Użyteczność publiczna oraz ciężary publiczne na wewnętrznym rynku energii elektrycznej. Prawo wspólnotowe

Transkrypt

1 Użyteczność publiczna oraz ciężary publiczne na wewnętrznym rynku energii elektrycznej. Prawo wspólnotowe Autor: dr Leszek Karski (Nafta & Gaz Biznes grudzień 2004) Obecny poziom cywilizacyjny sprawia, iż energia elektryczna ma podstawowe znaczenie dla człowieka. Homo sapiens w takim stopniu uzależnił się od elektryczności, że zarówno jego obecna sytuacja jak i przyszłość są nierozłącznie związane z tym, co się dzieje w obszarze energii. Zaopatrzenie ludności w energię elektryczną uznane jest przez państwa za zadanie publiczne. W konsekwencji sektor energetyczny jest zaliczany do sektorów użyteczności publicznej. Szczególnego znaczenia nabiera określenie ciężarów publicznych, które mogą być nakładane na przedsiębiorstwa energetyczne w celu realizacji zadań publicznych. Jest to niezmiernie istotne w kontekście tworzenia wewnętrznego rynku energii elektrycznej Unii Europejskiej. Prawodawca wspólnotowy za pomocą postanowień dyrektywy 2003/54/EC w sprawie wspólnych zasad wewnętrznego rynku energii elektrycznej i uchylenia dyrektywy 96/92/EC wskazuje na to, że w procesie liberalizacji sektora elektroenergetycznego może jednak zaistnieć kilka wyjątków, ze względu na użyteczność publiczną. Przy rozważaniu tej tematyki należy zwrócić baczną uwagę terminologie. Użyteczność publiczna Omówienie wspólnotowych postanowień odnoszących się do omawianych zagadnień wymaga rozważenia kwestii użyteczności publicznej i jej odniesienie do sektora elektroenergetycznego. Zadania państwa w zakresie oddziaływania na gospodarkę ewoluowały. W pewnym momencie włączono w obszar kompetencji publicznych prowadzenie polityki koniunkturalnej i strukturalnej. Nałożył się na to rozwój administracji świadczącej, czyli zapewniającej obywatelowi określone podstawowe towary albo usługi. Można tu wspomnieć choćby o komunikacji miejskiej, zaopatrzeniu ludności w energię elektryczną, ciepło, gaz, o publicznych zasobach lokalowych, usługach pogrzebowych i utrzymania urządzeń cmentarnych, usługach kulturalnych, czy ochronie środowiska. Podstawowe znaczenie energii dla Kowalskiego spowodowało, iż sektor energetyczny w sposób naturalny uplasował się na dominującej pozycji gospodarczej państwa. Dominacja ta zapewniała realizację celów publicznych, a zarazem wiązała się z zaspokojeniem potrzeb odbiorców. Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej zaspokajające potrzeby o charakterze zbiorowym, były najczęściej własnością publiczną. Jednak dążenie do jak najefektywniejszego realizowania zadań

2 w obszarze administracji świadczącej spowodowało włączenie do realizacji zadań publicznych przedsiębiorstw prywatnych. Warto podkreślić, że wobec sektorów użyteczności publicznej stosuje się odmienne rozwiązania prawne, niż wobec sektorów nie posiadających charakteru użyteczności publicznej. Takie podejście do sektora elektroenergetycznego jest widoczne w aktach prawnych państw członkowskich, jak i w aktach prawnych szczebla wspólnotowego. Chociaż można przypuszczać, że użyteczność publiczna w prawie wspólnotowym ma nieco inny zasięg niż użyteczność publiczna w prawie polskim. Postanowienia prawa pierwotnego Charakter użyteczności publicznej danego sektora powoduje, iż interwencja państw w tym sektorze ma szeroki zakres. Aczkolwiek ingerencja publiczna powinna być w pełni zgodna z odpowiednimi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w szczególności z art. 86. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Wydaje się, że termin zarządzanie usługami będzie miał znaczenie szerokie i będzie odnosił się zarówno do zaspokajania potrzeb poprzez usługi, jak i poprzez towary. Cel w postaci świadczenia usług bądź towarów o charakterze użyteczności publicznej usprawiedliwiać może również pewne zakłócenia reguł konkurencji. Rozwój handlu nie może doprowadzić do takiej sytuacji, w której byłby on sprzeczny z interesem Wspólnoty. Jest to w pełni uzasadnione postanowieniami artykułu 2 Traktatu, określającymi cel istnienia Wspólnoty Europejskiej. Jej zadaniem jest przez ustanowienie wspólnego rynku, unii gospodarczej i walutowej oraz urzeczywistnianie wspólnej polityki lub innych działań popieranie harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równego statusu zawodowego mężczyzn i kobiet, stałego i nieinflacyjnego wzrostu, wysokiego stopnia konkurencyjności i konwergencji dokonań gospodarczych, wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, podwyższania poziomu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności między państwami członkowskimi. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż wprowadzenie reguł wolnej konkurencji nie jest podstawowym celem, a jedynie środkiem do osiągnięcia podstawowych celów. Można również pokusić się o stwierdzenie, iż celem Wspólnoty nie jest rynek w pełni konkurencyjny, ale rynek o wysokim stopniu konkurencyjności. Dodatkowo osiągnięcie tego celu musi być wyważane z osiągnięciem innych celów Wspólnoty, takich chociażby jak podwyższenie standardu i jakości życia, zrównoważony i stabilny rozwój gospodarczy, czy ochrona środowiska.

3 Dopuszczalność ingerencji państw członkowskich Zaliczenie elektroenergetyki do obszaru użyteczności publicznej powoduje znaczące ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Wykonywanie działalności gospodarczej w sektorze użyteczności publicznej przez podmioty prywatne wiąże się z ingerencją państwa poprzez odpowiednie regulacje publicznego prawa gospodarczego. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do tego, aby poprzez swoje organy, zgodnie z zasadą subsydiarności, zapewnić funkcjonowanie przedsiębiorstw elektroenergetycznych zgodnie z zasadami określonymi w dyrektywie 2003/54/EC. Działania publiczne mają na celu ukształtowanie rynku energii elektrycznej, który byłby konkurencyjny, zapewniałby bezpieczeństwo energetyczne oraz gwarantował stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, ze szczególnym uwzględnieniem aspektu środowiskowego. Posunięcia państw członkowskich nie powinny prowadzić do dyskryminacji przedsiębiorstw w zakresie praw i obowiązków. Zatem już za pomocą tego postanowienia dopuszcza się odpowiednie kształtowanie rynku energii elektrycznej poprzez państwa członkowskie. Istota ciężarów publicznych Ingerencja publiczna w elektroenergetyce jest w pełni dopuszczalna przez prawo wspólnotowe i może przybrać postać ciężaru publicznego, związanego z użytecznością publiczną. Prawodawca wspólnotowy w tekście angielskim dyrektywy 2003/54/EC użył zwrotu public service obligations. Nie można jednak przenosić na grunt polski dosłownego tłumaczenia tego zwrotu, gdyż oznaczałoby to jedynie odniesienie się do obowiązku usług i pominięcie zagadnienia użyteczności publicznej odnoszącego się do świadczenia towarów. Warto zauważyć, iż w art. 3 tejże dyrektywy nie odniesiono się jedynie do obowiązków przedsiębiorstw świadczących usługi, ale do wszystkich przedsiębiorstw działających na rynku elektroenergetycznym. Dodatkowo za używaniem terminu ciężar publiczny przemawia dorobek polskiej nauki prawa administracyjnego. Ciężar publiczny należy rozumieć jako wszelkie obciążenie nakładane na podmioty dla osiągnięcia celów publicznych. Pomocniczo możemy sięgnąć do definicji zamieszczonej w rozporządzeniu Rady 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania państw członkowskich dotyczącym zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej. Należy podkreślić, iż tam znaczenie public service obligations odnosi się tylko do świadczenia usług w transporcie, dlatego definicję tę należy rozumieć odpowiednio. W myśl art. 2 wspomnianego aktu, zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych oznaczają zobowiązania, jakich zainteresowane przedsiębiorstwo transportowe, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, nie przyjęłoby lub nie przyjęłoby w takim samym zakresie lub na takich samych zasadach.

4 Ciężary publiczne w Dyrektywie 2003/54/EC W myśl art. 3 dyrektywy 2003/54/EC państwa członkowskie są uprawnione do tego, aby w ogólnym interesie ekonomicznym nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze elektroenergetycznym ciężary publiczne, które dotyczą obszaru użyteczności publicznej. Ciężary te mogą być związane z bezpieczeństwem, w tym bezpieczeństwem dostaw, ciągłością zasilania, jakością i ceną dostarczanej energii, ochroną środowiska, w tym efektywnością energetyczną i ochroną klimatu. Powyższe obowiązki powinny być określone w sposób jednoznaczny, przejrzysty, niedyskryminujący oraz umożliwiający weryfikację. W wytycznych Dyrektoriatu Generalnego ds. Energii i Transportu z r. w sprawie dyrektywy 2003/54/EC oraz dyrektywy 2003/55/EC zamieszczono wskazówki, jak należy rozumieć ciężary publiczne oraz czym powinny się charakteryzować warunki, które muszą być spełnione przy ich zastosowaniu. W odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw, efektywności energetycznej i zarządzania popytem oraz realizacji celów środowiskowych państwa członkowskie mogą wprowadzić długookresowe planowanie. Przy czym w aktach planistycznych powinno się uwzględnić możliwość dostępu stron trzecich do systemu. Ingerencja publiczna powinna gwarantować równość dostępu przedsiębiorstw elektroenergetycznych Unii Europejskiej do konsumentów we wszystkich państwach członkowskich. Świadczenia o charakterze użyteczności publicznej W obszarach użyteczności publicznej niezmiernie ważne jest powiązanie ciężarów publicznych nałożonych na przedsiębiorstwa użyteczności publicznej z uprawnieniami odbiorców. Jest to istotne, gdyż podstawowym celem instytucji użyteczności publicznej jest zapewnienie zaspokojenia podstawowych potrzeb obywateli. Wszystkie przemysłowe i handlowe podmioty Wspólnoty, w tym także małe i średnie przedsiębiorstwa oraz wszyscy obywatele Wspólnoty, czerpiący korzyści ekonomiczne płynące z rynku wewnętrznego, powinni również korzystać z wysokiej jakości ochrony odbiorców. Szczególnej ochronie powinny podlegać przede wszystkim gospodarstwa domowe. W myśl postanowień dyrektywy 2003/54/EC państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia wszystkim odbiorcom domowym świadczeń o charakterze użyteczności publicznej, polegającej na prawie do otrzymywania dostawy energii elektrycznej określonej jakości, na obszarze im właściwym, po racjonalnych, łatwo porównywalnych i przejrzystych cenach. Prawodawca wspólnotowy w preambule wskazał, iż państwa członkowskie, o ile uznają to za właściwe, powinny objąć małe przedsiębiorstwa gwarancjami świadczenia o charakterze użyteczności publicznej, w szczególności w odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw i racjonalnych taryf, aby zapewnić rzetelność, konkurencyjność i pośrednio tworzyć miejsca pracy.

5 Za małe przedsiębiorstwa uznano te zatrudniające nie więcej niż 50 osób, z rocznym obrotem lub sumą bilansową nie przekraczającą 10 mln euro. Działania podejmowane przez państwa w zakresie świadczenia o charakterze użyteczności publicznej powinny być realizowane w sposób przejrzysty, pozbawiony dyskryminacji, nie powinny też utrudniać otwarcia rynku elektroenergetycznego dla odbiorców, które to otwarcie zostało określone w art. 21 rozważanej dyrektywy. Równie ważnym zagadnieniem jest dostęp do systemu. Państwa członkowskie zostały zobligowane do nałożenia na przedsiębiorstwa dystrybucyjne obowiązku przyłączania wszystkich odbiorców do ich sieci na zasadach, warunkach i według taryf, ustalonych zgodnie z kompetencjami organów regulacyjnych. Warto również zauważyć, iż na szczeblu krajowym powinny zostać podjęte odpowiednie środki w celu ochrony odbiorców końcowych związanych z zagadnieniami dostępu do sieci. Prawodawca wspólnotowy uznał, że należy zapewnić właściwą ochronę odbiorcom wrażliwym ekonomicznie. Szczególnego znaczenia nabierają zagadnienia dotyczące środków umożliwiających uniknięcia odłączenia od sieci oraz przedsięwzięcia podjęte w celu ochrony odbiorców końcowych na obszarach oddalonych. Realizacja obowiązku publicznego polegającego na zapewnieniu przez państwa członkowskie energii elektrycznej dla odbiorców końcowych może się wiązać również z wyznaczeniem dostawcy z urzędu. Wysoki poziom ochrony konsumenta Państwa członkowskie powinny zagwarantować wysoki poziom ochrony konsumentów. Istotna jest zwłaszcza materia przejrzystości zasad i warunków zawierania umów, ogólnej informacji oraz mechanizmów rozstrzygania sporów. Adresaci dyrektywy powinni dążyć do tego, aby uprawnieni odbiorcy mieli rzeczywiste uprawnienie do zmiany dostawcy. W odniesieniu co najmniej do odbiorców domowych odpowiednie środki ochrony zawiera aneks A do dyrektywy. Wśród nich należy wymienić: określenie podstawowych elementów umowy, dostarczenie informacji dotyczących umowy przed uzgodnieniem lub przyjęciem umowy, prawo do wycofania się z umowy w przypadku braku akceptacji nowych warunków, prawo do otrzymania przejrzystych informacji o stosowanych cenach i taryfach oraz standardach i warunkach dotyczących dostępu i korzystania z usług elektroenergetycznych, korzystanie z przejrzystych, prostych i niekosztownych procedur rozpatrywania skarg. Państwa członkowskie powinny zobligować dostawców energii elektrycznej do tego, by określali w rachunkach lub dołączali do nich oraz udostępniali w materiałach reklamowych odbiorcom końcowym następujące informacje: udział poszczególnych źródeł energii w ogólnej strukturze paliw danego dostawcy za poprzedni rok, co najmniej wskazanie istniejących źródeł informacji; takich jak strony internetowe,

6 zawierające publicznie dostępne dane o oddziaływaniu wspomnianych źródeł energii na środowisko, co najmniej w zakresie emisji CO2 i radioaktywnych odpadów powstałych w procesie produkcji energii elektrycznej w poprzednim roku. W odniesieniu do energii elektrycznej kupowanej na giełdzie lub importowanej z przedsiębiorstwa zlokalizowanego poza obszarem Wspólnoty, powyższe informacje za poprzedni rok mogą być podawane w formie danych zagregowanych. Państwa członkowskie zostały zobligowane do podjęcia niezbędnych kroków, aby zapewnić wiarygodność informacji dostarczanych odbiorcom przez ich dostawców. Prawodawca wspólnotowy podkreślił, iż postanowienia omawianej dyrektywy w żadnym wypadku nie przeszkadzają państwom członkowskim w umacnianiu pozycji rynkowej domowych, małych i średnich odbiorców, poprzez promowanie możliwości dobrowolnego łączenia się w grupy, które reprezentowałyby wymienione kategorie konsumentów. Zagadnienia rekompensat Jeżeli dla realizacji powyżej omówionych obowiązków państwa członkowskie wprowadzą kompensaty finansowe, inne formy rekompensaty i prawa wyłączne, to ich wdrożenie powinno się cechować brakiem dyskryminacji i przejrzystością. Państwa członkowskie podejmą właściwe działania w zakresie realizacji spoistości społecznej i gospodarczej, ochrony środowiska, w tym efektywności energetycznej, przeciwdziałania zmianom klimatu oraz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw. Takim działaniem może być zwłaszcza uruchomienie odpowiednich bodźców ekonomicznych. W razie potrzeby można wykorzystać wszystkie istniejące, krajowe i wspólnotowe, narzędzia w celu utrzymania i budowy niezbędnej infrastruktury sieciowej, w tym również zdolności przesyłowych połączeń międzysystemowych. Należy jednak podkreślić, iż zgodnie z pkt 27 preambuły dyrektywy 2003/54/EC powyższe środki, które mają służyć realizacji ciężarów publicznych nakładanych przez państwa członkowskie stanowią pomoc publiczną, o której wspomina art. 87 ust.1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i zgodnie z art. 88 ust.3 tegoż aktu wymagają zawiadomienia Komisji. Uchylenie się od stosowania niektórych postanowień dyrektywy 2003/54/EC Prawo wspólnotowe daje jednak państwom członkowskim możliwość uchylenia się od stosowania niektórych postanowień dyrektywy, jeżeli miałoby to utrudnić, w aspekcie prawnym lub faktycznym, realizację obowiązków nałożonych na przedsiębiorstwa elektroenergetyczne w ogólnym interesie ekonomicznym oraz jeżeli mogłoby to wpływać na rozwój handlu sprzeczny z interesami Wspólnoty. Interesy Wspólnoty dotyczą między innymi konkurencji w odniesieniu do uprawnionych odbiorców zgodnie z omawianą dyrektywą i art.86 Traktatu. We wspominanych powyżej sytuacjach adresaci dyrektywy mogą zdecydować się na

7 niestosowanie przepisów dyrektywy odnoszących się do: procedur wydawania pozwoleń na nowe moce wytwórcze (art. 6), przetargów na nowe moce (art. 7), dostępu stron trzecich (art. 20) oraz linii bezpośrednich (art. 22). Obowiązek notyfikacji Państwa członkowskie wdrażając postanowienia Dyrektywy 2003/54/EC powinny informować Komisję o wszystkich środkach, podejmowanych w celu realizacji zadań w zakresie użyteczności publicznej oraz o nałożonych ciężarach publicznych. Prawodawca unijny wymienia przykładowo zagadnienia, które podlegają notyfikacji. Znalazły się tam instrumenty ochrony konsumenta oraz ochrony środowiska, a także informacje o możliwych skutkach ich oddziaływania na konkurencję krajową i międzynarodową. Ponadto adresaci dyrektywy są zobowiązani do powiadamiania Komisji o tym, czy przewidziane środki wymagają, czy też nie wymagają uchylenia się od stosowania postanowień rozważanej dyrektywy. Państwa członkowskie powinny regularnie co dwa lata komunikować Komisji o modyfikacjach środków, które podejmują w celu realizacji zadań w zakresie użyteczności publicznej oraz o modyfikacji w nałożonych ciężarach publicznych. Obowiązek ten jest niezależny od tego czy zmiany te wymagają uchylenia się od stosowania postanowień dyrektywy 2003/54/EC. Zakończenie Zachodzące zmiany w elektroenergetyce mają ogromne znaczenie. Nie dotyczą one poszczególnych państw, lecz wszystkich członków Unii Europejskiej. Powstanie jednolitego wspólnotowego rynku, na którym zasady wolnej konkurencji odgrywają decydującą rolę jest niełatwym przedsięwzięciem. Ze względu na strategiczne znaczenie sektora elektroenergetycznego był on do niedawna w Europie uznany za obszar wyłącznych kompetencji państwa. Aktualnie cele wspólnotowe wydają się nakazywać jak najszersze wyprowadzenie państwa z obszaru elektroenergetyki, przy jednoczesnym zachowaniu bezpieczeństwa energetycznego. Ta karkołomna sztuka jest wprowadzana w życie za pomocą wspólnotowych aktów prawa. Szczególne znaczenie posiada dyrektywa 2003/54/EC. Wprowadzone zmiany nie oznaczają jednak, że elektroenergetyka przestała być zaliczana do sektorów użyteczności publicznej. Wprost przeciwnie, charakter użyteczności publicznej silnie oddziałuje na reguły panujące na rynku elektroenergetycznym. Wszelkie modyfikacje mają znaczące konsekwencje zarówno dla życia przeciętnego Kowalskiego, jak i interesu publicznego. Jeżeli te zmiany przybierają postać liberalizacji sektora energetycznego, jest to posunięcie niezwykle ryzykowne, które może mieć opłakane skutki. Aczkolwiek kto nie ryzykuje, ten nie osiąga postępu. Ryzyko jest związane z rozwojem. A przecież rozwój, czyli wzrost standardu życia obywateli, jest podstawowym celem Unii

8 Europejskiej. Prawodawca wspólnotowy przewiduje jednak, iż wprowadzanie wolnej konkurencji do sektora elektroenergetycznego może spowodować skutki odmienne od zamierzonych. Dlatego, między innymi poprzez postanowienia dyrektywy 2003/54/EC, wprowadził instrumenty, które mogą być wentylem bezpieczeństwa przed ewentualnymi następstwami ubocznymi liberalizacji. Akty, wyroki i literatura Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 r., OJ C 340, , Note of DG Energy &Transport of 16 January 2004 on directives 2003/54/EC and 2003/55/EC. Public Service Obligations Regulation (EEC) No 1191/69 of the Council of 26 June 1969 on action by Member States concerning the obligations inherent in the concept of a public service in transport by rail, road and inland waterway, Official Journal L 156, 28/06/1969 P Directive 2003/54/EC of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 96/92/EC, Official Journal L 176, 15/07/2003 P Marek Szubiakowski ( w:) Prawo administracyjne, (red.) Marek Wierzbowski, Warszawa 2002, s. 133 i n. Eugeniusz Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1999 r., s. 26 i n.