Działalność prawotwórcza jednostek samorządu terytorialnego

Transkrypt

1 Paweł Śwital 1 Działalność prawotwórcza jednostek samorządu terytorialnego Streszczenie Celem artykułu jest analiza przepisów prawnych dotyczących tworzenia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. W pracy zostaną przedstawione następujące zagadnienia: akt prawa miejscowego, podstawowe kierunki prawotwórcze jednostek samorządu terytorialnego, niedopuszczalność stanowienia aktów prawa miejscowego, zasady sporządzania aktów prawa miejscowego, publikacja aktu prawa miejscowego. Słowa kluczowe: prawo miejscowe, samorząd terytorialny, tworzenie prawa Wstęp Organy samorządu terytorialnego posiadają uprawnienie do stanowienie aktów prawa miejscowego. Niestety ani w Konstytucji, ani w żadnej ustawie nie znajdziemy szczegółowej definicji aktów prawa miejscowego. Wiadome jest, że zawierają one normy prawne, które wprowadzają nakazy i zakazy a ich zasięg obowiązywanie jest ograniczony terytorialnie. Niewątpliwie muszą być zgodne ze wszystkimi aktami powszechnie obowiązującymi, co wynika z zasady hierarchicznej struktury systemu źródeł prawa. Działalność prawotwórcza samorządu terytorialnego ze względu na swoją organizatorską strukturę odgrywa bardzo istotną rolę w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego zarówno dla jego sprawności, jak również pod kątem relacji organów samorządu terytorialnego z miejscową ludnością. Akty prawa miejscowego Akty prawa miejscowego to przepisy prawne powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akta te mają ograniczony przestrzennie zasięg obowiązywania. Obowiązują na określonej części terytorium państwa, a nie na całym 1 Mgr, Uniwersytet Technologiczno Humanistyczny im. Kazimierza Pułaskiego w Radomiu, Katedra Prawa, p.swital@uthrad.pl

2 obszarze. 2 Wyróżnia się trzy rodzaje aktów prawna miejscowego ze względu na podstawę prawna, są to: akty zawierające przepisy wykonawcze, akty zawierające statuty oraz przepisy porządkowe. 3 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 1995 r. dokonał podobnej klasyfikacji ( ) ustawa samorządowa ani inne przepisy prawne nie określają szczegółowych zasad stanowienia przepisów gminnych- wobec tego brak jest formalnego zakazu łączenia w jednym akcie przepisów gminnych- wykonawczych (art.40 ust.1) o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym), przepisów statutowych (art.40 ust.2) oraz przepisów porządkowych (art.40 ust.3). 4 Akty prawa miejscowego w zasadzie stanowione są przez ograny stanowiące samorządu terytorialnego, czyli radę gminy, radę powiatu oraz sejmik województwa. Organy te wydają akty prawa miejscowego w formie uchwały. Odstępstwo od tej zasady następuje w przypadku przepisów porządkowych. Przepisy te bowiem wydawane są w sytuacjach niecierpiących zwłoki przez jednoosobowy organ wykonawczy gminy, a więc wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub zarząd powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny jasno określił, że wyjątkowe uprawnienia zarządu gminy (obecnie wójta), przewidziane w art. 41 ust. 2 (obecnie ustawy gminnej), nie mają charakteru subsydiarnego wobec odpowiednich uprawnień rady gminy, przewidzianych w art. 41 ust. 1 tej ustawy. 5 Jednoosobowy organ wykonawczy gminy oraz zarząd powiatu wydają przepisy porządkowe w formie zarządzenia. Przepisy porządkowe wydawane przez zarząd powiatu, jak i wójta w tych nadzwyczajnych przypadkach podlegają zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady. 6 Na szczeblu województwa stanowienie aktów prawa miejscowego należy jedynie do sejmiku województwa. Przyjęte przez niego akta podpisuje przewodniczący sejmiku niezwłocznie po ich uchwaleniu. Następnie kieruje je do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. 7 Zarząd województwa nie ma kompetencji w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego, a zwłaszcza przepisów porządkowych. Również sejmik województwa nie ma uprawnień do stanowienia przepisów porządkowych, gdyż na szczeblu województwa zgodnie z ustawą o wojewodzie i administracji rządowej 8 upoważnienie do stanowienia takich przepisów przysługują wyłącznie wojewodzie. 2 E.C. Malisz, Akty prawotwórcze samorządu terytorialnego, Studia Prawnicze 1993, nr 1, s J. Ciapała, Uwagi na temat źródeł prawa miejscowego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Roczniki Prawnicze 2000, nr 12, s Wyrok NSA z dnia 8 maja 1995 SA/Wr 590/95, CBOSA. 5 Wyrok NSA z dnia 9 maja 1995 r., SA/Wr 590/95, CBOSA. 6 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012, s P. Tarno, M. Sieniuć, J. Sulmierski, J. Wyporska, Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2002, s Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, tj. Dz. U poz. 525 ze zm.

3 Udział organu wykonawczego, a więc wójta/burmistrza/prezydenta Miasta, zarządu powiatu, zarząd województwa w stanowieniu prawa miejscowego w zasadzie ogranicza się do przygotowania projektu, który następnie stanie się przedmiotem rozstrzygnięcia organu uchwałodawczego. Nie jest to jednak regułą bowiem ustawodawca wielokrotnie przyznaje bezpośrednio organowi wykonawczemu kompetencje twórcze. Odstąpienie od tej reguły zachodzi w przypadku przepisów porządkowych o czym wcześniej wspomniano. 9 Kompetencje do wydawania przepisów miejscowych organowi wykonawczemu mogą także przyznawać ustawy szczegółowe. Podstawowe kierunki prawotwórcze jednostek samorządu terytorialnego Akty strukturalne organizacyjne wydawane są przede wszystkim w sprawach: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; wymagających uregulowania w statucie powiatu, statut województwa; organizacji urzędów i instytucji gminnych; zasad zarządzania mieniem gminy, a także zasad i trybu korzystania z gminnych, powiatowych, wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Do zasadniczych kierunków lokalnego działania prawodawczego organów samorządu terytorialnego zaliczyć można tworzenie narzędzi prawnych umożliwiających realizację celów i zadań samorządu terytorialnego oraz kształtowanie sytuacji prawnej osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych zamieszkałych, przebywających, mających siedzibę albo prowadzących działalność na terenie poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Pierwszy z kierunków zostaje dokonany poprzez: rozstrzyganie o regułach prowadzenia spraw majątkowych samorządu terytorialnego (np. określanie reguł nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania i najmu na okres dłuższy niż trzy lata, ustalanie reguł nabywania obligacji, zbywania, a także wykupu ich przez zarząd), wyznaczenie możliwości, zakresu oraz reguł działania jednostek samorządu terytorialnego, jednostek pomocniczych, organów wykonawczych oraz gminnych, powiatowych, wojewódzkich jednostek organizacyjnych (np. ustalanie organizacji, a także zasad i zakresu działania jednostek pomocniczych, wydawanie statutów), podejmowanie decyzji odnośnie współdziałania jednostek samorządu terytorialnego z innymi podmiotami (w głównej mierze poprzez związki, porozumienia, stowarzyszenia 9 K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 151.

4 międzygminne, powiatów, z organami samorządów województwa oraz organami administracji rządowej); Drugi z kierunków, a więc kształtowanie sytuacji prawnej realizowany jest zwłaszcza przez: miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które konkretyzują przeznaczenie, warunki zagospodarowania, zabudowy terenu oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. 10 Plan ten stanowi podstawę planowania przestrzennego w gminie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych, np. pozwolenie na budowę, o których stanowi prawo budowlane. Warto zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest, co do zasady aktem fakultatywnym, czyli takim, którego ustanowienie nie jest obowiązkiem rady gminy. W określonych przypadkach prawo określa obowiązek ustanowienia miejscowego planu, np.: dla obszaru objętego planem generalnym lotniska użytku publicznego. 11 uchwały w sprawach podatków i opłat lokalnych, które regulują sprawy dotyczące podatków od nieruchomości, podatków od środków transportu, opłaty skarbowej, opłaty miejscowej, opłaty uzdrowiskowej, oraz opłaty od posiadania psów 12 ; uchwały w sprawach wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, uchwały w sprawach zasad utrzymania czystości i porządku w gminie, przepisy porządkowe. Przepisy porządkowe to wyjątkowa i bardzo specyficzna forma miejscowych źródeł prawa. Przewidziana do pełnienia tej funkcji administracji publicznej, która opiera się na bieżącym, doraźnym i szybkim zapobieganiu negatywnym sytuacjom. Przepisy te mogą być wydawane w zakresie nie uregulowanym w ustawach, czy też innych powszechnie obowiązujących przepisach, jeśli istnieje sytuacja zagrożenia zdrowia lub życia obywatela bądź też potrzeba zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Również w wyroku z dnia 11 marca 2010 r., określono, że przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w powołanym przepisie. 13 Natomiast w stosunku do powiatów dodano tu jeszcze ochronę mienia obywateli oraz ochronę środowiska naturalnego. 10 M. Stahl, Z. Duniewska, Legislacja administracyjna, Warszawa 2011, s J. Wilk, Glosa do wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2008 r., II SA/Sz 858/08, LEX nr S. Szarek, R. Gołocka, Obciążenie ludności podatkami lokalnymi, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach 2014, nr 101, s Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2010 r. II SA/Go 72/10, LEX nr

5 Zastrzegając przy tym, że powiatowe przepisy porządkowe mogą być stanowione jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeśli przyczyny ich wydania występują na obszarze więcej niż jednej gminy. 14 Niedopuszczalność stanowienia prawa miejscowego Niedopuszczalnym jest stanowienie prawa poprzez przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca wymieniając w ustawie organy uprawnione do stanowienia prawa miejscowego, nie określił dopuszczalności stanowienia prawa przez przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Przewodniczący zarządu bowiem nie został zaliczony przez ustrojowe ustawy samorządowe do organów danych jednostek samorządowych. Ponadto, stanowienie prawa przez przewodniczącego zarządu jst rodziłoby pewne komplikacje co do kwestii nadzoru. Przepisy o nadzorze należy odnieść zarówno do uchwał rad, jak i aktów organów wykonawczych, co potwierdza Sąd Najwyższy w swym orzecznictwie 15 podkreślając iż niedopuszczalnym jest zaliczenie działań wynikających ze zwierzchniej roli rady w stosunku do innych organów, które nie będą mogły dotyczyć samego aktu wykonawczego, lecz będą odnosić się do osoby wykonującej funkcje organu. Przyjęcie tezy o możliwości upoważniania ustawami szczególnymi przewodniczących zarządu do stanowienia prawa miejscowego naruszyłoby także zapisy co do właściwości rad gminy bądź sejmików województwa. Za niedopuszczalnością stanowienia prawa poprzez przewodniczącego wskazać należy również sprzeczność z założeniami ustrojowo-organizacyjnymi. Jak wskazano powyżej przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego nie został powołany w ustawie do stanowienia prawa miejscowego. Nie uzasadnionym byłoby pozbawienie funkcji prawodawczych organu wybranego w wyborach bezpośrednich, który w ramach porozumień przekazałby swoją zdolność do stanowienia prawa w ręce jednoosobowego przewodniczącego organu wykonawczego 16. Jest to sprzeczne z obecnymi założeniami ustrojowymi. Kolejnym zagadnieniem dotyczącym niedopuszczalności stanowienia prawa miejscowego jest odpowiedź, czy akty prawa miejscowego mogą być uchwalane w drodze referendum lokalnego. Referendum to najbardziej rozpowszechniona forma demokracji bezpośredniej, 14 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2011, s Uchwała SN z dnia 17 czerwca 1993 r., I PZP 2/93, OSNC 1994, nr 1, poz D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s

6 umożliwiająca obywatelom udział w podejmowaniu wiążących decyzji 17. Istotą referendum było i jest do dziś bezpośrednie podejmowanie przez osoby uprawnione do podejmowania decyzji w drodze głosowania 18. Mieszkańcy działający w trybie referendum uzupełniają organ stanowiący prawo wkraczając w kompetencje rady gminy, powiatu bądź sejmiku województwa, stając się organem w znaczeniu funkcjonalnym 19. Jak stwierdza NSA przedmiotem referendum lokalnego nie mogą być sprawy zastrzeżone na rzecz organów gminy. Nie można przeprowadzić głosowania co do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki mogą zostać zaklasyfikowane jako forma konsultacji społecznych 20. Przedmiotem referendum lokalnego może być tylko sprawa mieszcząca się w zakresie właściwości organów gminy, w kształtowaniu postanowień dotyczących tej wspólnoty 21. Jednakże w kompetencje do stanowienia prawa miejscowego wyposażone zostały organy samorządu terytorialnego referendum zaś takim organem nie jest. Kolejna kwestia dotyczy niedopuszczalności stanowienia prawa miejscowego przez stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Stowarzyszenia tworzyć mogą gminy (art. 84 i 84a ustawy o samorządzie gminnym 22 ), powiaty (art. 75 ustawy o samorządzie powiatowym 23 ), a także województwa (art. 8b ustawy o samorządzie województwa 24 ). Do stowarzyszeń tworzonych przez powyżej wskazane jednostki samorządowe stosuje się postanowienia ustawy Prawo o stowarzyszeniach z 7 kwietnia 1989 r. Status prawny stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego jest odmienny niż zawieranych przez nie związków i porozumień. Tworzone w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów (por. art. 84 u.s.g., art. 75 u.s.p., art. 18 pkt 18 u.s.w.) stowarzyszenia nie są bowiem powoływane do wykonywania funkcji administracji publicznej, a zwłaszcza stanowienia aktów władczych. W doktrynie podkreśla się, że nie są one korporacją prawa publicznego, nie mogą powstawać w celu wspólnego wykonywania 17 A. Antoszewski, R. Herbut, Leksykon politologii, Wrocław B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 207, s E. Olejniczak-Szałowska, Wynik referendum lokalnego i jego skutki, Samorząd Terytorialny 2008, nr 7-8, s Wyrok NSA z 2 czerwca 2000r., II SA/Wr 1060/00, OwSS 2000/4/ Orzeczenie NSA z 29 czerwca 1993 r. SA/Wr 935/93, ONSA 1994/3/ Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t. j. Dz. U poz ze zm. (dalej u.s.g.) 23 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym t.j. Dz. U poz ze zm. (dalej u.s.p.) 24 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa t.j. Dz. U poz ze zm. (dalej u.s.w.)

7 zadań publicznych 25. Z tego względu stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego nie mogą stanowić prawa miejscowego, zastępując w tym względzie organy tworzących je jednostek samorządowych. Tezę tę ponadto uzasadnia także okoliczność, że organy stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego nie są organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 k.p.a. Stosuje się do nich przepisy prawa o stowarzyszeniach, mogą zatem być zaliczone do organów organizacji społecznych 26. Zasady sporządzania aktów prawa miejscowego Stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga również wiedzy technicznej w tym zakresie. Kwestia ta regulowana jest przez rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej 27. Technika prawodawcza to celowe i racjonalne, a także oparte na wiedzy formułowanie przepisów prawnych i aktów normatywnych 28. Podmiot tworzący prawa ma dużą swobodę w zakresie stosowania techniki prawodawczej. W Polsce podstawowe zasady zostały ujęte we wspomnianym rozporządzeniu. Obowiązują one powszechnie, jednak co należy podkreślić, tylko w stosunku do rozporządzeń wykonawczych do ustaw i na zasadzie spoistości poziomej systemu prawnego. Zasady te obowiązują przy tworzeniu aktów prawa miejscowego 29. Adresatem Zasad Techniki Prawodawczej na poziomie tego rodzaju aktów normatywnych są organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, które są wyposażone w kompetencje w zakresie tworzenia aktów normatywnych należących do kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązującego 30. Pierwszą i najważniejszą zasadą jest to, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego 31. Istotne jest wskazanie konkretnego przepisu jako podstawy prawnej danego aktu. Jedno upoważnienie dotyczy jednego wydawanego aktu, regulującego szczegółowo sprawy przekazane unormowania 25 M. Ofiarska, Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce i wybranych krajach Unii Europejskiej (w:) Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, t. I, red. S. Dolata, Opole 2001, s D. Dąbek, Prawo, op. cit., s Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, t.j. Dz.U poz. 283 ze zm. (dalej jako rozporządzenie) 28 M. Błachut, W. Gromski, J. Kaczor, Technika prawodawcza, Warszawa 2008, s L. Grzonka, Legislacja administracyjna. Zarys zagadnień podstawowych. Warszawa 2011., s D. Szafrański (red.), Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego, Warszawa 2014, s. 3, ss Podobnie jak rozporządzenie i akty prawa wewnętrznego.

8 w tym upoważnieniu. Zazwyczaj od każdej reguły są wyjątki, także w tej sytuacji - bowiem dopuszczalne jest wydanie kilku aktów na podstawie jednego upoważnienia 32. Drugą zasadą jest ustalenie tytułu danego aktu. Zgodnie z 120 rozporządzenia powinien on zawierać: a) oznaczenie rodzaju aktu b) nazwę organu wydającego c) datę d) określenie przedmiotu aktu. Bardzo ważne jest odpowiednie nazewnictwo. Nie można nazywać uchwały zarządzeniem, a rozporządzenia instrukcją 33. Akty normatywne o charakterze wewnętrznym określa się wyłącznie nazwą uchwała lub zarządzenie 34. Elementem tytułu jest też podanie nazwy organu wydającego w brzmieniu ustalonym w przepisach o utworzeniu tego organu 35 uwzględniając odpowiednią formę gramatyczna. Jeśli akt wydawany jest przez dwa organy, podaję się nazwy obydwu w pełnym brzmieniu, oddzielone słowem oraz. Oznaczenie rodzaju aktu jak i nazwę organu wydającego pisze się wielkimi literami. Następnym etapem jest data dzień określony kalendarzowo, w którym akt został podpisany przez organ wydający. Po ustaleniu daty opisuje się przedmiot aktu. Powinien być on sformułowany zwięźle, nie powtarza się w nim dosłownie wskazanego w upoważnieniu spraw przekazanych do uregulowania w akcie 36. Przykładem może być Uchwała Nr XXXVIII/376/2014 Rady Miejskiej w Skaryszewie z dnia 29 sierpnia 2014r. w sprawie Gminnego regulaminu udzielania dotacji z budżetu Gminy Skaryszew na usuwanie wyrobów azbestowych z terenu miasta i gminy Skaryszew Trzecią zasadą jest podanie podstawy prawnej jego wydania. Jeśli upoważnienie zbudowane jest z kilku przepisów, wtedy wskazuje się przepis upoważniający organ do jego wydania oraz określa się zakres spraw przekazanych do regulacji. Przywołując podstawę prawną podaje się pełną nazwę aktu, w którym się ona znajduje wraz z podaniem adresu publikacyjnego i innych zmian. Jeśli po raz kolejny przywołuje się dany przepis, wystarczające jest podanie tylko jego artykułu rozporządzenia. 33 L. Grzonka, op. cit., s rozporządzenia. 35 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów Dz.U nr 82 poz. 929 ze zm rozporządzenia. 37 L. Grzonka, op. cit., s. 112.

9 Następną zasadą przy tworzeniu aktów prawa miejscowego jest tworzenie przepisów czyli w zasadzie tego, na czym cały akt opiera się. Podstawową jednostką redakcyjną jest paragraf ( ). Paragrafy dzieli się na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret 38. Stosowanie artykułów jest zarezerwowane dla ustaw i Konstytucji RP. W wyjątkowej sytuacji, uzasadnionej obszernością regulacji, można stosować inne jednostki. Paragraf powinien być samodzielną myślą i skąpać się z równoważnika zdania. Jeśli dana myśl zajmuje więcej zdań, wtedy paragraf dzieli się na ustępy i dopiero wtedy kontynuuje daną myśl. W razie istnienia konieczności dokonania wyliczenia, najpierw pisze się wprowadzenie, a następnie wprowadza się punkty. Punkty znakuje się cyframi arabskimi, jeśli trzeba dokonać następnego podziału czyli podziału punktów, to jego elementy oznacza się małymi literkami z pominięciem ą, ę, ó, ć, ł ń, ś, ź, ż. Podział w ramach litery dokonywany jest za pomocą tiret 39. Następna zasadą jest podział aktów na przepisy ogólne i szczegółowe. Ogólne obejmują przedmiot regulacji w tym wszelkie definicje legalne i skróty. Część szczegółowa obejmuje wszystkie inne rzeczy które nie zostały zawarte w ogólnej 40. Istotną zasadą w tworzeniu aktów prawa miejscowego jest również fakt, iż akty te nie mogą być niezgodne z aktami wyższego rzędu, o większej mocy prawnej. Niedopuszczalne jest stanowienie w nich przepisów karnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych ale to wynika bezpośrednio z ustawy. Akty te mogą podlegać nowelizacjom jednak co warto zauważyć zmiana taka może być dokona tylko przez ten sam organ i to w akcie tej samej rangi. Akt zmieniający rozpoczyna się od słów zmieniające zarządzenie ( uchwałę lub inny akt). Następnie podaje się konkretną podstawę prawną. Pierwszy przepis rozpoczyna się od słów w zarządzeniu, następnie tytuł zmienianego aktu. Po tym dodaje się słowa wprowadza się następujące zmiany... Nowelizowane przepisy przytacza się w pełnym brzmieniu. Jeśli zmiana wymusza dodanie kolejnych paragrafów, to zabronione jest zmienianie ich numerów. W sytuacji, gdy dodawany jest paragraf pomiędzy pozostałe to postępuję się według następującej zasady numer poprzedniego paragrafu dodawany jest do nowego z dodaniem litery alfabetu np. po 5 dodaje się 5a, potem 5b, etc rozporządzenia. 39 L. Grzonka, op. cit., rozporządzenia. 41 L. Grzonka, op. cit., 114.

10 Wyżej wymienione zasady dotyczą prawidłowego tworzenia aktów prawa miejscowego uwzględniając upoważnienia konstytucyjne jak i ustawowe. O tym jak ważne są te zasady w legislacji, podkreśla w swoim rozstrzygnięciu Wojewoda Świętokrzyski. Brak znajomości zasad, powoduje przekroczenie uprawnień do tworzenia aktów prawa miejscowego, co skutkuje nieważnością danego aktu. W tym przypadku uchwały rady Powiatu Koneckiego w sprawie szczegółowych zasad, sposobu, i trybu umarzania, odraczania terminu zapłaty oraz rozkładania na raty należności mających charakter cywilnoprawny przypadających powiatowi Koneckiemu lub jego jednostkom organizacyjnym. Kompetencja prawotwórcza sięga jedynie do ustalenia zasad, sposobu i trybu postępowania przy załatwianiu spraw związanych z udzieleniem podmiotowych ulg 42. Publikacja aktu prawa miejscowego Ogłoszenie aktów prawa miejscowego należy do ostatniej fazy procedury prawotwórczej i jest warunkiem ich obowiązywania 43. Według art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 44 warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych 45. Ogłoszenie aktu normatywnego ma na celu jego upowszechnienie, tak by umożliwić obywatelom zapoznanie się z jego normami 46. Według Trybunału Konstytucyjnego do spełnienia wymagań art. 88 ust. 1 Konstytucji niezbędne jest po za wydaniem numeru właściwego organu promulgacyjnego również jego udostępnienie, a mianowicie co najmniej skierowanie go do rozpowszechnienia. Natomiast z punktu widzenia art. 88 Konstytucji nie jest istotne to, czy adresaci aktu normatywnego skorzystali z szansy zapoznania się z tekstem ogłoszonego we właściwy sposób aktu normatywnego. 47 Akt prawa miejscowego, który nie został właściwie ogłoszony, nie istnieje, a więc nie może obowiązywać i wywoływać skutków prawnych Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2010r. PNK.I-0911/106/ Samorząd terytorialny w Polsce, J. Tarno (red.), Warszawa 2004, s Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U Nr 78 poz. 483 ze zm. 45 Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych t.j. Dz. U poz. 296 ze zm. (dalej jako u. ogł. akt. norm.) 46 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012, s Orzeczenie TK z 10 grudnia 2002 r., K. 27/02, Dz. U Nr 214 poz Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 listopada 2013 r., II SA/Go 875/13, CBOSA.

11 Zasady dotyczące sposobu publikowania aktów prawa miejscowego nie są jednolite, a różnice zależą od rodzaju aktu 49. Zasadniczą formą promulgacji aktów prawa miejscowego jest ich publikacja w wojewódzkich dziennikach urzędowych. 50 Zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1. Akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 2. Akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, 3. Statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów, 4. Akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 5. Wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy, 6. Porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych (zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego oraz między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej), 7. Uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa, 8. Obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy, 9. Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, 10. Statut urzędu wojewódzkiego, 11. Inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. 51 W przypadku przepisów porządkowych ogłasza się je w pierwszej kolejności w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Następnie przepisy te muszą zostać również ogłoszone w wojewódzkim 49 M. Baron-Wiaterek, Prawo miejscowe jako podstawa funkcjonowania społeczności lokalnej - wybrane aspekty, [w:] Organizacja i zarządzanie, R. Wolniak (red.), Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej nr 76, Śląsk 2014, s E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2015, s Art. 13 u. ogł. akt. norm.

12 dzienniku urzędowym. Dzień wskazany w obwieszczeniu uważa się za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych. 52 W rezultacie to organ nadzoru i sąd administracyjny bada właściwość miejsca publikacji jako sposobu przekazania treści do wiadomości adresatów. Wymóg ogłoszenia aktu w środkach masowego przekazu czy w miejscowej prasie zostanie spełniony, gdy jest to periodyk reklamowy o nakładzie egzemplarzy dostarczany do mieszkań lub dziennik sprzedawany na terenie danej miejscowości. 53 Ustawodawca wskazuje w ogłaszaniu przepisów porządkowych albo na środki masowego przekazu albo na sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Zwyczaj w literaturze określany jest jako pozaprawne źródło prawa. Oznacza praktykę określonego zachowania przyjętą na danym obszarze, w danym okresie oraz w danych stosunkach społecznych. 54 Akty normatywne ogłasza się niezwłocznie 55. Podstawą do ich ogłoszenia jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym przez upoważniony do wydania organ 56. Szczegółowe zasady i tryb stosowania podpisu elektronicznego reguluje ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym 57. Ustawa o samorządzie gminnym nie ujmuje zasad odnoszących się do podpisywania przepisów gminnych. B. Dolnicki przedstawia opinię, iż po podjęciu przez radę gminy lub miasta uchwały stanowiącej prawo miejscowe, przewodniczący rady lub jego zastępca, jeżeli przewodniczył obradom rady, podpisuje uchwałę 58. Natomiast przepis ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że przewodniczący rady powiatu podpisuje akty prawa miejscowego niezwłocznie po ich uchwaleniu i kieruje do publikacji 59. Także przewodniczący sejmiku województwa powinien niezwłocznie podpisać akty prawa miejscowego przyjęte przez sejmik województwa i skierować je do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym 60. Zazwyczaj zakłada się że podpis pod uchwałą powinien zostać złożony bez zbędnej zwłoki, a opóźnienie czasowe może nastąpić wyłącznie uzasadnioną potrzebą realizacji czynności technicznokancelaryjnych 61. Wskazane powyżej zasady publikowania aktów prawa miejscowego według D. Dąbek są naruszane przez organy samorządu terytorialnego. Bowiem publikacja 52 Art. 14 u. ogł. akt. norm. 53 Wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA/Kr 763/02, CBOSA. 54 E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, op. cit., s Art. 3 ust. ogł. akt. norm. 56 Art. 15 ust. 1 u. ogł. akt. norm. 57 Dz. U r., Nr 130 poz. 1450, ze zmian. 58 B. Dolnicki, Samorząd terytorialnywarszawa 2012, s Art. 43 ust. 2 u.s.p. 60 Art. 89 ust. 2 u.s.w. 61 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, op. cit., s. 318.

13 w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał nie może być przez rady gmin ignorowana. Tryb promulgacji uzależniony jest od charakteru i treści prawnej określonej uchwały. 62 Na skutek tego akty prawa miejscowego przez brak promulgacji nie stają się aktem kierownictwa wewnętrznego, ale pozostaje aktem prawa miejscowego, który z braku odpowiedniej promulgacji nie wszedł w życie 63. Ogłoszenie aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym należy do zadań wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2000 r. wskazuje, że: Wojewoda ma obowiązek opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym każdej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, która została mu prawidłowo przedłożona do kontroli, a jej nieważności ani niezgodności z prawem nie orzeka ani wojewoda, ani NSA. S. Nitecki wyraził taki sam pogląd jak wskazany powyżej w wyroku NSA w glosie i brzmi on następująco niepublikowanie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest istotną ingerencją w uprawnieniach gminy i stanowi obejście przepisów o nadzorze wojewody nad działalnością komunalną gmin 64. Podsumowanie Istnieje kilka powodów które, zobowiązują do wyróżnia przepisów prawa miejscowego wśród kategorii źródeł prawa. Kluczowym jest konieczność uwzględnienia w regulacji prawnej specyfiki warunków lokalnych, a więc dostosowanie prawa do uwarunkowań miejscowych oraz szybkiej reakcji na zmiany sytuacji lokalnej. Jednak jednolite unormowanie na szczeblu centralnym wszystkich sytuacji, które w przeszłości wystąpią w terenie nie jest możliwe. 65 Istotne jest także zagwarantowanie szybkiego działania prawotwórczego w przypadku wystąpienia nagłych zdarzeń, czy też reakcji na zmiany sytuacji lokalnej. 62 D. Dąbek, O praktyce stanowienia prawa miejscowego najczęściej popełniane błędy prawotwórców lokalnych, [w:] Administracja publiczna. Studia stacjonarne i międzynarodowe, P. J. Suwaj (red.), Zeszyt naukowy Wyższej Szkoły Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku, nr 2, Białystok, s Wyrok WSA w Krakowie z 4 października 2005r., III SA/Kr 293/05, CBOSA. 64 Wyrok NSA wraz z Glosa do wyroku NSA z dnia 31 października 2000 r., zaczerpnięty z B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, op. cit., s A. Korzeniowski, ABC Samorządu terytorialnego, Bydgoszcz- Łódź 2002, s.94.

14 Bibliografia 1. Antoszewski A., Herbut R., Leksykon politologii, Wrocław Banaszak B., Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa Bandarzewski K., Chmielnicki P., Kisiel W., Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa Baron-Wiaterek M., Prawo miejscowe jako podstawa funkcjonowania społeczności lokalnej - wybrane aspekty, [w:] Organizacja i zarządzanie, R. Wolniak (red.), Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej nr 76, Śląsk Błachut M., Gromski W., Kaczor J., Technika prawodawcza, Warszawa Ciapała J., Uwagi na temat źródeł prawa miejscowego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Roczniki Prawnicze 2000, nr Dąbek D., Prawo miejscowe, Warszawa Dąbek D., O praktyce stanowienia prawa miejscowego najczęściej popełniane błędy prawotwórców lokalnych, [w:] Administracja publiczna. Studia stacjonarne i międzynarodowe, P. J. Suwaj (red.), Zeszyt naukowy Wyższej Szkoły Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku, nr 2, Białystok 9. Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Warszawa Grzonka L., Legislacja administracyjna. Zarys zagadnień podstawowych, Warszawa Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U Nr 78 poz. 483 ze zm. 13. Korzeniowski A., ABC Samorządu terytorialnego, Bydgoszcz- Łódź Malisz E.C., Akty prawotwórcze samorządu terytorialnego, Studia Prawnicze 1993, nr Ofiarska M., Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce i wybranych krajach Unii Europejskiej (w:) Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, t. I, red. S. Dolata, Opole Olejniczak-Szałowska E., Wynik referendum lokalnego i jego skutki, Samorząd Terytorialny 2008, nr Orzeczenie TK z 10 grudnia 2002 r., K. 27/02, Dz. U Nr 214 poz Orzeczenie NSA z 29 czerwca 1993 r. SA/Wr 935/93, ONSA 1994/3/ Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, t.j. Dz.U poz. 283 ze zm. 20. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2010r. PNK.I-0911/106/ Samorząd terytorialny w Polsce, J. Tarno (red.), Warszawa Stahl M., Duniewska Z., Legislacja administracyjna, Warszawa 2011Tarno P., Sieniuć M., Sulmierski J., Wyporska J., Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa Szafrański D. (red.), Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego, Warszawa Szarek S., Gołocka R., Obciążenie ludności podatkami lokalnymi, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach 2014, nr Uchwała SN z dnia 17 czerwca 1993 r., I PZP 2/93, OSNC 1994, nr 1, poz Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t. j. Dz. U poz ze zm.

15 28. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, tj. Dz. U poz. 525 ze zm. 29. Wyrok NSA z dnia 8 maja 1995 SA/Wr 590/95, CBOSA. 30. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym t.j. Dz. U poz ze 31. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa t.j. Dz. U poz ze zm. 32. Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych t.j. Dz. U poz. 296 ze zm. 33. Wilk J., Glosa do wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2008 r., II SA/Sz 858/08, LEX nr Wyrok NSA wraz z Glosa do wyroku NSA z dnia 31 października 2000 r., zaczerpnięty z B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, op. cit., s. 319.Wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA/Kr 763/02, CBOSA. 35. Wyrok NSA z 2 czerwca 2000r., II SA/Wr 1060/00, OwSS 2000/4/ Wyrok NSA z dnia 9 maja 1995 r., SA/Wr 590/95, CBOSA. 37. Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 listopada 2013 r., II SA/Go 875/13, CBOSA. 38. Wyrok WSA w Krakowie z 4 października 2005r., III SA/Kr 293/05, CBOSA. 39. Wyrok WSA z dnia 11 marca 2010 r. II SA/Go 72/10, LEX nr Legislative activity of local government units Abstrakt The aim of the article is to analyze the legislation on the creation of local law by local government bodies. The work will be presented the following issues: local law, the basic directions of lawmaking local government units, the inadmissibility of lawmaking local law, the principles of drafting local law, the publication of an act of local law. Key words: local law, local government, creation law