Prawo spółdzielcze 47 w spółdzielnie europejskie określone w rozporządzeniu i ustawie o spółdzielni europejskiej będą miały zastosowanie nie przepisy ustawy - Prawo spółdzielcze, lecz przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz z późn. zm.). Oznacza to, iż spółdzielnia europejska jest bliższa (w przypadku jej założenia bądź przekształcenia spółdzielni w spółdzielnię europejską), spółce akcyjnej aniżeli spółdzielni. Stało się jednak inaczej. Forma prawna spółdzielni europejskiej nie spotkała się z zainteresowaniem. Ustawa ta w relacji do ustawy z dnia 17 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze pozostaje w takim samym związku jak przykładowo przepisy ustaw o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych czy też bankach spółdzielczych. Jest to więc ustawa o charakterze lex specjalis. Niemniej jednak w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o spółdzielni europejskiej w drodze analogii w pierwszej kolejności należy stosować jednak regulacje zawarte nie w ustawie - Prawo spółdzielcze, lecz w kodeksie spółek handlowych. Można prima facies wyrazić pogląd, że spółdzielnie europejskie co do istoty bliższe są spółdzielniom osób prawnych. Tym się różnią między innymi od spółdzielni szczebla podstawowego, które prowadzą działalność na podstawie przepisów ustawy - Prawo spółdzielcze i odrębnych ustaw, że będą mogły prowadzić działalność statutową na obszarze całej Unii Europejskiej bądź w niektórych jej krajach. Z tego, co mi wiadomo, wiele spółdzielni mleczarskich i finansowych chciałoby taką działalność podjąć w najbliższym czasie. Nie było to jednak możliwe przed uchwaleniem tej ustawy, pomimo tego że od ponad dwóch lat jesteśmy pełnoprawnymi członkami Unii Europejskiej. II. Istota spółdzielni europejskiej Przepisy ustawy o spółdzielni europejskiej nie podają legalnej definicji. Zgodnie z art. 2, pkt 8 tej ustawy spółdzielnią europejską jest spółdzielnia europejska określona w rozporządzeniu Rady Nr 1435/2003/ 47 Tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz z późn. zm. 50

52 WE z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie statutu spółdzielni europejskiej. Oznacza to, iż jej istota została określona w przepisach rozporządzenia o statucie spółdzielni europejskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ak. 1 jest ona spółką, której kapitał zakładowy jest podzielony na udziały. W myśl art. 1 ust. 5 spółdzielnia posiada osobowość prawną, którą zgodnie z art. 18 ust. 1 uzyskuje w momencie wpisu do rejestru państwa członkowskiego, w którym ma siedzibę. Jak stanowi art. 1 ust. 3 celem działalności spółdzielni europejskiej jest zaspokajanie potrzeb jej członków i rozwój jej działalności gospodarczej i społecznej, w szczególności przez zawieranie z nimi umów o dostarczenie towarów lub o świadczenie usług bądź też wykonywanie pracy takiego rodzaju, jaki wykonuje lub zleca spółdzielnia europejska. Zakres zadań statutowych, jakie mogą być realizowane przez spółdzielnię europejską, jest więc bardzo szeroki. Celem tej spółdzielni niekoniecznie musi być dążenie do osiągania bądź maksymalizacji zysków. Spółdzielnia ta bowiem może prowadzić działalność typu non profit (jak organizacje pozarządowe typu fundacje, stowarzyszenia), ale także może prowadzić działalność stricte gospodarczą nastawioną na osiąganie zysku. W takim wypadku zysk ten może ulegać podziałowi pomiędzy członków tej spółdzielni. Jak wynika z art. 66 i 67 ust. 2 rozporządzenia, zysk może być dzielony przez oprocentowanie wkładów (w formie pieniężnej, przyznanie dodatkowych udziałów) albo przez wypłatę dywidend. Wielkość dywidend uzależniona jest od zaangażowania kapitałowego członków i - co jest bardzo istotne - wypłaty dywidend muszą następować proporcjonalnie do transakcji dokonywanych przez członków ze spółdzielnią europejską lub proporcjonalnie do pracy świadczonej przez nich na jej rzecz. Reguły partycypowania w zyskach związane z wypłatą dywidend w danej spółdzielni różnią się od zasad obowiązujących w tym zakresie, zarówno na gruncie polskiego prawa spółdzielczego, jak i polskiego prawa handlowego, obowiązującego w spółkach kapitałowych. Moim zdaniem w spółdzielni obowiązują zasady zbliżone do tych, które obowiązują de lege lata na gruncie polskiego prawa spółdzielczego w odniesieniu do spółdzielni osób prawnych Bliżej: Z. Niedbała, Spółdzielnie osób prawnych i niektóre szczególne rodzaje spółdzielni w świetle obowiązującej i projektowanej ustawy, Ruch Prawniczy Ekonomiczny Socjologiczny, 2005, Zeszyt 3. 51

53 Z regulacji zawartych w tym rozporządzeniu nie wynika w sposób jednoznaczny, czy w przypadku, gdy spółdzielnia europejska prowadzi działalność gospodarczą, ma ona obowiązek prowadzić obligatoryjnie działalność społeczną (niegospodarczą, non profit) na rzecz swoich członków. W doktrynie już powstały spory w kwestii określenia istoty spółdzielni europejskiej. Przykładowo R. Skubisz i M. Trzebiatowski 49 reprezentują pogląd, iż spółdzielnia europejska jest spółką o kapitale podzielonym na udziały, posiadającą osobowość prawną, jednakże każdy członek tej spółdzielni ponosi wobec osób trzecich odpowiedzialność za jej zobowiązania do wysokości objętego przez siebie udziału. Statut spółdzielni europejskiej może jednak tę odpowiedzialność rozszerzyć lub nawet wprowadzić odpowiedzialność nieograniczoną. Takie regulacje są niedopuszczalne zarówno na gruncie Prawa spółdzielczego (odpowiedzialność do wysokości zadeklarowanych udziałów) jak również na gruncie kodeksu spółek handlowych w odniesieniu do spółki z o.o. jak i spółki akcyjnej. Ich zdaniem cel statutowej działalności spółdzielni europejskiej może być określany alternatywnie a nie łącznie i jest określany jako: 1) zaspokajanie potrzeb członków albo 2) wspieranie ich działań gospodarczych i społecznych. Tak szerokie określenie celów nasuwa wątpliwość, czy spółdzielnie te z punktu widzenia kodeksu cywilnego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej będą uznawane za przedsiębiorców w sensie ekonomicznym. Zdaniem R. Trzaskowskiego 50 do spółdzielni europejskiej w pełnym zakresie ma zastosowanie art. 44 ak. 2 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej. 51 Oznacza to, że spółdzielnia europejska jest niczym innym jak spółką w rozumieniu art. 48 ak. 2 TWE. Przepis ten stanowi, iż przez spółki rozumie się spółki prawa cywilnego, a także spółdzielnie oraz inne osoby prawne prawa publicznego lub prywatnego, z wyjątkiem spółek, których działalność nie jest nastawiona na 49 R. Skubisz, M. Trzebiatowski, op. cit., s R. Trzaskowski, op. cit.s Traktat z dnia 25 marca 1957 r. ustanawiający Wspólnotę Europejską (tekst jednolity: Dz. Urz. UE C 325 z dnia 24 grudnia 2002 r.). 52

54 osiąganie zysków. Autor ten w moim przekonaniu nie podjął próby określenia istoty spółdzielni europejskiej. Reprezentuję pogląd, iż spółdzielnia europejska jest niewątpliwie osobą prawną typu korporacyjnego. Jest to niewątpliwie osoba prawna prawa prywatnego a nie prawa publicznego. Różni się ona od spółdzielni w rozumieniu polskiego prawa spółdzielczego (art. 1 ustawy z dnia 17 września 1982 r. podaje legalną definicję spółdzielni). Pomimo tego, że rozporządzenie określa ją jako spółkę, której kapitał zakładowy jest podzielony na udziały, to nie jest ona tylko i wyłącznie spółką, ponieważ w rozumieniu TWE spółdzielnie również zaliczane są do spółek. Dokładna analiza przepisów zarówno rozporządzenia jak i ustawy o spółdzielni europejskiej prowadzi do wniosku, iż spółdzielnia europejska jest osobą prawną sui generis posiadającą elementy zarówno spółek kapitałowych, spółdzielni sensu stricte, jak również stowarzyszeń. Niektóre spółdzielnie europejskie, ze względu na realizowane cele o charakterze niegospodarczym, można zaliczyć wprost do organizacji pozarządowych czy też organizacji pożytku publicznego. Interesujący pogląd wyraziła M. Wrzołek-Romańczuk, której zdaniem spółdzielnia europejska jest spółdzielnią o zmiennym kapitale (podzielonym na udziały) i zmiennym składzie osobowym. Jej podstawowym celem jest zaspokajanie potrzeb członków i wspieranie ich działalności gospodarczej i społecznej, w szczególności przez zawieranie z nimi umów dostawy towarów i usług, albo umów o pracę. Spółdzielnia europejska może mieć również na celu zaspokajanie potrzeb członków przez promowanie ich udziału w działalności gospodarczej w spółdzielni europejskiej (w spółdzielniach europejskich lub w spółdzielniach krajowych). Spółdzielnia europejska może prowadzić działalność przez spółdzielnię córkę. O ile statut nie stanowi inaczej, nie może ona świadczyć na rzecz osób trzecich niebędących członkami lub pozwalać im uczestniczyć w jej działalności. 52 Szkoda, iż autorka ta nie rozwinęła swoich myśli. Moim zdaniem stoi ona na stanowisku, że spółdzielnia europejska jest jednak spółdzielnią o specyficznych celach, które odbiegają od istoty spółdzielni określonej w przepisach 52 M. Wrzołek-Romańczuk, op. cit., s

55 polskiego prawa spółdzielczego. Reprezentuję pogląd, iż pomimo odesłania do regulacji zawartych w kodeksie spółek handlowych spółdzielnie europejskie posiadają wiele cech bliższych spółdzielniom aniżeli spółkom prawa handlowego. Określenie istoty spółdzielni europejskiej wymagać będzie, moim zdaniem, pogłębionych badań naukowych, które nie będą mogły ograniczać się tylko i wyłącznie do wykładni przepisów ustawy o spółdzielni europejskiej ale również i przede wszystkim obejmować powinny regulacje unijne zawarte zarówno w TWE jak i w rozporządzeniu Rady o statucie spółdzielni europejskiej ale także innych aktach unijnych. III. Utworzenie spółdzielni europejskiej Jak wynika z art. 2 ustawy o spółdzielni europejskiej, spółdzielnie europejskie mogą być tworzone przez spółdzielnie w rozumieniu art. 1 Prawo spółdzielcze, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe w rozumieniu art. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, a także banki spółdzielcze w rozumieniu ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających. Jak wynika z art. 7 poza ww. podmiotami w tworzeniu spółdzielni europejskiej mogą uczestniczyć również inne osoby prawne określone w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady w sprawie statutu spółdzielni europejskiej. Prima facies nasuwa się wniosek, iż przepisy regulujące zakładanie spółdzielni europejskich zawarte są zarówno w rozporządzeniu, jak również w Prawie spółdzielczym obowiązującym w kraju, w którym spółdzielnia będzie miała swoją siedzibę. W myśl art. 11 ust. 1 rozporządzenia rejestracja spółdzielni europejskiej powinna nastąpić w tym państwie członkowskim, w którym ma ona swoją siedzibę statutową i nastąpić powinna ona zgodnie z przepisami właściwymi dla spółek akcyjnych. Art. 3 ustawy o spółdzielni europejskiej stanowi, iż spółdzielnia europejska podlega wpisowi do rejestru na zasadach określonych dla spółek akcyjnych. Do zgłoszenia spółdzielni europejskiej do rejestru stosuje się odpowiednio art. 318 ustawy z dnia 15 września 54

56 2000 r. Kodeks spółek handlowych. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o spółdzielni europejskiej, jak również zgodnie z art. 7 ust. 8 i art. 73 ust. 1 rozporządzenia sąd rejestrowy jest właściwy według siedziby statutowej spółdzielni europejskiej. Zgodnie z art. 5 ustawy o spółdzielni europejskiej Centralna Informacja Krajowego Rejestru Sądowego przekazuje dane, które zgodnie z art. 13 rozporządzenia podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, do Urzędu Oficjalnych Publikacji Unii Europejskiej w terminie miesiąca od dnia ich ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym. Spółdzielnia europejska może zostać utworzona w jeden z pięciu sposobów wymienionych w rozporządzeniu: przez co najmniej pięć osób fizycznych zamieszkałych w co najmniej dwóch państwach członkowskich, przez co najmniej pięć osób fizycznych oraz spółek i firm w rozumieniu art. 48 ust. 2 TUWE i przez inne krajowe osoby prawne prawa publicznego i prywatnego założone zgodnie z prawem któregoś z państw Wspólnoty mające siedzibę lub podlegające prawu co najmniej dwóch różnych państw członkowskich, przez spółki i firmy w rozumieniu art. 48 ust. Traktatu i inne osoby prawne podlegające prawu publicznemu lub prywatnemu, utworzone według prawa państwa członkowskiego, podlegające co najmniej dwóch różnych państw członkowskich, przez połączenie spółdzielni utworzonych według prawa państwa członkowskiego, a mających siedziby statutowe i siedziby rzeczywiste na terenie Wspólnoty, pod warunkiem, że co najmniej dwie podlegają prawu różnych państw członkowskich, przez przekształcenie spółdzielni utworzonej według prawa państwa członkowskiego, która ma swoją siedzibę statutową i rzeczywistą na terenie Wspólnoty i przez co najmniej dwa ostatnie lata miała zakład lub działała przez spółdzielnię córkę podlegającą przepisom prawa państwa członkowskiego M. Wrzołek-Romańczuk, op. cit, s. 27. Podobny pogląd reprezentuje R. Skubisz i M. Trzebiatowski, op. cit., s

57 Zdaniem R. Trzaskowskiego istnieją trzy drogi utworzenia spółdzielni europejskiej. 1. Pierwsza droga polega na utworzeniu spółdzielni niejako na pniu polega ona na tym, że spółdzielnię taką mogą utworzyć: 1) co najmniej pięć osób fizycznych zamieszkałych w co najmniej dwóch krajach członkowskich, 2) łącznie co najmniej pięć osób fizycznych oraz otworzonych zgodnie z prawem państwa członkowskiego spółek w rozumieniu art. 48 ust. 2 Traktatu względnie innych osób prawnych regulowanych przez prawo publiczne lub prywatne, które mają miejsce zamieszkania albo poddane są prawu co najmniej dwu różnych państw członkowskich, 3) spółki w rozumieniu art. 48 ust. 2 Traktatu a także inne osoby prawne regulowane przez prawo publiczne lub prywatne utworzone stosownie do prawa państwa członkowskiego, które poddane są prawu co najmniej dwu różnych państw członkowskich; 2. Druga droga polega na połączeniu już istniejących spółdzielni. Połączenie polegać może albo na przejęciu, albo na utworzeniu nowej osoby prawnej (art. 19 ust. 1, art. 20, art. 21, art. 27 rozporządzenia). Jak zauważa słusznie R. Trzaskowski procedura połączenia jest bardzo skomplikowana, gdyż jej celem jest zabezpieczenie interesów zarówno członków jak i wierzycieli łączących się spółdzielni. Mianowicie obejmuje ona sporządzenie i ogłoszenie planu połączenia o treści szczegółowo uregulowanej oraz sprawozdania uzasadniającego połączenie pod względem prawnym i gospodarczym (art rozporządzenia). Procedura ta ma umożliwić członkom uzyskanie wszelkich informacji dotyczących połączenia (art. 25). W tym celu biegli sporządzają sprawozdanie dotyczące połączenia (art. 26). Zgodnie z art rozporządzenia winno też nastąpić urzędowe poświadczenie prawidłowości postępowania, warunkujące wpis spółdzielni europejskiej do rejestru (art. 31) oraz winno nastąpić zgodnie z art. 32 stosowne ogłoszenie o przeprowadzeniu połączenia. 56

58 W następstwie połączenia przejęte lub łączące się spółdzielnie przestają istnieć i zostają przejęte przez nowo powstałą osobę prawną przyjmującą formę prawną spółdzielni europejskiej. Następuje to zgodnie z art. 33 rozporządzenia w momencie rejestracji. Spółdzielnia europejska przejmuje w tym momencie aktywa i pasywa łączącej się spółdzielni bądź spółdzielni przejętych w następstwie połączenia. W tym samym momencie ustaje członkostwo w spółdzielniach przejętych albo łączących się a ich członkowie stają się ex lege członkami spółdzielni przejmującej, która przyjmuje formę prawną spółdzielni europejskiej. 3. Trzecia droga polega na przekształceniu spółdzielni utworzonej zgodnie z prawem państwa członkowskiego, która ma siedzibę i zarząd główny na obszarze Wspólnoty, jeżeli przynajmniej przez dwa lata miała oddział albo przedstawicielstwo podlegające prawu innego państwa członkowskiego. Przekształcenie takie nie powoduje ani rozwiązania spółdzielni ani utworzenia nowej osoby prawnej (jest to nieznane polskiemu prawu spółdzielczemu tzw. przekształcenie w ścisłym tego słowa znaczeniu związane ze zmianą formy prawnej (art. 35 ust. 1 rozporządzenia)). Procedura tego przekształcenia obejmuje: 1) sporządzenie i ogłoszenie planu przekształcenia, 2) sporządzenie sprawozdania wyjaśniającego i uzasadniającego aspekty prawne i ekonomiczne, jak również skutki przekształcenia dotyczące zatrudnienia oraz wskazujące członkom i pracownikom jego konsekwencje, 3) poświadczenie przez biegłych prawidłowości zamieszczonej w planie informacji o zmianach udziałów i wysokości ewentualnych dopłat, 4) zatwierdzenie planu przekształcenia oraz statutu spółdzielni europejskiej przez walne zgromadzenie. Przy tworzeniu spółki europejskiej wpłaty na kapitał zakładowy muszą wynieść co najmniej 30 tys. euro. Jest to wpłata minimalna. Nie wniesienie tego kapitału przez założycieli może powodować rozwiązanie spółdzielni europejskiej. Kapitał zakładowy składa się z udziałów 57

59 imiennych. Udziały te mogą należeć do różnych kategorii. Statut powinien określać liczbę udziałów, których objęcie warunkuje uzyskanie członkostwa. Zbywalność udziałów jest ograniczona (art. 4 ust. 1, ust. 3, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 rozporządzenia). Przy zakładaniu spółdzielni europejskiej istotne znaczenie posiada statut. Jest on sporządzany przez założycieli. Winien być sporządzony przynajmniej w formie pisemnej i podpisany przez członków założycieli. Statut spółdzielni europejskiej powinien określać: 1) nazwę SCE z dodatkiem przed lub po nazwie skrótu SCE, oraz ewentualnie słowa limited, 2) przedmiot działalności, założycieli spółdzielni (nazwiska i imiona albo firmy), adres siedziby statutowej, 3) warunki i tryb przyjmowania i wykluczania członków oraz wypowiedzenia członkostwa, prawa i obowiązki członków, ewentualnie wskazanie zróżnicowanych kategorii członków, z określeniem ich praw i obowiązków, 4) wartość nominalną objętych udziałów, kwotę subskrybowanego kapitału i wskazanie, że kapitał jest zmienny, 5) szczególne postanowienia dotyczące kwoty z zysku, która ma być przeznaczona na rezerwę ustawową, 6) kompetencje i zakres odpowiedzialności członków organów zarządzających, tryb powoływania i odwoływania członków organów, 7) wymagania w zakresie quorum oraz większości głosów, 8) czas trwania SCE, o ile założono ją na czas określony. Ostatnim stadium związanym z tworzeniem spółdzielni europejskiej jest jej rejestracja, która następuje w państwie członkowskim, w którym spółdzielnia europejska ma siedzibę statutową, w rejestrze przeznaczonym dla publicznych spółek z o.o. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o spółdzielni europejskiej wskazany jest sąd rejestrowy właściwy według siedziby statutowej spółdzielni europejskiej. Z chwilą wpisu do właściwego rejestru spółdzielnia europejska nabywa osobowość prawną. Reasumując należy stwierdzić, iż tryb związany z rejestracją spółdzielni europejskich bez względu na sposób, w jaki one powstają jest bardzo sformalizowany i wymaga przeprowadzenia dokładnej 58

60 analizy przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie statutu spółdzielni europejskiej, jak również przepisów ustawy o spółdzielni europejskiej. IV. Wnioski końcowe Formę prawną spółdzielni europejskiej należy z jednej strony propagować w naszym kraju, a z drugiej strony, procedury związane z ich tworzeniem i przekształcaniem zdecydowanie uprościć. Mam jednak świadomość, iż de facto jest to bardzo utrudnione z uwagi na poziom regulacji unijnych poświęconych spółdzielni europejskiej.

61

62 Prof. dr hab. Krzysztof Pietrzykowski Model spółdzielczości mieszkaniowej w Polsce Mówiąc o modelu spółdzielczości mieszkaniowej, nie można pominąć historii, zwłaszcza że znaczna większość obecnie istniejących spółdzielni mieszkaniowych powstała i przez lata funkcjonowała w Polsce Ludowej. Ówczesny model został stworzony przez ustawę z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach 54, która utrwaliła podział polskich spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na trzy typy: spółdzielnie mieszkaniowe (tzw. lokatorskie), spółdzielnie budowlano-mieszkaniowe (tzw. własnościowe) oraz spółdzielcze zrzeszenia budowy domów jednorodzinnych (art ). Różniły się one przede wszystkim rodzajami praw majątkowych przysługujących członkom do lokali lub domów. W pierwszym wypadku było to spółdzielcze prawo do lokalu takie jak w spółdzielni mieszkaniowej, a więc tzw. lokatorskie (art oraz art ), ukształtowane jako prawo obligacyjne, niezbywalne i niepodlegające egzekucji, w drugim - spółdzielcze prawo do lokalu takie jak w spółdzielni budowlano-mieszkaniowej, a więc tzw. własnościowe (art oraz art ), ukształtowane jako prawo rzeczowe ograniczone, przechodzące na spadkobierców, zbywalne i podlegające egzekucji, w trzecim pra- 54 Dz.U. Nr 12, poz. 61 ze zm. 61

63 wo własności domu jednorodzinnego (art oraz art ). W pierwszym i drugim wypadku właścicielem budynku była spółdzielnia (art i 3). W trzecim wypadku domy wznoszone przez spółdzielcze zrzeszenie stanowiły własność tego zrzeszenia do chwili przeniesienia własności na poszczególnych członków po zakończeniu budowy (art ). W okresie gospodarki socjalistycznej, a więc nakazowo-rozdzielczej i reglamentowanej, model spółdzielczości mieszkaniowej został ukształtowany na pięciu zasadach. Pierwszą była zasada związania spółdzielczego prawa do lokalu z członkostwem w spółdzielni (art i 3). Drugą zasadą była jednopodmiotowość spółdzielczego prawa do lokalu - prawo to mogło przysługiwać tylko jednej osobie lub małżonkom, jednakże członkiem spółdzielni mógł być tylko jeden z małżonków (art. 138). Trzecia zasada polegała na tym, że jedna osoba mogła być członkiem tylko jednej spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art ). Zgodnie z czwartą zasadą, jednej osobie mogło przysługiwać prawo tylko do jednego lokalu mieszkalnego (art ). Stosownie do piątej zasady, osoby małoletnie mogły być członkami spółdzielni budownictwa mieszkaniowego tylko w wypadkach ustalonych przez właściwy centralny związek spółdzielczy (art. 137). Na początku lat siedemdziesiątych XX wieku spółdzielczość mieszkaniowa w Polsce uzyskała pozycję quasi-monopolistyczną w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności. Trzeba tu wyraźnie podkreślić, że było to efektem określonych decyzji politycznych, a nie zjawisk o charakterze ekonomicznym. Państwo niemal całkowicie zrezygnowało z bezpośredniego angażowania się w budownictwo mieszkaniowe, przekazując zadania w tym zakresie spółdzielniom mieszkaniowym. Jednocześnie została istotnie zachwiana sztywna dotąd klasyfikacja spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na trzy typy, do czego jednak doszło nie w wyniku zmian ustawodawczych, ale w konsekwencji stosowania uchwały nr 6 Rady Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego z dnia 10 kwietnia 1972 r. w sprawie organizowania spółdzielni mieszkaniowych lokatorsko- -własnościowych oraz w sprawie zasad, którym powinny odpowiadać 62

64 statuty spółdzielni budownictwa mieszkaniowego 55. Spółdzielnie lokatorsko-własnościowe stały się wkrótce dominującym rodzajem spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Mogły one przydzielać lokale mieszkalne na warunkach zarówno lokatorskich, jak i własnościowych oraz przekształcać istniejące prawa lokatorskie w prawa własnościowe. Ówczesne spółdzielnie mieszkaniowe były często duże, bardzo duże, a nawet gigantyczne, jak np. dawna (tj. przed podziałami) Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego Ursynów w Warszawie. Nowa struktura spółdzielczości mieszkaniowej została utrwalona w ustawie z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze 56. Ustawa ta w szczególności zamiast trzech typów spółdzielni budownictwa mieszkaniowego wprowadziła jednolity typ spółdzielni mieszkaniowej, która mogła zaspokajać potrzeby mieszkaniowe członków, przydzielając im lokale mieszkalne na zasadach prawa lokatorskiego lub własnościowego, budować domy jednorodzinne (lokale w innych domach) w celu przeniesienia własności na członków oraz udzielać członkom pomocy w budowie przez nich lokali mieszkalnych (art ). Zniosła ona ponadto zakaz członkostwa tej samej osoby w dwóch spółdzielniach mieszkaniowych. Wprowadziła natomiast przymusową wspólność małżeńską majątkową spółdzielczego prawa do lokalu przydzielonego w czasie trwania małżeństwa dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny (art ), umożliwiając członkostwo obojga małżonków w spółdzielni, i to również wtedy, gdy spółdzielcze prawo do lokalu przysługiwało tylko jednemu z nich (art ). Jednocześnie nie tylko utrzymała, ale wręcz wzmocniła reglamentacyjny charakter regulacji prawnych dotyczących spółdzielni mieszkaniowych (np. art. 205 i art. 225). Zwiększyła też ograniczenia w zakresie dziedziczenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (art. 228). Poza tym utrzymała wszystkie dotychczas istniejące konstrukcje spółdzielczych praw do lokali oraz wszystkie podstawowe zasady obowiązujące w tym zakresie (z wyjątkiem zasady przysługiwania jednej osobie prawa do członkostwa tylko w jednej spółdzielni mieszkaniowej). Ustawa z 1982 r. w części dotyczącej 55 Informacje i Komunikaty CZSBM 1972, nr 7-8, poz Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm. 63

65 spółdzielni mieszkaniowych była więc typowym aktem prawnym pochodzącym z okresu gospodarki nakazowo-rozdzielczej i reglamentowanej. W szczególności zatem utrwaliła i rozwinęła model spółdzielczości mieszkaniowej stworzony w ustawie z 1961 r. W okresie przemian ustrojowych w latach stało się jasne, że spółdzielczość mieszkaniowa musi utracić swoją quasi-monopolistyczną pozycję w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności. Jednocześnie oczywista stała się konieczność wprowadzenia zmian dostosowujących spółdzielcze prawo mieszkaniowe do reguł gospodarki rynkowej. Nie zmieniła tego modelu ani ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości 57, która - obok ustawowej likwidacji związków spółdzielczych - m.in. umożliwiła podziały spółdzielni na żądanie mniejszości, ani ustawa z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz ustaw o księgach wieczystych i hipotece, Prawo spółdzielcze, Kodeks postępowania cywilnego, Prawo lokalowe 58, która w szczególności wprowadziła możliwość zakładania odrębnych ksiąg wieczystych dla spółdzielczych własnościowych praw do lokali oraz obciążania tych praw hipoteką. Nie zmieniła go także ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze oraz o zmianie niektórych innych ustaw 59. Zmodyfikowała ona wszakże albo uchyliła mające reglamentacyjny charakter przepisy art. 205, 206, 214 i 225. Jednocześnie jednak utrzymała konstrukcję przydziału lokalu (art. 204 i nast.), ograniczenia uprawnień osób małoletnich (art. 207), zasadę jednopodmiotowości spółdzielczego prawa do lokalu (art ), przymusową wspólność małżeńską spółdzielczego prawa do lokalu (art ), ograniczenia w zakresie wynajmowania lokali mieszkalnych oraz ich oddawania w bezpłatne używanie (art. 217), ograniczenia dotyczące zbywania własnościowego prawa do lokalu (art. 223) i dziedziczenia tego prawa (art. 228). Istotne zmiany systemowe zostały wprowadzone dopiero przez ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. 57 Dz.U. Nr 6, poz. 36 ze zm. 58 Dz. U. Nr 115, poz Dz. U. Nr 90, poz. 419 ze zm. 64

66 Podjęto wówczas próbę, jak zresztą się później okazało nieskuteczną, uregulowania sytuacji prawnej tych spółdzielni, które wznosiły budynki na gruntach, do których nie przysługiwało im ani prawo własności, ani prawo użytkowania wieczystego (art. 35 ustawy z 2000 r.). Wprowadzono ułatwienia w zakresie przekształcania praw lokatorskich i praw własnościowych w prawa odrębnej własności lokali. Przywrócono możliwość dokonywania podziałów spółdzielni na żądanie mniejszości (dodany art. 108a ustawy z 1982 r.). Na szczególną uwagę zasługiwało jednak ukształtowanie przez ustawę z 2000 r. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu jako kategorii przejściowej. Po wejściu tej ustawy w życie spółdzielnia mieszkaniowa nie mogła bowiem ustanawiać spółdzielczych własnościowych praw do lokali, ale jedynie prawa odrębnej własności lokali i prawa lokatorskie. Celem ustawy było szybkie przekształcenie spółdzielczych praw własnościowych w prawa odrębnej własności, dlatego pozostawiono w odniesieniu do prawa własnościowego regulację archaiczną i ułomną w porównaniu z unormowaniem prawa odrębnej własności lokalu. W konsekwencji jednak utrzymano w porządku prawnym (a ściślej - w ustawie z 1982 r.) liczne przepisy niezgodne z Konstytucją, co było niewątpliwie niepożądanym skutkiem ubocznym ustawy z 2000 r. Ciągle zwłaszcza obowiązywały zasady związania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu z członkostwem w spółdzielni oraz jednopodmiotowości tego prawa. Model przyjęty w ustawie z 1961 r. został więc istotnie zmodyfikowany, ale nie zmieniony. Ważna rola przypadła w tym czasie Trybunałowi Konstytucyjnemu, który po kolei eliminował z porządku prawnego relikty spółdzielczego prawa mieszkaniowego pochodzące z okresu gospodarki nakazowo-rozdzielczej i reglamentowanej. W kolejnych wyrokach Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją art i ustawy z 1982 r. ograniczających dziedziczenie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, art wyrażającego zasadę jednopodmiotowości prawa własnościowego, art. 216 wynikającego z zasady związania prawa własnościowego z członkostwem w spółdzielni, art. 217 przewidującego ograniczenia w zakresie wynajmowania lub oddawania w bezpłatne używanie lokali własnościowych, art

67 1 będącego konsekwencją obowiązywania zasady związania prawa własnościowego z członkostwem w spółdzielni, następnie zaś art. 172 ust. 2 i art. 178 ust. 1 ustawy z 2000 r. które uzależniały skuteczność zbycia własnościowego prawa do lokalu od przyjęcia nabywcy w poczet członków spółdzielni oraz przewidywały wygaśnięcie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu z upływem sześciu miesięcy od dnia ustania członkostwa z innych przyczyn niż śmierć członka. Były to ostatnie już relikty wynikające z zasad jednopodmiotowości prawa własnościowego i związania tego prawa z członkostwem w spółdzielni. Utrata mocy obowiązującej tych przepisów oznaczała więc ostateczne wyeliminowanie wspomnianych zasad z polskiego porządku prawnego, a w konsekwencji odejście od modelu spółdzielczości mieszkaniowej w Polsce pochodzącego z 1961 r. Jednakże liczne wyroki Trybunału Konstytucyjnego dotyczące spółdzielczego prawa mieszkaniowego oraz nowelizacje oraz ustawy z 2000 r. dokonane w 2001 r., 2002 r., 2005 r., 2007 r., 2009 r., 2011 r. i 2012 r. sprawiły, że ta ustawa stała się jeszcze bardziej skomplikowana i nieczytelna, niż była na początku jej obowiązywania. Oczywiście w tej sytuacji nie można w żadnym wypadku mówić o stworzeniu przez ustawę z 2000 r. nowego modelu polskiej spółdzielczości mieszkaniowej. Zamiast uchylonych zasad nie stworzono nowych, powstała zatem pustka. Znaczna liczba nowelizacji ustawy z 2000 r. nie może dziwić, gdyż jest to, niestety, w polskim parlamencie tendencja dotycząca praktycznie wszystkich aktów normatywnych. Oczywista jest jednak konieczność podjęcia prac nad ustawą, która stworzy nowy model spółdzielczości mieszkaniowej, opartej na następujących zasadach. Po pierwsze, spółdzielnie mieszkaniowe muszą mieć uregulowaną sytuację w zakresie praw do gruntów, na których zostały wybudowane często całe osiedla mieszkaniowe. Obecnie nadal często spółdzielnie mieszkaniowe nie mają ani prawa własności, ani prawa użytkowania wieczystego takich gruntów. Jest to ewidentna pozostałość pochodząca z czasów Polski Ludowej, która musi być ostatecznie rozwiązana przez władze III Rzeczypospolitej. Po drugie, prawa do lokali w spółdzielni mieszkaniowej powinny przysługiwać jej członkom. Skutkiem ubocznym zniesie- 66

68 nia przez Trybunał Konstytucyjny zasady związania spółdzielczego własnościowego prawa z członkostwem w spółdzielni jest sytuacja, że obecnie osoba, której przysługuje takie prawo, nie musi być członkiem. Nie jest jednak pożądana sytuacja, gdy taka osoba zostaje praktycznie pozbawiona wpływu na zarządzanie spółdzielnią i z natury rzeczy nie jest związana postanowieniami statutu spółdzielni. Dlatego dawna formuła związania prawa do lokalu z członkostwem w spółdzielni powinna być zastąpiona formułą związania członkostwa w spółdzielni z prawem do lokalu, wzorowaną na konstrukcji członkostwa we wspólnocie mieszkaniowej. Po trzecie, członkowie spółdzielni powinni mieć możliwość ubiegania się o ustanowienie lokatorskiego prawa do lokalu albo prawa odrębnej własności lokalu, zaś spółdzielcze prawo własnościowe nie mogłoby już być ustanawiane, takie zaś prawo wcześniej powstałe mogłoby być łatwo i nieodpłatnie przekształcone w odrębną własność. Po czwarte, po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w określonej nieruchomości miałyby zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali, niezależnie od pozostawania przez właścicieli lokali członkami spółdzielni. W szczególności więc powstawałaby w takim wypadku wspólnota mieszkaniowa. Jednakże właściciele lokali mogliby podjąć uchwałę o stosowaniu do nich ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W moim przekonaniu szanse na takie zmiany modelowe stwarza projekt ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk sejmowy nr 819). Należy jednak podkreślić, że Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie III CZP 104/12 60 stwierdził, że Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu ustanowione w budynku położonym na gruncie, do którego spółdzielni nie przysługuje własność albo użytkowanie wieczyste, stanowi ekspektatywę tego prawa; niedopuszczalne jest założenie księgi wieczystej w celu jej ujawnienia. Uchwała ta wymaga pilnej interwencji ustawodawcy ostatecznie rozwiązującej problem praw spółdzielni mieszkaniowych do gruntów. 60 OSNC 2013, nr 10, poz

69

70 dr hab. Piotr Zakrzewski, prof. KUL Spółdzielcze prawa do lokali - propozycje zmiana Formy prawne zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni mieszkaniowych de lege lata i de lege ferenda. 1. Wstęp. Sformułowanie merytorycznych propozycji zmian w zakresie spółdzielczych praw do lokali należy poprzedzić ustaleniami dotyczącymi katalogu form prawnych w ramach których spółdzielnia mieszkaniowa będzie zaspokajać potrzeby spółdzielcze. Kolejno zatem zajmę się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, spółdzielczym lokatorskim prawem do lokalu mieszkalnego oraz prawem najmu. Następnie zaś sformułuję propozycje zmian dotyczących spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego.

71 2. Kształtowanie się praw do lokali w spółdzielniach mieszkaniowych. Odpowiedz na pytanie, jakie typy praw do lokali powinny występować w spółdzielniach mieszkaniowych, należy poprzedzić krótkimi uwagami historycznymi. Na tle ustawy z 29 października 1920 r. o spółdzielniach (dalej sp) wykształciły się dwie formy prawne korzystania z mieszkań spółdzielczych przez członków w zależności od charakteru spółdzielni oraz, co się z tym wiązało, zaangażowania finansowego członka w budowę lokalu. W spółdzielniach mieszkaniowo - budowlanych członkom przysługiwało wobec lokali prawo własności, którego ustanowienia mogli domagać się od spółdzielni po spełnieniu warunków określonych w statucie, a w spółdzielniach mieszkaniowych niesprecyzowane bliżej w ustawie prawo użytkowania, którego treść należało ustalać w oparciu o postanowienia statutu oraz ogólne regulacje prawa cywilnego 61. Nie było więc to prawo jednoznacznie określone. Warto także zaznaczyć, że podstawą prawną praw członków związanych z budową, a następnie korzystaniem z lokali niezależnie od formy prawnej stanowił statutu spółdzielni, co dobitnie podkreślał art. 6 ust. 2 sp stanowiąc: Statut spółdzielni, mającej na celu dostarczanie członkom mieszkań, winien przewidywać tworzenie funduszu budowlanego, regulować prawa członków do mieszkań, oznaczać zasady użytkowania mieszkań, oraz zasady wpłaty i zwrotów wkładów budowlanych. Za wkład budowlany uważa się sumy, wniesione przez członka na pokrycie kosztów, związanych z budową. Oznacza to, że ustawodawca hołdował tzw. korporacyjnej koncepcji regulacji spółdzielczych stosunków mieszkaniowych, czyli takiej, która w uproszczeniu polega na tym, że to prawo wewnętrzne spółdzielni reguluje pochodne prawa i obowiązki członków związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych. 61 J. Dzierżanowski, Ustawa o spółdzielniach. Tekst Orzecznictwo S.N. Objaśnienia z uwzględnieniem spółdzielni mieszkaniowych i mieszkaniowo-budowlanych. Rozporządzenie o własności lokali. Tekst objaśnienia wskazówki praktyczne, Warszawa, 1938, s. 23; Cz. Muraszko, Prawo własności w spółdzielniach mieszkaniowych i budowlanych, Głos Sądownictwa, 1930, nr 5, s. 293 nn. 70

72 Wspomniany art. 6 ust. 2 sp stanowił także punkt wyjścia do przyjęcia w kolejnych latach rozbudowanej regulacji ustawowej dotyczącej spółdzielni mieszkaniowych w ustawie o spółdzielniach i ich związkach, ustawie - prawo spółdzielcze, a także obowiązującej ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Rozwiązanie przyjęte przez polskiego ustawodawcę należy ocenić pozytywnie, ponieważ stanowiło ono odpowiedź na problemy występujące w spółdzielczych stosunkach mieszkaniowych, którym nie były w stanie w wystarczający sposób sprostać regulacje statutowe bazujące jedynie na autonomii spółdzielni. Pod rządem ustawy z 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach 62 oraz ustawy 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze 63 ukształtowały się zasadniczo dwa typy praw do lokali prawo silniejsze, czyli ograniczone prawo rzeczowe oraz słabsze, tj. prawo względne. Ostatecznie druga z wymienionych ustaw nadała tym prawom nazwy spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (mieszkalnego lub użytkowego) oraz spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu (zob. art. 213 pr.spółdz). Wspomniane akty prawne odeszły więc od przedwojennej praktyki, jaką było budowanie lokali dla członków i ustanawianie na ich rzecz praw własności, a zastąpiły je ograniczonym prawem rzeczowym, które w pewnym stopniu było jednak prawem ułomnym, a to co najmniej z trzech powodów. Zbycie tego prawa było ograniczone, bo jego skuteczność zależała od przyjęcia nabywcy w poczet członków (zob. art pr.spółdz). Podobnie ograniczona była jego dziedziczność (art. 228 pr.spółdz). Ponadto cechowało się ono stosunkowo małą, jak na prawo rzeczowe stałością, co było z kolei konsekwencją silnej zależności spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu od członkostwa. Jego ustanie spowodowane wykluczeniem lub wykreśleniem członka powodowało wygaśnięcie własnościowego prawa do lokalu (art. 227 pr.spółdz). 62 Dz. U. Nr 12, poz. 61 zm. 63 T. jedn. Dz. U. z 1995 r. nr 54, poz. 288 zm. 71

73 3. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu de lege lata i de lege ferenda. Współcześnie treść spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu stanowi wynik licznych ingerencji Trybunału Konstytucyjnego uznających wspomniane restrykcyjne przepisy za sprzeczne 64 z Konstytucją RP 65 oraz idących w ślad za nimi decyzjami ustawodawcy. Odznacza się ono szerokim zakresem uprawnień wobec przedmiotu, jakim jest lokal. Zbywalność i dziedziczność spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nie są ograniczone, a jego zależność od członkostwa występuje w niewielkim zakresie, co jednak generuje pewne problemy. Trzeba się zatem zgodzić z poglądem, że aktualnie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu upodobniło się do prawa odrębnej własności 66. Mamy zatem w spółdzielniach mieszkaniowych do czynienia z dwoma prawami o daleko zbliżonej treści, których nazwa odwołuje się do terminu własność własnościowe prawo do lokalu i odrębna własność lokalu. Nie jest to rozwiązanie optymalne. Powstaje w związku z tym pytanie o dalsze losy tego prawa? Przedstawiona powyżej skrótowo ewolucja spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu pokazuje, że jest ono przejściowym, a nie trwałym prawem cywilnoprawnym umożliwiającym uprawnionym korzystanie z lokali położonych w budynkach wybudowanych przez spółdzielnie lub ich poprzedników, pomimo tego, że w poprzednim ustroju spełniło ono doniosłą rolę wzmacniając pozycję członków korzystających z lokali spółdzielczych. To jednak jego powstanie, treść i rozwój wiązać należy z prymatem własności społecznej charakterystycznym dla Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Zauważyć należy, że już w pierwszej 64 Zob. m.in. Wyrok TK z 25 lutego 1999 r., Sygn. K 23/98. Wyrok TK z 21 maja 2001 r., Sygn. SK 15/00. Wyrok TK z 29 czerwca 2001 r., Sygn. K 23/00. Wyrok TK z 30 marca 2004 r., Sygn. K 32/03. Wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r., Sygn. K 42/02. Wyrok TK z 9 listopada 2005 r., Sygn. P 11/05. Wyrok TK z 5 września 2006 r., Sygn. K 51/05. Wyrok TK z 17 grudnia 2008 r., Sygn. K 16/08. Wyrok TK z 15 lipca 2009 r., Sygn. K 64/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, 487 ze zm.) 66 K. Pietrzykowski, w: System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 4, red. E. Gniewek, Warszawa, 2012, s

74 połowie lat dziewięćdziesiątych koncepcja zastąpienia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu prawem odrębnej własności lokalu, została uznana przez J. Ignatowicza za zachęcającą 67. Nie wydaje się zasadny powrót do rozwiązań dopuszczających konstytutywne ustanawianie spółdzielczych własnościowych praw do lokalu m.in. z uwagi na niemożność zróżnicowania warunków finansowych, na jakich wspomniane prawa będą ustanawiane w porównaniu do prawa odrębnej własności lokalu (art. 18 usm) 68. Powstaje jednak pytanie, o dalszy los takich praw ustanowionych wcześniej? Potencjalnie możliwe są dwa rozwiązania. Pierwsze przewidujące przekształcenie ex lege spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności lokalu, za którym przemawia postulat racjonalności i spójności prawa rzeczowego, co oznacza, że nie ma w nim miejsca na dwa prawa podmiotowe o zbliżonej treści. Drugie zakładające dowolność takich przekształceń, które z kolei znajduje wsparcie w zasadzie autonomiczności. Zdobyło ono przewagę w piśmiennictwie 69. Wspomniany jednak proces może się spotkać ze sprzeciwem ze strony środowisk spółdzielczych, które dostrzegają w nim niekorzystne zjawisko, a mianowicie pomniejszenie zakresu majątku spółdzielczego i tym samym znaczenia spółdzielni mieszkaniowej jako osoby prawnej. Obawy są zasadne, gdyby procesowi przekształceń własnościowych w spółdzielniach, zwłaszcza dokonującemu się z mocy prawa, towarzyszyło ograniczenie zarządzania nieruchomością wspólną przez spółdzielnię. Pełny bowiem proces przekształceń spółdzielczych praw do lokali w prawo odrębnej własności połączony z osłabieniem zasady zarządu spółdzielczego (zob. art. 1 ust. 3, art. 27 usm), oznaczałby, że działalność spółdzielni mieszkaniowych stałaby się w dużej 67 J. Ignatowicz, Formy prawne korzystania z lokali mieszkalnych w warunkach gospodarki rynkowej, [w:] Rozprawy z polskiego i europejskiego prawa prywatnego. Księga pamiątkowa ofiarowana Profesorowi Józefowi Skąpskiemu, red. A. Mączyński, M. Pazdan, A. Szpunar, Kraków, 1994, s K. Pietrzykowski, w: System prawa prywatnego, s. 424; M. Wrzołek-Romańczuk, Niewykorzystane szanse nowelizacji. Uwagi do ustawy z 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (cz. 1), Pal., 2007, nr K. Pietrzykowski, w: System prawa prywatnego, s

75 mierze bezprzedmiotowa. Tu należy dodać, że rozwiązania dotyczące zarządu nieruchomością wspólną wykonywanego przez spółdzielnie, nie są wyjątkiem, ale występują w przypadku TBS 70, który na mocy art. 33j ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (dalej fpbm) 71 wykonuje zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą jego współwłasność, jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (dalej uwl) 72. Dobrze byłoby także, aby wspomnianym procesom towarzyszyło zwiększenie puli środków publicznych przeznaczonych na finansowanie budowy lokali, do których spółdzielnie ustanawiają spółdzielcze lokatorskie prawa do lokali mieszkalnych. Dotychczasowe programy wsparcia polegające na udzielaniu przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach realizacji programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego kredytów na warunkach preferencyjnych spółdzielniom mieszkaniowym w celu budowy mieszkań, wobec których ustanowione zostaną spółdzielcze lokatorskie prawa do lokali mieszkalnych, są niewystarczające w stosunku do potrzeb (art. 15a, 15e fpbm). Z perspektywy członka wsparcie ze środków publicznych polega więc na tym, że spłacany przez niego kredyt wraz z odsetkami zaciągnięty przez spółdzielnię na sfinansowanie budowy lokalu (art. 10 ust. 2 zd. 2 usm), będzie miał miał niższą wysokość w porównaniu do kredytu zaciągniętego na warunkach komercyjnych. Przekształcenie spółdzielczych własnościowych praw do lokalu w prawa odrębnej własności lokalu, wymaga uporządkowania stanu prawnego nieruchomości, na których posadowione są budynki wraz z lokalami. Obecnie wiele spółdzielni, choć ustanowiło dla członków spółdzielcze prawa do lokali, to nie ma prawa własności do gruntu lub prawa użytkowania wieczystego. Rodzi to także aktualnie pytanie na temat statusu prawnego członków w takiej sytuacji? W tym kontekście warto zwrócić uwagę na niedawną uchwałę składu 7 sędziów z dnia 24 maja 2013 r., III CZP 104/12, w której czytamy: Spółdzielcze 70 Towarzystwo Budownictwa Społecznego 71 Tj. z 2013 r. Dz. U. poz Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm. 74

76 własnościowe prawo do lokalu ustanowione w budynku położonym na gruncie, do którego spółdzielni nie przysługuje własność albo użytkowanie wieczyste, stanowi ekspektatywę tego prawa; niedopuszczalne jest założenie księgi wieczystej w celu jej ujawnienia. Wspomniana uchwała jest prawidłowa z punktu widzenia zasady superficies solo cedit (art. 48 k.c.), ale wywołuje ona negatywne skutki społeczne, ponieważ osoby, które nabyły spółdzielcze własnościowe prawa do lokali w budynkach znajdujących się na gruntach, do których spółdzielniom mieszkaniowym nie przysługuje prawo własności albo prawo użytkowania wieczystego, nie będą mogły zakładać ksiąg wieczystych a co za tym idzie zaciągać kredytów hipotecznych. Wspomniane problemy rozwiąże trafna propozycja nabycia przez spółdzielnię prawa własności gruntu lub prawa użytkowania wieczystego na skutek przemilczenia. Brak odwołania się do wspomnianej wyżej tzw. koncepcji radykalnej, czyli tej zakładającej przekształcenie ex lege spółdzielczych własnościowych praw do lokalu w odrębną własność lokalu oznacza, że prawa te pozostaną częścią porządku prawnego. W związku z tym warto zauważyć, że odejście w przypadku spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu od zasady zależności od członkostwa prowadzi do pewnego paradoksu. Choć prawo to mogło być ustanowione tylko przez spółdzielnię i może istnieć tak długo, jak ona istnieje (art. 17/18 ust. 1 usm), to osoba, której to prawo przysługuje, nie musi być członkiem spółdzielni. Wywołuje to także trudności teoretyczne i praktyczne, a mianowicie powstaje pytanie, co ma stanowić podstawę prawną regulującą relacje związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości, w których położone są lokale? Artykuł 4 ust. 1² usm przewiduje uiszczanie opłat na takich samych zasadach, jak członkowie spółdzielni, w więc zgodnie z postanowieniami statutu spółdzielni, której uprawnieni z tytułu spółdzielczych własnościowych praw do lokali nie muszą być członkami. Jest to oczywiście sytuacja niewłaściwa, ponieważ po pierwsze statut nie powinien mieć zastosowania do osób nie będących członkami spółdzielni, a po drugie ustawodawca bezzasadnie zrównał w prawach i obowiązkach członków będących z mocy art. 1 ust. 1 usm beneficjentami pomocniczej względem nich działalności gospodarczej 75

77 spółdzielni mieszkaniowej i nieczłonków, w ten sposób że ta ostatnia grupa podmiotów także pokrywa jedynie koszty związane z korzystaniem z nieruchomości, a tymczasem cena usług świadczonych na ich rzecz przez spółdzielnię powinna być dla nich powiększana o jej zysk (marżę) z korzyścią dla członków (art. 6 usm) 73. Rozwiązanie tej sytuacji może być dwojakie. Pierwsze przewiduje przywrócenie tzw. warunkowej zależności między spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu a członkostwem w postaci zakładającej, że z przysługiwaniem danej osobie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu wiąże się także z mocy prawa członkostwo w spółdzielni 74. Drugie przeciwnie zakłada brak zależności warunkowej między spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu a członkostwem, czemu jednak towarzyszy ustawowo obowiązek kontraktowania nałożony na spółdzielnię i uprawnionego do zawarcia umowy cywilnoprawnej regulującej zasady uczestnictwa nieczłonka w eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości w części przypadającej na jego lokal, przy czym opłata, jaką mogłaby nałożyć spółdzielnia składałaby się z pozycji jej kosztów oraz zysku (marży) za świadczone dla nieczłonka usługi. Wobec pierwszej propozycji wysunąć można zarzut niekonstytucyjności z uwagi na obowiązkową przynależność do spółdzielni, przy czym przymus w postaci obowiązku kontraktowania występuje także w przypadku drugiej propozycji. Wspomniany zarzut jest jednak bezpodstawny, ponieważ podobne rozwiązanie znane jest wspólnocie mieszkaniowej. Nabycie własności lokalu przesądza z mocy prawa o przynależności właściciela do wspólnoty mieszkaniowej, choć jej charakter prawny jest, jak powszechnie wiadomo, sporny (art. 6 uwl). Drugie rozwiązanie nie jest także wolne od kontrowersji, w szczególności potencjalnie naraża uprawnionego nieczłonka na ryzyko bardzo wysokich opłat ustalanych przez spółdzielnię korzystającą z pozycji monopolistycznej w odniesieniu do niego. Złagodzenie tego niebezpieczeństwa mogłoby polegać na przyznaniu takiej osobie roszczenia o przyjęcie 73 P. Zakrzewski, Status prawny członka spółdzielni mieszkaniowej w spółdzielczych stosunkach lokatorskich, Warszawa, 2010, s K. Pietrzykowski, w: System prawa prywatnego, s. 425; zob. M. Wrzołek-Romańczuk, Niewykorzystane, s

78 do spółdzielnie i umożliwienie jej wejścia w obręb korzyści, na jakich spółdzielnia zaspokaja potrzeby mieszkaniowe członków. Ostatecznie więc przez pewnego rodzaju presję natury ekonomicznej osiągnięty byłby postulat jednoczesnego uczestnictwa w spółdzielni i przysługiwania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Z pośród wspomnianych dwóch koncepcji opowiedzieć należy się za pierwszą jako bardziej odpowiadającej spółdzielczemu prawu mieszkaniowemu, a dopiero w dalszej kolejności za koncepcją drugą. 4. Spółdzielnie lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego i prawo najmu de lege lata i de lege ferenda. Spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego wyewoluowało z prawa do używania lokalu, którego podstawę tworzył art. 6 ust. 2 sp, a zasadniczy kształt przybrało pod rządem ustawy o spółdzielniach i ich związkach oraz ustawy prawo spółdzielcze. Pomimo tego, że współcześnie spółdzielcze formy korzystania z mieszkań są przyjmowane z niechęcią, to należy zgodzić się z J. Ignatowiczem, który kategorycznie sprzeciwił się tendencji wyeliminowania z katalogu prawnych form korzystania z lokali mieszkalnych spółdzielczego prawa lokatorskiego 75. Upatrywał w nim słusznie prawa służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych uboższych warstw społecznych przy współudziale państwa lub samorządu 76. Opowiedzenie się za utrzymaniem spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego nie przesądza natomiast tego, czy powinno ono zachować dotychczasowy kształt, czy też należałoby je zmodyfikować, tak, aby stało się ono bardziej atrakcyjne dla członków. Ukształtowało się ono zasadniczo w poprzedniej epoce. Oznacza to, że ówczesne założenia, zwłaszcza prymat własności społecznej wywarły na nim pewne piętno. Trzeba jednak zaznaczyć, że dyskusja nad kierunkiem zmian kształtu spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego musi pozostawać w związku z decyzją ustawodawcy o zwiększeniu puli środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie budowy lokali. Bez tego prawo to nie uzyska szerszej doniosłości, a daleko posunięte zmiany jego treści będą niecelowe. 75 J. Ignatowicz, Formy, s Tamże,

79 Rozważyć należy także kolejne prawo, za pomocą którego spółdzielnia mieszkaniowa mogłaby potencjalnie zaspokajać potrzeby mieszkaniowe członków. Chodzi o prawo najmu. W mojej ocenie dyskusja dotycząca wykorzystania prawa najmu jako formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków występująca obok prawa własności i spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego lub w zastępstwie ostatniego z nich, oznaczać musi zerwanie z ukształtowaną od początków istnienia spółdzielczości mieszkaniowej w Polsce zasadą całkowitego lub częściowego współfinansowania budowy mieszkań przez członków. Prawo najmu jest bowiem prawem, które jedynie umożliwia czasowe korzystanie z cudzego lokalu (art. 695 k.c.), co czyni współfinansowanie przez najemcę budowy wynajmowanego lokalu całkowicie nieuzasadnionym z ekonomicznej perspektywy. Oznaczałoby to więc, że ciężar finansowania budowy przez spółdzielnię mieszkań na wynajem ponosiłaby w całości spółdzielnia przy ewentualnym wsparciu ze środków publicznych. Musiałoby to prowadzić do przyjęcia de lege ferenda takich rozwiązań legislacyjnych, które pozwolą spółdzielni na osiąganie nadwyżki bilansowej, która następnie byłaby przeznaczona na pokrycie wspomnianych wydatków. Niemożliwe stałoby się więc utrzymanie dotychczasowego rozwiązania, w myśl którego członek, czy to finansujący budowę lokalu, czy korzystający z lokalu pokrywa jedynie wynikłe stąd koszty (zob. art. 4, art. 18 ust. 2 usm). Na wysokość wkładu budowlanego i mieszkaniowego oraz opłat składałyby się więc koszty budowy lokalu oraz koszty eksploatacji i utrzymania nieruchomości wraz z zyskiem (marżą) spółdzielni. Wprowadzenie takich nowych rozwiązań do starych spółdzielni, których członkowie współfinansowali budowę lokali, nie jest w żaden sposób uzasadnione. Mogłyby być więc one wykorzystane w nowych, tworzonych współcześnie spółdzielniach. Rozwiązanie odmienne zakładające finansowy wkład najemcy- -członka w budowę lokalu generowałby te same problemy, które są dobrze znane w przypadku spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. Dobrze ilustruje to przykład finansowania budowy lokalu przez najemcę, który występuje w przypadku Towarzystw Budownictwa Społecznego (TBS). Powstają zatem kwestie stopnia uczestnic- 78

80 twa najemcy w kosztach budowy (art. 29a ust. 1 i 2 fpbm) oraz zwrotu tej kwoty partycypacji finansowej po ustaniu najmu lokalu (art. 29a ust. 3 fpbm), a także ustanowienia na rzecz najemcy prawa własności do wynajmowanego lokalu (art. 33e, 33f fpbm). Pojawia się w związku z tym pytanie, dlaczego to budownictwo spółdzielcze przy wsparciu środków publicznych nie stało się dominującą formą służącą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych warstw uboższych społeczeństwa, ale TBS będący podmiotem prywatnoprawnym o celach publicznych (art. 23, 25 fpbm)? J. Ignatowicz postulował przyznanie priorytetu budownictwu spółdzielczemu dopuszczając także budownictwo komunalne na wynajem z następujących przyczyn: 1) zapewnia ono silniejszy niż najem tytuł prawny do lokalu, 2) angażuje w większym stopniu środki finansowe zainteresowanego kwota partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego najemcy nie może przekraczać 30% kosztów budowy lokalu (art. 29a ust. 1 i 2 fpbm), 3) ramy prawne są precyzyjnie określone, co uwalnia od ryzykownego eksperymentowania 77. Stanowisko to, choć sformułowane na początku okresu transformacji, zachowało swoją aktualność. Szerzej należy odnieść się do ostatniego z przywołanych argumentów. Odwołanie się do prawa najmu jako formy prawnej służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych wiąże się także z trudnością polegającą na ustaleniu charakteru stosunku pochodnego między członkiem i spółdzielnią. Jedynie przy powierzchownej ocenie można założyć, że mielibyśmy tu do czynienia z najmem. Doświadczenia państw germańskich (Niemcy, Austria) pokazują jednak, że pojawi się wówczas tzw. najem spółdzielczy, będący konsekwencją mieszania się w tym stosunku prawnym elementów prawa spółdzielczego i obligacyjnego, a zatem pojawią się nowe problemy dogmatyczne. Zatem zastąpienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego prawem najmu, jedynie pozornie uprościłoby relacje prawne na linii najemca-członek spółdzielnia mieszkaniowa przy założeniu, że ten pierwszy współfinansuje budowę lokalu, który będzie następnie wynajmował. Byłoby na odwrót, a spółdzielcze loka- 77 J. Ignatowicz, Formy, s

81 torskie prawo do lokalu mieszkalnego wykazało swoją przydatność m.in. z dwóch powodów. Po pierwsze stanowi rozwiązanie problemów, jakie występują w pochodnym stosunku prawnym, po drugie jest udaną instytucją prawa spółdzielczego łączącą finansowe zaangażowanie członka w budowę lokalu stanowiącego przedmiot tego prawa, będącego własnością spółdzielni z opcją na nabycie jego własności przez członka, z którego zasadniczo może on w bezpieczny i trwały sposób korzystać. Wykazuje się ono podobieństwem do sprzedaży (zwłaszcza na raty) i najmu (dzierżawy), co przy całej odmienności cechuje także leasing. Powstaje w związku z tym pytanie, czy nie udałoby się znaleźć nowych prywatnoprawnych form finansowania budowy lokali, względem których spółdzielnia mieszkaniowa ustanawiałaby spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego? 5. Treść spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego de lege ferenda. Odnosząc się do przyszłego kształtu spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego należy odnotować występującą w jego przypadku niewspółmierność obowiązków finansowych członka, z treścią uzyskiwanego prawa. Przepisy szczególne nie przewidują aktualnie takiej formy pomocy publicznej, która byłaby umarzana, skutkiem czego spółdzielnia i członek byliby zwolnieni z obowiązku jej zwrotu 78. Mało jest również prawdopodobne, aby spółdzielnia mogła pozyskać takie środki z innych źródeł. To w połączeniu z niedziedzicznością i niezbywalnością wśród osób bliskich spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego z jednej strony oraz zakazem przenosze- 78 Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, (Dz.U. Nr 213, poz. 2157) usunęła art. 19 ust. 9 FPopBU, który przewidywał, że kredyt uzyskany przez spółdzielnię podlega umorzeniu w wysokości 10% kosztów przedsięwzięcia finansowanego przy udziale środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, po jego terminowym zakończeniu i rozliczeniu. Na gruncie stanu prawnego sprzed tej nowelizacji pomoc ze środków publicznych polegała zatem na umorzeniu zaciągniętego kredytu. 80

82 nia przez spółdzielnię na członka własności lokalu mieszkalnego w budynku wybudowanym z udziałem środków z Banku Gospodarstwa Krajowego, o których mowa w art. 15a w zw. z art. 15e ust. 2 fpbm, co jednak nie dotyczy środków pochodzących z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego 79 z drugiej strony, przekłada się na małą atrakcyjność wspomnianego prawa 80. Należy więc w związku z tym postulować albo zwiększenie pomocy publicznej np. w postaci umorzenia części kredytu zaciągniętego przez spółdzielnię, albo poszerzenie treści spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. De lege ferenda wysunięto propozycję dziedziczności spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego albo objęcia go sukcesją syngularną mortis causa na wzór art. 691 k.c. 81. Obecnie pewną namiast- 79 Uchylony natomiast został (Dz. U. z 2011, Nr 201, poz. 1180) art. 12¹ ust. 2 usm. Oznacza to, że możliwe jest przeniesienie przez spółdzielnię na inną osobę własności lokalu mieszkalnego w budynku wybudowanym z udziałem środków pochodzących z kredytu udzielonego przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego lub w ramach realizacji rządowych programów popierania budownictwa mieszkaniowego. Natomiast nie jest to możliwe z uwagi na art. 15e ust. 2 fpbm, gdy finansowanie budowy lokali przez Bank Gospodarstwa Krajowego miało miejsce po likwidacji Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. SN w wyroku z r., II CSK 366/10 (BSN 2011, Nr 4, s. 9, MoP 2012, Nr 3, s. 144) przyjął, że zakaz wyodrębniania własności lokali mieszkalnych lub ustanawiania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, zawarty w art. 15e ust. 2 ustawy z r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 255), dotyczy tylko tych lokali mieszkalnych, które zostały wybudowane przy wykorzystaniu kredytów pochodzących ze środków zlikwidowanego Krajowego Funduszu Mieszkaniowego w ramach realizacji programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego. Zob. szerzej K. Pietrzykowski, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, 2013, art. 12¹, nb Por. R. Dziczek, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, Warszawa, 2009, s Warto przywołać również pogląd B. Błażejczaka, Lokatorskie prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego, Poznań, 1979, s. 23. Autor przyjmując za punkt wyjścia obowiązek członków do wniesienia wkładu mieszkaniowego lub budowlanego uznaje zróżnicowanie między członkami nabywającymi prawa lokatorskie, a własnościowe za nieuzasadnione. 81 A. Mączyński, Prawa do lokali mieszkalnych w budynkach spółdzielczych, [w:] Rozprawy z prawa prywatnego, prawa o notariacie i prawa europejskiego ofiarowane Panu Rejentowi Romualdowi Sztykowi, red. E. Drozd, A. Oleszko, M. Pazdan, Kluczbork, 2007, s

83 kę następstwa prawnego mortis causa spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego tworzy art. 15 usm przyznający osobom uprawnionym roszczenie o przyjęcie do spółdzielni i zawarcie umowy o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. Rodzi się pytanie, czy prawo lokatorskie podlegać powinno dziedziczeniu, czy stanowić przykład sukcesji syngularnej na wypadek śmierci? Odpowiedź zależy od wielu czynników np., gdyby prawodawca pragnął zachować przede wszystkim alimentacyjny (niekomercyjny) charakter omawianego prawa, właściwe byłoby pierwsze rozwiązanie. Pojawia się także kwestia zbywalności spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, ale ograniczona jedynie do kręgu osób bliskich, co jest uzasadnione charakterem tego prawa służącego przede wszystkim zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a w mniejszym stopniu pełniącym funkcje w postaci lokowania oszczędności. Można przypuszczać, że rozluźnienie gorsetu niezbywalności tego prawa zmniejszyłoby trend na przekształcanie w odrębną własność lokalu, co przyczyniłoby się do stabilizowania form prawnych, w jakich spółdzielnie zaspokajają potrzeby mieszkaniowe członków. Jeżeli oddany członkowi do używania lokal mieszkalny ma wady, powstaje również zagadnienie rękojmi za nie. Statut spółdzielni powinien regulować, jakie uprawnienia przysługują członkowi, jeżeli lokal mieszkalny ma wady (art. 8 SpMU), ale pojawia się problem, gdy tego nie czyni. Należy więc postulować uregulowanie tego zagadnienia np. przez nałożenie obowiązku uregulowania tej kwestii w statucie lub wprowadzenia regulacji ustawowej 82. Kluczowe są uprawnienia członka z tytułu rękojmi, które muszą być dostosowane do charakteru stosunku prawnego łączącego członka i spółdzielnię mieszkaniową. Kluczowe uprawnienie to domaganie się usunięcia wad lokalu. Członek nie może się natomiast domagać od spółdzielni zasądzenia od niej kwoty potrzebnej do usunięcia usterek 83. Kolejne dwa uprawnienia: obniżenie wartości wkładu mieszkaniowego lub uiszczanych opłat i wymiana lokalu mieszkalnego na wolny od wad nie są zharmonizowane ze 82 P. Zakrzewski, Status, s. 277 nn. 83 Zob. uz. U. SN z 3 listopada 1989 r. III CZP, 88/89, OSNC, 1990, z. 7-8, poz. 99 i cyt. tam orzeczenia SN. 82

84 spółdzielczym stosunkiem lokatorskim, ponieważ członek nie płaci ceny rynkowej za świadczenie otrzymywane od spółdzielni ale pokrywa koszty budowy, eksploatacji i utrzymania lokalu mieszkalnego. Największe wątpliwości wzbudza sięgniecie do ostatniego z wymienionych powyżej, tj. uprawnienia do wymiany na lokal mieszkalny wolny od wad. Nie znajduje odpowiedniej regulacji zagadnienie napraw i nakładów wobec lokalu mieszkalnego, jakich powinien dokonać członek, któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Ustawodawca powinien więc przesądzić, że kwestie te powinny być precyzowane w statucie spółdzielni (art. 8 usm). W związku z wygaśnięciem spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego powstają dwa zagadnienia. Po pierwsze, czy zawsze spółdzielnia ma w drodze przetargu ustanawiać odrębną własność tego lokalu? Po drugie, czy uprawnionemu należy się zwrot wartości rynkowej lokalu? Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie, które wynika z art. 11 ust. 2 usm, to oznacza ono, że spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego jest prawem przejściowym. Powstaje wątpliwość, czy takie rozwiązanie nie stoi w sprzeczności z założeniem, że prawo lokatorskie powinno być łatwiej dostępne, ponieważ zaspokajać ma potrzeby mieszkaniowe osób niezamożnych? Tymczasem pokrycie kosztów odrębnej własności przekracza niewątpliwie koszty spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. Jeżeli chodzi o drugą kwestię, to słusznie podnosi się, że spółdzielnia zwraca uprawnionemu więcej, niż ten wniósł do spółdzielni 84. Jeżeli w toku likwidacji, postępowania upadłościowego albo postępowania egzekucyjnego nabywcą budynku lub udziału w nim nie jest spółdzielnia mieszkaniowa, spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego przekształca się ex lege w najem (art. 16 ust. 1 usm, art KPC). Rozwiązanie to jest krytycznie oceniane. Pogorsza ono sytuację prawną 84 E. Bończak-Kucharczyk, Spółdzielnie mieszkaniowe, s. 314; M. Bednarek, Prawo do mieszkania w konstytucji, s

85 byłego członka 85. Jest ono wprawdzie łagodzone przez art. 54¹ usm, który umożliwia dochodzenie w toku upadłości, postępowania upadłościowego lub postępowania egzekucyjnego realizacji roszczenia o zawarcie umowy przeniesienia własności lokalu z art. 12 usm. Bardziej odpowiednie byłoby jednak rozwiązanie 86 przewidujące przekształcenie ex lege, ale uzależnione od spełnienia się warunku prawnego (warunek zawieszający) mającego postać dokonania wymaganych spłat przez członka (por. art. 12 ust. 1 usm) połączone z jego wezwaniem do ich dokonania, zaś w razie nieziszczenia się wspomnianego warunku zawieszającego w wyznaczonym terminie spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego powinno przekształcić się w służebność osobistą Wnioski. W konkluzji należy opowiedzieć się de lege ferenda za rozwiązaniem zakładającym konstytutywne ustanawianie w spółdzielniach mieszkaniowych tylko dwóch praw: prawa odrębnej własności lokalu oraz spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, poddanego jednak zmianom w zakresie jego kształtu. Spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego powinno mieć zmienioną treść, w szczególności ingerencji ustawodawcy wymaga zagadnienie rękojmi za wady lokalu oraz kwestia skutków prawnych śmierci członka. Wydaje się bowiem, że nie ma bowiem argumentów za dalszym utrzymaniem art. 15 usm będącym jedynie namiastką następstwa prawnego mortis causa. Zmiany te będą miały jednak sens tylko wówczas, gdy spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego uzyska ponownie szersze znaczenie społeczne, co nie jest to możliwe bez wsparcia finansowego ze środków publicznych. 85 K. Pietrzykowski, [w:] System, s. 527; A. Jedliński, Lokatorskie, s. 134; M. Stepnowska-Michaluk, Skutki, s. 129; taż, Likwidacja spółdzielni, Sopot, 2009, s S. Gurgul, Zakończenie upadłości spółdzielni mieszkaniowej, MP, 2006, nr 19, s P. Zakrzewski, Status, s Por. A. Jedliński, Lokatorskie, s

86 Rafał Matusiak Spółdzielczość finansowa w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych

87 SPÓŁDZIELCZOŚĆ FINANSOWA W POLSCE ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM SPÓŁDZIELCZYCH KAS OSZCZĘDNOŚCIOWO KREDYTOWYCH Senat RP, 28 październik

88 SPÓŁDZIELCZOŚĆ FINANSOWA W POLSCE KOMISJA NADZORU FINANSOWEGO BANKI SPÓŁDZIELCZE SPÓŁDZIELCZE KASY OSZCZĘDNOŚCIOWO - KREDYTOWE BFG 87

89 RYS HISTORYCZNY Średniowiecze - pierwsze kasy, pomagające biednym zaciągać pożyczki. Organizacje niezarobkowe. Stanowiły ochronę przed lichwą. Zakładane przez duchownych nazywane bankami pobożnymi. Pierwsza spółdzielnia wg. współczesnego modelu unii kredytowych powstała w 1844 r. we Lwowie ( Galicyjska Kasa Oszczędności). Największe zasługi dla rozwoju kas w Polsce dr Franciszek Stefczyk ( prawnik i filantrop). Połączył spółdzielcze kasy w system kasę centralną ( Lwów 1909 r.) powstanie Fundacji na rzecz Polskich Związków Kredytowych celem udzielania wsparcia kasom ( finansowego, organizacyjnego oraz szkolenia kadry). W 1992 r., pierwsza Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo Kredytowa przy Elektrociepłowni Gdańsk, w tym samym roku powstało 13 kas zrzeszających 14 tyś. członków r. zostaje uchwalona przez Sejm ustawa o s.k.o.k. zachowała odrębność SKOK od systemu bankowego, wprowadziła nadzór samorządowy. 27 października 2012 roku Nowa Ustawa o s.k.o.k. 88

90 POTENCJAŁ SPÓŁDZIELCZYCH KAS OSZCZĘDNOŚCIOWO - KREDYTOWYCH LICZBA KAS: 55 LICZBA PLACÓWEK W POLSCE: LICZBA CZŁONKÓW SKOK: BLISKO 2,7 mln DEPOZYTY ZGROMADZONE W KASACH: PONAD 17 mln ZAUFANIE : 91% KLIENTÓW SKOK-ów (wg danych TnsPENTOR, marzec 2012 r.) Dane statystyczne na dzień 31 sierpnia 2013 r 89

91 w tys. zł AKTYWA SKOK SIERPIEŃ mar-13 cze-13 sie-13 lata Aktywa 90

92 w tys. zł DEPOZYTY W SKOK SIERPIEŃ mar-13 cze-13 sie-13 lata Depozyty 91

93 NADZÓR NAD SKOK LATA OD 27 PAŹDZIERNIKA 2012 ROKU KRAJOWA SPÓLDZIELCZA KASA OSZCZĘDNOŚCIOWO - KREDYTOWA KOMISJA NADZORU FINANSOWEGO SPÓŁDZIELCZE KASY OSZCZĘDNOŚCIOWO - KREDYTOWE KRAJOWA SPÓŁDZIELCZA KASA OSZCZĘDNOŚCIOWO - KREDYTOWA SKOKi 92

94 RAMY PRAWNE FUNKCJONOWANIA SKOK USTAWA O SKOK USTAWA z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z dnia 26 lipca 2012 r.) Dz. U. z 2012 r., poz. 855 weszła w życie 27 października 2012 r. MODYFIKACJA USTAWY (MAŁA I DUŻA NOWELIZACJA) USTAWA z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z dnia 25 października 2012 r.) Dz. U z 2012 r., poz. 1166, tzw. mała nowelizacja - weszła w życie USTAWA z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 28 maja 2013 r.) Dz. U. z 2013 r., poz. 613, tzw. duża nowelizacja 12 czerwiec 2013 r. ( za wyjątkiem kilku art., które wchodzą w życie po dłuższym czasie) 93

95 ROZPORZĄDZENIA MINISTRA FINANSÓW 8 ROZPORZĄDZEŃ MINISTRA FINANSÓW OBOWIĄZUJĄCYCH 5 ROZPRZĄDZEŃ OPUBLIKOWANYCH, OCZEKUJĄCYCH NA WEJŚCIE W ŻYCIE 4 MODYFIKACJE ROZPORZĄDZENIA MF W SPRAWIE SZCZEGÓLNYCH ZASAD RACHUNKOWOŚCI DLA SKOK OD 2011 r., (AŻ 2 Z 2013 ROKU) 94

96 UNIE KREDYTOWE NA ŚWIECIE Unie kredytowe funkcjonują w 101 krajach, skupiając 56 tysięcy spółdzielczych kas. Należy do nich ponad 200 milionów ludzi. Polskie SKOKi są dziś drugim co do wielkości ruchem Unii Kredytowych w Europie - wyprzedzają Wielką Brytanię, Ukrainę, Węgry i Rumunię. Do unii kredytowych w Kanadzie, należy 47% aktywnych zawodowo obywateli. Australijskie unie kredytowe dysponują aktywami ponad 42 mld dol., należy do nich ok. 3,5 mln obywateli (24% aktywnych zawodowo). Korzyści z członkostwa w Credit Union zauważyli też protestujący uczestnicy ruchu Occupy Wall Street inicjatywa Bank Transfer Day. Organizacja zrzeszająca unie kredytowe to Światowa Rada Unii Kredytowych ( WOCCU), która wspiera unie w poszukiwaniu nowych rozwiązań i propagowaniu idei spółdzielczości. 95

97 PAŃSTWOWE WSPARCIE DLA UNII KREDYTOWYCH NA ŚWIECIE Każdy kto jest w jakiś sposób zaangażowany w sektor unii kredytowych powinien wiedzieć, że ma oparcie w naszym rządzie - mówił w wywiadzie dla Credit Union News, Sajid Javid, sekretarz finansów w rządzie premiera Wielkiej Brytanii Davida Camerona. W 2013 roku rząd przekażę 38 mln funtów na rozwój unii kredytowych w Wielkiej Brytanii (plan rządu to: zatrudnić nowych pracowników i pozyskać milion nowych klientów w ciągu najbliższych 5 lat). W Nowej Zelandii oraz USA przygotowywane są ustawy ułatwiające rozwój spółdzielczości finansowej. W 2010 roku Minister Skarbu Australii Wayne Swan, przystąpił do unii kredytowych. 96

98 Piotr Huzior Bankowość spółdzielcza w Polsce

99 Warszawa październik 2013 BANKOWOŚĆ SPÓŁDZIELCZA W POLSCE Piotr Huzior Prezes Zarządu Związku Rewizyjnego Banków Spółdzielczych im. Franciszka Stefczyka w Warszawie 1 98

100 Zmiany jakie zaszły w Polsce w 1989 roku w zakresie spraw politycznych, gospodarczych i społecznych spowodowały, że gospodarkę opartą na centralistycznym systemie zarządzania przekształcono w system gospodarki wolnorynkowej. Wymagało to zmian wielu aktów prawnych poprzez anulowanie obowiązujących do roku 1989 i uchwalenie nowych, na mocy których wprowadzono samodzielność w funkcjonowaniu jednostek gospodarczych. Część wprowadzonych nowych rozwiązań prawnych dotyczyła także form funkcjonowania organizacji spółdzielczych, a w tym i spółdzielczości bankowej. W latach nastąpiła ustawowa likwidacja związków spółdzielczych, co spodowało radykalne zaniechanie kontroli członkowskiej w bankach spółdzielczych, a w konsekwencji doprowadziło to do upadłości wielu banków spółdzielczych. 2 99

101 Na koniec 1992 r. funkcjonowało 1651 banków spółdzielczych, z których 1208 zrzeszonych było w BGŻ, 114 w Gospodarczym Banku Wielkopolskim w Poznaniu, 82 w Banku Unii Gospodarczej SA w Warszawie i 187 w Gospodarczym Banku Południowo-Zachodnim SA we Wrocławiu. W wyniku wprowadzenia uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia 5 sierpnia 1998 r. ustalającej zasady wyposażenia banków spółdzielczych w kapitał założycielski, którego wysokość uprawniała do samodzielnego prowadzenia działalności (ustalona wysokość kapitału wynosiła początkowo 300 tys. EURO i w określonym czasie winna wynieść EURO), ponad połowa istniejących banków spółdzielczych zaniechała samodzielnej działalności, co odbywało się przede wszystkim poprzez łączenia z innymi bankami

102 Na koniec 2001 roku, po wprowadzonych zmianach ustawowych dotyczących wielkości funduszy własnych, liczba samodzielnie funkcjonujących banków spółdzielczych zmniejszyła się i wynosiła 641 samodzielnych BS, które zrzeszone były w następujących bankach regionalnych: Gospodarczy Bank Wielkopolski w Poznaniu 104 BS. Małopolski Bank Regionalny - 89 BS. Gospodarczy Bank Południowo-Zachodni 87 BS. Lubelski Bank Regionalny 78 BS. Mazowiecki Regionalny Bank 67 BS. Bank Unii Gospodarczej 53 BS. Warmińsko-Mazurski Bank Regionalny 53 BS. Pomorsko-Kujawski Bank Regionalny 34 BS, Rzeszowski Bank Regionalny 34 BS. Dolnośląski Bank Regionalny 28 BS. Spółdzielczy Bank Rozwoju S.Ch. 1 BS

103 Stan banków spółdzielczych na dzisiaj 572 banki 5 102

104 Struktura sektora Bank BPS S.A. zrzesza 365 banków + 1 KBS SGB - Bank S.A. zrzesza 206 banków Obejmuje około placówek i bankomatów w całym kraju (tj.34% placówek bankowych w Polsce)

105 BANKOWOŚĆ SPÓŁDZIELCZA TO BEZPIECZEŃSTWO 7 104

106 Sektor bankowości spółdzielczej oparty jest na polskim kapitale. Obejmuje około. Właścicielami banków spółdzielczych są udziałowcy (spółdzielcy), będący jednocześnie klientami banków. Struktura ta zapewnia stabilność właścicielską. Banki zrzeszające, będące jednocześnie bankami komercyjnymi, są własnością polskich banków spółdzielczych. Żaden z funkcjonujących banków zrzeszających, nie podlega bezpośrednim wpływom rynków kapitałowych oraz zagranicznych rynków finansowych

107 Atuty banków spółdzielczych Polski kapitał banku Dobrze rozwinięta sieć placówek Dobra znajomość lokalnych realiów ekonomicznych i społecznych Silne związki i uznana pozycja w środowisku lokalnym Usytuowanie banku blisko jego klientów Dobra opinia i zaufanie do banku Krótkie i proste procedury bankowe Duża elastyczność działania Doświadczona kadra pracownicza 9 106

108 Udziały banków spółdzielczych w sektorze bankowym na r. suma bilansowa 8,6 % kredyty i pożyczki 53,6 mld zł 7,70 % Depozyty 73,5 mld zł 9,4 % fundusze własne 8,2 % wynik netto 5,87 % fundusze własne wzrosły o 4,9%, współczynnik wypłacalności banków spółdzielczych wynosi 14,0 %

109 Banki spółdzielcze ROA netto 1,2 ROE netto 11,2 Banki komercyjne ROA netto 1,2 ROE netto 11,

110 Polska bankowość spółdzielcza na tle Europy Depozyty% 19, , ,1 4,5 5, ,5 5 3,1 0 BS BS 0 Źródło: Dane EACB, za 2010 r. 1,5 Kredyty %

111 Cele strategiczne Budowa pożądanego wizerunku bankowości spółdzielczej Pozyskiwanie nowych grup klientów Działanie na rzecz wzmocnienia kapitałowego bankowości spółdzielczej Zwiększenie udziału sektora spółdzielczego w polskim rynku bankowym do kilkunastu procent

112 NOWA SYTUACJA PO WEJŚCIU DYREKTYWY CRD IV ORAZ CRR PODSUMOWANIE

113 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA W Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej nr L176 z dnia r. opublikowane zostały następujące akty prawne: rozporządzenie CRR - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia r. w sprawie wymogów ostrorznościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 dyrektywa CRD IV dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrorznościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE 112

114 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA Rozporządzenie CRR wchodzi w życie w dniu następującym po jego opublikowaniu ( r.) i obowiązuje wprost w systemach prawnych państw członkowskich UE od dnia r., z zastrzeżeniem okresów przejściowych dla niektórych wymogów Dyrektywa CRD IV wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu ( r.), a państwa członkowskie mają obowiązek stosować jej przepisy od r. - do tej daty mają one obowiązek dokonać transpozycji dyrektywy poprzez przyjęcie i opublikowanie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, niezbędnych do wykonania dyrektywy 113

115 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA Rozporządzenie CRR: ma charakter wiążący wobec państw członkowskich obowiązuje bezpośrednio - nie jest wymagana transpozycja jego przepisów do krajowego porządku prawnego, wejście w życie rozporządzenia i stosowanie jego przepisów jest całkowicie niezależne od prawa danego państwa członkowskiego władze krajowe państw członkowskich mają co do zasady - obowiązek uchylenia wszelkich przepisów niezgodnych z treścią rozporządzenia oraz zakaz wydawania aktów prawnych niezgodnych z jego treścią 114

116 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA W dniu 26 lipca 2013 r. EBA opublikowała projekt standardu technicznego w zakresie sprawozdawczości. Projekt standardu został zatwierdzony przez Radę Organów Nadzoru (EUNB) i przesłany przez EBA do Komisji Europejskiej, która nada mu formę rozporządzenia obowiązującego bezpośrednio w krajach członkowskich. Rozporządzenie Komisji Europejskiej, które w odróżnieniu od projektu dostępnego wyłącznie w języku angielskim będzie opublikowane we wszystkich językach urzędowych krajów członkowskich W dniu 26 lipca 2013 r. EUNB opublikowała projekty trzech standardów technicznych w zakresie funduszy własnych (które mają finalnie zostać połączone w jeden dokument) 115

117 StanowiskoUKNF na temat proponowanych rozwiązań 1. Wprowadzenie IPS przez BS i Banki Zrzeszające 2. Zrzeszenie zintegrowane (integracja zrzeszeń) oraz zrzeszenia uznanego za IPS 3. Banki spółdzielcze prowadzące samodzielną działalność poza IPS

118 Z punktu widzenia banków spółdzielczych i banków zrzeszających, bardzo ważną kwestią w projekcie nowych regulacji są korzystniejsze rozwiązania kierowane do grup bankowych o charakterze spółdzielczym, spełniających warunki Systemu Ochrony Instytucjonalnej (Institutional Protection Scheme IPS), tj. umownego lub ustawowego układu odpowiedzialności, który będzie - w razie konieczności - chronił członków systemu, a w szczególności gwarantował ich płynność i wypłacalność dla uniknięcia upadłości

119 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA Aby zapewnić zrównoważoną i zróżnicowaną kulturę bankowości w Unii, która służy przede wszystkim interesowi obywateli Unii, należy zachęcać do działalności bankowej na małą skalę, np. działalności unii kredytowych i banków spółdzielczych. (pkt 49 Wstępu CRR) Niezbędne jest stworzenie na poziomie europejskim regulacji ostrorznościowych odpowiednich dla specyfiki sektora banków spółdzielczych i uwzględniających misję spółdzielczości 118

120 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA W rozporządzeniu CRR zapisano zasadę proporcjonalności wobec wszystkich regulacji ostrorznościowych w nich zawartych jak będzie ona zastosowana i przestrzegana w praktyce? Komisja powinna ( ) przyjąć projekty regulacyjnych standardów technicznych opracowanych przez EUNB w dziedzinach ( ) spółdzielni, instytucji oszczędnościowych lub podobnych instytucji, niektórych instrumentów funduszy własnych, dostosowań ostrożnościowych, pozycji odliczanych od funduszy własnych, dodatkowych instrumentów funduszy własnych, udziałów mniejszości, pomocniczych usług bankowych, sposobu ujmowania korekty z tytułu ryzyka kredytowego, prawdopodobieństwa niewykonania zobowiązania, straty z tytułu niewykonania zobowiązania, metod stosowanych w odniesieniu do ważenia aktywów ryzykiem, zbieżności praktyk nadzorczych, płynności oraz przepisów przejściowych w zakresie funduszy własnych. ( ) Komisja i EUNB powinny zapewnić, aby wspomniane standardy i wymogi mogły być stosowane przez wszystkie zainteresowane instytucje w sposób proporcjonalny do charakteru, skali i stopnia złożoności tych instytucji oraz ich działalności. (p.128 Wstępu CRR ) 119

121 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA Wbrew zasadzie proporcjonalności w aktach wykonawczych KE proponuje się jednakowe przepisy dla małych banków lokalnych i dużych banków komercyjnych! Zasada proporcjonalności może być stosowana w regulacjach pakietu CRD IV nawet jeśli nie jest ona wprost zapisana w tekście danego aktu wykonawczego Potrzebna jest dyskusja z udziałem UKNF jak wdrożyć w Polsce zapisy rozporządzenia CRR i Dyrektywy CRD IV z uwzględnieniem zasady proporcjonalności 120

122 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA Zasada konstytucyjna Art. 31 ust. 3 Konstytucji określa nieprzekraczalne granice ingerencji w wolności i prawa gwarantowane Konstytucją: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego "konieczność w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji oznacza niezbędność, przydatność i proporcjonalność Jeżeli okaże się, że przyjęte restrykcyjne unormowania prawne wprowadzające ograniczenie nie doprowadzą w konsekwencji do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu należałoby rozważyć weryfikację tych rozwiązań szczególnie, gdy można je zastąpić mniej uciążliwymi. Zasada proporcjonalności winna znaleźć odzwierciedlenie w polskich ustawach i aktach prawnych niższego rzędu oraz rekomendacjach i zaleceniach Komisji Nadzoru Finansowego 121

123 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA Rekomendacja M Małe instytucje o prostej strukturze muszą stosować całą rekomendację (pomimo zapisu o zasadzie proporcjonalności) Małe banki stosujące najprostszą metodę podstawowego wskaźnika są zobowiązane do stosowania elementów z metod zaawansowanych (macierzy bazylejskiej, zarządzania procesowego) Wszystkie banki mają stosować w przyszłości metody zaawansowane Rekomendacja T Niezgodny z zasadą proporcjonalności wymóg stosowania modeli statystycznych do oceny ryzyka, bardzo szczegółowych analiz i rozbudowanych stress testów przez wszystkie banki niezależnie od ich wielkości i poziomu portfela ekspozycji detalicznych 122

124 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA Rekomendacja D Czy po analizie nie okaże się, że również małe banki spółdzielcze muszą wdrożyć nowe kosztowne systemy informatyczne Uchwała 258/2011 Wymogi dotyczące zmiennych składników wynagrodzeń osób zajmujących stanowiska kierownicze i mających istotny wpływ na profil ryzyka banku powinny być jak w innych krajach ograniczone do największych banków i uwzględniać formę prawną banku 123

125 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA Należy uczyć się stosowania zasady w praktyce, zarówno w odniesieniu do regulatorów jak i podmiotów nadzorowanych Brak stosowania proporcjonalności oznacza negatywne skutki dla banków w postaci znaczącego wzrostu kosztów działania i pogorszenia konkurencyjności mniejszych podmiotów finansowych Nieuwzględnianie zasady proporcjonalności przez regulatorów i restrykcyjność nadzoru nad bankami nie zmniejsza ryzyka wystąpienia zaburzeń na rynku finansowym Właściwe stosowanie zasady proporcjonalności zmniejszy zakres obowiązków sprawozdawczych i biurokracji wewnętrznej i wpłynie na poprawę bezpieczeństwa działania sektora bankowego 124

126 ZAGROŻENIA W OBSZARZE KAPITAŁÓW Projektowany czas wejścia w życie przepisów dotyczących obszaru kapitałów 1 stycznia 2014 roku (zgodnie z treścią Rozporządzenia CRR i Dyrektywy CRD IV) Regulacje unijne będą zawierać: Nową definicję funduszu udziałowego Zmianę sposobu wyznaczania norm adekwatności kapitałowej Zmianę sposobu wyznaczania minimalnego poziomu kapitałów

127 ZWIĄZEK REWIZYJNY BANKÓW SPÓŁDZIELCZYCH im. F. STEFCZYKA Definicja Kapitału TIER 1 (art. 25 Rozporządzenia 575/2013 UE): Kapitał podstawowy TIER 1 definicja zgodna z definicją funduszy podstawowych z ustawy Prawo bankowe udziały powinny być co roku pomniejszane o 20% aż do ich całkowitego wyłączenia; Kapitał dodatkowy TIER 1 żadne instrumenty banku spółdzielczego nie spełniają wymagań zaliczania do kapitału dodatkowego (tylko stare obligacje). W związku z czym TIER 1 to fundusze podstawowe pomniejszane stopniowo o część funduszu udziałowego, aż do jego wyłączenia chyba, że nastąpi zmiana ustawy Prawo spółdzielcze i Bank pozyska udziałowców według zmienionego statutu. 126

128 Wyłączenie funduszu udziałowego problemy z adekwatnością

129 Minimum kapitałowe Nowa definicja minimum kapitałowego może spowodować konieczność wprowadzenia procesów konsolidacji najmniejszych banków spółdzielczych

130 NOWE NORMY PŁYNNOŚCI Zmiana definicji aktywów płynnych Wyłączenie z aktywów płynnych lokat międzybankowych Nowe normy płynności: Wskaźnik LCR Projektowany wskaźnik NSFR

131 Wprowadzenie normy LCR Banki zrzeszające brak możliwości spełnienia normy, niedobór aktywów płynnych na poziomie 14,52 mld zł Banki spółdzielcze w przypadku braku zmian zasad działania zrzeszeń brakująca kwota aktywów płynnych banków spółdzielczych na poziomie 0,7 mld zł Konsekwencja wprowadzenia normy dla banków spółdzielczych