INSTYTUT GOSPODARKI ŚWIATOWEJ

Transkrypt

1 INSTYTUT GOSPODARKI ŚWIATOWEJ GLOBAL GOVERNANCE Koncepcje doświadczenia perspektywy Janusz W. Gołębiowski Nr 291 Warszawa 2008

2 Recenzent Jerzy Kleer Prace i materiały Instytutu Gospodarki Światowej mają na celu pobudzenie do dyskusji, wymiany informacji i uwag krytycznych SZKOŁA GŁÓWNA HANDLOWA KOLEGIUM GOSPODARKI ŚWIATOWEJ INSTYTUT GOSPODARKI ŚWIATOWEJ Warszawa, ul. Rakowiecka 24 Tel (48 22) Fax (48 22) weri@sgh.waw.pl 2

3 Wstęp 4 1. Struktura środowiska międzynarodowego epoki globalizacji Formy zarządzania globalnego i ich ewolucja Determinanty global governance Pierwsze doświadczenia Współpraca i koordynacja w sferze finansów międzynarodowych Architektura global governance Stan i dylematy Perspektywy.. 40 Bibliografia..45 3

4 Wstęp W literaturze naukowej i dyskursie politycznym na temat współczesności coraz powszechniej wyraŝany jest pogląd, Ŝe świat w którym Ŝyjemy potrzebuje jakiegoś systemu reguł i sposobu zarządzania globalnego, lub teŝ zarządzania w dobie globalizacji. Wszyscy dość zgodnie stwierdzają jednocześnie Ŝe system taki, zwany global governance, ma być załoŝeniem i mechanizmem postępowania o szerszym znaczeniu od rządzenia, ustalającym zarazem określone role, kierunki działania i wzajemne interakcje państw i aktorów niepaństwowych w procesie wspólnego rozwiązywania problemów globalnych. WyróŜniającą cechą governance jest rozdzielenie autorytetu (fragmentyzacja) pomiędzy rządy, organizacje społeczeństwa obywatelskiego i sferę biznesu, jako głównych podmiotów globalnego zarządzania. Termin governance stał się ostatnio nazbyt modnym i uniwersalnym, w związku z czym róŝni autorzy przypisują mu niejednokrotnie róŝne znaczenie. Przez jednych utoŝsamiane jest z określoną strukturą instytucji politycznych, inni wiąŝą go z procesem odchodzenia od biurokratycznego do trójsektorowego systemu władzy (państwo biznes obywatele), z wyraźną orientacją na zwiększający się udział form partycypacji społecznej. W rezultacie, kiedy autorzy traktują governance jako bardzo waŝny czynnik w realizacji politycznych bądź organizacyjnych celów, często moŝe okazać się niejasnym czy odnoszą ten termin do struktur w procesie administrowania, sztuki zarządzania, określonych norm i zasad, filozofii samego pojęcia czy teŝ swoistej kombinacji wszystkich tych elementów. PoniewaŜ global governance posiada jednocześnie mocną intuicyjną wymowę, bardziej precyzyjne definicje uwaŝane są, przez posługujących się tym terminem, za niezbyt konieczne. Celem niniejszej publikacji jest przedstawienie, w oparciu o własne dotychczasowe badania i studia bogatej literatury, obiektywnych uwarunkowań i zachodzących zmian w mechanizmach funkcjonowania współczesnego systemu międzynarodowego oraz procesów tworzenia nowych reguł działania i nowych instytucji w najwaŝniejszych obszarach światowej aktywności gospodarczej. Satysfakcją autora będzie pobudzenie zainteresowania podjętym tematem i jego rozwinięcie w formie krytycznej oceny i dyskusji. 4

5 Rozdział 1 Struktura środowiska międzynarodowego epoki globalizacji Do truizmów naleŝy juŝ obserwacja, Ŝe tempo i skala współcześnie zachodzących na świecie przemian wyprzedzają moŝliwości ludzkich dostosowań oraz pogłębionej, intelektualnej refleksji. Wiek XXI jak trafnie określa J. Kleer - zamykającym kilka cykli. narodził się wielkim wybuchem historii, 1. Nastąpił koniec cyklu ekonomicznego, w którym systemy gospodarcze były zamknięte i sterowane. Rynek został otwarty i ma planetarny charakter. RóŜny czas historyczny, w jakim zapoczątkowano tworzenie nowego systemu, wywierał wpływ na kształtowanie gospodarki. W tym samym bowiem czasie współistniały formy przynaleŝne do wczesnych etapów gospodarki rynkowo-kapitalistycznej oraz etapów znacznie bardziej dojrzałych 1. Nowa rzeczywistość do której naleŝało się dostosować to globalizacja. W sferze gospodarki stała się ona siłą integrującą, ale jednocześnie w obszarze uŝywanej przemocy (sfera polityczna) wytworzyła dynamikę chaosu, której towarzyszą narastające konflikty. 2. Jesteśmy świadkami końca cyklu kolonialnego, rozpoczętego w XVI wieku, w którym Europa podbiła świat. Dzisiaj Chiny są juŝ czwartą potęgą, przed Francją i Wielką Brytanią. 3. Zakończył się teŝ cykl intelektualny związany z epoką Oświecenia wychodzącego z załoŝenia, Ŝe jedynie państwo moŝe gwarantować suwerenność, umowę społeczną i pokój. Mamy natomiast zamiast tego obecnie tendencje odśrodkowe, regionalizm, odnowienie fundamentalizmu, terroryści są zjednoczeni w nienawiści do Zachodu. Pod wpływem powyŝszych zmian zarysowuje się nowa struktura środowiska międzynarodowego epoki globalizacji. System międzynarodowy przełomu XX/XXI wieku nie jest juŝ dawnym systemem unitarnych państw, utrzymujących interakcje między sobą poprzez kontakty dyplomatyczne, regulacje prawno-międzynarodowe czy członkostwo w organizacjach międzynarodowych. Obok państw (coraz mniej narodowych) wyłaniają się potęŝne korporacje międzynarodowe oraz organizacje pozarządowe, stanowiące coraz bardziej nabierający na znaczeniu tak zwany Trzeci Sektor globalne społeczeństwo obywatelskie. Stanowią one razem wielocentryczny świat podmiotów niepaństwowych. 1 J. Kleer, Globalizacja a państwa narodowe i usługi publiczne, PAN, Warszawa 2006, s

6 Warunki funkcjonowania państwa pod wpływem globalizacji ulegają zasadniczej zmianie. Z jednej strony następuje ograniczenie jego autonomii i zdolności do efektywnego zarządzania własnymi sprawami, a integralność terytorialna podlega swoistej erozji. Jednocześnie w sterowaniu Ŝyciem społecznym wewnątrz państw coraz istotniejsza rola przypada mechanizmom rynkowym. Oznacza to przesunięcie struktur władczych od państw do rynków powodując, Ŝe polityka państw jest raczej wyrazem rynku światowego niŝ terytorium. Państwo w warunkach globalizacji jednak nie zamiera. Niesłusznym byłoby teŝ ujmować relacji państwo - globalizacja, jako gry o sumie zerowej. Zadania państwa stają się natomiast trudniejsze i bardziej skomplikowane. Zmianie ulega samo ulokowanie państwa w strukturze zjawisk i procesów społecznych. Państwa stają się swoistym mediatorem między zewnętrznymi priorytetami polityki zagranicznej, a ich zewnętrznymi procesami, za które są nadal odpowiedzialne. Procesy globalizacji zmieniają warunki wykonywania suwerennych praw przez państwa. Jest to inna zmiana w porównaniu do ograniczeń autonomii państwa w wyniku współzaleŝności międzynarodowych. Zasada suwerenności podlega transformacji, ale nie erozji. Suwerenność przechodzi proces swoistego dostrajania do nowych realiów Ŝycia społecznego, określonych przez ścieśnianie czasu i przestrzeni oraz przenikanie i wzajemne uwarunkowania tego co wewnątrzpaństwowe i międzynarodowe. Dojrzała gospodarka rynkowa właściwa współczesnemu etapowi globalizacji zakłada nieodzowność istnienia sektora publicznego, spełniającego dwa zasadnicze cele: dbałość o integralność suwerennego państwa oraz zabezpieczenie warunków normalnego funkcjonowania gospodarki i społeczeństwa. W układzie krajowym sektor publiczny określa podstawy społeczno-ekonomicznego ładu. Głębokie zmiany w relacjach pomiędzy suwerennym państwem a gospodarką globalną wywołały istotne przemiany w obrębie sektora publicznego. Uległ on modyfikacji zarówno wewnątrz kraju jak teŝ wzbogacił swoje zadania zewnętrzne. Ja trafnie konstatuje Profesor J. Kleer, globalizacja zwróciła uwagę na fakt, iŝ postęp ekonomiczny oraz tworzenie rynku światowego i gospodarki światowej wymaga równieŝ zbliŝonych reguł gry ekonomicznej i politycznej 2. Zarządzanie światową gospodarką za pomocą reguł lub instytucji jest konieczne, ale bardzo trudne. Są dwa powody, dla których konieczność ta jest zapewne pilniejsza niŝ wcześniej. Po pierwsze, prawa krajowe stosowane są w odniesieniu do jednostek lub firm zarejestrowanych 2 TamŜe, s.43. 6

7 w danym kraju, ale nie obejmują podmiotów działających ponad granicami. Sytuacja taka była zapewne zadowalająca w sytuacji, gdy aktywność gospodarcza ograniczona była przez podziały geograficzne. W konsekwencji globalizacji geografia przestała mieć znaczenie dla ekonomii. Zasady prawa nie nadąŝają jednak za tą zmianą. Po drugie, racjonalne zachowanie ekonomiczne jednostek (maksymalizacja uŝyteczności) i firm (maksymalizacja zysku) prowadzi do rozszerzenia produkcji i konsumpcji tak, Ŝe całość róŝni się od sumy części składowych. W świecie w którym gospodarka jest coraz bardziej otwarta i zintegrowana, czynniki zewnętrzne mają wzrastającą tendencję do przekraczania granic narodowych. Nawet jednak jeśli potrzeba rządności jest większa, jej ustanowienie jest trudniejsze. Powód takiej sytuacji jest prosty. Jednostki lub firmy są podmiotami prawa krajowego, stanowionego przez parlamenty. Kraje nie podlegają w analogiczny sposób prawu międzynarodowemu, poniewaŝ nie istnieje rząd światowy ani światowy parlament, który stanowiłby prawo obowiązujące wszystkie kraje. Państwa narodowe są przy tym bardzo czułe na punkcie swojej suwerenności. Stworzenie zasad czy praw, które obowiązywałyby suwerenne państwa narodowe musi dokonać się na drodze międzynarodowych negocjacji i wzajemnej akceptacji przez poszczególne rządy. To zaś, jak uczy nas doświadczenie, jest proces złoŝony i powolny. Nowa jakość globalizacji wyraŝa się nie tylko w tym, Ŝe intensyfikuje współzaleŝności pomiędzy państwami, ale zarazem zawęŝa pole manewru pozostawione dotąd rządom w wielu dziedzinach polityki. Państwo narodowe stanowiąc główny filar systemu zarządzania globalnego zostaje związane zasadami i regulacjami reŝimu międzynarodowego, do którego zgłasza swój akces. Pod presją globalizacji następują istotne zmiany w funkcjonowaniu państwa w obszarze polityki ekonomicznej i społecznej. Państwo staje się jednym z elementów złoŝonego ponadnarodowego systemu międzynarodowego uprawnionego do zarządzania gospodarką na poziomie regionalnym i globalnym. Zarządzanie globalne postulowane jest dlatego jako: więcej multilateralizmu, przez co rozumie się wzmocnienie i intensyfikację współpracy państw i aktorów pozarządowych w ramach, międzynarodowych instytucji i organizacji. RozwaŜając potrzebę rządności naleŝy zapewne dokonać rozróŝnienia pomiędzy istniejącymi zasadami i instytucjami, które wymagają zmiany lub przystosowania do nowych czasów, oraz zasadami i instytucjami których brakuje i w związku z tym naleŝy je stworzyć lub wprowadzić. 7

8 W świecie nierównych partnerów nie jest zaskoczeniem, Ŝe zasady gry są asymetryczne jeśli chodzi o ich konstrukcję i niesprawiedliwe co do efektów. Silni mają władzę ustanowienia zasad i moŝliwości, by je wdraŝać. Słabi nie mają ani jednego, ani drugiego. Problem leŝy jednak w czym innym. Po pierwsze dla róŝnych sfer stosowane są róŝne uregulowania. Zasady gry rządzącej globalnym handlem są w coraz większym stopniu ustanawiane przez WTO i ten przykład jest najbardziej oczywisty. Występują w nim raŝące asymetrie. Kontrast pomiędzy swobodnym przepływem kapitału i ograniczonym przepływem siły roboczej jest szczególnie wyrazisty. Po drugie zasady obowiązują jednych, ale nie dotyczą innych. Zasady narzucane przez MFW i Bank Światowy są tu bardzo widoczne. Po trzecie hierarchia celów przy tworzeniu nowych zasada jest stronnicza i to, co wypowiedziane jest równie waŝne jak to, co niewypowiedziane. Próby stworzenia międzynarodowego porozumienia o inwestycjach w ramach WTO, które ma na celu zapewnienie międzynarodowym inwestorom takiego samego traktowania jak graczom krajowym, jednak przy zachowaniu wszelkich przywilejów wiąŝących się z międzynarodowym statusem, są przekonywującym przykładem. Prawom zagranicznych inwestorów muszą z pewnością towarzyszyć pewne obowiązki. Warto przypomnieć, Ŝe natura rozwiązań zaleŝy od natury problemu. PoniewaŜ mamy do czynienia z róŝnymi zasadami w róŝnych sferach, konieczne jest ułoŝenie tych reguł symetrycznie w stosunku do sfer. Gdy pewne zasady obowiązują jednych, a innych juŝ nie, to trzeba dąŝyć do tego, by obejmowały one swoim działaniem wszystkich jednakowo. Kiedy hierarchia celów jest wyraźnie stronnicza, naleŝy przywrócić jej równowagę. Stosowanie w działalności gospodarczej modelu racjonalności indywidualnej, narzuconej przez silniejszych aktorów, (np. mocarstw czy transnarodowych korporacji) jest przeszkodą w osiąganiu rezultatów przyjaznych wszystkim. W wyniku globalizacji siła rządów narodowych maleje, a ich suwerenność, zarówno w sferze polityki jak i gospodarki podlega ograniczeniu. Nie towarzyszy temu jednocześnie wzrost skuteczności we współpracy międzynarodowej czy międzyrządowej, która mogłaby regulować proces rynkowy. W rezultacie coraz trudniej zarządzać gospodarką na poziomie narodowym, natomiast na poziomie globalnym wydaje się to niemal niewykonalne. Niektóre sfery są bowiem zupełnie nieregulowane, brakuje teŝ wielu potrzebnych instytucji. Dzieje się 8

9 tak prawdopodobnie dlatego, Ŝe kluczowym zagadnieniem w sferze polityki jest konflikt między narodową suwerennością a potrzebą rządności na poziomie globalnym. Brak istnienia pewnych zasad rodzi konsekwencje dla światowej gospodarki. Jeśli kaŝdy kraj działa wyłącznie w swoim interesie to rezultat, jakim ma być wzrost światowej zamoŝności, moŝe być daleki od optymalnego, poniewaŝ kaŝdy z podmiotów będzie liczył, Ŝe to inni poniosą koszty uzgodnień, na których skorzystać mają wszyscy. W rezultacie powszechne korzyści staną się towarem pilnie poŝądanym, duŝo łatwiej jednak będzie się natknąć na powszechne straty. W obecnym systemie, w którym nie istnieje ponadnarodowy rząd, ani teŝ dominujące światowe mocarstwo zdolne zmusić wszystkich innych do samoograniczenia i współpracy, skazani jesteśmy na borykanie się z powszechnymi stratami, takimi jak np. degradacja środowiska, handel bronią czy przemyt narkotyków. W sytuacji w której nie ma reguł mogących narzucić samoograniczenie się i dyscyplinę, poŝądane byłoby stworzenie nowych zasad w interesie powszechnych korzyści (jak np. ochrona środowiska czy pokój i bezpieczeństwo na świecie). Takie rozwiązanie nie zawsze jednak jest moŝliwe. W świecie, w którym realizowanie interesu narodowego oznacza najczęściej nieskoordynowane działania lub zachowania niekooperacyjne, wybieranie rozwiązań nieoptymalnych, które ostatecznie mają efekt autodestrukcyjny i sprawiają, Ŝe sytuacja ogółu pogarsza się. Jedynym rozwiązaniem wydaje się stworzenie instytucjonalnych mechanizmów współpracy. To wymaga czegoś więcej niŝ tylko reguł. Potrzebny jest konsensus. Unikanie powszechnych strat wymaga samoograniczenia, zaś do promowania powszechnych korzyści potrzebny jest udział wszystkich państw. W globalnej rządności chodzi nie tyle o rząd światowy, co o instytucje i praktyki, połączone z zasadami, które ułatwiają współpracę pomiędzy suwerennymi państwami narodowymi. W światowej gospodarce istnieje wiele obszarów, w których współpraca między państwami, zarówno na rynku jak i poza nim, pozwoliłaby skorzystać wszystkim lub zminimalizować koszty (zmaksymalizować korzyści) związane z globalizacją. Lepsza koordynacja polityki makroekonomicznej, szczególnie między państwami wysoko uprzemysłowionymi nie tylko pomogłaby podnieść poziom produkcji, ale pozwoliłaby równieŝ na zachowanie stabilności gospodarczej w krótkiej perspektywie i utrzymanie wzrostu w długim okresie. Uregulowanie spekulacyjnych przepływów finansowych, na które składają się przede wszystkim motywowane optymalizacją zysków krótkookresowe ruchy kapitałowe podatne na kursy walut i poziom stóp procentowych, pomogłoby zarówno krajom uprzemysłowionym jak i 9

10 rozwijającym się. W świecie wysoko rozwiniętym deregulacja rynku finansowego powodowała niejednokrotnie wzrost realnych stóp procentowych i spadek inwestycji, poniewaŝ rynki finansowe wymogły na rządach prowadzenie polityki niskiego wzrostu, albo wręcz deflacyjnej. Obecnie jesteśmy świadkami odwrotnej sytuacji, kiedy dla ratowania gospodarki USA tamtejszy bank centralny (FED) przystąpił do zdecydowanej redukcji stóp procentowych, obniŝając cenę amerykańskiej waluty, co spowodowało potęŝną falę zawirowań i zapaści. W krajach rozwijających się szybka integracja z rynkami finansowymi często wywoływała chaos i zamieszanie, mające daleko idące konsekwencje polityczne i ekonomiczne. RównieŜ zauwaŝalna ostatnio, aktywność małych i średnich państw moŝe zaburzyć chwiejną równowagę, bądź zwiększyć poziom nierównowagi na światowych rynkach. Na styku gospodarki światowej i gospodarek narodowych pojawiają się zatem obszary napięć i konfliktów. Dają się one uszeregować w trzech róŝnorodnych grupach, jako: napięcia między państwami, napięcia cywilizacyjno-ekonomiczne i napięcia w ramach szeroko rozumianej sfery ekonomicznej, które w szczególny sposób wywołuje globalizacja. Osobna grupę napięć, dotyczących okresów długich, stanowią układy (powiązania) występujące między pokoleniami. Elementami tej sfery napięć są: ochrona środowiska, gospodarka surowcami, ochrona spuścizny kulturowej i warunki zrównowaŝonego wzrostu. Dla w miarę normalnego funkcjonowania świata (w warstwie politycznej, ekonomicznej i społecznej) muszą powstawać instytucje i mechanizmy, których zadaniem jest ich łagodzenie. Taką rolę, swoistego amortyzatora w zderzeniu względnie jednolitego rynku z jego róŝnorodnymi uczestnikami, przypisuje we wspomnianej pracy J. Kleer - globalnym dobrom publicznym 3. Intensyfikacja procesów globalizacji zwiększyła potrzebę współpracy multilateralnej i dostarczenia globalnych dóbr publicznych, takich m.in. jak stabilizacja finansowa, wprowadzenie najwyŝszych standardów w najwaŝniejszych obszarach. Konwergencja dóbr publicznych i po części sektora publicznego stwarza moŝliwość powoływania na poziomie ponadnarodowym instytucji zarządzających globalnymi dobrami publicznymi. Instytucje te zaczynają w coraz większym stopniu spełniać funkcje globalnej infrastruktury 3 Globalne dobra publiczne, w ich przewaŝającej części, stanowią przedłuŝenie czystych dóbr publicznych, występujących na obszarze państw narodowych przez które rozumie się usługi publiczne jak obronność, bezpieczeństwo publiczne, system instytucjonalno prawny, ochrona własności, prawa jednostek. 10

11 obejmującej najwaŝniejsze sfery stosunków międzynarodowych: gospodarczą, polityczną, społeczną, kulturową. Międzynarodowe dobra publiczne są waŝną częścią otoczenia zewnętrznego, a co równieŝ istotne, nie są przedmiotem rywalizacji o korzystanie ze względu na ich powszechną dostępność i bezpieczeństwo (powietrze, woda). Współpraca międzynarodowa w zakresie racjonalnej gospodarki dobrami publicznymi ma dlatego, przy postępującej globalizacji, szczególne znaczenie. Na fakt, Ŝe globalne instytucje dotąd stworzone w odpowiedzi na powstające problemy nie działały w sposób doskonały, złoŝyło się szereg przyczyn: same problemy są złoŝone, a wspólne działania na kaŝdym szczeblu nastręczały wiele trudności. W niektórych przypadkach instytucje te ewidentnie zawodziły, w innych realizowały słabo wywaŝony program, sprawiający Ŝe jedni korzystali z globalizacji o wiele bardziej niŝ inni, a w niektórych przypadkach wyrządziła ona szkody. Zdaniem J. E. Stiglitza najbardziej fundamentalną zmianą, niezbędną do tego aby globalizacja przebiegała w sposób, w jaki przebiegać powinna, jest zmiana w sposobie sprawowania rządów. 4 Stary model stosunków międzynarodowych po prostu nie pasuje do powstającego obecnie świata i nie wystarczy do sprostania wymaganiom prawomocności oraz skuteczności przyszłych działań na arenie międzynarodowej. O dzisiejszym politycznym porządku świata wiemy na pewno jedno: Ŝe jest inny niŝ nam się wydawało jeszcze kilka lat temu. I Ŝe niezmiernie trudno przewidzieć jego dalszą ewolucję. Na pierwszy rzut oka dzisiejszy świat wygląda na wielobiegunowy. Największe mocarstwa Chiny, Unia Europejska, Indie, Japonia, Rosja i Stany Zjednoczone obejmują ponad połowę ludności świata, wytwarzają 75% globalnego PKB i finansują ze swoich budŝetów 80% światowych wydatków wojskowych. Pozory mogą jednak mylić. Obecny świat zasadniczo odbiega od wielobiegunowości jako podstawy dla równowagi w stosunkach międzynarodowych. Ośrodków władzy jest znacznie więcej, a spora ich część nie naleŝy do kategorii państw narodowych. Do kardynalnych cech współczesnego systemu międzynarodowego zalicza się właśnie to, Ŝe państwa narodowe utraciły monopol na władzę, a na niektórych obszarach takŝe swój prymat. Władza państwa jest ograniczana od góry, przez organizacje regionalne i globalne, od dołu przez rozmaite nieformalne grupy nacisku, w tym często zbrojne, i z boku przez organizacje 4 J. E. Stiglitz, Globalizacja, Warszawa

12 pozarządowe oraz wielkie przedsiębiorstwa. Władza znajduje się w wielu miejscach i w wielu rękach. AŜeby zrozumieć zarządzanie globalne w warunkach XXI wieku naleŝy pójść poza pojęcie multilateralnej współpracy między państwami. Musimy zrozumieć jak przedstawiciele a zarazem uczestnicy sieci międzynarodowych, włączając tych którzy są organizacyjną częścią rządów, jak i tych którzy nimi nie są, wzajemnie oddziałują na siebie na róŝnych poziomach współczesnego systemu stosunków międzynarodowych. Oprócz sześciu największych mocarstw mamy wiele potęg regionalnych: Brazylię, Argentynę, Chile, Meksyk i Wenezuelę w Ameryce Łacińskiej; Nigerię i RPA w Afryce; Egipt, Iran, Izrael i Arabię Saudyjską na Bliskim Wschodzie; Pakistan w Azji Środkowej oraz Australię, Indonezję i Koreę Południową w Azji Wschodniej i Oceanii. Na listę liczących się ośrodków władzy moŝna wpisać wiele instytucji i organizacji: globalnych (jak ONZ, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy), regionalnych (Unia Afrykańska, Liga Arabska, Stowarzyszenie Państw Azji Południowo-Wschodniej, Unia Europejska, Organizacja Państw Amerykańskich) i branŝowych (Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej, OPEC, Szanghajska Organizacja Współpracy, Światowa Organizacja Zdrowia). Za ośrodki władzy uznać moŝna równieŝ największe regiony państw narodowych czy wielomilionowe megamiasta. Następnie są to wielkie globalne przedsiębiorstwa dominujące zwłaszcza w takich dziedzinach jak energia, finanse czy wytwórczość. Inne podmioty, które naleŝy uwzględnić w tym kontekście stanowią media o zasięgu światowym; (BBC, CNN, Al.-DŜazira) milicje (Hamas, Hesbollah, talibowie), partie polityczne, instytucje i ruchy religijne, organizacje terrorystyczne (Al-Kaida), organizacje pozarządowe (ponad 40 tysięcy), a takŝe międzynarodowe mafie. Dzisiejszy świat w coraz większym stopniu jest światem rozproszonej a nie skoncentrowanej władzy. W tej nowej rzeczywistości przewiduje się, Ŝe Stany Zjednoczone nadal będą skupiały w swym ręku największą władzę. Ponad 700 miliardów dolarów wydają rocznie na swoje siły zbrojne - lądowe, powietrzne i morskie najnowocześniejsze i najsprawniejsze na świecie. Ich gospodarka wytwarza około 14bilionów dolarów dochodu, co jest prawie równe rocznym dochodom (PKB) 27 krajów Unii Europejskiej. USA dominują równieŝ w dziedzinie filmu, telewizji, informacji i wynalazczości. Ogromny potencjał i znaczenie Stanów Zjednoczonych stwarza nieodłączną nierównowagę. USA mogą bowiem wywierać wpływ na wiele krajów, które równocześnie nie dysponują 12

13 analogicznymi zdolnościami. Najbardziej widoczne to jest w sferze militarnej, ale analogicznych przejawów nierówności moŝna znaleźć więcej; na przykład kiedy amerykańskie dotacje dla rolnictwa czy zmiana reguł handlu mogą zniszczyć cały sektor gospodarki rozwijającego się kraju. Nieliczni tylko wierzą, Ŝe Stany Zjednoczone okaŝą się na tyle Ŝyczliwe czy rozsądne, aby wykorzystać ten jednostronny wpływ dla dobra wszystkich bez uprzedniego poddania amerykańskiej potęgi bardziej formalnym ograniczeniom. W ostatnich latach sytuacja wydaje się pod tym względem ulegać zauwaŝalnej zmianie, co wiąŝe się z procesem względnego spadku amerykańskiej potęgi, a co za tym idzie spadku wpływów w świecie. Udział Ameryki w światowym imporcie wynosi aktualnie zaledwie 15%. PKB Stanów Zjednoczonych stanowi jedną czwartą produktu globalnego, ale proporcja ta będzie malała, poniewaŝ azjatyckie potęgi gospodarcze i wiele innych krajów rozwijają się znacznie szybciej niŝ USA. Są równieŝ inne wskaźniki schyłku amerykańskiej dominacji ekonomicznej, jak np. powstanie państwowych funduszy inwestycyjnych w takich krajach jak Chiny, Kuwejt, Rosja, Arabia Saudyjska czy Zjednoczone Emiraty Arabskie. Łączna suma tych funduszy, pochodzących w większości z eksportu ropy i gazu sięga obecnie trzech bilionów dolarów i według prognoz będzie powiększała się o bilion dolarów rocznie. Stanowią one coraz waŝniejsze źródło płynności dla amerykańskich przedsiębiorstw. Zagraniczne giełdy papierów wartościowych odciągają kapitał od parkietów amerykańskich. Nowy Jork traci pozycję światowej stolicy finansowej na rzecz Londynu. Dolar systematycznie słabnie wobec funta brytyjskiego i czeka go dewaluacja względem walut azjatyckich. Ponad połowa światowych rezerw walutowych jest obecnie denominowana w walutach innych niŝ dolar. Nie moŝna równieŝ wykluczyć, Ŝe państwa naftowe przejdą na rozliczenia w euro. Gospodarka amerykańska byłaby wtedy jeszcze bardziej zagroŝona inflacją i kryzysami walutowymi. Kryzys finansowy zapoczątkowany w 2007 r. pęknięciem bańki na rynku kredytów hipotecznych w USA stanowi, w ocenie wielu analityków, nie tylko kres ekspansji kredytowej opartej na dolarze, ale przede wszystkim zakwestionowanie neoliberalnego podejścia do samoregulujących właściwości rynku narodowego i światowego. Prymat USA jest podwaŝany ostatnio takŝe w innych dziedzinach, takich jak efektywność militarna i dyplomacja. Stany Zjednoczone wyraźnie tracą luksus prowadzenia polityki zagranicznej według zasady: kto nie z nami ten przeciw nam. 13

14 Świadomość tych zmian znajduje wyraz w coraz częściej pojawiających się głosach znanych ekspertów i polityków amerykańskich, postulujących odejście od twardej polityki unilateralizmu USA i wybiórczego dotąd traktowania obowiązków wynikających z członkostwa w organizacjach i sojuszach międzynarodowych na rzecz równoprawnego uczestnictwa w rozwiązywaniu globalnych problemów współczesności. Pisał o tym ostatnio politolog i dyplomata, doradca prezydenta G. Busha, Richard N. Haas: W świecie wielobiegunowym niezbędny będzie multilateralizm ale tak skonstruowany, aby odzwierciedlał nowe realia. Obok organizacji potrzebne będą sieci. Uzyskiwanie zgody wszystkich podmiotów na wszystkie propozycje będzie coraz trudniejsze (...) ale dąŝenie do pogłębienia globalnej integracji zaowocuje wzrostem stabilności. Stworzenie grupy rządów i innych podmiotów lansujących multilateralizm opartej na współpracy byłoby wielkim krokiem naprzód. 5 W tym kierunku skierował ostatnio równieŝ swoje rozwaŝania i wnioski dotyczące nowego podejścia Stanów Zjednoczonych do instytucji dbających o ład światowy Francis Fukyyama stwierdzając: Idealny ład światowy powinien być oparty na systemie państw, które tworzą i egzekwują spójne reguły oraz mogą nawiązywać stosunki z innymi państwami na zasadzie względnej równości. 6 Fundamentalnym zadaniem w dziedzinie wielostronnej współpracy jest zwiększenie przejrzystości działań i odpowiedzialności wszystkich uczestników. Globalizacja sprzyja szybkiemu narastaniu współzaleŝności i powiązań we wszystkich obszarach. Na szczeblu zarządzania problemami globalnymi daleko do zadawalających rozwiązań. 2. Formy zarządzania globalnego i ich ewolucja 2.1. Determinanty global governance W ostatnich dekadach XX wieku zainteresowanie zarządzaniem globalnym pojawiło się zarówno w związku z niezadowalającym sposobem interpretowania zjawisk i zachodzących zmian jak teŝ ze sposobem rozwiązywania problemów wynikających ze skutków globalizacji. Zainteresowanie to wyraŝa potrzebę znalezienia bardziej zadowalającej odpowiedzi na szereg wątpliwości i pytań, dotyczących w szczególności: zmieniającej się roli państwa i podmiotów niepaństwowych; globalnych współzaleŝności, powstających w związku ze skokowym rozwojem technologii informatycznych i komunikacji; pojawiających się coraz częściej, w 5 R. H. Haas, Skutki zmierzchu demokracji USA, Europa, F. Fukuyama, Ameryka na rozdroŝu. Demokracja, władza i dziedzictwo neokonserwatyzmu, Poznań 2006, s

15 róŝnych obszarach, o coraz większej sile i skali stanów kryzysowych i stanów globalnej nierównowagi finansowej, energetycznej, surowcowej, Ŝywnościowej. Na tle obrazu współczesnego świata i jego róŝnych aspektów przedmiotem dyskusji stało się takŝe samo pojęcie zarządzanie globalne, Propozycje zbyt generalizującej formuły mieszczącej w sobie całość zmian zachodzących w systemie międzynarodowym po Zimnej Wojnie spotkały się z uzasadniona krytyką. W literaturze naukowej powszechnie przyjęty został dominujący pogląd, Ŝe zarządzanie globalne oznacza system sterowania i oddziaływania na procesy i zjawiska globalne, który jest bardziej nieformalny i nie tak obowiązujący jak system związany z tradycyjną instytucją rządu. 7 Zarządzanie globalne (global governance) dotyczy wielu aktorów takich jak: państwa, organizacje międzynarodowe i regionalne, pozarządowe korporacje transnarodowe i rynki finansowe, przedsiębiorstwa prywatne jako podmiotów oddziaływujących na światową gospodarkę, środowisko naturalne, na międzynarodowy system polityczny, globalne stosunki społeczne i kulturowe. Zarządzanie globalne obejmuje struktury i procesy umoŝliwiające koordynowanie współzaleŝnych potrzeb i interesów uczestniczących podmiotów wobec nieistnienia wspólnej dla nich władzy politycznej. Patrząc z punktu widzenia pozycji i roli państwa, to co obserwujemy na poziomie globalnym nie przypomina rządu światowego ale stanowi raczej określony reŝim norm, reguł, instytucji zarządzających (regulujących) wieloma sprawami w polityce i gospodarce światowej. RównieŜ państwa, tworząc w ostatnich latach ugrupowania regionalne mają głównie na celu lepsze dostosowanie się do procesów i działania sił globalnych. Ale aktorzy polityki światowej to nie tylko państwa. Obszary międzyrządowej koordynacji stanowią jednocześnie teren współpracy i konkurencji podmiotów prywatnych i organizacji pozarządowych, jako waŝnej części zarządzania globalnego. Globalizacja, a zwłaszcza związany z nią gwałtowny wzrost handlu, przepływów kapitałowych, nowoczesnych technologii spowodowała zanikanie ekonomicznych barier między krajami oraz wielu czynników dotychczas je dzielących. W rezultacie procesów globalizacji nastąpił jednoczesny wzrost liczby aktorów niepaństwowych na scenie międzynarodowej takich jak firmy prywatne, korporacje transnarodowe, stowarzyszenia 7 A. Polus, Governance w stosunkach międzynarodowych, (w): Regionalizacja w stosunkach międzynarodowych. Aspekty polityczno-gospodarcze, Toruń,