Participation as a Management Tool in Local Government Units

Transkrypt

1 Participation as a Management Tool in Local Government Units Zbysław Dobrowolski Artur J. Kożuch Paula Pypłacz Janusz Sasak Agnieszka Szczudlińska Kanoś Jan Žukovskis Kraków 2016

2 Reviewers: Lina Marcinkieviciute (Aleksandras Stulginskis University) Krzysztof Krukowski (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski) Anna Świrska (Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny w Siedlcach) Copyright by Scientific Society of Contemporary Management and Business and Rural Development Management Institute e-isbn Edition 1 Towarzystwo Naukowe Współczesnego Zarządzania Osiedle Kazimierzowskie 18/ Kraków Verslo ir kaimo plėtros vadybos institutas Aleksandro Stulginskio universitetas Studentų g. 11, LT Akademija, Kauno r., tel

3 Contents Introduction 6 1. Local government in Poland The traditions and conceptions of Polish local government 1.2 Local government as a community organization The organization, competencies and tasks of local government in Poland The concepts and methods of public management The essence and purpose of public management 2.2 The modern concepts of management in the public sphere The role of electronic communication channels in the management of the public sphere Participation as a condition for co-government Co-government and social participation 3.2 Local government elites to satisfy the social needs The role of local communities in the development of participatory democracy The selected aspects of participation in practice The local diagnosis and the model of procedure for the implementation 91 of participatory management in local government units 4.2 The role of collaboration in preventing organizational pathologies 123 Summary 139 Bibliography 142

4 Turinys Įvadas 8 1. Vietos savivalda Lenkijoje Vietos savivaldos tradicijos ir koncepcijos Lenkijos 1.2. Vietos savivalda kaip bendruomeninė organizacija Savivaldos darbo organizavimas, kompetencijos ir užduotys Lenkijoje Viešojo administravimo metodai ir koncepcijos Viešojo administravimo esmė ir tikslas 2.2. Šiuolaikinės valdymo koncepcijos viešajame administravime 2.3. Elektroninių socialinių komunikacijos kanalų vaidmuo 64 administrant viešąjį sektorių 3. Dalyvavimas kaip valdymo sąlyga Valdymas ir visuomeninis dalyvavimas 3.2. Savivaldos elitas ir visuomenės poreikių tenkinimas Vietinės visuomenės vaidmuo dalyvavimo demokracijos vystyme Pasirinkti dalyvavimo aspektai praktikoje Vietinė diagnozė ir dalyvavimo modelio diegimas 91 valdymo procesuose vietos savivaldoje 4.2. Bendradarbiavimo vaidmuo užkertant kelią neigiamoms 123 organizacijų valdymo pasekmėms Pabaigai 140 Bibliografija 142

5 Spis treści Introduction... 6 Įvadas... 8 Wstęp Samorząd terytorialny w Polsce Tradycje i koncepcje polskiej samorządności Samorząd terytorialny jako organizacja wspólnotowa Organizacja, kompetencje i zadania samorządu terytorialnego w Polsce Koncepcje i metody zarządzania publicznego Istota i cel zarządzania publicznego Współczesne koncepcje zarządzania w sferze publicznej Rola elektronicznych kanałów komunikacyjnych w zarządzaniu w sferze publicznej Partycypacja jako warunek współrządzenia Współrządzenie a partycypacja społeczna Elity samorządowe wobec zaspokajania potrzeb społecznych Rola społeczności lokalnej w rozwoju demokracji partycypacyjnej Wybrane aspekty partycypacji w praktyce Diagnoza lokalna i model procedury wdrażania zarządzania partycypacyjnego w JST The Role of Collaboration in Preventing Organizational Pathologies Conclusion Pabaigai Zakończenie Bibliography:

6 6 S t r o n a Introduction In public management increasingly draws attention to aspects of participative citizens in decision-making processes. This is due to the fact that the traditional approach to public organizations, based on the administration is not able to fully meet the requirements of recipients of services and executing tasks. Accordingly, the inclusion of citizens in co-governing is becoming an important aspect of the modernization the public organizations. Participation of inhabitants increases the openness, transparency, issueresistance, availability and customer focus (internal and external) of public institutions. The existing concepts of public management based on solutions that have been successful in business organizations have proven to be inefficient in terms of dynamic change and advancing globalization. On the basis of criticism of the traditional public management there have been many concepts containing, in varying degrees, borrowings from the private sector. There were created concepts based on the new public governance which include the New Public Governance (NPG), good governance, networked governance, co-management of the public (public governance) and a new public service. All these concepts are focused on improving the quality of life and increase the efficiency of the public organizations. One of the tools used to achieve these goals is the application of solutions based on the processes of participation. This monography consists of two parts. In the first one the authors concentrate on theoretical aspects of the functioning of the public sphere with particular emphasis on the role of self - governments. Analyzing the contemporary concepts of public management there drew attention to the territorial context of modern public management, which becomes a challenge to public managers in integrating the various types of control systems, cooperation and shared management with the participation of socio-economic partners at the local, regional and global levels. It should be regarded as important to ensure the effectiveness of undertaken activities, taking into ac-count the specifics of the development policy in terms of the local and regional level, while ensuring quality and rational spending of public funds. The solution that gives hope for just such a delivery of public services seems to be participation treated as process for not only the study of the needs, but also to coordinate the activities of the different entities and control. The special role in the mobilization of local communities falls the municipal governments and social leaders who by including residents in the process of deciding are able to cause the social changes leading not only to the development of ac-

7 7 S t r o n a tive society, but also society consciously acting for the common good of all citizens. Theoretical considerations closes the chapter on participation as a method of creating modern management, active society. Such a society is not only better understand the functioning of the social sphere, but also actively involved in local development and as research shows it becomes more active and more innovative in economy. Thus, the changes caused by the participative processes in the public sphere can contribute to the growth of living standards and changes in the wider social and intellectual capital. The increase in intellectual capital on a global scale should result in more rapid development of information society and economy based on knowledge. The monograph closes the chapter, which presents the concepts and possibilities of using participation in solving important issues in public management. The authors tried in this chapter to present both actual practices, as well as possible for the application of methods and tools for increasing the effectiveness of participation processes. The creation of this monograph is the result of work of the international research team appointed by the Institute of Public Affairs of the Jagiellonian University and the Institute of Business and Rural Development Management of the Faculty of Economics and Management of the Aleksandras Stulginskis University in Kaunas. Cooperation within the team allowed to show the diversity of approaches to participation and to propose solutions proven international realities. The authors hope that the monograph will meet with a favourable response among both practitioners and theorists of public management. Authors

8 8 S t r o n a Įvadas Vis dažniau viešojo administravimo srityje dėmesys kreipiamas į tai, ar gyventojai dalyvauja sprendimų priėmimo procesuose. Taip yra dėl to, kad tradicinis viešųjų organizacijų modelis ir jų administravimas neatitinka vartotojų lūkesčių bei keliamų užduočių. Taigi piliečių dalyvavimas valdyme tampa svarbiu atsinaujinančių viešųjų organizacijų aspektu. Gyventojų dalyvavimas suteikia viešajai organizacijai daugiau atvirumo, skaidrumo, efektyvumo, prieinamumo, be to, ji tampa labiau orientuota į vartotoją (išorinį ir vidinį). Iki šiol viešosiose organizacijose taikomi valdymo sprendimai, veikę verslo organizacijose, neduoda norimų rezultatų, ypač dėl greitų pokyčių ir globalizacijos procesų. Nuolatinė tradicinio viešųjų organizacijų valdymo kritika skatino ieškoti naujų koncepcijų, kurios dažniausiai buvo pasiskolinamos iš privataus verslo. Susidarius naujai viešajai santvarkai atsirado naujos koncepcijos, tokios kaip: naujasis viešasis administravimas (New Public Governance) (NPG), gerasis administravimas (good governance), (networked governance), bendrasis viešasis administravimas (public governance) bei naujoji viešoji tarnyba. Visų šių koncepcijų tikslas pagerinti piliečių gyvenimo kokybę, padidinti viešųjų organizacijų funkcionavimo efektyvumą. Vienas iš įrankių, padedančių siekti šių tikslų tai sprendimų, priimtųdalyvavimo procesų metu, taikymas. Ši monografija susideda iš dvejų dalių. Pirmoje dalyje autoriai daugiausia dėmesio skiria teoriniams viešojo sektoriaus funkcionavimo aspektams, ypač pabrėžiant savivaldybių svarbą ir vaidmenį. Analizuojant šiuolaikines viešojo administravimo koncepcijas atsižvelgta į viešojo administravimo teritorinį kontekstą, kuris tampa savotišku iššūkiu viešojo administravimo vadybininkams, siekiantiems integruoti įvairias vadybos sistemas bei bendrojo valdymo schemas, pagal kurias visuomeniniai ir ekonominiai partneriai dalyvautų regioniniu ir globaliu mastu. Svarbu užtikrinti, jog visi atliekami veiksmai, atsižvelgus į lokalią ir regioninę plėtros politiką, bus veiksmingi, o viešojo administravimo lėšos bus panaudotos racionaliai ir kokybiškai. Taigi viešųjų paslaugų teikimas dalyvaujant piliečiams turėtų būti traktuojamas kaip procesas, kurio užduotis ne tik ištirti poreikius, bet taip pat koordinuoti skirtingų subjektų veiksmus bei vykdyti kontrolę. Svarbus vaidmuo, siekiant aktyvinti vietinę visuomenę, tenka rajonų savivaldybėms, visuomeniniams lyderiams, kurie įtraukdami gyventojus į sprendimų priėmimo procesus gali sukelti pokyčius, skatinančius ne tik aktyviai, bet ir sąmoningai kurti visuomeninę gerovę. Teoriniai pamąstymai baigiami skyriumi, kuriame apie dalyvavimą rašoma kaip apie metodą, padedantį kurti šiuolaikinę, aktyvią visuomenę.

9 9 S t r o n a Tokia visuomenė ne tik geriau supranta visuomeninės srities funkcionavimą, bet taip pat aktyviau jungiasi ir prisideda prie regionų plėtros bei, kaip rodo tyrimai, tampa aktyvesnė ir palankiai žiūri į inovacijas ekonomikoje. Taigi dalyvavimo viešajame administravime procesai gali padėti gerinti gyventojų gyvenimo kokybę ir paskatinti intelektinio ir visuomeninio kapitalo pokyčius. Intelektinio kapitalo augimas globaliu mastu turėtų paskatinti greitesnį informacinės visuomenės vystymąsi ir ekonomikos, paremtos žiniomis, plėtrą. Monografija užbaigiama skyriumi, kuriame rašoma apie koncepcijas ir galimybes, leidžiančias dalyvavimo procesus taikyti siekiant išspręsti viešojo administravimo problemas. Autoriai stengėsi šiame skyriuje atskleisti sprendimų, kurie šiuo metu yra taikomi praktikoje, būdus bei galimus metodus, kuriuos taikant dalyvavimo procesų efektyvumas turėtų padidėti. Ši monografija tai tarptautinės tyrimų grupės, t. y. Jogailos universiteto Viešojo administravimo instituto ir Aleksandro Stulginskio universiteto Ekonomikos ir vadybos fakulteto mokslininkų Verslo ir kaimo plėtros vadybos instituto, darbo rezultatas. Šios grupės bendradarbiaudamos atskleidė, kokie yra požiūrių į dalyvavimo procesus skirtumai, ir pasiūlė tarptautiniu mastu pasiteisinusius sprendimus. Autoriai tikisi, kad monografija bus palankiai įvertinta ir viešojo administravimo teoretikų, ir praktikų. Autoriai

10 10 S t r o n a Wstęp W zarządzaniu publicznym coraz częściej zwraca się uwagę na aspekty związane ze współuczestnictwem mieszkańców w procesach podejmowania decyzji. Wynika to z faktu, że tradycyjne podejście do organizacji publicznych, oparte na administrowaniu, nie jest w stanie w pełni sprostać wymaganiom stawianym przez odbiorów usług oraz realizowanym zadaniom. W związku z powyższym, włączenie do współrządzenia obywateli staje się ważnym aspektem unowocześniania organizacji publicznych. Współuczestnictwo mieszkańców podnosi otwartość, przejrzystość, wydajność, dostępność oraz orientację na klienta (wewnętrznego i zewnętrznego) instytucji publicznych. Dotychczasowe koncepcje zarządzania w sferze publicznej oparte na rozwiązaniach, które sprawdziły się w organizacjach biznesowych okazały się niewydolne w warunkach dynamicznych zmian i postępującej globalizacji. Na bazie krytyki tradycyjnego zarządzania publicznego pojawiło się wiele koncepcji zawierających w sobie, w różnym stopniu zapożyczenia z sektora prywatnego. Powstały koncepcje oparte na nowym ładzie publicznym do których zaliczyć można New Public Governance (NPG), dobre zarządzanie (good governance), networked governance, współzarządzanie publiczne (public governance) oraz nową służbę publiczną. Wszystkie te koncepcje skupiają się na poprawie jakości życia obywateli i podniesieniu sprawności funkcjonowania organizacji publicznych. Jednym z narządzi służących do realizacji tych celów jest zastosowanie rozwiązań opartych na procesach partycypacji. Niniejsza monografia składa się z dwóch części. W pierwszej autorzy skupiają się na teoretycznych aspektach funkcjonowania sfery publicznej ze szczególnym uwzględnieniem miejsca i roli samorządów. Analizując współczesne koncepcje zarządzania publicznego zwrócono uwagę na terytorialny kontekst współczesnego zarządzania publicznego, który staje się wyzwaniem menadżerów publicznych w zakresie integrowania różnego rodzaju systemów sterowania, współdziałania oraz wspólnego zarządzania z udziałem partnerów społeczno-gospodarczych w wymiarze lokalnym, regionalnym i globalnym. Za ważne uznać należy zapewnienie skuteczności podejmowanych działań z uwzględnieniem specyfiki polityki rozwoju w ujęciu lokalnym i regionalnym, przy jednoczesnym zapewnieniu jakości i racjonalności wydatków środków publicznych. Rozwiązaniem dającym nadzieję na taką właśnie realizację usług publicznych wydaje się być partycypacja traktowana jako proces służący nie tylko badaniu potrzeb, ale również koordynowanie działań różnych podmiotów oraz kontroli. Szczególna rola w aktywizacji społeczności lokalnych przypada tu samorządom gminnym oraz liderom

11 11 S t r o n a społecznym, którzy to poprzez włączanie mieszkańców w procesy decydowania są w stanie wywołać zmiany społeczne prowadzące nie tylko do aktywnego, ale i do świadomie działającego dla wspólnego dobra społeczeństwa. Rozważania teoretyczne zamyka rozdział poświęcony partycypacji jako metodzie zarządzania kreującej współczesne, aktywne społeczeństwo. Społeczeństwo takie nie tylko lepiej rozumie funkcjonowanie sfery społecznej, ale również aktywnie włącza się w rozwój lokalny i jak wykazują bania staje się aktywniejsze i bardziej innowacyjne w gospodarce. Tak więc zmiany wywołane przez procesy partycypacyjne w sferze publicznej mogą przełożyć się na wzrost poziomu życia mieszkańców oraz zmiany w szeroko rozumianym kapitale intelektualnym i społecznym. Wzrost kapitału intelektualnego w skali globalnej skutkować powinien szybszym rozwojem społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy. Monografię zamyka rozdział, w którym zaprezentowano koncepcje i możliwości wykorzystania partycypacji w rozwiązywaniu istotnych problemów w zarządzaniu publicznym. Autorzy starali się w tym rozdziale przedstawić zarówno stosowane w praktyce rozwiązania, jak również możliwe do zastosowania metody i narzędzia podnoszące efektywność procesów partycypacji. Powstanie niniejszej monografii jest efektem pracy członków międzynarodowego zespołu badawczego powołanego przez Instytut Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego i Instytut Zarządzania i Rozwoju Obszarów Wiejskich Wydziału Ekonomi i Zarządzania Uniwersytetu Aleksandrasa Stulginskisa w Kownie. Współpraca w ramach zespołu pozwoliła na ukazuje różnorodności podejść do partycypacji oraz zaproponowanie rozwiązań sprawdzonych w realiach międzynarodowych. Autorzy mają nadzieję że monografia spotka się z życzliwym przyjęciem zarówno wśród praktyków, jak i teoretyków zarządzania publicznego. Autorzy

12 12 S t r o n a 1. Samorząd terytorialny w Polsce 1.1 Tradycje i koncepcje polskiej samorządności W Polsce samorząd terytorialny posiada bardzo bogatą i długą historię. Wśród badaczy nie ma jednak zgody co do jego początków. W literaturze występują teorie mówiące, że tradycje samorządu widoczne były już u wspólnot pierwotnych, ale również takie, które upatrują jego początków dopiero po upadku państwa feudalnego. Rozwój zinstytucjonalizowanego samorządu terytorialnego datuje się na okres starożytności, co potwierdza fakt nadawania samodzielności krajom podporządkowanym przez dominujące wówczas imperia. W średniowieczu powstały komuny stanowe oraz samorząd miejski i pomimo tego, iż instytucje te dalekie były od współcześnie rozumianego samorządu, to bezspornie wpłynęły na późniejsze rozwiązania w tym obszarze. Zaczątków polskiej samorządności można szukać już w czasach poprzedzających powstanie państwa Mieszka I. Wówczas, oprócz rodziny będącej podstawową formą organizacji społecznej, ważną rolę pełnić zaczęły sąsiedztwa. Tak ukształtowana organizacja opolna funkcjonowała aż do XIII wieku. Wtedy to pojawiła się gmina jako nowa jednostka terytorialna, a przy niej nowe funkcje wójta oraz sołtysa. Chęć uniezależnienia się od wójta i pana, skłoniła patrycjuszy do powoływania rad miejskich, na których czele stał burmistrz. W pełni wykształcony samorząd miasta pojawił się na przełomie XIV i XV wieku, kiedy to Polska zaczęła przekształcać się w monarchię stanową. Obok sejmu walnego, zajmującego się sprawami administracji, ustawodawstwa oraz polityki zagranicznej, swoje funkcjonowanie rozpoczęły sejmiki ziemskie. Sejmik jako podstawowa instytucja szlacheckiego samorządu lokalnego był dobrowolnym zgromadzeniem członków stanu uprzywilejowanego, czyli szlachty danej ziemi, województwa czy prowincji 1. Dzięki niemu elita mogła uczestniczyć w życiu politycznym państwa. Sejmiki miały szeroki zakres kompetencji: posiadały uprawnienia administracji skarbowej, kodyfikowały prawo zwyczajowe oraz pełniły funkcje sądowe. Na przełomie XVII i XVIII wieku w wyniku wojen oraz rosnącej roli szlachty nad miesz- 1 W. Kriegseisen, Sejmiki Rzeczypospolitej szlacheckiej w XVII i XVIII wieku, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1991, s. 15.

13 13 S t r o n a czaństwem upadły miasta, a ich przywrócenia zaczęto domagać się około 60 lat później. Rozwój polskiej samorządności został zahamowany po utracie przez Polskę niepodległości, kiedy to na grunt polski przeniesiono rozwiązania prawne poszczególnych państw zaborczych 2. W zaborze austriackim największymi jednostkami samorządu terytorialnego były kraje, które dzieliły się na okręgi i powiaty, a następnie wyłącznie na powiaty. Najmniejszą jednostką była gmina. Ponadto występowały jeszcze inne specyficzne twory tzw. obszary dworskie, które funkcjonowały aż do odzyskania przez Polskę niepodległości. W Prusach wprowadzono podział administracyjny, w którym istniały gminy, powiaty, rejencje oraz prowincje. Najgorzej rozwinięty był samorząd na ziemiach polskich pod zaborem rosyjskim 3, ponieważ poza samorządem gminy wiejskiej, wprowadzonym w 1864 roku jako pośredni efekt powstania styczniowego, nie istniały tam instytucje samorządowe. Gminy Królestwa Polskiego były zbiorowe: obejmowały kilka wsi, których każda stanowiła gromadę jako jednostka pomocnicza samorządu gminnego z działającym w jego ramach samorządem gromadzkim o ograniczonych kompetencjach. Samorządy miejskie i powiatowe powstały na ziemiach Królestwa Polskiego dopiero w okresie I wojny światowej. Nie było to jednak zasługą zaborcy, lecz wynikiem okupacji tych terenów przez Niemcy oraz Austrię 4. We współczesnym rozumieniu samorząd terytorialny zaistniał dopiero w 1918 roku. Początkowo, zaraz po odzyskaniu przez Polskę niepodległości również w przypadku samorządów powszechnie stosowano prawa przyjęte przez zaborców. Dopiero w Konstytucji marcowej z 1921 roku podjęto próbę unifikacji rozwiązań. Konstytucja w znaczącym stopniu ograniczała nadzór państwa, zapowiadała odrębne źródła finansowania samorządu oraz przewidywała trzy stopnie samorządu odpowiadające podziałowi terytorialnemu i pokrywające się z podziałem administracji państwowej 5. Państwo polskie miało być podzielone na województwa, powiaty oraz gminy wiejskie i miejskie. Samorząd na szczeblu wojewódzkim istniał jedynie w województwach poznańskim i pomorskim. Skład sejmiku powoływano na czteroletnią kadencję w trybie tzw. pośrednim przez sejmiki powiatowe oraz rady miejskie. W pozostałych województwach funkcjonowały współpracujące z wojewodą Rady Wojewódzkie. Województwo śląskie posiadało autonomię na podstawie odrębnej ustawy sejmowej. 2 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s P. Olszewski, Samorząd terytorialny w programach ugrupowań politycznych w Polsce ( ), Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2007, s H. Izdebski, Samorząd terytorialny..., op. cit., s E. Nowacka, Reformy samorządu terytorialnego w Polsce, Wielkiej Brytanii i USA, Forum Naukowe, Poznań Wrocław 2002, s

14 14 S t r o n a Ostatecznie po rozstrzygnięciu kwestii granic Polski po I wojnie światowej ukształtowało się 16 województw, jednak tylko dwa posiadały status samorządowy 6. Rozbudowa samorządu zapowiedziana przez Konstytucję marcową nie została nigdy zrealizowana, a tzw. Ustawa scaleniowa z 1933 roku, która stanowiła próbę kompleksowego ujednolicenia funkcjonowania samorządu w Polsce, w efekcie wyraźnie pomniejszyła jego znaczenie 7. Dopuszczała ingerencję organów administracji rządowej, zmniejszała rolę organu stanowiącego samorządu na rzecz organu wykonawczego, jak również wprowadzała większy niż wcześniej zakres kontroli. Mimo licznych niekorzystnych zmian ustawa ta uregulowała jednak kształt samorządu terytorialnego. Wprowadziła jednolitą terminologię oraz zasady funkcjonowania jednostek, między innymi nadając im osobowość prawną i majątek 8. Ponadto normowała kwestie nadzoru przez organy rządowe, ujednolicała długość kadencji organów oraz regulowała ustrój gmin, powiatów oraz gromad. Ograniczenie pozycji samorządu oraz umocnienie centralizacji władzy widoczne były również w Konstytucji z 1935 roku. Samorząd został wówczas pozbawiony prawa do samodzielnego stanowienia norm prawnych, a głęboko idąca kontrola centrum nad jednostkami podporządkowała samorządy władzy centralnej. Działania takie doprowadziły do sytuacji, w której samorząd w znacznej mierze stał się instytucją pomocniczą administracji państwowej, a decydującą rolę w administracji terenowej odgrywały władze administracji ogólnej, tj. wojewodowie i starostowie oraz ich sztaby. Po 1945 roku samorządy terytorialne w Polsce funkcjonowały na podstawie przepisów przedwojennych i dekretu PKWN. Były to zatem samodzielne korporacje prawa publicznego reprezentowane przez rady narodowe i organy wykonawcze, z dochodami pochodzącymi głównie z majątku komunalnego 9. W 1950 roku na mocy Ustawy z 20 marca o terenowych organach jednolitej władzy państwowej zlikwidowano samorządowy charakter rad narodowych, zniesiono organy jednoosobowe rad wójta, burmistrza i prezydenta, a także starostę na szczeblu powiatu. Wszystkie dotychczasowe kompetencje samorządów przejął scentralizowany system rad narodowych, łączących w sobie interesy społeczności lokalnej i państwa 10. Od tej pory administracja miała ujednolicony charakter, a rady narodowe stały się orga- 6 J. Wojnicki, Samorząd lokalny w Polsce i w Europie, Wyższa Szkoła Humanistyczna im. Aleksandra Gieysztora, Pułtusk 2008, s M. Śliwa, Rozwój idei samorządowej w Polscew: A. Jaeschke, M. Mikołajczyk (red.), Co znaczyłi znaczy samorząd, Wydawnictwo Naukowe Akademii Pedagogicznej w Krakowie, Kraków 2000, s E. Nowacka, Samorząd terytorialny w systemie władzy publicznej w Polsce. Studium polityczno-prawne, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1993, s M. Szypliński, Organizacja, zadania i funkcjonowanie samorządu terytorialnego, Dom Organizatora, Toruń 2006, s P. Olszewski, Samorząd terytorialny..., op. cit., s

15 15 S t r o n a nami władzy państwowej. Organami wykonawczymi rad były terenowe organy administracji rządowej (naczelnik gminy, starosta, wojewoda). System rad był zbudowany hierarchicznie, a nadrzędny organ stanowiła Rada Państwa (istniejąca od 1947 roku), co było powieleniem systemu radzieckiego 11. Zadaniem rad było kierowanie działalnością gospodarczą, społeczną, uchwalanie planów gospodarczych i budżetów terenowych. Reforma z 1950 roku pozbawiła społeczności lokalne podmiotowości oraz możliwości przejawiania własnej inicjatywy gospodarczej. Gminom natomiast odebrała osobowość prawną oraz prawa do majątku 12. Ustawa o terenowych organach jednolitej władzy państwowej była wielokrotnie zmieniana między innymi w 1958, 1963, 1973, 1975, 1983, a po raz ostatni w 1988 roku 13. Na początku lat siedemdziesiątych XX wieku, wraz z wprowadzeniem w życie Ustawy z 20 listopada 1972 roku o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych, zaszła bardzo istotna zmiana w strukturach władz terenowych. Na mocy ustawy, od 1973 roku zamiast 4315 gromad wprowadzono 2365 gmin. Za jedną z najważniejszych reform można także uznać tę, której dokonano w 1975 roku. Zlikwidowano wówczas powiaty oraz trójstopniowy podział terytorialny, wprowadzając na jego miejsce podział dwustopniowy z 49 województwami. Dalej zachowano jednak scentralizowany, jednolity system administracji rządowej. Odrodzenie idei samorządowej nastąpiło wraz z narodzinami ruchu społecznego,,solidarność w 1980 roku. Program Solidarności wskazywał na tworzenie i wspieranie niezależnych i samorządnych instytucji we wszystkich sferach życia społecznego 14, jednak nie formułował postulatu decentralizacji państwa i odbudowy obdarzonego szerokimi kompetencjami samorządu lokalnego 15. Realizację powyższych koncepcji uniemożliwiało wprowadzenie stanu wojennego. Po stronie władz pojawiły się jednak próby jego restytucji. Ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialne- 11 I. Lewandowska-Malec, Rewolucyjna ustawa z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej [w:] J. Malec, W. Uruszczak (red.), Ustrój i prawo w przeszłości dalszej i bliższej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2001, s S. Wójcik, Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku, Wydawnictwo KUL, Lublin 1999, s P. Jurek, Samorząd terytorialny w PRL, Czasopismo Prawno-Historyczne 1992, t. XLIV, z Program NSZZ Solidarność uchwalony przez I Krajowy Zjazd Delegatów, Tygodnik Solidarność 1981, nr S. Jakubowicz, Bitwa o samorząd , In Plus, Społeczny Komitet Nauki, Warszawa 1989, s. 128.

16 16 S t r o n a go z lat i , pomimo, że utrzymywały rady jako jednolity organ władzy państwowej, to wprowadzały elementy rozwiązań samorządowych. Pod koniec lat 80 tych, głównie dzięki staraniom środowisk naukowoeksperckich, utworzenie samorządu terytorialnego było przedmiotem obrad okrągłego stołu 18. O ile jednak na poziomie gminnym nie było większych sporów w kwestii samorządu terytorialnego, o tyle samorząd na poziomie województwa wywoływał liczne kontrowersje. Za samorządem regionalnym opowiadała się strona koalicyjno-rządowa, opozycja natomiast była dosyć wstrzemięźliwa. Stwierdzenie Jerzego Regulskiego mówiące, że nie istnieją w tej chwili warunki, aby stworzyć rzeczywisty samorząd na szczeblu wojewódzkim, a tworzenie pozorów nie prowadzi do niczego 19, bezdyskusyjnie wpłynęło na fakt, iż w 1990 roku reaktywowano samorządność terytorialną na poziomie gminnym. Organem stanowiącym samorządu gminy stała się rada gminy (miasta), a wykonawczym zarząd gminy na czele z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Pomimo faktu, iż w 1990 roku reaktywacja samorządu obejmowała w zasadzie poziom gminny, i za nieuzasadnione uznano kreowanie wyższych struktur, a tym bardziej nie przewidywano w nich prawa udziału obywateli w zarządzaniu sprawami publicznymi na wyższym szczeblu, to namiastką samorządu w ówczesnych województwach stał się sejmik wojewódzki, do którego przynależność gmin była obligatoryjna. Sejmik był reprezentacją gmin z terenu województwa i wyrażał ich interesy wobec administracji rządowej. Ponadto do zadań ówczesnego sejmiku województwa należała między innymi: ocena działalności gmin i instytucji komunalnych, podejmowanie uchwał w sprawach dotyczących rozwiązania zarządu gminy, ocena działalności administracji rządowej, w tym opiniowanie na wojewodów, powoływanie i odwoływanie członków kolegium odwoławczego, wybór prezydium sejmiku, uchwalanie regulaminu sejmiku i biura sejmiku, powoływanie stałych i doraźnych komisji sejmiku, uchwalanie budżetu sejmiku oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności, rozpatrywanie skarg na działalność rad gmin, a także występowanie z wnioskami o uchylenie rozporządzeń i zarządzeń wojewody. Liczne kompetencje nie uprawniały województw do prowadzenia własnej polityki regionalnej, nie posiadały one bowiem organów przedstawicielskich uprawnionych do jej wykonywania. Jednostką od- 16 Ustawa z dnia 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. 1983, Nr 41, poz. 185). 17 Ustawa z dnia 16 czerwca 1988 roku o zmianie ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. 1988, Nr 19, poz. 130). 18 K.M. Ujazdowski, Opozycja demokratyczna i Solidarność wobec samorządu terytorialnego ( ), Samorząd Terytorialny 1996, nr W. Borodziej, A. Garlicki (red.), Okrągły stół. Dokumenty i materiały, t. 2: Luty 1989 kwiecień 1989, wybór i oprac. J. Galewski, P. Osęka, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2004, s

17 17 S t r o n a grywającą w nich główną rolę był wojewoda, który jako jednoosobowy organ administracji ogólnej był odwoływany i powoływany przez premiera i przy ograniczonych możliwościach wypełniania przez sejmiki społecznej kontroli nad jego działaniem był niezależnym funkcjonariuszem rządowym, wyposażonym w szerokie uprawnienia 20. Reforma gminna zapoczątkowała dyskusje oraz przygotowania do kolejnych, mających na celu tworzenie wyższych szczebli samorządowych w postaci powiatów i województw. Koszty transformacji oraz przemiany polityczne niekorzystnie wpłynęły jednak na rozszerzenie samorządu terytorialnego. Określone modyfikacje przyniosła tzw. ustawa miejska, która zwiększyła kompetencje około 60 największych miast polskich, które wyraziły zgodę na przyjęcie dodatkowych uprawnień. Modyfikacje w układzie sił politycznych oraz wejście w życie nowej konstytucji wpłynęły na rozwój prac nad wprowadzeniem samorządu na wyższych szczeblach. Konstytucja z 1997 roku nie przesądziła jednak o ostatecznym kształcie samorządu terytorialnego. Przyjęto, że podstawową jednostką jest gmina, inne jednostki natomiast określa ustawa. Przełomem okazał się rok 1998, kiedy to przyjęto ustawę o samorządzie powiatowym 21 oraz ustawę o samorządzie województwa 22. Jednocześnie rozdzielono uprawnienia administracji rządowej i samorządowej na poziomie regionu. Rozwój samorządu terytorialnego bezdyskusyjnie związany był z koniecznością wprowadzenia zmian w podziale administracyjnym kraju. W koncepcjach radykalnych proponowano jedynie pięć województw, w koncepcjach restytucyjno-reformatorskich od 12 do 17 województw, a w radykalnych nawet do Zmiany były konieczne, ponieważ podział administracyjny z 49 województwami dostosowany był do scentralizowanej i zhierarchizowanej struktury państwa, ale nie zdawał egzaminu w modelu zdecentralizowanym i zdekoncentrowanym. Problem stanowił przede wszystkim brak odpowiedniej komunikacji pomiędzy gminą a centrum. 20 B. Nawrot, Miejsce samorządu regionalnego w polskim systemie politycznymw: S. Michałowski, Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej. Dziesięć lat doświadczeń,wydawnictwo UMCS, Lublin 2002, s Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. 1998, Nr 91, poz. 578). 22 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U. 1998, Nr 91, poz. 576). 23 A. Miszczuk, Regionalizacja administracyjna III Rzeczypospolitej. Koncepcje teoretyczne a rzeczywistość, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2003, s

18 Tabela 1. Ocena działalności władz samorządowych (w %) XII V X X X X IX IX IX IX IX III III III III III Dobra Zła Źródło: opracowanie własne na podstawie: Opinie o działalności instytucji publicznych, Komunikat CBOS nr BS/94/99, Warszawa 1999;Opinie o działalności instytucji publicznych, Komunikat CBOS nr BS/17/2007, Warszawa 2007; Oceny instytucji publicznych, Komunikat CBOS nr BS/39/2012, Warszawa 2012; Oceny instytucji publicznych, Komunikat CBOS nr 43/2016, Warszawa Pominięto odpowiedzi trudno powiedzieć.

19 19 S t r o n a Rozpiętość przestrzenna była zbyt duża, a struktury pośrednie zbyt słabe. Niezbędne zatem stało się zmniejszenie liczby województw. Wprowadzenie 1 stycznia 1999 roku nowego podziału terytorialnego z 16 województwami rozpoczęło w Polsce nowy etap w rozwoju struktur demokratycznego państwa. W kwestiach funkcjonowania i organizacji samorządu, po roku 1999 dokonano jeszcze kilku zmian. Pojawiały się nowe koncepcje i propozycje 24, a jedną z najważniejszych była wprowadzona w 2002 roku ustrojowa rezygnacja w gminach (miastach) z kolegialnego organu wykonawczego (zarządu) i wprowadzenie jednoosobowej odpowiedzialności za zarządzanie przez wójta (burmistrza, prezydenta) 25, który od tego czasu wybierany jest nie przez radę, ale w wyborach powszechnych 26. Pomimo, że społeczeństwo dostrzegało zarówno pozytywne (oszczędności w gospodarowaniu środkami publicznymi, podejmowanie decyzji bliższych wspólnotom lokalnym), jak i negatywne (koszty reformy, zwiększającą się biurokrację) aspekty zmian, to badania opinii publicznej wykazały, iż cieszyły się one powszechnym uznaniem. Z badań przeprowadzanych przez Centrum Badania Opinii Społecznej wynika, że pracę samorządów niezmiennie od 1998 roku pozytywnie ocenia co najmniej połowa społeczeństwa, a w roku 2016 odsetek zadowolonych po raz pierwszy przekroczył aż 70 proc. Wzrost oceny działalności samorządu terytorialnego, a szczególności poprawa oceny wykorzystania środków publicznych spowodowany jest w dużej mierze zaangażowaniem społeczności lokalnych w proces współrządzenia. Prowadzi to do lepszego zrozumienia decyzji podejmowanych przez władze lokalne przez mieszkańców oraz lepszej diagnozy potrzeb społecznych. Mechanizm ten prowadzi w prostej linii do tworzenia się wspólnot kreujących nowoczesne jednostki samorządu lokalnego. 24 K. Bucholc-Srogosz, Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku (studium historycznoprawne),zeszyty Naukowe Instytutu Administracji WSP w Częstochowie, z. I, Częstochowa 2001, s A. Orzechowski, 15 lat samorządu terytorialnego, Rocznik Ełcki 2005, t. II. 26 Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. 2002, Nr 113, poz. 984).

20 20 S t r o n a 1.2 Samorząd terytorialny jako organizacja wspólnotowa Aktualnie obowiązujący w podsektorze samorządowym porządek organizacyjno-prawny jest skutkiem przemian społeczno-politycznych, które zaszły pod 1989 roku. Jest to czas, w którym podejmowano decyzje o powróceniu do idei samorządu terytorialnego, stanowiącego jedną z metody zarządzania lokalnego 27. W tym podejściu efektywność systemu warunkowano pełną samodzielnością władz lokalnych i odejściem od jednolitości władzy państwowej, przy jednoczesnym poszerzeniu zakresu uprawnień 28, głównie poprzez nadanie osobowości prawnej i podmiotowości publicznoprawnej. Wszystko to zostało ujęte w ustawie z dn. 8 marca 1990 roku o zmianie Konstytucji RP 29, ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym 30 oraz ustawie z dn. 8 marca 1990 Ordynacja Wyborcza do rad gmin 31, a także w ustawach towarzyszących. Wprowadzenie w życie przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym pozwoliło zdefiniować istotę działalności samorządu terytorialnego, za którą uznano przekazanie określonych spraw publicznych mieszkańcom zorganizowanym we wspólnotach prawa publicznego. Same zaś wspólnoty samorządowe zostały uprawomocnione do kreowania polityki lokalnej, a nie tylko zarządzania służbami administracyjnymi. Od 1990 roku prowadzono szereg prac służących rozszerzaniu zakresu działania i kompetencji różnych jednostek sektora samorządowego. Uregulowania o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą zawarto w ustawie Konstytucyjnej Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawach: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym 32 oraz o samorządzie województwa 33. Zmiany te określiły obecny kształt sektora samorządowego 34, obejmujący 16 województw, 380 powiatów (66 grodzkich ziemskich) i 2478 gmin (303 miejskich miejsko-wiejskich wiejskich). 27 Por. Adamiak J Samorząd terytorialny w systemie władzy publicznej. [w:]kosiedowski W. (red.), Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego. Wyd. Dom Organizatora, Toruń, s Por. Regulski J., lat temu. Samorząd Terytorialny nr 12, s Dz. U. nr 16, poz Dz. U. nr 16, poz Dz. U. nr 16, poz Dz. U. nr 91, poz Dz. U. nr 91, poz Stan na dz. 1 stycznia 2016 r. dostęp:

21 21 S t r o n a Zgodnie z przepisem art. 15. Konstytucji RP poszczególne jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone w określone terytorium, a także pewną liczbę kryteriów o charakterze społecznym, kulturowym, ekonomicznym, gospodarczym i geograficznym. Efektem tego jest wyraźnie zarysowana w polskiej literaturze przedmiotu interdyscyplinarność podejść badawczych stosowanych dla tych organizacji, co wyraża się między innymi w dostrzeganiu co najmniej czterech wymiarów funkcjonowania samorządu 35, obejmujących: trójstopniowy podział administracyjny, tworzenie wspólnot samorządowych, wiązanie działalności jednostek samorządu terytorialnego z organami władzy i urzędami oraz traktowanie ich jak podmioty abstrakcyjne, obejmujące kilka znaczeń łącznie. W efekcie nauki prawne analizując samorząd terytorialny traktują go jako zbiór organów administracji, rozpatrując ich działalność w kontekście norm prawa administracyjnego oraz konstytucyjnego 36. W ujęciu socjologicznym samorząd terytorialny rozpatrywany jest natomiast przez pryzmat wspólnoty, oznaczającej grupę obywateli połączonych wspólnym interesem, wynikającym ze wspólnoty zamieszkania, pracy, czy procesów społecznych 37. Z punktu widzenia nauk politycznych instytucja samorządu terytorialnego jest instrumentem sprawowania i umacniania władzy politycznej, a zasadnicze znaczenie przypisuje się tu problemowi dzielenia się władzą, będące wynikiem samoograniczenie władzy przez państwo 38. Z punktu widzenia nauk o zarządzaniu, samorząd terytorialny jest niepodporządkowaną hierarchicznie administracji rządowej organizacją zbiorową, posiadającą ustalone prawem kompetencje do zawiadywania własnymi sprawami, samodzielnie i niezależnie w zakresie administracji państwowej, a także do samodzielnego wykonywania pewnych funkcji państwa o charakterze administracyjnym 39. Jest on organizacją społeczną wchodzącą w skład administracji publicznej, wyodrębnioną terytorialnie, posiadającą niezawisłe organy władzy, kompetencje do stanowienia niektórych przepisów prawa, samodzielność w zakresie spraw majątkowych oraz przypisane własne źródła dochodów. 35 Por. Sakowicz M., Modernizacja samorządu terytorialnego w procesie integracji Polski z Unią Europejską. SGH, Warszawa, s Por. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna zagadnienia ogólne. Wyd. II. Wydawnictwo Liber, Warszawa, s Por. Sakowicz M., Modernizacja samorządu terytorialnego w procesie integracji Polski z Unią Europejską. SGH, Warszawa, s Por. Stahl M., Olejniczak-Szałowska E., Samorząd terytorialny. Podstawowe zagadnienia. Wydawnictwo Samorządowe, Warszawa, s Por. Chmaj M. (red.), Słownik samorządu terytorialnego. Wyd. UMCS, Lublin, s. 185; Swianiewicz P., Finanse lokalne. Teoria i praktyka. Municipium, Warszawa, s. 11, Kosek-Wojnar M., Surówka K., Podstawy finansów samorządu terytoirlanego. PWN, Warszawa, s

22 22 S t r o n a Samorząd terytorialny jest jedną z najistotniejszych instytucji w państwach, w których decentralizację wykonywania zadań publicznych uznaje się za podstawę myślenia społeczno-gospodarczego. W warunkach polskich decentralizacja, wynikająca z przepisów art. 15 Konstytucji RP, oznacza podział uprawnień decyzyjnych między różne szczeble zarządzania i części państwa 40. Ustanowione w Polsce organy samorządu terytorialnego stanowią element aparatu administracji publicznej i są powiązane z określoną społecznością, posiadającą uprawomocnienie do sprawowania władzy publicznej na określonym terytorium 41. Uprawomocnienie to jest wynikiem założenia, że mieszkańcy wytyczonego administracyjne terenu są zdolni do formułowania polityki lokalnej, podejmowania decyzji oraz działań zmierzających do jej realizacji. Unormowania prawne powodują natomiast, że nadane kompetencje mają charakter wyłączny i wymagają ich wykonania, bez możliwości zrzeczenia się lub poza wskazanymi prawnie wyjątkami cesji na inne podmioty gospodarki. Państwo należy w tym przypadku traktować jako organizację, której cele grupują daną społeczność na określonym terytorium 42. Wieloszczeblowa struktura sektora publicznego, w którym wyróżniono zdecentralizowane jednostki samorządu terytorialnego (JST) służą w tym przypadku zapewnieniu sprawności państwa. Wynika to między innymi z uznania samorządu jako platformy kreowania wartości społecznogospodarczych, w warunkach, w których jest on sposobem wykonywania władzy i każdej innej działalności organizacyjnej za pośrednictwem wybranych przez siebie organów, osób sprawujących władzę przez terytorialne lub zawodowe grupy ludności 43, co stanowi o zakresie decentralizacji w danym systemie państwowym. Grupy społeczne i ich reprezentacje uznawane są za spełniające wymagania stawiane samorządom jeśli są one powołane z mocy prawa w celu wykonywania zadań i funkcji o charakterze publicznym. Zgodnie z przepisem 40 Por. Koźmiński A.K., Piotrowski W., Zarządzanie. Teoria i praktyka. Wyd. Naukowe PWN, Warszawa, s. 102; Niewiadomski Z. (red.), Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka. Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Warszawa 2001, s. 35.Woś T., Państwo a organizacje samorządowe. [w]/ Woś T., Stelmach J., Bankowicz M., Grzybowski M., Włudyka T. (red.), Wiedza o społeczeństwie. Wyd. LexisNexis, Warszawa, s. 53; Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka. PWN, Warszawa, s. 139; Zalewski A., Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym. SGH, Warszawa, s Por. Adamiak J., Samorząd terytorialny w systemie władzy publicznej. [w:] Kosiedowski W. (red.). Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego. Dom Organizatora, Toruń, s Por. Kożuch A. J., Budżetowanie jako instrument zarządzania finansami jednostki samorządu terytorialnego. Wyd. Naukowe PWN, Warszawa, s Por. Kotulski M., Pojęcie i istota samorządu terytorialnego. Samorząd Terytorialny, nr 1-2, s

23 23 S t r o n a Konstytucji RP zadania te nie mogą jednak dotyczyć zadań zastrzeżonych prawnie dla innych organów władzy publicznej. Jednocześnie też, niezbędne jest spełnienie dwóch wymogów wynikających z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który łączy terytorium z ludźmi zamieszkującymi ten obszar, wskazując jednocześnie obligatoryjność przynależności mieszkańców do wspólnoty samorządowej. W polskich warunkach prawnych samorząd terytorialny nie ma prawa do samorozwiązania, co oznacza niemożność postawienia go w stan upadłości. Jest to jednocześnie forma uniezależnienia go od mieszkańców wspólnoty. Jest on bowiem odrębnym podmiotem prawa o szczególnej strukturze wewnętrznej 44. Ważną cechą JST jest jednak rozmywanie się granic organizacyjnych 45, co wynika z możliwości swobodnego przemieszczania się ludzi, towarów, usług i kapitałów. Przyjęcie w analizie perspektywy wyróżniającej gminę jako jednostkę samorządową i gminę jako urząd, powoduje, że w pierwszym przypadku mamy do czynienia z otwartą organizacją, składającą się z wyodrębnionych podsystemów, które mogą należeć do wielu organizacji, a w drugim wyraźnie rysuje się obowiązek przynależności do organizacji i obligatoryjność działania zgodnie z ustalonymi zasadami, regulacjami, standardami, normami i wartościami. Zjawiska te, określane mianem otwartego i zamkniętego członkostwa 46, stanowią jedną z ważniejszych cech charakteryzujących organizacje publiczne. Rozważania dotyczące sprawności gminy wymagają również zwrócenia uwagi, że jej ważną cechą jest stosowanie w procesie podejmowania decyzji specyficznych, ukierunkowanych na członków wspólnoty, form sprawowania władzy 47. Cecha ta powoduje, że choć wykonywanie zadań powierzonych JST jest warunkowane przez ich organy stanowiąco-kontrolne i wykonawcze, to niezależnie od drogi, która jest stosowana w odniesieniu do określonych wyborów (bezpośrednie lub przez wybranych przedstawicieli) można domniemywać, że podjęte decyzje będą odpowiadały potrzebom danej społeczności. W tym kontekście na uwagę zasługuje fakt, że efektywność w tym zakresie może być osiągana tylko wtedy, gdy wybór zadań do realizacji oraz określanie ich zakresu, sposobu realizacji i kosztów wytwarzania jest dokonywane przez tych, którzy korzystają z określonych dóbr. Powoduje to, że dobra publiczne o zasięgu ogólnokrajowym powinny być dostarczane i 44 Por. Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności. Wyd. Lexis Nexis, Warszawa, s Por. Kożuch A. J., Budżetowanie jako instrument zarządzania finansami jednostki samorządu terytorialnego. Wyd. Naukowe PWN, Warszawa, s Por. Kożuch B., Specyficzne cechy organizacji publicznej. [w]/ Kożuch B., Markowski T. (red.), Z teorii i praktyki zarządzania publicznego.. Fundacja WZ, Białystok, s Kożuch A. J., Budżetowanie jako ( ). Op. cit., s. 33.

24 24 S t r o n a opłacane centralnie, natomiast te o zasięgu lokalnym powinny być dostarczane lokalnie 48. Wydaje się przy tym zrozumiałe, że winno to być uzupełniane przez działania służące harmonizowaniu procesów zaspokajania potrzeb na poziomie lokalnym z krajową polityką społeczną 49. Rozwiązanie kwestii władzy, jej sprawowania w JST, a także prawidłowe określenie przedmiotu działania tych organizacji związane jest z zapewnieniem członkom danej społeczności prawa do decydowania o swoich sprawach samodzielnie lub poprzez odpowiednie organy. Odnosi się to w szczególności do alokacji ograniczonych zasobów, a zatem wyboru zadań do realizacji. Z tej zależności wywieść można jedną z najważniejszych zasad dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego zasadę subsydiarności, zgodnie z którą społeczeństwo ma prawo organizować się dla zaspokojenia swoich potrzeb, odpowiednio do założeń znanej i stosowanej w naukach o zarządzaniu zasady usytuowania miejsca decydowania najbliżej wykonawców. Zasada ta stanowi reakcję na zjawisko zawodności działań państwa i mechanizmu rynkowego 50, które nie są w stanie odpowiednio regulować gospodarki w taki sposób, by zapewnić jej właściwe funkcjonowanie i jednoczesne eliminować wszystkich negatywnych zjawisk dotyczących gospodarki i społeczeństwa. W efekcie, administracja publiczna powinna być skonstruowana w sposób zbliżony do trójkąta 51, gdzie większość spraw podstawowych w zakresie kontaktu obywatela z urzędem publicznym załatwianych jest na poziomie gminnym. Następne, hierarchicznie ułożone szczeble wykonują natomiast kolejne czynności, których niższe szczeble nie są w stanie wykonać z różnych powodów. Zasada subsydiarności jest jedną z najważniejszych wskazówek określających, jak przydzielać zadania poszczególnym szczeblom wspólnot terytorialnych. Pozwala ona rozstrzygnąć problemy dotyczące liczby i szczebli samorządu terytorialnego, jego zakresu terytorialnego, czy systemu zasilania w niezbędne zasoby, a także podstaw wyboru dla procesów podziału administracyjnego. Wypełnia ona ekonomiczny wymóg poszukiwania działań słu- 48 Musgrave R.A., Federalizm fiskalny. [w:] Buchanan J.M., Musgrave R.A., Finanse publiczne a wybór publiczny. Dwie odmienne wizje państwa. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa, s Pająk K., Rola samorządu terytorialnego w kształtowaniu rozwoju lokalnego. Wyd. AE w Poznaniu. Poznań, s Por. Lipowski A., O akademickiej koncepcji zawodności krytycznie. Ekonomista, nr 3, s. 304; Stiglitz J.E., Ekonomia sektora publicznego. PWN, Warszawa, s ; Zalewski A., Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym. SGH, Warszawa, s Kieżun W., Elementy usprawnienia sfery publicznej. Współczesne Zarządzanie nr 4, s. 8.

25 25 S t r o n a żących efektywnej realizacji zadań przez jednostkę 52, a także pozwala na modyfikację tych działań poprzez inne niż ekonomiczne czynniki, jak np.: stan świadomości i kultury politycznej ludności, tradycję, możliwości zawarte w posiadanych kadrach oraz potencjał techniczny i technologiczny. Należy również zauważyć, że potrzebę przekazywania inicjatywy w zakresie tworzenia struktur samorządowych w ręce społeczności lokalnych potwierdzają inne zasady, uzupełniające zasadę subsydiarności, tj. zasada decentralizacji władzy publicznej oraz zasada unitarności państwa. 52 Por. Borodo A., Samorząd terytorialny. System prawno-finansowy. PWN, Warszawa, s. 18.

26 26 S t r o n a 1.3. Organizacja, kompetencje i zadania samorządu terytorialnego w Polsce Współczesne rozumienie samorządu wiązać należy z koncepcją etatystyczno-technokratyczną 53, która odnosi się do szerokiego pojmowania zadań państwa. W tym ujęciu część z nich jest realizowana przez samorząd terytorialny. Podejście to wyraźnie wyróżnia jednostki samorządu terytorialnego spośród innych organizacji publicznych. Zakłada ono duży stopień ich samodzielności i uniezależnienia od państwa. Szczególnym przypadkiem tego uniezależnienia jest ograniczanie poziomu zasilania w środki pieniężne z budżetu państwa i dążenie do wykorzystania dochodów własnych, nadając jednocześnie samorządom władztwo w zakresie kreowania tych dochodów. Zakres i rodzaj realizowanych zadań nie musi być w tym podejściu ściśle uregulowany prawnie, a samorząd na podstawie rozpoznanych potrzeb społecznych i oceny własnych możliwości finansowych sam może decydować o rodzaju wykonywanych zadań. Kluczową wartością przypisywaną funkcjonowaniu samorządów terytorialnych jest pełnienie służebnej roli wobec mieszkańców. Tym sposobem zarządzanie w JST prowadzone jest nie tylko przez akcentowanie wymiernych aspektów ekonomicznych, ale również dotyczy wymiaru jakościowego. Jest on trudny do zmierzenia, a często wręcz niemierzalny, ale ma istotne znaczenie dla oceny zadań publicznych, zaspokajających zbiorowe potrzeby wspólnoty. Obowiązkiem sektora publicznego jest kreowanie wspólnoty i tworzenie zależności duchowych ją tworzących. Nie jest powszechnie uświadomione, że słowo administracja (minstrare z przedrostkiem ad) oznacza obsługiwanie, co pozwala rozszyfrować podstawową funkcję, jaką ona spełnia, tj.: służenie obywatelom zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb wynikających ze współżycia w społeczeństwie. Obowiązkiem tak rozumianej administracji jest zarządzanie procesami wytwarzania dóbr i usług publicznych 54, a kierunki jej zmian winny usprawniać celową i planowaną działalność związaną z zaspokajaniem potrzeb publicznych i kreowaniem potencjału, zapewniającego działanie w długim okresie, na coraz większym lub co najmniej nie zmienionym poziomie. 53 Por. Wierzbicki J., Ekonomiczne warunki reaktywowania samorządu terytorialnego w Polsce. Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny, nr 2, s Stilman R., Public Administration Concepts and Casus. Houghton Miffin Company, Boston, s. 3 cyt. za Ferens A., Administracja publiczna. Wprowadzenie do nauki administracji publicznej. [w:] Ferens A., Macek I. (red.). Administracja i polityka. Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław, s. 16.

27 27 S t r o n a Rozważania dotyczące istoty samorządu terytorialnego wskazują, że jedną z najważniejszych jego cech jest ukierunkowanie na inicjatywy społeczne 55. Współuczestniczenie w procesie podejmowania decyzji dotyczących alokacji zasobów daje bowiem poczucie odpowiedzialności oraz sprzyja działaniom kreującym rozwój społeczno-gospodarczy. Szczególne znaczenie mają konsultacje społeczne 56, które stanowią podstawę określania kanonu zadań, zaspokajających zbiorowe potrzeby wspólnoty. Zdolność do samodzielnego i niezależnego zawiadywania własnymi sprawami, a także związane z tym przypisanie odpowiedzialności za realizację zadań, powoduje, że bardzo ważne jest posiadanie przez JST odpowiedniej autonomii, którą wyraża samodzielność i podlegająca ochronie sądowej osobowość prawna 57. Samodzielność JST należy postrzegać w kilku aspektach: 58 prawnym, politycznym, gospodarczym oraz organizacyjnym. W ujęciu prawnym wiąże się ona z nadaniem osobowości prawnej, skutkującej niezależnością i stanowieniem o własnych sprawach. Z politycznego punktu widzenia oznacza ona natomiast prawo do wyboru kierunków działań, zgodnych z programem politycznym partii lub innej organizacji, której społeczność lokalna powierzyła kształtowanie określonych koncepcji życia społecznego, realizacji swobód i praw obywatelskich, działań prospołecznych, itp. Aspekt gospodarczy związany jest z realizacją zadań i prowadzeniem działalności, przy uwzględnieniu współczesnych realiów funkcjonowania tych organizacji, obejmujących w szczególności: 59 wzrost znaczenia sektora publicznego, konieczność jego otwarcia na zmiany w technice, oddziaływanie reguł gospodarki rynkowej i globalizacji, potrzebę racjonalizacji wydatków na usługi publiczne, itp. Wzgląd organizacyjny wiąże natomiast samodzielność z zarządzaniem, a w szczególności z prawem do tworzenia własnych organów, jednostek organizacyjnych i do obsadzania stanowisk oraz decydowania o kierunkach alokacji zasobów i sposobach wykonywania zadań. Szczególnie ważnym obszarem samodzielności jest samodzielność finansowa. Związana jest ona z uprawnieniami do decydowania o strukturze i wysokości dochodów oraz rodzajach i rozmiarach wydatków. Samodzielność finansowa jest jedną z konstytutywnych cech samorządu terytorialnego. Pojęcie samodzielności finansowej wywodzi się z filozofii 55 Por. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Wyd. III, PWN, Warszawa, s Por. Wiatrak A.P., The Role of Public Consultations in Strategic Public Management. Współczesne Zarządzanie nr 1, s Por. art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 roku nr 78, poz. 483) 58 Por. Filipiak-Dylewska B., Procedury budowy strategii finansowania zadań własnych gminy. Wyd. Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin, s Hughes O.E., Public Management and Administration. Palgrave Macmilan, London, s. 19.

28 28 S t r o n a nakazującej zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego takiego poziomu dochodów, który pozwala na realizację powierzonych im zadań, a jednocześnie pozostawia swobodę w kształtowaniu wydatków i tworzy odpowiednie gwarancje formalne i proceduralne 60. Zwraca na to uwagę również Europejska Karta Samorządu Lokalnego, która nakazuje, by samorządy terytorialne posiadały własne dochody i możliwość decydowania o ich przeznaczeniu 61. Daje to możliwość i prawne umocowanie dla finansowania przedsięwzięć związanych z realizacją ustawowych zadań samorządu terytorialnego. Praktyka oraz teoria finansów publicznych dostrzegają jednak, że istnieje szereg trudności związanych z określeniem kształtu systemu ekonomicznego w gospodarce lokalnej 62. Wynika to z faktu, że nie można wskazać jednoznacznie modelowych rozwiązań, czy też wzorców, które opisałyby podział zadań, kompetencje prawne i odpowiedzialność, a także odpowiednią wielkość i źródła finansowania ich działań. Zakres samodzielności finansowej oraz pozycję finansową samorządu terytorialnego określają Konstytucja i różne, uzupełniające ją przepisy ustawowe. Zostały w nich zdefiniowane zasadnicze relacje finansowe pomiędzy państwem a samorządem, obejmujące w szczególności: 63 identyfikację źródeł dochodów JST oraz zasad i mechanizmów subwencjonowania i dotowania, konsekwencje obciążania nowymi zadaniami, a także ogólne kryteria i zasady kontroli oraz nadzoru nad działalnością finansową. Ich ocena wskazuje, że samodzielność finansowa JST odnosi się nie tyle do tworzenia i kształtowania podstaw prawnych gospodarki finansowej sektora samorządowego, ile raczej do sfery stosowania prawa z zakresu spraw finansowych oraz do tworzenia w jego zakresie, obowiązującej polityki finansowej 64. Samodzielność finansowa gmin wynika przede wszystkim z art. 167 Konstytucji, który często wymieniany jest jako jedna z podstawowych gwarancji samodzielności gmin. W ustępie pierwszym zapewnia on jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych w wysokości odpowiedniej do przypisanych im zadań. Ustęp drugi wskazuje rodzaje do- 60 Por. Drwiłło A., Gliniecka J., Finanse gmin. Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk, s Por. Rutkowski J., Przemiany dochodów budżetów samorządowych w świetle uregulowań prawnych. [w:] Kożuch A., Mirończuk A. (red.)., Zarządzanie finansami lokalnymi. Fundacja WZ, Białystok, s Por. Chojna-Duch E., Finanse publiczne i polskie prawo finansowe. Zarys wykładu., Instytut Studiów Samorządowych, Warszawa, s ; Kożuch A., Zarządzanie finansami ( ),Op. cit., s Por. Adamiak J., Finanse jednostek samorządu terytorialnego. Kosiedowski W. (red.), Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego. Wyd. Dom Organizatora, Toruń, s. 133, a także Borodo A., Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy. Lexisnexis, Warszawa, s Patrzałek L., Finanse samorządowe. Wyd. AE we Wrocławiu, Wrocław, s. 52.

29 29 S t r o n a chodów jednostek samorządu terytorialnego, czyli dochody własne, subwencje i dotacje celowe z budżetu państwa. W ustępie trzecim zastrzeżony został tryb ustawowy dla wszelkich prac legislacyjnych związanych z określaniem źródeł dochodów. W czwartym, znajduje się natomiast zapis, że wszelkie zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Samodzielność finansowa w wymiarze lokalnym jest wyznaczana przez przyznane prawnie źródła dochodów, które spełniają kilka podstawowych warunków. W szczególności wymagane jest by były one odpowiednio wydajne, nie ograniczały usankcjonowanej prawnie samodzielności JST i sprzyjały rozwijaniu aktywności w realizacji użytecznych publicznie działań. Krótkookresową gwarancję samodzielności można też znaleźć w art. 51 u.f.p., który stwierdza, że zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł i wydatków na określone cele stanowi dla jednostek samorządu terytorialnego podstawę do odpowiednio uzasadnionych roszczeń. Samodzielności nie można rozpatrywać w oderwaniu od całości systemu państwa jest ona efektem decentralizacji finansów publicznych, a więc związana jest z możliwością podzielenia się przez państwo różnymi atrybutami władzy 65. Ma to szczególne znaczenie w okresie występowania wahań koniunkturalnych, na które bardzo podatne są transfery z budżetu państwa. W tym czasie szczególnie utrudnione jest planowanie dochodów JST, zarówno w krótkim, jak i długim okresie. Jest to także zjawisko istotnie ograniczające stabilność źródeł finansowania samorządów, niezależnie od ustawowego zobowiązania do zapewnienia im adekwatnych dochodów. Objawia się to m.in. w obowiązującym do 31 grudnia 2013 roku art. 169 ust. 2 u.f.p., który nakazuje redukcję obciążeń z tytułu rat kredytów i pożyczek oraz wykupu papierów wartościowych emitowanych przez JST (z 15% do 12%) w przypadku, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB przekroczy poziom 55,0%. Warto przy tym zaznaczyć, że określenie wzajemnych relacji pomiędzy budżetem państwa i budżetami samorządów terytorialnych jest trudne i skomplikowane, a dowodem na to są ciągłe zmiany w zakresie zewnętrznych źródeł finansowania i dążenie do zwiększenia ich udziału w dochodach ogółem. Doświadczenia praktyczne, dotyczące poziomu samodzielności finansowej JST, wskazują na bardzo częste występowanie tzw. fiskalnej nierównowagi pionowej 66, która oznacza nierównowagę dochodów i wydatków 65 Por. Kornberger-Sokołowska E., Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego. Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa, s Hebner B.P., Modern public finance. Richard D. Irwin INC., Illinois, s. 329.

30 30 S t r o n a pomiędzy poszczególnymi szczeblami władz publicznych. Powoduje to oddzielenie w praktyce decyzji dotyczących wydatków lokalnych od decyzji w polityce podatkowej i niszczy odpowiedzialność władz przed podatnikami. Jeśli znaczna część wydatków samorządowych jest finansowana ze środków budżetu państwa, odpowiedzialność tych władz jest słaba, biurokratyczna i pociąga za sobą czasochłonne procesy komunikacji między poszczególnymi szczeblami władz publicznych 67. Racjonalizacja działalności JST wymaga w tych warunkach zwiększania udziału dochodów własnych, co zwiększa samodzielność finansową, a jednocześnie powoduje przesunięcie odpowiedzialności na bezpośrednich realizatorów polityki finansowej. Uzupełnieniem konstytucyjnych przepisów dotyczących samodzielności finansowej są standardy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, które wymagają: prowadzenia lokalnej polityki społeczno-gospodarczej, zapewnienia własnych źródeł finansowych, uznania subwencji ogólnej, jako podstawowej formy transferów środków publicznych, przy założeniu, że regulujące je zasady prawne będą wynikiem nielicznych i obiektywnych kryteriów związanych z faktycznymi potrzebami regionów, niemożności ograniczania przez przepisy prawne (w tym wynikające ze standardów rachunkowości finansowej) autonomii regionów, itp. Zarządzanie finansami jednostki samorządu terytorialnego jest ukierunkowane na realizację założonej polityki finansowej, koordynację jej realizacji, monitorowanie i weryfikację zasobów finansowych oraz efektów prowadzonych działań. Jednocześnie też, zgodnie z uznającym znaczenie zasad: subsydiarności, adekwatności, zróżnicowania i elastyczności systemów finansowania, itp. art. 9 EKSL, poziom samodzielności finansowej warunkowany jest poprzez: przyznanie własnych i wystarczających środków finansowych, nadanie społeczności lokalnej prawa do swobodnego dysponowania tymi zasobami, zróżnicowanie i elastyczność wykorzystywanych przez społeczność wspólnoty systemów finansowych w takiej mierze, by odpowiadały one rzeczywistym zmianom zachodzącym w wysokości wydatków związanych z wykonaniem zadań. Niezależnie zatem do sposobu definiowania pojęcia samodzielności, za uniwersalne czynniki określające jej zakres uznaje się 68 : 67 Guziejewska B., Zewnętrzne źródła ( ). Op. cit. s, Por. Chojna-Duch E., Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne. Wyd. Prawnicze Lexis Nexis sp. z o.o., Warszawa, s ; Glumińska-Pawlic J., Samodzielność, op.cit., s. 46

31 31 S t r o n a wielkość gwarantowanych przez państwo i pozyskanych z innych źródeł zasobów pieniężnych, które mogą być swobodnie rozdysponowywane przez jednostki samorządu terytorialnego, zakres swobody w określaniu metod, form i struktury organizacyjnej, które pozwolą na racjonalizację działań jednostki, zakres swobody w planowaniu budżetowym oraz organizacji i wykonaniu budżetów. Przeprowadzone rozważania pozwalają uznać za słuszne spostrzeżenie J. Oniszczuka 69, uznającego, że zakres samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w szczególności prawo do prowadzenia gospodarki finansowej, tj. pobierania ustawowo określonych dochodów oraz prawo do dysponowania nimi w granicach określonych przez system prawny. Na tej podstawie można jednocześnie wyróżnić samodzielność dochodową, która jest związana z prawem organów samorządu terytorialnego do stanowienia źródeł dochodów budżetowych oraz samodzielność wydatkową, odnoszącą się do swobody rozdysponowywania dochodów, czyli faktycznego dokonywania wydatków. Powoduje to, że w ramach samodzielności finansowej mieści się również prawo do wydawania przepisów miejscowych z zakresu podatków, opłat, budżetu i innych spraw finansowych 70. Ocena wskazanych kategorii powoduje, że większe znaczenie, z punktu widzenia zarządzania JST, należy przywiązywać do samodzielności dochodowej. Jest to wynikiem zależności pomiędzy poziomem dochodów własnych a samodzielnością decyzji dotyczących realizowanych wydatków. W pewnym uproszczeniu, korzystanie z dochodów wyrównawczych i dotacji powoduje zatem uzależnienie realizowanych działań od decyzji administracji państwowej 71, w szczególności związanych z rozdziałem środków publicznych i sytuacją społeczno-gospodarczą państwa. Środki przekazywane w ramach tego zewnętrznego systemu zasilania zawsze będą kształtowały się na, z reguły, mało satysfakcjonującym wspólnotę poziomie 72, zapewniającym tylko określony standardowy poziom zaspokojenia potrzeb publicznych. Z perspektywy prowadzonych rozważań należy jednak zauważyć różnice wynikające z charakteru dotacji i subwencji. Korzystanie z subwencji po- 69 Por. Oniszczuk J., Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa, s Por. Borodo A., Niektóre współczesne problemy prawne finansów. Samorząd terytorialny nr 6., s Por. Rudzka-Lorentz Cz., Sochacka-Krysiak H., Źródła finansowania lokalnych zadań publicznych a problem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Sochacka-Krysiak H. (red.). Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego w warunkach decentralizacji zarządzania sektorem publicznym. SGH, Warszawa, s Por. Czempas J Znaczenie dochodów własnych w budżetach wybranych gmin województwa śląskiego. [w:] Patrzałek L. (red.), System finansów samorządu terytorialnego. Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań, s. 91.

32 32 S t r o n a zwala bowiem na pewien poziom samodzielności wydatkowej. Dotacje natomiast ograniczają zarówno samodzielność wydatkową, jak i dochodową. Teorie opisujące działalność samorządu terytorialnego oraz regulujące ją przepisy prawne pozwalają wyróżnić: 73 zadania własne, zadania zlecone i zadania powierzone (rys.1). Zadania JST Własne Zlecone Powierzone Rysunek 1. Klasyfikacja zadań jednostek samorządu terytorialnego. Źródło: Opracowanie własne. Zadania własne służą realizacji celów ukierunkowanych na zaspokajanie potrzeb danej wspólnoty. Są więc one odzwierciedleniem istoty samorządu terytorialnego i dla tych jednostek zostały one wyróżnione. Zakres zadań własnych wynika z przepisów ustaw regulujących działanie poszczególnych jednostek samorządowych 74, a także z woli ich organów stanowiących. Szeroko rozumiana samodzielność JST wymaga, by były one wykonywane przez podmioty podsektora bez ingerencji państwa, na własny rachunek, własną odpowiedzialność i w ramach posiadanych możliwości finansowych 75, a także przy uwzględnieniu stanu innych zasobów będących w posiadaniu jednostki. Wyróżnikiem zadań własnych jest finansowanie ze 73 Por. Rudzka-Lorentz Cz., Sierak J., 2005, Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Zalewski A., Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, SGH, Warszawa, s. 142; Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje, procesy. PWN, Warszawa, s ; Kańduła S., Przybylska J., Organizacja działalności gospodarczej samorządu terytorialnego w Polsce. Wyd. AE w Poznaniu, Poznań, s ; Filipiak B., Strategie finansowania jednostek samorządu terytorialnego. PWE, Warszawa, s ; Sochacka- Krysiak H., Pojęcie i atrybuty samorządu terytorialnego jako odrębnego związku publiczno-prawnego. [w:] Sochacka-Krysiak H. (red.), Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego w warunkach decentralizacji zarządzania sektorem publicznym. SGH, Warszawa, s Por. Lubińska T. (red.), Budżet a finanse publiczne. Difin, Warszawa, s Art. 166 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 roku nr 78, poz. 483).

33 33 S t r o n a środków, którymi władze samorządowe dysponują samodzielnie. Państwo może natomiast sprawować nadzór nad ich wykonaniem tylko ze względu na zakres kompetencji, legalność 76, a także rzetelność i gospodarność. Wykonywanie zadań własnych może być prowadzone samodzielnie, za pomocą jednostek pomocniczych lub zostać powierzone innym podmiotom (osobom fizycznym lub prawnym), na zasadach dobrowolności ograniczonej obowiązującymi przepisami prawa. Uzupełnieniem zestawu zadań realizowanych przez jednostki samorządu są wyróżnione w Konstytucji RP zadania zlecone. Ich wykonanie zostało nałożone na JST za pomocą różnego rodzaju ustaw, w tym w szczególności odnoszących się do zadań przekazanych przez administrację rządową. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania niesamodzielnie w imieniu zleceniodawcy, a ich finansowanie odbywa się za pomocą środków przekazanych z zewnątrz. Specyfika zadań zleconych powoduje, że nie istnieje możliwość odmowy ich wykonania z powodu braku środków finansowych lub ustalenia ich na niewystarczającym dla prawidłowej realizacji poziomie, albo z powodu nieterminowego przekazania środków 77. Może to jak pokazuje praktyka gospodarcza powodować potrzebę ograniczania własnych zasobów finansowych JST i przeznaczanie ich na dofinansowywanie zadań zleconych. Lista zadań realizowanych przez JST obejmuje również te, które jednostki te mogą przejmować od organów rządowych lub innych jednostek samorządowych w drodze porozumień. Są one wynikiem zawartych umów, które określają również wielkość środków przeznaczonych na realizację tych zadań. Samorząd terytorialny stanowi w tym przypadku rodzaj podmiotu współdziałającego z organami administracji rządowej, czy innymi podmiotami samorządowymi, a takie zadania należy uznać za pośrednie, pomiędzy obligatoryjnymi i fakultatywnymi. Przejęcie zadań jest tu dobrowolne, ale podjęcie zobowiązania nakłada już niezbywalny, w okresie objętym umową, obowiązek. Dla odróżnienia tych zadań od zadań zleconych obligatoryjnych wprowadzono pojęcie zadań powierzonych 78. Istotne znaczenie dla realizacji zadań JST ma ich podział według kryterium powszechności, które pozwala wyróżnić zadania o charakterze obligatoryjnym i fakultatywnym 79. Zadania obligatoryjne wynikają z przepisów prawa i mogą być zarówno zadaniami własnymi, jak i zleconymi. Zadania 76 Por. Kańduła S., Przybylska J., Organizacja działalności gospodarczej samorządu terytorialnego w Polsce. Wyd. AE w Poznaniu, Poznań, s Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje, procesy. PWN, Warszawa, s Art. 33 i 34 ustawy z dn. 5. czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2001 roku nr 80, poz. 872) 79 Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje, procesy. PWN, Warszawa, s. 25.

34 34 S t r o n a fakultatywne nie wynikają z przepisów prawa, ale z dobrowolnego pisemnego zobowiązania się danej jednostki do ich wykonania. Przekazanie przez administrację rządową zadań o charakterze obligatoryjnym nie daje samorządowi terytorialnemu żadnych możliwości wyboru dotyczącego ich rodzaju, czy zakresu realizacji. Obligatoryjność wynika z przepisów prawnych, a jednostki samorządu są zobligowane do ich przyjęcia. Problemem jest jednak standaryzacja realizowanych w ten sposób usług oraz sposób ustalania wysokości środków służących ich finansowaniu. W tym przypadku organy państwowe dążą do ujednolicenia z reguły na minimalnym poziomie zaspokajania potrzeb 80. Jednostki samorządu terytorialnego mogą natomiast dobrowolnie realizować inicjatywy podwyższające zakres i standard tych usług, a także w ramach posiadanych środków wykonywać inne zadania fakultatywne 81, przy czym jak wspomniano rozpoczęcie zadań powoduje, że nabierają one charakteru zadań obowiązkowych. Dodatkowym wymogiem stawianym zadaniom JST są także przepisy art. 235 i 236 U.F.P., nakazujące ujmowanie dochodów według źródeł dochodów oraz działów klasyfikacji budżetowej. Wydatki natomiast mają być przedstawione w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej z wyszczególnieniem wydatków bieżących i majątkowych. Określanie zadań jednostek samorządowych winno więc odbywać się z uwzględnieniem tych wymogów zunifikowanych dla wszystkich jednostek sektora publicznego (rys. 2). Określenie zadań i podzadań danej JST umożliwia wskazanie działań i procesów, których realizacja pozwala wykonać je w stopniu zamierzonym, wyrażonym za pomocą zawartych w budżecie zadaniowym wskaźników wynikowych. Na tym etapie planowania działalności jednostki skutecznym rozwiązaniem jest współudział bezpośrednich wykonawców, którzy przy odpowiednim poziomie motywacji są w stanie wskazać niezbędne, zapewniające osiągnięcie zamierzonych wyników i adekwatne do potencjału wytwórczego działania i procesy. Stanowią one punkt wyjścia dla budżetowania w układzie zadań, którego podstawowym celem jest ustalenie kosztów realizacji zadań jednostki samorządowej i związanych z nimi wydatków przypadających na dany rok budżetowym. Koszty te w relacji ze wskazanymi wynikami służyć będą do oceny efektywności funkcjonowania danej JST. Wskazane relacje wiążą się z potrzebą jak najbardziej szczegółowej kwantyfikacji efektów i umiejętności ich mierzenia. W organizacjach samorządowych zadanie to, w odniesieniu do efektów trudno mierzalnych, pełnią 80 Por. Wojnicki J., Samorząd lokalny w Polsce i Europie. Wyższa Szkoła Humanistyczna im. A. Gieysztora w Pułtusku, Pułtusk, s Sochacka-Krysiak H., Finanse samorządu terytorialnego w systemie budżetowym państwa. [w:] Denek E., Sobiech J., Wierzbicki J. (red.), Ekonomiczno-finansowe uwarunkowania samorządu lokalnego. Wyd. AE w Poznaniu, Poznań, s

35 35 S t r o n a m.in.: standaryzacja procesu świadczenia usług, benchmarking, czy też samo ustalenie struktury kosztów realizacji procesu i porównanie go z cenami rynkowymi dotyczącymi tych samych usług. Ostatnia z metod wynika z założenia, że jednostki samorządu terytorialnego są odpowiedzialne za to, by dana usługa była dostępna, a jej jakość odpowiadała znanym i akceptowalnym społecznie normom. Nie muszą się one natomiast angażować w wykonywanie tej usługi bezpośrednio. Wymaga to jednak, będącej gwarancją jakości usług zewnętrznych, standaryzacji. Specyfika JST jest również uwarunkowana przez ich środowisko wewnętrzne. Rozważania w tym zakresie skupiają się na podmiotowym rozumieniu tych organizacji, które odnosi się głównie do ich wyróżniania na podstawie przypisanych, za pomocą odpowiednich budżetów, środków na realizację zadań w poszczególnych okresach. Takie podejście wymaga zdefiniowania pojęcia urzędu, który z punktu widzenia nauki o zarządzaniu uznać należy za zorganizowany zespół wszelkich zasobów niezbędnych organom samorządowym do pomocy w wykonywaniu ich zadań i realizacji ustanowionych celów. Różni się on od organów administracji tym, że nie ma on własnych kompetencji lecz wykonuje działania służące ich wypełnieniu dla organu, który reprezentuje. Głównym zadaniem stawianym przed urzędami JST jest więc systematyzacja działań w następujących obszarach: 82 świadczenie usług publicznych administracyjnych, których nie można zlecić innym jednostkom organizacyjnym, np. wydawanie decyzji administracyjnych, planowanie i realizacja programów oraz projektów wynikających z przyjętych strategii, zawieranie kontraktów handlowych niezbędnych dla osiągnięcia przyjętych celów krótko i długookresowych i zarządzanie tymi kontraktami, czyli występowanie na ryku w roli kupującego, a także precyzowanie i formalne uzgadnianie jakości nabywanych towarów i usług oraz warunków płatności. 82 Misiąg W. (red.), Wzorowy urząd, czyli jak usprawniać administrację samorządową, jak mierzyć jej zadania i wyniki. Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa- Gdańsk, s. 34.

36 36 S t r o n a Dział 1 Rozdział a Paragraf x Paragraf y Podzadanie p ( ) Rozdział b Paragraf z Podzadanie q Zadanie 1 Klasyfikacja budżetowa Dział n Rozdział n 1 Rozdział d Podzadanie n 1 Paragraf k Paragraf l Podzadanie r ( ) Rozdział e Paragraf m Podzadanie s Zadanie n Rozdział n n Podzadanie n n Rysunek 2. Propozycja powiązań pomiędzy zadaniami JST a klasyfikacją budżetową. Źródło: Opracowanie własne. Organizacje wyróżnione na podstawie podejścia podmiotowego wskazuje m.in. ustawa o finansach publicznych (u.f.p.), definiująca różnego rodzaju jednostki pomocnicze JST, które mogą być powoływane dla realizacji zadań i osiągania celów. Ich formalna struktura organizacyjna wynika z zadań, które przypisano im do wykonania i obejmuje trzy wymiary: Gawroński H., Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych. Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa, s. 55.

37 37 S t r o n a 1. strukturę organizacyjno-formalną (strukturę statyczną), 2. procedury administracyjno-biurowe (strukturę dynamiczną), 3. komunikację wewnętrzną. Całokształt stosunków łączących poszczególne części organizacji strukturę organizacyjną gminy określają przepisy ustawy o samorządzie gminnym, przy czym zgodnie z art. 9 możliwa jest w ramach obowiązujących przepisów prawnych dowolność w tworzeniu różnych jednostek organizacyjnych, zawierania umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi, czy prowadzenie działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej w celu realizacji swoich zadań. Dowolność tę potwierdza również art. 18 tej ustawy, wskazując, że do wyłącznych zadań gminy należy m.in. uchwalanie statutu oraz tworzenie, likwidacja i reorganizacja różnych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Wymagane jest jednak, by zgodnie z wprowadzonymi delegacją art. 69 u.f.p. standardami kontroli zarządczej 84, struktura organizacyjna jednostki była dostosowana do aktualnych celów i zadań. Struktura organizacyjna jednostek samorządu terytorialnego jest sformalizowana i zbiurokratyzowana 85 silniej niż w organizacjach sektora komercyjnego, a procedury związane z jej zmianami ograniczają elastyczność i zdolność do dopasowywania się do wymagań stawianych przed tymi jednostkami przez jej interesariuszy. Szczególną uwagę zwrócić należy na biurokrację, która w organizacjach publicznych może doprowadzić do utraty możliwości autonomicznego podejmowania decyzji przez menedżerów publicznych, czyli różnego szczebla kierowników, których podstawowym zadaniem jest sprawne zarządzanie organizacjami świadczącymi szeroko rozumiane usługi publiczne o wysokiej jakości 86. Obowiązek stosowania się do przyjętych procedur działania 87 jest efektem przeważania w organizacjach publicznych rozwiązań klasycznego projektu organizacji 88, który dla zwiększenia efektywności wykorzystuje ścisłe zdefiniowanie obowiązków członków organizacji, odpowiedni podział obo- 84 Załącznik do Komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (poz. 84) w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych. 85 Frączkiewicz-Wronka A., Poszukiwanie istoty zarządzania publicznego. [w:] Frączkiewicz-Wronka A. (red.), Zarządzanie publiczne elementy teorii i praktyki. Wyd. AE w Katowicach, Katowice, s Por. Kożuch B., Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji. Wydawnictwo Placet, Warszawa, s Boyne G.A., Public and Private Management: What s the Difference? Journal of Management Studies, vol. 39; Frączkiewicz-Wronka A., Poszukiwanie istoty zarządzania publicznego. [w:] Frączkiewicz-Wronka A. (red.), Zarządzanie publiczne elementy teorii i praktyki. Wyd. AE w Katowicach, Katowice, s Stoner J.A.F, Wankel Ch., Kierowanie. PWE, Warszawa; Kożuch B., Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji. Placet, Warszawa, s. 123.

38 38 S t r o n a wiązków oraz kształtowanie linii podporządkowania. Wymagania te, w polskich jednostkach sektora finansów publicznych zostały wyraźnie zaakcentowane we wspomnianych już standardach kontroli zarządczej. Istotne znaczenie dla oceny struktur organizacyjnych w JST mają zależności i więzi organizacyjne (sprzężenia organizacyjne) łączące poszczególne stanowiska pracy lub ich grupy 89. W organizacjach publicznych przyjmują one najczęściej postać więzi służbowych (hierarchicznych) 90, które łączą kierowników różnych szczebli zarządzania z podwładnymi, przy założeniu uprawnienia przełożonego do decydowania, co podwładny ma robić w czasie pracy i określania zadań, które powinien on wykonać. Dominacja tego rodzaju sprzężeń powoduje, że w organizacjach sektora publicznego odnotowuje się niższą niż w jednostkach preferujących inne rodzaje tych więzi (technologiczne, funkcjonalne, informacyjne) skłonność do podejmowania ryzyka, a także chęć podejmowania działań usprawniających funkcjonowanie organizacji. Przemiany cywilizacyjne, polityczne, kulturowe, społeczne, stylu życia, stosowanych technologii, itp. powodują, że działalność jednostek samorządu terytorialnego staje się coraz bardziej dynamiczna i niepewna. Znaczenia nabiera wspomniana już konkurencja, której istotą jest zastępowanie mniej wydajnych części systemu bardziej efektywnymi. Zwraca się też uwagę na potrzebę odchodzenia od biurokratycznego modelu zarządzania i poszukiwanie rozwiązań zmieniających występujące dotychczas sprzężenia organizacyjne. Dokonuje się to w szczególności poprzez: odchodzenie od powtarzalności, powielania działań oraz wykonywania instrukcji na rzecz koncentrowania się na kreatywności w rozwiązywaniu problemów, 2. tworzenie partnerskich relacji nie tylko w obrębie sektora publicznego, ale również współdziałanie z organizacjami innych sektorów. Struktury organizacyjne jednostek sektora samorządowego charakteryzują się także niejednoznacznością ról członków tych organizacji 92. Cele organizacji publicznych są ujmowane nie tyle w kategoriach finansowych, co w stopniu ich realizacji 93, a ich mnogość i niejednorodność powoduje trudności w ustalaniu priorytetów i hierarchizacji celów. Ta niejednoznacz- 89 Zieleniewski J., Organizacja i zarządzanie. PWN, s ; Kieżun W.,1997. Sprawne zarządzanie organizacją. SGH, Warszawa, s Kożuch B., Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji. Placet, Warszawa, s Por. Kożuch B., Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji. Wydawnictwo Placet, Warszawa, s Boyne G.A., Public and Private Management: What s the Difference? Journal of Management Studies, vol. 39, s Por. Wiatrak A.P., Sektor publiczny istota, zakres i zarządzanie. Problemy zarządzania nr 4(10), Wydział Zarządzania UW, Warszawa, s. 14.

39 39 S t r o n a ność celów wpływa na trudności w identyfikacji ról menedżerów publicznych i innych członków organizacji samorządowych. Ma ona również znaczenie w procesie ograniczania autonomii menedżerów, gdyż relacje między różnymi szczeblami zarządzania mają tu z reguły charakter subordynacji wynikającej z funkcjonowania w biurokratycznych strukturach bez większych możliwości sprawowania władzy. Przedstawione różnice powodują, że coraz większe znaczenie przywiązywane jest do efektywności działania organizacji samorządowych. Istotną cechą ich kadry staje się indywidualna przedsiębiorczość i kreatywność, które w powiązaniu z etycznością, patriotyzmem, odpowiedzialnością i sprawiedliwością zapewnią osiągnięcie sukcesu. Miarą oceny działania jest natomiast efektywność zarządzania organizacjami publicznymi, której krytycznymi obszarami są: 94 myślenie i działanie strategiczne, innowacje i przedsiębiorczość wewnętrzna, przedsiębiorczość lokalna i zaawansowana technologia informacyjna. Zmiany celów, zadań i struktur organizacyjnych, a także sposobów rozwiązywania problemów zarządzania wpływają również kulturę organizacyjną JST. W szczególności dotyczy to zmian sposobu myślenia i zachowania się ludzi w tych organizacjach, czyli odejścia od podporządkowania działań określonym procedurom i formalnym rozwiązaniom na rzecz koncentrowania się na załatwianiu spraw i rozwiązywaniu problemów. Głównym przejawem tych zmian staje się dążenie do skuteczności i ekonomiczności działań. Zadaniem menedżerów publicznych jest więc w tych warunkach rozwiązywanie problemów zarządzania zgodnie z kryteriami racjonalności politycznej, uwzględniając przy tym racjonalność ekonomiczną właściwą logice gry rynkowej 95. Organizacje publiczne, tak jak i inne organizacje, stoją przed nowymi wyzwaniami, które wiążą się z pozyskiwaniem pracowników i menedżerów oraz skłanianiem ich, by wykonywali swoją pracę z dużym stopniem integracji, zaangażowania i entuzjazmu. Osiągane sukcesy zależą od konstruktywnego wykorzystania kwalifikacji, umiejętności i motywacji do lepszej pracy, zmian i postępu 96. Wymagane jest też myślenie strategiczne, identyfikowanie sposobów osiągnięcia trwałej przewagi konkurencyjnej, a także, co szczególnie ważne, ciągłe poszukiwanie i uczenie się oraz wymiana tych elementów, które nie zdają egzaminu w dynamicznym otoczeniu. 94 Por. Bednarczyk M., Organizacje publiczne. Zarządzanie konkurencyjnością, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa-Kraków, s Por. Public Sector Leadership for the 21 st Century. Governance, OECD, Paris 2001, s Por. Penc J., Kierowanie w organizacji przyszłości. Nowy paradygmat współdziałania z ludźmi, [w:] Kożuch B. (red.) Kształtowanie kapitału ludzkiego firmy, Wydawnictwo UwB, Białystok, s. 38.

40 40 S t r o n a Istota pojęcia menedżera publicznego leży w jego kompetencjach zadaniowych, zawodowych, politycznych i etycznych 97. Kompetencje zadaniowe menedżerów publicznych to zdolność do wykonania wyznaczonych zadań. Warunkiem jest tu odpowiedni poziom motywacji i umiejętność organizowania działań ludzi, a za podstawowe kryterium odpowiedniego poziomu tych cech uznaje się wydajność mierzoną zdolnością do osiągania pożądanych rezultatów. Kompetencje zawodowe obejmują natomiast kompetencje związane z realizacją funkcji zarządzania organizacją publiczną oraz z zarządzaniem sobą. Za najważniejszą z nich uznaje się indywidualną kreatywność w tworzeniu, na podstawie posiadanej wiedzy i umiejętności, nowych instrumentów wykorzystywanych we własnych działaniach zarządczych. Kompetencje polityczne obejmują idee i interesy, a zawierają się w posiadaniu określonej dozy władzy, dzięki której są oni w stanie zdobyć środki potrzebne do przygotowania i wdrożenia publicznej polityki, którą uznają za odpowiednią. Kompetencje etyczne są natomiast potwierdzeniem uznawania wartości i norm moralnych obowiązujących w danej grupie. Posiadanie kompetencji etycznych wymaga wdrażania postanowień przedstawicieli społeczeństwa pochodzących z wyboru lub obowiązek rezygnacji z pełnienia funkcji menedżera, jeśli nie można się z tego wywiązać. Wypełnianie funkcji menedżera publicznego wiąże się z zapotrzebowaniem na wysokiej wartości kapitał ludzki. Powoduje to, że sukces organizacji publicznych będzie zależny od wiedzy, umiejętności, doświadczenia, kreatywności, zdolności do rozwiązywania problemów i wielu innych cech zarządzających nimi menedżerów 98. Powszechność wyborów w JST, w znacznym stopniu ogranicza możliwości wypełnienia postulatów dotyczących kompetencji osób pełniących funkcje w radach i zarządach tych jednostek, często ich wykształcenie i wiedza nie odpowiadają wymaganiom dla zajmowanych stanowisk 99. Zapisy art. 6. ustawy z dn. 28 listopada 2009 roku o pracownikach samorządowych 100 zakładają, co prawda, że wójtem może być każda osoba, która jest obywatelem polskim, ma pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych oraz posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku, ale ostatni z przedstawionych warunków nie może ograniczać prawa do bycia wybieranym (bierne prawo wyborcze) osobom nie posiadającym takiego wykształcenia. 97 Por. Kożuch B., Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji. Wydawnictwo Placet, Warszawa, s Kożuch A.J., Menedżerowie publiczni w procesie podnoszenia jakości działania jednostek samorządu terytorialnego. Plawgo B. (red.), Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionów Polski wschodniej. WSAP w Białymstoku, Białystok, s Kożuch A.J., Kontroling jako instrument zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego. Współczesne zarządzanie, nr 4, s Dz.U. z 2008 r. Nr 223, poz

41 41 S t r o n a Przeprowadzone badania 101 wskazują, że większość menedżerów JST posiada wykształcenie wyższe, ale tylko nieznaczny odsetek z nich deklaruje wykształcenie kierunkowe w zakresie zarządzania. Ich wykształcenie uzupełniane jest przez różnego rodzaju kursy i studia podyplomowe, ale ogólny poziom wiedzy z zakresu zarządzania organizacjami publicznymi należy uznać za dość niski. Zapisy cytowanego art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych wskazują, że na kierowniczym stanowisku urzędniczym mogą być zatrudnione osoby, które m.in. posiadają co najmniej trzyletni staż pracy lub wykonywały przez co najmniej 3 lata działalność gospodarczą o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku i posiadają wykształcenie wyższe pierwszego lub drugiego stopnia w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym. Brak wskazania dotyczącego potrzeby posiadania kierunkowego wykształcenia w zakresie zarządzania ogranicza jednak wagę zawartych w ustawie wymagań. W tym przypadku decyzje dotyczące wymagań dodatkowych są wynikiem decyzji wójta i odpowiadającej za statut rady gminy. Zapewnienie odpowiedniej kadry wiąże się więc z potrzebą zrozumienia istoty i znaczenia kapitału ludzkiego w organizacjach publicznych. Charakter działalności jednostek samorządowych oraz wymagania zawarte w regulujących ich działanie aktach prawnych powodują, że wykorzystują one specyficzne instrumenty zarządzania, do których zaliczyć należy: strategię, wieloletnią prognozę finansową, plan przedsięwzięć wieloletnich, budżet, rachunkowość finansową i zarządczą, kontroling, rachunek kosztów, itp. Oryginalność tych instrumentów od ich odpowiedników stosowanych w organizacjach innych sektorów wynika w głównej mierze ze specyfiki celów realizowanych przez samorząd terytorialny. Odnosi się to m.in. do trudności z mierzalnością efektów, brakiem możliwości ustalania zysku, itp., co ogranicza możliwość bezpośredniej implementacji narzędzi stosowanych i sprawdzonych w sektorze komercyjnym. 101 Kożuch A.J., Bariery wprowadzenia controllingu w jednostkach samorządu terytorialnego. [w:] Krukowski K. (red.), Zarządzanie organizacjami publicznymi, Wydawnictwo UWM w Olsztynie, s. 78.

42 42 S t r o n a 2. Koncepcje i metody zarządzania publicznego 2.1 Istota i cel zarządzania publicznego Początki nauk o zarządzaniu sięgają przełomu XIX i XX wieku. Pierwotnie nauki te zajmowały się głównie kierowaniem organizacjami sektora prywatnego. Dopiero w ostatnich trzech dekadach XX wieku nieliczni przedstawiciele nauk o zarządzaniu zaczęli interesować się funkcjonowaniem sektora publicznego jako obszaru, w kierowaniu którym przydatne mogą być koncepcje i teorie nauk o zarządzaniu. Wcześniej sfera publiczna i jej funkcjonowanie było domena dziedziny wiedzy wyodrębnionej z nauk prawnych i określana mianem administracji. Pomimo tego, że instytucjach publicznych funkcjonują takie same zasady jak w każdym zorganizowanym działaniu ludzi to takie dyscypliny wiedzy jak psychologia, socjologia, nauki polityczne czy przyrodnicze długo nie interesowały się prawami rządzącymi tymi organizacjami. W praktyce kierowaniem instytucjami publicznymi przez długi okres zajmowali się administratywiści czyli przedstawiciele nauk prawniczych, którzy zależności od podejścia w bardzo niewielkim stopniu wykorzystywali dorobek takich nauk jak prakseologia teoria organizacji zarządzania rzadziej socjologia i politologia. Pierwszych oznak zainteresowania przedstawicieli nauk o zarządzaniu sferą publiczną w Polsce można dopatrywać się na początku lat 70-tych dwudziestego wieku w pracach np. W. Dawidowicza czy J. Starościaka. Zamieszczali oni w podręcznikach administracji typowe treści poruszane ówcześnie w podręcznikach organizacji i zarządzania dostosowane jednakże do specyfiki sektora publicznego. W szczególności skupiali się oni np. na strukturach organizacyjnych, samodzielności, koordynacji działań, rolach i kompetencjach kierowniczych, procesach decyzyjnych, doborze personelu czy metodyce zarządzania i organizacji biura. Analizując sposób funkcjonowania administracji publicznej Dawidowicz zauważył, że w każdej instytucji publicznej istnieje pewna granica za którą, nie sięga regulacja prawodawcy, a zaczyna się swobodne działanie ludzi stanowiących kadrę personalną instytucji. Stwierdzenie to jednoznacznie wskazuje, że niemożliwym i jest w funkcjonowaniu instytucji publicznych uregulowanie wszystkiego normami prawnymi. Zawsze pozostanie pewien wąski margines, w którym to zorganizowane działanie ludzi zdecyduje o sposobie funkcjonowania organizacji publicznej. W warunkach polskich rozwój nauk o zarządzaniu w obszarze na obszarze instytucji publicznych stał się możliwy dopiero po przemianach ustrojowych z roku Przemiany te diametralnie zmieniły podejście nie tylko do sektora bizneso-

43 43 S t r o n a wego ale również do sposobu funkcjonowania sfery publicznej. Zmiana ustroju państwa, zmiany gospodarcze, zbliżenie do rozwiniętych krajów Europy Zachodniej i początki kształtowania współczesnego społeczeństwa sprawiły, że dotychczasowe metody i zasady funkcjonowania administracji publicznej stały się niesprawne i koniecznym było zastosowanie nowych rozwiązań z zakresu organizacji i zarządzania. Zarządzanie publiczne jako szczegółowa dyscyplina naukowa pojawiło się w latach 80. XX w. Wydzielenie się tej subdyscypliny zapoczątkowali badacze amerykańscy Jeffrey L. Brudney, Laurence J. O'Toole, Jr., Hal G. Rainey uprawiający różne dyscypliny naukowe, ale zainteresowani połączeniem dorobku reprezentowanych przez siebie podejść badawczych w jedną subdyscyplinę nauk o zarządzaniu publicznym. Zauważyć tu należy, że działania próby reformowania zarządzania instytucjami sektora publicznego w Polsce nie odbiegają w horyzoncie czasowym od analogicznych działań podejmowanych na świecie. Wśród czynników, które w istotny sposób wpłynęły na zmiany wymienić w podejściu do kierowania instytucjami wskazać należy przede wszystkim konieczność sprostania wymogom współczesnego świata. Wśród tych wymogów stawianych współczesnym organizacjom publicznym za najważniejsze uznać należy efektywność ekonomiczną, sprawiedliwość społeczną, funkcjonowanie zgodnie z oczekiwaniami społeczeństwo, którego to cele i potrzeby powinna zaspokajać sfera publiczna. Wraz z nowym podejściem do kierowania w instytucjach publicznych pojawiła się również potrzeba doskonalenia i zmian tych instytucji. Reformy sfery publicznej i zarządzania tą sferą wynikają dziś głównie z przesłanek o charakterze ekonomicznym lub społecznym. Za szczególnie ważne czynniki uznaje się globalizację, swobodne migracje ludności, zmiany społeczne, demograficzne. Nie bez znaczenia są tu zmiany struktury społecznej obejmujące szeroki zakres zagadnień jak zmian stylu życia, zwiększenie średniej długości życia, zmiana ról społecznych oraz problemy związane z bezrobociem w starzejącym się społeczeństwie. Sprostanie tym wymogom wiąże się bezpośrednio ze zmianą dotychczasowego opartego na klasycznym administrowaniu modelu kierowania instytucjami publicznymi na formy i metody kierowania bliższe rozwiązaniem stosowanym w sferze biznesowej czyli zarządzanie. We współczesnym społeczeństwie coraz to większą rolę odgrywają mieszkańcy obywatele, którzy wpływają istotny wpływ na sposób funkcjonowania instytucji publicznych, określając między innymi poziom i jakość i oferowanych usług. Wymagania te wraz z ograniczona ilością zasobów wymuszają na menedżerach publicznych konieczność poszukiwania efektywniejszych i skuteczniejszych metod realizacji zadań. Znalezienie i zastosowanie tych metod jest niemożliwym w tradycyjnym systemie administrowa-

44 44 S t r o n a nia gdyż wymaga podejmowania samodzielnych decyzji przez władze jednostek administracji. Obecnie zarządzanie publiczne najczęściej definiowane jest jako połączenie orientacji dwóch perspektyw w kierowaniu sprawami publicznymi to jest orientacji normatywnej, opartej na ścisłym przestrzeganiu prawa i drugiej opartej na założeniach zarządzania ogólnego odwołującego się do systemu wartości procesów zapewniających większą skuteczność organizacji publicznych poprzez odpowiednie wykorzystanie zasobów organizacyjnych w procesie realizacji celów. Pamiętać jednak należy, że w sferze publicznej inaczej jak w sferze prywatnej działania podejmowane są tylko i wyłącznie w granicach wyznaczonych przez prawo, a nie w granicach nie zakazanych przez prawo. Inna definicja zarządzania publicznego wskazuje, że zarządzanie publiczne to specyficzny system funkcjonujący według właściwego porządku to jest określonych norm prawnych poddawany wpływ otoczenia, które tworzone jest przez rozwijające się społeczeństwo. Istotę zarządzania publicznego najłatwiej jest przedstawić porównując zarządzanie publiczne z administrowaniem w sferze publicznej. Po pierwsze pojęcie zarządzania jest przede wszystkim szersze niż administrowania ponieważ administrowanie skupia się głównie na realizacji dyrektyw politycznych procedur, w ramach których, służba publiczna realizuje swoje zadania. Inaczej rzecz ujmując, administrowanie obejmuje realizację usług zdefiniowanych przez instrukcje, dyrektywy, zarządzenia i rozporządzenia. Zarządzanie publiczne zaś polega na samodzielnym osiąganiu założonych celów i osobistej odpowiedzialności managera publicznego za ich realizację. Administrowanie i zarządzanie odróżniają też teoretyczne podstawy działania. W przypadku administrowania podstawą podejmowania działań jest prawo administracyjne i politologia, a w przypadku zarządzania publicznego nacisk kładziony jest na podejście do organizacji, w którym mocno wskazuje się na rolę środowiska, a w tym głównie społeczeństwa oraz specyficznych konfiguracji społecznopolitycznych. Ważnym jest też fakt, że w zarządzaniu publicznym w odróżnieniu od administrowania za miarę sprawności traktuje się nie tylko realizację zadań, celów czy dyrektyw ale również wskazuje istotnym jest by realizowane i osiągane były one przy maksymalnej sprawności i pełnej odpowiedzialności personelu. Zatem w myśl zarządzania publicznego realizacja programów politycznych polega na rozwiązywaniu problemów i zaspokajaniu potrzeb publicznych na zasadach zbliżonych do działalności komercyjnej. Pomimo blisko półwiecznej tradycji w zarządzaniu publicznym ciągle brak jest jednej uniwersalnej koncepcji zarządzania publicznego. Les Metcalfe, autor jednego z rozpowszechnionych ujęć zarządzania publicznego zwraca uwagę na specyficzne cechy zarządzania publicznego twierdząc, że zarządzanie w sensie ogólnym stanowi celowe działanie poprzez innych lu-

45 45 S t r o n a dzi, natomiast w sytuacji zarządzania publicznego cele te osiągane są poprzez inne organizacje Dlatego podstawową rolę w obszarze zarządzania publicznego pełni koordynacja działań organizacji, które formalnie są autonomiczne, jednak funkcjonalnie są od siebie współzależne. Dlatego też podstawą do rozwiązywania takich problemów jest gotowość do zaangażowania się we współpracę oraz identyfikacja z celami, do których się zmierza. Współcześnie przed administracją publiczną stawiane są coraz wyższe wymagania, stale rośnie zakres problemów, którymi ma się ona zajmować. Wzrasta tez presja na podnoszenie jakości świadczonych usług publicznych, czy profesjonalizacji działań. Od współczesnych instytucji publicznych wymaga się dynamizmu w działaniu, prostej elastycznej struktury pozbawionej sztywnych zbiurokratyzowanych elementów. Administracja publiczna postrzegana jest teraz właśnie w kategoriach zarządzania publicznego ramach którego, organizuje działania dla osiągania określonych celów, zachowując jednocześnie zasady skuteczności i sprawności organizacyjnej z uwzględnieniem odpowiedzialności menagerów publicznych za osiągane rezultaty. Jeszcze na początku XXI wieku termin zarządzanie publiczne budził bardzo silne kontrowersje począwszy od poglądów mówiących o tym, że jest ono nową siłą sprawczą nowym sposobem realizacji usług publicznych czy rozwiązywania problemów publicznych aż do poglądu według którego, zarządzanie publiczne jako takie nie istnieje i jest to nic innego jak stosowanie metod i technik stosowanych w zarządzaniu sektorem gospodarczym na potrzeby instytucji publicznych. Tak więc zarządzanie publiczne traktowane było niekiedy jako forma zastępcza, która ograniczona poprzez przepisy prawa była z reguły niewydolna zbiurokratyzowana i trudna do uchwycenie. Spotkać też można było opinie że zarządzanie publiczne i zarządzanie w sektorze gospodarczym różnią się od siebie diametralnie, a tylko w niektórych przypadkach metody i techniki zarządzania przedsiębiorstwami oraz kultura biznesu mogą stanowić rozwiązanie problemów i patologii powstałych przy tworzeniu tradycyjnych form kierowania instytucjami publicznymi. Analizując bliżej istotę zarządzania publicznego często podkreślano, że jest ona ściśle związana z polityką, prawem i społeczeństwem obywatelskim oraz że dominuje w nim logika wyboru publicznego. Innymi słowy zarządzanie publiczne charakteryzuje się uwzględnianiem nie tylko efektywności ekonomicznej ale również aspektów społecznych politycznych i teorii wyboru publicznego. Współcześnie zarządzanie publiczne w dużej mierze opiera się na procesach partycypacji społecznej, współrządzenia, otwartości, demokracji, przejrzystości i zorientowaniu na społeczeństwo. Realizacja takiej formy zarządzania publicznego wymaga od państwa przekazywania coraz to szerszych kompetencji i uprawnień interesariuszom, tak by możliwie silnie zdecentralizować działania instytucji publicznych. Z drugiej strony wspólną

46 46 S t r o n a cechą charakterystyczną dla wielu krajów jest ciągłe utrzymywanie dominującej roli państwa, co szczególnie dodaje się zauważyć w politykach regionalnych poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej. Niezależnie od specyfiki narodowej zaobserwować można, że w wysoko rozwiniętych państwach ciągle narasta zapotrzebowanie na teorię zarządzania publicznego, sprawne zarządzanie instytucjami publicznymi i eliminację patologii związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej. Wśród nowoczesnych metod zarządzania w administracji publicznej daje się zauważyć tendencję do odchodzenia od powtarzalności działań, powtarzania instrukcji na rzecz koncentrowania się na kreatywności w rozwiązywaniu problemów. Ponadto powszechnym staje się tworzenie partnerskich relacji nie tylko w odniesieniu do instytucji sektora publicznego ale również do współdziałania z organizacjami sektora pozarządowego i gospodarczego. Dla coraz większej liczby menedżerów publicznych ważnym staje się doskonalenie organizacji koncentrujące się na problemach ekonomicznych, efektywności i wydajności z uwzględnieniem aspektów społecznych międzyludzkich i szeroko rozumianej współpracy. W zarządzaniu publicznym wyróżnić można pięć obszarów posiadających własna specyfikę. Pierwszym jest zarządzanie instytucjami administracji publicznej w którym nacisk kładzie się na aspekty gospodarcze odnoszące się do zarządzania finansami publicznymi, produkcją dóbr i usług publicznych oraz utrzymaniem sektora przedsiębiorstw państwowych i komunalnych. Drugi obszar bezpośrednio związany jest z utrzymaniem bezpieczeństwa publicznego i obejmuje między innymi ochronę ładu społecznego, organizowanie i zapewnienie działania instytucji infrastruktury, armii, służb porządkowych, ratunkowych, działań kryzysowych, czy wreszcie służb ekologicznych. Trzeci obszar związany jest ze zdrowiem publicznym rozumianym nie tylko jako działalność związana bezpośrednio z usuwaniem skutków chorób i wypadków ale również z zapewnieniem odpowiednich warunków do realizacji tych usług i warunków życia gwarantujących zdrowie publiczne czy też szeroko rozumianej problematyki prozdrowotnej i opieki nad osobami starszymi. Kolejny obszar obejmuje zagadnienia szeroko rozumianej edukacji począwszy od polityki edukacyjnej poprzez utrzymanie i zarządzania systemem szkolnictwa i szkolnictwa wyższego aż do realizacji koncepcji ucznia się przez całe życie. Zarządzanie kultura natomiast ma na celu umożliwienie powszechnego dostępu do dóbr kultury wszystkim obywatelom nie zależnie od miejsca zamieszkania i statusu społecznego. Klasyfikując zarządzanie publiczne ze względu na szczebel zarządzania wyróżnić można zarządzanie publicznymi organizacjami międzynarodowy-

47 47 S t r o n a mi, makrozarządzanie czyli zarządzanie w skali gospodarki danego kraju, mezozarządzanie czyli zarządzanie w układach przestrzennych w poszczególnych sferach życia społeczno-gospodarczego i mikrozarządzanie stosowane w przypadku organizacji i instytucji publicznych najniższego szczebla. Najwcześniej wyodrębniono się i ukształtowało zarządzanie w skali mikro. Wiąże się z faktem, że jest ono bardzo zbliżone do zarządzania w sferze gospodarczej stąd też przenoszenie metod i narzędzi zarządzania najłatwiej odbywa się na tym szczeblu. najniższym szczeblu. Wyższe szczeble zarządzania publicznego w znacznym stopniu odbiegają od zarządzania przedsiębiorstwem. Różnice te związane są ze złożonością problemów, wielkością organizacji, wielkością zasobów będących w dyspozycji czy wreszcie zasięgiem terytorialnym Analizując specyfikę zarządzania publicznego stwierdzić należy, że pomimo faktu, że realizuje ona te same funkcje zarządzania które realizuje zarządzanie w sferze gospodarczej to istota tych funkcji jest trochę inna niż w przypadku zarządzania w sferze gospodarczej. I tak proces planowania czy funkcja planowania w sferze publicznej skupia się głównie na tym na formułowanie celów organizacji długookresowych w horyzoncie określonym przez kadencje władz. W sferze gospodarczej planowanie strategiczne charakteryzuje się tym, że zakłada się stabilność kierownictwa i brak realizacji interesów partyjnych przed kolejnymi wyborami. W sferze publicznej podstawowym problemem jest brak kontynuacji działań poprzedniej ekipy zarządzającej przez nowo wybraną wyborach. W przypadku instytucji sfery gospodarczej zmiana strategii następuje zazwyczaj tylko wtedy gdy dotychczasowa strategia zostanie zweryfikowana negatywnie za pomocą mierników ekonomiczno-gospodarczych. W przypadku sfery publicznej często dochodzi do zarzucenia dotychczasowej strategii ze względu na czynniki polityczne które niekoniecznie poparte są analizami społecznogospodarczymi czy ekonomicznymi. Działanie takie powoduje, że część środków jest marnotrawiona, zwłaszcza w sytuacjach gdy zarzuca się już rozpoczęte inwestycje, lub też wydawana w sposób nieracjonalny okresach przedwyborczych gdyż głównym celem działania władz jest wówczas pozyskanie wyborców, a nie realizacja faktycznie zdiagnozowanych problemów społecznych. Ponadto proces planowania w sferze publicznej niejednokrotnie uwarunkowany jest również poprzez zewnętrzne wytyczne i rozporządzenia, które wymuszają na instytucjach publicznych realizację określonych działań niekoniecznie uwzględniając interes mieszkańców. Zarządzanie publiczne w dużej mierze determinowane jest przez specyfikę organizacji publicznych. Organizacje publiczne zostały powołane, w celu realizacji zadań publicznych w różnych obszarach życia publicznego (m.in. nauka i edukacja, polityka, administracja państwowa, ochrona zdrowia oraz gospodarka narodowa jako spójna całość, wyszczególnione jej czę-

48 48 S t r o n a ści (region) i wspólnoty gospodarcze krajów, a także państwo jako przykład politycznej organizacji o charakterze społecznym. Organizacje publiczne posiadają typowe cechy charakterystyczne dla wszystkich organizacji, z tym że wyróżniają się specyficzną wiązką celów i wartości, a w efekcie charakterystycznymi dla nich relacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi. Dobra i usługi publiczne charakteryzują się tym, że przynoszą profity w postaci niepodzielnej konsumpcji, z której może korzystać więcej niż jedna osoba jednocześnie. Najczęściej wymagają one zbiorowego działania. Istotą dóbr i usług publicznych jest to, że każdy ma do nich dostęp i dostęp ten nie wiąże się nie z osiąganymi dochodami, czy innymi czynnikami jak w przypadku dóbr prywatnych. W ostatnich latach w zarządzaniu publicznym coraz częściej podkreśla się kluczową rolę procesów partycypacji i współuczestnictwa obywateli w zarządzaniu. Partycypacja w zarządzaniu traktowana jest najczęściej jako zachęcanie pracowników do współuczestnictwa w procesie ustalania celów, metod i realizacji i decydowania. W zarządzaniu publicznym procesy partycypacji wychodzą poza organizację i do współrządzenia włączają mieszkańców. W praktyce stwierdzić należy że istnieją cztery podstawowe procesy, które kształtują zarządzanie partycypacyjne. Do tych procesów zalicza się: 102 dzielenie się informacją pełne informowanie interesariuszy o kondycji ekonomicznej, działania podnoszące świadomość obywatelską, integrujące i aktywizujące wspólnoty lokalne dzięki którym możliwym jest Ne tylko lepsze zrozumienie działalności instytucji publicznych ale również bardziej efektywne podejmowanie decyzji uwzględniające korzystność nie tylko z punktu widzenia organizacji ale również z punktu widzenia wspólnoty, podejmowanie decyzji przez pracowników i mieszkańców co zazwyczaj przybiera formy od ustalania sposobu realizacji prostych działań aż do podejmowania decyzji budżetowych, nagradzanie, zgodne z sugestiami i pomysłami jak również wydajnością pracy. Analizując korzyści wynikające z partycypacji w zarządzaniu wskazać należy przede wszystkim wzrost poczucia wspólnoty poczucie dumy z przynależności do niej i wzrost motywacji do działań dla Obra wspólnego. Osoby biorące udział w podejmowaniu decyzji czują się zjednoczeni wspólnie odpowiadają za realizacje celu mają znacznie wyższe poczucie własnej wartości oraz stają się bardziej kreatywni. Sukces zarządzania partycypacyjnego jest zależny od starannego zaplanowania procesu przemiany oraz powolnym wprowadzaniu zmian. Zmiana 102 R. Stocki, P. Prokopowicz, G. Żmuda, Pełna partycypacja w zarządzaniu, Wolters Kulwer, Warszawa 2008

49 49 S t r o n a postaw pracowników instytucji publicznych i obywateli wymaga czasu, jak każda zmiana w kulturze organizacji. Ważnym jest stale dostarczanie dowodów na to, że ich pomysły zgłaszane przez mieszkańców czy pracowników instytucji są rozważane z powagą i jeśli zostaną dobrze ocenione wdrażane w Zycie. Podsumowując uznać należy, że zarządzanie publiczne stanowi dynamicznie rozwijający się obszar nauk o zarządzaniu szczególnie istotny w kontekście problemów współczesnej cywilizacji. Sprawne rozwiązywanie kwestii społecznych i publicznych jest wymogiem niezbędnym dla rozwoju nowoczesnego państwa i społeczeństwa. Włącznie w proces zarządzania publicznego mieszkańców, organizacji gospodarczych i pozarządowych natomiast gwarantuje zrównoważony rozwój obszarów i aktywizację społeczeństwa.

50 50 S t r o n a 2.2 Współczesne koncepcje zarządzania w sferze publicznej Obecnie w gospodarkach światowych dominują proces globalizacji i integracji. Bolesław Kuc w książce Zarządzanie doskonałe trafnie określa obecne tendencje panujące w zarządzaniu: Świat wchodzi w epokę drugiej rewolucji menedżerskiej, oznaczającej przejście do organizacji posttaylorowskiej. Zmienia się język, tworzą się nowe koncepcje, weryfikacji ulegają stare metody zarządzania 103. W nowoczesnej gospodarce klasyczne struktury i metody zarządzania wymagają nowego spojrzenia, a czasami zupełnie nowych rozwiązań. Koniecznym staje się ciągłe doskonalenie się organizacji wprowadzenie wysokich standardów jakościowych, obniżanie kosztów, pozbywanie się niektórych dziedzin działalności, dbałość o ekologię i etyczne zachowania pracowników. Działania te dotyczą nie tylko firma ale również organizacji publicznych, czy pozarządowych. Współcześni menedżerowie muszą byś kreatywni, aktywni, silnie umotywowani i stale doskonalący swoje metody zarządzania, ich kluczowe kompetencje polegać muszą na opanowaniu podstawowych procesów z punktu widzenia jakości, szybkości i precyzji decyzji, uwzględniając jednocześnie nie tylko know-how, lecz także zagadnienia przywództwa czy etyki. Zmiany w podejściu do zarządzania sprawiają, że pojęcia konkurencja zaczęto używać nie tylko w kontekście procesów rynkowych ale również w zarządzaniu publicznym. Co raz częściej dostrzega się konkurowanie samorządów o osiedlanie się mieszkańców, czy lokowanie. Proces ten związany jest z pozyskiwaniem środków z podatków czyli zapewnienie możliwości rozwojowych. Józef Penc w Zarządzaniu w warunkach globalizacji stwierdza: najlepsza jest dzisiaj taka organizacja, która zmienia się odpowiednio do potrzeb rynku, a potrzeby te w określonym stopniu kreuje, tworząc spójną strategię działania, w ramach wyznaczonych jej otoczeniem 104. Organizacje takie stale badają otoczenie, kontrolują własne procesy i wprowadzają niezbędne modyfikacje dostosowujące je do zmieniających się warunków. Rozwój organizacji warunkowany jest zatem poprzez ciągłe zmiany wyprzedzające posunięcia otoczenia. Proces ciągłych zmian dostosowawczych musi być prowadzony nie tylko przez firmy ale również przez instytucje publiczne i pozarządowe. Ciągłe monitorowanie otoczenia umożliwia organizacjom skuteczniejsze reagowanie na zmiany i podejmowanie właściwych działań dostosowaw- 103 Kuc B. R., Zarządzanie doskonałe, Wydawnictwo Menedżerskie Polskiego Towarzystwa Menedżerskiego, Warszawa Penc J., Zarządzanie w warunkach globalizacji, Wydawnictwo Difin, Warszawa, 2003, s. 43.

51 51 S t r o n a czych. Brak zmian dostosowawczych z kolei prowadzi do stagnacji, popadania w rutynę i w konsekwencji obniżenia zdolności adaptacyjnych organizacji, co określane jest mianem inercji. D. N. Sullem twierdzi, że inercję charakteryzują sytuacje, gdy 105 : strategiczne założenia kształtujące postrzeganie świata przez menedżerów zamieniają się w klapki na oczy; procesy zamieniają się w rutynę; stosunki i powiązania zamieniają się w pęta; wartości przekształcają się w dogmaty. Swoiste klapki na oczach utrudniają kadrze kierowniczej dostrzeganie szans i zagrożeń pojawiających się w otoczeniu firmy. Zrutynizowanie procesów prowadzi do zaniechania poszukiwań nowych wzorców zachowań, lepszych i efektywniejszych metod działania, skuteczniejszych procedur dostosowawczych. Zbudowanie sztywnych zależności pomiędzy klientami, pracownikami, dostawcami, inwestorami może prowadzić do znacznego ograniczenia reagowania na zmiany w otoczeniu i wykorzystania szans na nowych rynkach zbytu. Utrwalenie w strukturze i celach organizacji tak charakterystycznych dla sfery publicznej starych wzorców znacznie zmniejsza elastyczność działań, kreatywność i twórczość pracowników. Nie ma obecnie jednej uznanej metody zarządzania organizacją w warunkach dominacji procesów globalizacji i integracji rynku. Jednym z proponowanych rozwiązań jest zarządzanie oparte na wiedzy. Wiedza organizacji jest to umiejętność skutecznej transformacji posiadanych zasobów informacyjnych na konkretne działania sprzyjające rozwojowi organizacji. W celu zapewnienia przewagi konkurencyjnej współczesnym organizacjom nie wystarcza stałe uczenie się, proces ten musi przebiegać szybciej niż u konkurencji. Problemem współczesnych organizacji jest nie samo posiadanie wiedzy czy jej pozyskiwanie, ale skuteczne wykorzystanie w praktyce. Zdolność ta określana jest mianem inteligencji organizacji. Brak wiedzy w organizacji lub niski pozom inteligencji często prowadzą do powolnej degradacji i utraty zdolności konkurowania. W organizacjach inteligentnych proces uczenia się musi przebiegać szybciej niż następują zmiany w otoczeniu dzięki temu możliwym staje się precyzyjne wyznaczenie kierunków i granic działania. Józef Penc tak określa główne cechy organizacji inteligentnej 106 : myślenie systemowe wykorzystywanie wiedzy wszystkich jej członków; działanie nakierowane na informację; wprowadzanie zmian na zasadzie projektów; 105 Sull D. N., Why Good Companies Go Bad?, w: Harvard Business Review, nr 4/1994, s Penc J., Zarządzanie..., op. cit., s. 58.

52 52 S t r o n a pełna otwartość informacyjna przywiązywanie dużej wagi do komunikacji nieformalnej; umiejętność analizowania samej siebie zdolność do rewitalizacji, rekonfiguracji i rozwoju; umiejętność samodzielnego kierowania własnym losem pokonywanie konkurencji przewagą wartości dla klienta. W organizacjach inteligentnych dąży się do zastępowania samozarządzaniem tradycyjnych relacji przełożony podwładny. Ważne stają się procesy partycypacji tak wewnętrznej jak i zewnętrznej. Ogranicza to w znacznym stopniu zakres kontroli, pracownicy częściej podejmując działania stają się aktywniejsi, uczą się w imieniu organizacji i przyjmują odpowiedzialność za swój rozwój osobisty. Instytucja tak zarządzana nabiera cech swoistego konsorcjum małych prywatnych przedsiębiorstw wymieniających swe produkty i usługi w ramach organizacji. W tradycyjnych strukturach tworzą się poważne bariery utrudniające a niejednokrotnie uniemożliwiające skuteczne uczenie się organizacji. Warto tu zacytować opinię Petera Senge a, który za najczęściej występujące bariery w uczeniu się organizacji wymienia 107 : przywiązywanie się jednostek do pełnionych funkcji i brak odpowiedzialności za wyniki działania organizacji; obwinianie czynników zewnętrznych za wszystkie niepowodzenia; fałszywa aktywność w walce z zewnętrznym wrogiem zamiast obserwacji i zrozumienia stopnia własnej odpowiedzialności za problemy firmy; koncentracja ludzi na pojedynczych wydarzeniach np. na poziomie sprzedaży miesięcznej; brak długookresowego myślenia i niedostrzeganie nadchodzących zagrożeń; pozorne uczenie się poprzez brak ponoszenia konsekwencji za podejmowane decyzje strategiczne; mit spójności kadry kierowniczej, która włada swoim terytorium i liczy na jak największe wpływy z rozwoju organizacji. Rozwój zarządzania wiedzą w gospodarce światowej postępuje bardzo wolno pomimo, wdrażania szeregu działań sfery publicznej wspierających budowę społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy. Współcześni menedżerowie posiadają świadomość konieczności ciągłego doskonalenia organizacji i prowadzenia zmian dostosowujących ją do zmieniających się warunków otoczenia. Poważnym problemem współczesnych organizacji jest też deficyt wiedzy spowodowany nierównomiernym rozdzieleniem wiedzy pomiędzy poszczególnych członków organizacji czy też pomiędzy organizacje. Zmniej- 107 Senge P., Piąta dyscyplina, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 1998, s

53 53 S t r o n a szenie deficytu wiedzy można osiągnąć poprzez pozyskiwanie ze źródeł zewnętrznych i dostosowywanie wiedzy do swych potrzeb, prowadzenie kursów i szkoleń stymulujących rozwój intelektualny pracowników, oraz zbudowaniu systemu przekazywania wiedzy. System taki powinien być wspomagany przez komputerowe systemy informacyjne, wykorzystujące zaprojektowane z uwzględnieniem specyfiki organizacji, bazy danych, zasilane odpowiednio wyselekcjonowanymi informacjami. Wysoki stopień nasycenia organizacji technikami komputerowymi nie gwarantuje sprawnego procesu zarządzania wiedzą. W procesie tym jednakowo ważny jest czynnik ludzki jak i technika komputerowa. Zaniedbywanie jednej z tych dziedzin prowadzi do upośledzenia całego procesu. Szczególnie silne konsekwencje tego typu zaniedbań widać obecnie w polskiej administracji. Ważną rolę w organizacjach odgrywa również informacja negatywna. Wiedza wynikająca z pomyłek, błędów i negatywnych doświadczeń jest bardzo przydatna przy planowaniu nowych działań. Cechą charakterystyczną pracowników jest zachowywanie tej wiedzy dla siebie, wywoływane negatywnymi emocjami związanymi z jej nabywaniem lub dzieleniem się nią. Dzielenie się wiedzą negatywną możliwe jest jedynie w organizacjach, w których panuje atmosfera tolerancji i wzajemnego zrozumienia. Tradycyjne systemy zarządzania w JST blokują uczenie się na błędach, powodują wręcz ukrywanie błędów przez co kolejni pracownicy powielają błędy i obniżają sprawność działań administracji. Istniejąca w organizacjach komunikacja nieformalna pełni ważną rolę w procesie powiększania zasobów wiedzy organizacji. Spontaniczne rozmowy pomiędzy współpracownikami prowadzą do powstawania nowych pomysłów i inspirują do nowych działań. Ocenia się, że około 50% pojawiających się pomysłów i podejmowanych działań inspirowanych jest wiedzą zaczerpniętą w komunikacji nieformalnej. W przypadku instytucji publicznych bardzo ważnym jest sprawne kierowanie ludźmi. Proces ten określany niegdyś mianem procesu zarządzania personelem, zasobami ludzkimi czy kadrowymi, albo na wzór literatury zachodniej polityką personalną przedsiębiorstwa dziś nazwa się coraz częściej procesem budowy kapitału społecznego. Generalnie rzecz biorąc definicje tego procesu są bardzo podobne do siebie z niewielkim tylko przesunięciem punktu zainteresowań na różne aspekty związane z kierowaniem ludźmi. Podejście traktujące pracownika jak kapitał bliższe jest koncepcjom zarządzania wiedzą i procesom zarządczym opartym na partycypacji. Menedżerowie zarządzający w ten sposób powinni pamiętać, że nic nie jest i nie będzie takie samo, jak ongiś, ale pracownik pozostał człowiekiem, za swoim systemem wartości, osobowością, aspiracjami. I tego nic nie zmieni Szaban J., Miękkie zarządzanie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa 2003, s. 58.

54 54 S t r o n a Innym ważnym aspektem zarządzania w sferze publicznej jest obecnie szeroko dyskutowany problem doboru i kształtowania kultury organizacyjnej. W literaturze przedmiotu dominują dwie koncepcje kultury organizacyjnej. Pierwsza traktuje kulturę jako część nadrzędnej całości organizacja charakteryzuje się określoną kulturą, będącą jedną z jej podstawowych cech konstytutywnych. Druga określa całość organizacji jako kulturę organizacja jest kulturą. Obie te koncepcje zgadzają się jednak co do tego, że kultura może stanowić źródło przewagi konkurencyjnej i stanowić o sprawności osiągania celów. Rozwój współczesnych organizacji wymaga stałego kontaktu z kontrahentami. Współprace i tworzenie długotrwałych związków z klientami zakłada miedzy innymi koncepcja CRM (Customer Relationship Management). Co prawda koncepcja ta została stworzona na potrzeby zarządzania organizacjami komercyjnymi ale doskonale sprawdza się również w aktywizowaniu mieszkańców i zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego. Podejście relacyjne wymaga stałej i dogodnej dla wszystkich stron komunikacji. Wymiana informacji pomiędzy organizacją, a jej kontrahentami następuje poprzez odpowiednie kanały komunikacyjne: kontakt osobisty, poczta (tradycyjna), telefon, fax, , www, listy dyskusyjne, pogawędki internetowe, SMS, WAP, VoIP. Do tradycyjnych kanałów komunikacyjnych najczęściej wykorzystywanych przez organizacje zalicza się: kontakty osobiste, pocztę (tradycyjną), telefon, fax. Cechą tych kanałów informacyjnych jest stosunkowo mała odporność na zakłócenia i niski poziom bezpieczeństwa informacji. Pozostałe wymienione media tworzą nowoczesne kanały informacyjne charakteryzujące się wysoką niezawodnością, odpornością na zakłócenia i wysokim bezpieczeństwem informacji. Oferowane w oparciu o nie usługi znacznie ułatwiają i usprawniają komunikację. W przypadku poczty charakterystyczny jest długi czas przekazywania wiadomości i oczekiwania na odpowiedź. Cechy te całkowicie dyskwalifikują zastosowanie tego kanału do przekazywania informacji aktualnych przez krótki okres czasu, a konieczność wymiany wielu pakietów informacji znacznie podnosi koszty komunikacji. Kontakty osobiste i rozmowy telefoniczne cechuje konieczność jednoczesnej gotowości do przekazu zarówno nadajnika (osoby wysyłającej informacje), jak też odbiornika (osoby odbierającej). Cecha ta ogranicza w poważny sposób wymianę informacji, uzależniając ją całkowicie od jednoczesnej gotowości wszystkich komponentów procesu komunikacyjnego. Zastosowanie kanału fax-owego pozwala na przesyłanie obrazu dokumentów, przez co eliminuje możliwości zniekształceń przekazywanych wiadomości przez eliminację szumów informacyjnych występujących podczas bezpośrednich przekazów głosowych czy rozmów telefonicznych. Ograniczeniu ulegają również koszty przekazu informacji w związku ze znacznym skróceniem czasu transmisji.

55 55 S t r o n a Najbardziej rozpowszechnionym nowoczesnym kanałem komunikacyjnym jest . Istota poczty elektronicznej polega na przekazywaniu komunikatów tekstowych i plików graficznych z zastosowaniem skrzynek pocztowych, pomiędzy komputerami podłączonymi do sieci teleinformatycznej. W formie załączników do listów elektronicznych można przesyłać pliki o dowolnym formacie. Podstawową zaletą poczty elektronicznej jest duża szybkość przekazywania danych, możliwość zastosowania odpowiednich procedur zabezpieczających treść komunikatów oraz kontrola dostarczenia i otwarcia listu. Za wadę należy uznać konieczność systematycznego opróżniania skrzynki pocztowej, gdyż nadchodzące wiadomości mogą zapełnić dostępną ilość pamięci i uniemożliwić dostarczanie kolejnych komunikatów. Listy dyskusyjne są kanałem komunikacyjnym działającym podobnie do poczty elektronicznej. Umożliwiają wymianę informacji pomiędzy grupą użytkowników, udostępniając jednocześnie pełną historię (wszystkie wiadomości wraz z danymi nadawców) i możliwość wyszukiwania informacji we wszystkich komunikatach. Grupy tworzone są w celu wspólnego rozwiązywania problemów lub wymiany doświadczeń. Pozwalają na szybkie komunikowanie się ekspertów i użytkowników oraz maksymalnie efektywne rozwiązywanie problemów. Większość grup dyskusyjnych ma charakter otwarty i udostępnia publicznie swoje dane, chociaż tworzone są również grupy zamknięte, do których dostęp ma określony typ osób. Specyficzny jednokierunkowy kanał komunikacyjny tworzą wiadomości rozpowszechniane przez www. Informacje umieszczane są w katalogach serwera, a następnie udostępniane poprzez sieć. Charakterystyczną cechą jest szybki i całodobowy dostęp do informacji. Wbudowane procedury zabezpieczeń serwera pozwalają na autoryzację dostępu do informacji o szczególnym znaczeniu. Dużą popularnością wśród użytkowników Internetu i Intranetu cieszą się pogawędki internetowe (chats). Pozwalają w czasie rzeczywistym przesyłać informacje tekstowe pomiędzy terminalami podłączonymi do sieci. Umożliwiają interaktywną wymianę informacji przy jednoczesnej możliwości tworzenia prywatnych wirtualnych kanałów z limitowanym dostępem. Ograniczeniem tego typu komunikacji jest konieczność jednoczesnej pracy osoby nadającej i odbierającej informacje. Rozwój telefonii komórkowej udostępnił dwa dodatkowe kanały informacyjne to jest SMS i WAP. SMS jest formą kanału dwukierunkowego pozwalającego na przesyłanie wiadomości tekstowych. Zaletą tej formy komunikacji jest brak konieczności jednoczesnej gotowości do przekazu nadawcy i odbiorcy oraz możliwość przesyłania informacji o dowolnej wcześniej zaprogramowanej porze. Usługa WAP umożliwia natomiast ko-

56 56 S t r o n a rzystanie z zasobów Internetu i poczty elektronicznej za pomocą telefonu komórkowego. Istotą CRM jest równouprawnienie wszystkich kanałów komunikacyjnych. Informacje mogą być przesyłane pomiędzy kontrahentami dowolnym kanałem; najczęściej wybiera się kanał gwarantujący najszybsze i najwygodniejsze dla obu stron rozwiązanie. Informacje zwrotne nie muszą być przesyłane tym samym kanałem, co dane wyjściowe. Kolejną grupą metod, istotną z punktu widzenia zarządzania współczesnymi organizacjami publicznymi są szeroko rozumiane koncepcje zarządzania zmianami. Współczesne organizacje funkcjonują w otoczeniu podlegającym dynamicznym, wielokierunkowym i szerokim zmianom mającym bezpośredni lub pośredni wpływ na ich działalność. Identyfikacja zmian w otoczeniu pozwala organizacjom na podjęcie odpowiednich działań dostosowujących, które determinują sprawność ich funkcjonowania w nowych warunkach. M. Bielski 109 zauważa, iż wraz z rosnącą złożonością współczesnych organizacji powinna rosnąć ich zdolność przystosowawcza, wskazując, iż otoczenie zmienia się coraz szybciej w wyniku postępu naukowotechnicznego, jak i rozwoju gospodarczego poszczególnych krajów, a groźba potencjalnej katastrofy ekologicznej dodatkowo narzuca na organizacje nieznane dawniej ograniczenia. Czynniki te wymuszają nasilenie w organizacjach procesów przystosowawczych, które realizowane mogą być poprzez wdrażanie zmian w zasadach ich funkcjonowania. Nieodłącznym elementem funkcjonowania organizacji muszą być zmiany, które umożliwiają dostosowanie się do zmienności warunków otoczenia oraz prowadzenie efektywnej działalności. Zdolność organizacji do zmian przystosowawczych stanowi potencjale adaptacyjnym organizacji i określa gotowość do nowych funkcjonowania w nowych warunkach i możliwość sprawnego działania w dłuższym horyzoncie czasowym. Przemiany w zasadach funkcjonowania organizacji pozwalają na zachowanie dynamiczności struktur, orientację funkcjonalną i kreatywność w działaniu, umożliwiając osiąganie jakościowo lepszego stopnia zorganizowania oraz poziomu realizacji własnych celów. Za główne cele wdrażania zmian organizacyjnych uważa się 110 : 1. zwiększenie stopnia adaptacji organizacji do otoczenia, 2. przekształcenie wzorców zachowań i wyznawanych wartości członków organizacji ku ich integracji. 109 Bielski M., Organizacje, istota, struktury, procesy, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2001, s Masłyk-Musiał E., Zarządzanie zmianami w firmie, Centrum Informacji Menedżera, Warszawa 1995, s. 35; Martyniak Z., Modele metod stosowanych w badaniach organizatorskich, Wyższa Szkoła Ekonomiczna, Kraków 1973, s

57 57 S t r o n a Podniesienie poziomu dostosowania się organizacji do warunków otoczenia wymaga przekształceń w dotychczasowych zasadach realizacji zadań i zachowaniach pracowniczych, co bezpośrednio wiąże się ze zmianą wzorców zachowań i wyznawanych wartości przez osoby funkcjonujące w organizacji. Dlatego też należy uznać, iż występuje pomiędzy nimi sprzężenie i wzajemnie uwarunkowywanie się. Współcześnie zmiana postrzegana jest więc jako zasada w procesie stałej adaptacji, a umiejętność zarządzania zmianami stanowi decydujący element o utrzymaniu pozycji organizacji w otoczeniu 111. Psychologiczne zmiany w otoczeniu organizacji związane są z przewartościowaniem oczekiwań i aspiracji ludzi, które wynikają ze wzrostu ich kwalifikacji, wykształcenia czy kompetencji. W obszarze społecznym zmiany odnoszą się do płaszczyzn związanych z rozwojem form i sposobów życia, dążeniem do uzyskania większego stopnia wolności oraz swobody uczestnictwa w różnego rodzaju organizacjach; w znacznej mierze związane są z postępującymi procesami globalizacji, zarówno w sferze gospodarczej, jak i politycznej. Przemiany kulturalne związane są z rozwojem wiedzy, środków komunikowania i przepływu myśli. Wynikają z naturalnego, po osiągnięciu wartości tradycyjnych (np. bezpieczeństwa), dążenia ludzi do osiągania wartości wyższego rzędu, do których przykładowo zaliczyć można samorealizację. Zaś szczególnie ważne z punktu widzenia instytucji publicznych, przemiany polityczne odnoszą się do zachodzących zmian w państwie jako całości oraz w poszczególnych organizacjach, zwłaszcza zaś w organizacjach politycznych. Zazwyczaj podłoża zmian upatruje się również w przeobrażeniach warunków funkcjonowania organizacji ujmowanych w następujących grupach 112 : zmiany makroekonomiczne w otoczeniu zewnętrznym wpływającym na funkcjonowanie organizacji, do których przykładowo można zaliczyć: przekształcenia systemowe w gospodarce, zmiany w regulacjach prawnych, postęp technologiczny, zmiany w strukturze demograficznej społeczeństwa; wewnętrzne ruchy wynikające ze zmian, jakim podlega organizacja w związku z cyklami jej życia, powodującymi, iż w określonych sytuacjach organizacja zmuszona jest do dostosowania rozwiązań organizacyjnych uwzględniających aktualne uwarunkowania wewnętrzne. 111 Clarke L., Zarządzanie zmianą, Wydawnictwo Goebethner&S-ka, Warszawa 1997, s. 1; Sapijaszka Z., Restrukturyzacja przedsiębiorstwa. Szanse i ograniczenia, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 17; Majchrzak J., Zarządzanie zmianami w przedsiębiorstwie, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Poznań 2002, s Masłyk-Musiał E., Zarządzanie zmianami...,op. cit., s. 26; Czermiński A., Czerska M., Nogalski B., Rutka R., Apanowicz J., Zarządzanie organizacjami, TNOiK, Toruń 2001, s

58 58 S t r o n a Modelowy przebieg życia organizacji przedstawia, zaproponowana przez L. E. Greinera, koncepcja pięciu faz wzrostu organizacji, z której wynika, iż każda organizacja znajduje się w sytuacji kryzysowej przy przechodzeniu z jednej fazy do drugiej. Stabilizacja funkcjonowania organizacji wymaga wówczas wdrożenia zmian umożliwiających sprawne działanie organizacji w nowych warunkach i przejście do jakościowo lepszego poziomu rozwoju; ruchy indywidualne w organizacji związane z partykularnymi dążeniami poszczególnych uczestników organizacji, wynikającymi z preferowanych celów do osiągnięcia. Zgodność pomiędzy celami uczestników organizacji a formalnymi celami, do realizacji których zmierza organizacja jest procesem skomplikowanym, dodatkowo utrudnionym ze względu na zmienność zarówno celów jednostek, grup nieformalnych występujących w organizacji oraz samej organizacji Uogólniając można wskazać, iż na uwarunkowania funkcjonowania organizacji i kierunki jej działalności wpływają: otoczenie zewnętrzne oraz wewnętrzne uwarunkowania działalności organizacji. Elementy te, podlegając permanentnym zmianom, stale zmuszają organizacje do podejmowania wysiłku związanego ze zmianami ich funkcjonowania. Rosnące zainteresowanie organizacjami publicznymi nie jest wyrazem mody, czy zbiegiem okoliczności. Zapotrzebowanie na zarządzanie publiczne wywołane zostało przez zjawiska społeczno-gospodarcze, obserwowane w wysoko rozwiniętych krajach, począwszy od przełomu lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, a w Polsce dopiero na przełomie wieków XX i XXI. Omawiany typ organizacji można zdefiniować 113 jako taką, która operuje w sektorze publicznym, i jest to najczęściej instytucja publiczna, oddziałująca w różnej skali na gospodarkę, zarówno w sferze regulacji, jak i w sferze realnej działalności podmiotów gospodarczych. Współcześnie do tego rodzaju organizacji odnoszony jest jeden z dwóch nurtów teorii wyboru publicznego, tj. badający relacje rynek państwo, uwzględniając przy tym tzw. niedoskonałości rynku oraz koncentrujący się na specyfice instytucji publicznych i tzw. niedomaganiach rządu. W literaturze przedmiotu rozróżnia się organizacje niekomercyjne, nie będące jednostkami sektora publicznego, nazywane organizacjami społecznymi. Dla potrzeb niniejszego opracowania można poprzestać na rozróżnianiu organizacji prywatnych, np. przedsiębiorstw i organizacji publicznych. Podobieństwa i różnice inaczej rozkładają się w przypadku przedsiębiorstw 113 Por. B. Kożuch, Zarządzanie publiczne a rozwój gospodarki regionu, w: Przedsiębiorstwo kooperujące, Z. Dworzecki (red.), Euroexpert, Warszawa 2002, s

59 59 S t r o n a jako organizacji gospodarczych oraz organizacji publicznych, oferujących usługi publiczne w szerokim znaczeniu. W obecnych warunkach rynkowych ocena działań administracji publicznej dokonywana jest przede wszystkim przez pryzmat jej efektywności. Stąd też konieczne staje się dostosowanie modelu zarządzania jednostkami administracji do nowych wymogów. Powszechny i stosowany model biurokratyczny staje się niewystarczający. Obecnie najbardziej znaną koncepcją jest tzw. nowe zarządzanie publiczne (ang. New Public Management NPM), które wymaga wprowadzenia podejścia menedżerskiego do zarządzania sektorem publicznym. Punktem wyjścia jest teoria ekonomii, a nowością tego modelu jest adaptacja metod i technik zarządzania jakie stosowane są w sektorze prywatnym do warunków zarządzania organizacjami publicznymi. Nacisk położony jest głównie na osiąganie wyników, decentralizację zarządzania nimi, przejęcie przez nie perspektywy strategicznej oraz wykorzystanie mechanizmów rynkowych. Ten model zarządzania ma zapewnić gospodarność, efektywność i skuteczność organizacji publicznych 114. Zwolennicy koncepcji NPM wychodzą z założenia, iż niezależnie gdzie i czym się zarządza, to zarządzanie jest uniwersalne. Tym samym należałoby uznać zasadność stosowania wszystkich rozwiązań wypracowanych w zarządzaniu i zaadaptować je do zarządzania jednostkami administracji publicznej. Jednakże należy pamiętać o specyfice, jak m.in. o znaczeniu prawa i legislacji czy relacjach pomiędzy polityką a administracją. Należy więc uznać, iż NPM koncentruje się na polepszaniu sprawności organizacji publicznej oraz redukcji kosztów, a nie na skuteczności organizacji w sensie zdolności do zaspokajania potrzeb społecznych 115. Podstawowe różnice pomiędzy starym a nowym zarządzaniem w sektorze publicznym dotyczą sposobu finansowania i zarządzania oraz celów organizacji, ich realizacji w NMP, a także dążenia do zwiększenia sterowności systemu usług publicznych. Nowe zarządzanie publiczne skupia uwagę na wyznaczaniu odpowiednich celów i równocześnie uzyskiwaniu wyników poprzez monitorowanie działań. To także zarządzanie finansami w celu poprawy efektywności, wyznaczanie norm i standardów usług oraz korzystanie z rozwiązań benchmarkingowych. NPM bierze pod uwagę czynnik ludzki i odwołuje się do nowoczesnych koncepcji zarządzania zasobami ludzkimi. Zwraca uwagę zarówno na pracownika jak i na odbiorcę usług, zauważając jego potrzeby i oczekiwania. Nieodzownym elementem wspomagającym NPM stają się systemy informatyczne, m.in. modularny system informatycz- 114 A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego, [w:] Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. A. Zalewski, Wydawnictwo SGH, Warszawa, s W. Szumowski, Koncepcja good governance w doskonaleniu systemu zarządzania urzędu administracji samorządowej, Nauki o zarządzaniu, nr 4(13), s. 76

60 60 S t r o n a ny wspierający podstawowe funkcje urzędu, system obiegu dokumentów, system informacji przestrzennej czy serwisy intranetowe oraz internetowe. W NPM wyróżniono cztery główne aspekty: 116 zarządzanie w sektorze publicznym jako administrowanie, zarządzanie w sektorze publicznym jako zarządzanie biznesem, zarządzanie w sektorze publicznym jako prowadzenie i wdrażanie polityki, zarządzanie w sektorze publicznym jako zarządzanie ludźmi. Nowe zarządzanie publiczne można więc rozumieć jako model rynkowy, w którym uznaje się istnienie niezależnych i równorzędnych podmiotów prowadzących działalność na własny rachunek 117. Tym samym NPM jako doktryna zarządzania w sektorze publicznym ma charakter zdecydowanie zarządczy i stawia przede wszystkim na: 118 urynkowienie, decentralizację uprawnień, partnerstwo publiczne, spłaszczenie struktur organizacyjnych, efektywność i wymierne osiągnięcia, zewnętrzny audyt, kompetentny nadzór i ewaluację, odpowiedzialność za wyniki. połączenie wysiłków sektora publicznego, prywatnego i pozarządowego na rzecz rozwiązywania problemów. Jak widać NPM to szerokie spojrzenie na zarządzanie administracją publiczną, w nurt NPM wpisują się róże koncepcje, z których jedną z bardziej szczegółowych jest koncepcja good governance. Pojęcie good governance (tłumaczone jako dobre rządzenie) po raz pierwszy wprowadził do swoich dokumentów i programów pomocowych Bank Światowy na początku lat 90- tych. Związane to było z prowadzonymi programami wsparcia dla krajów rozwijających się i odpowiedzią na postulaty poprawy skuteczności ich funkcjonowania pod kątem osiągania założonych celów rozwojowych 119. Warto zauważyć, że w początkowym okresie podstawowym odniesieniem dla good governance były kwestie sprawnego i efektywnego funkcjonowania administracji, zwłaszcza w zakresie efektywnej absorpcji środków finansowych. Istotna była poprawa jakości zarządzania w instytucjach oraz rozwój 116 K. Opolski, P. Modzelewski, Zarządzanie jakością w usługach publicznych, Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa, s J. Czaputowicz, Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji, Służba Cywilna nr 11/2005, 118 P. Jeżowski, 2002., New Public Management nowy paradygmat zarządzania w sektorze publicznym, [w:], P. Jeżowski (red), Zarządzanie w sektorze publicznym rozwój zrównoważony metody wyceny Wydawnictwo SGH, Warszawa, s Koncepcja Good Governance, Warszawa 2008,

61 61 S t r o n a ich potencjału administracyjnego (state capacity). Obszary te były związane z zasadniczymi celami programów rozwojowych, w tym z poprawą uwarunkowań makroekonomicznych, zmniejszaniem biedy, społecznego wykluczenia i rozwojem poszczególnych krajów. Później obejmowały one coraz to nowe elementy, spośród których można wymienić dwie podstawowe kategorie: 1.warunki polityczne, związane z demokratyzacją państwa, poszanowaniem praw człowieka, swobodą funkcjonowania organizacji pozarządowych itp., 2.dodatkowe warunki ekonomiczne, związane najczęściej z oczekiwaniami zagranicznych inwestorów Obecnie praktyczne znaczenie idei good governance w administracji publicznej zależy od tradycji danego kraju oraz jego kultury politycznej, prawnej i administracyjnej. Idea good governance wyraża zasady liberalnej demokracji, w której źródłem władzy politycznej są reprezentowane interesy indywidualne i grupowe oraz dialog pomiędzy społeczeństwem a władzami i instytucjami publicznymi. W efekcie w koncepcji tej można upatrywać elementy demokracji uczestniczącej, demokracji partnerskiej, demokracji interaktywnej czy też demokracji deliberatywnej. Good governance stanowi również istotny składnik otwartego rządu 120. Tak więc analizując koncepcję good governance oraz definiując zakres pojęcia, należy uwzględnić następujące elementy, które równocześnie znajdują się na liście podstawowych wskaźników good governance opracowanych przez Bank Światowy. Są to: 121 Efektywność rządów rozumiana dwojako, jako zdolność władz publicznych i administracji (na różnych szczeblach zarządzania) do efektywnego, sprawiedliwego i oszczędnego realizowania polityk publicznych, w tym szczególnie do zapewnienia rzeczywistych potrzeb społecznych. Drugi aspekt to zapewnienie odpowiednich kwalifikacji zasobów ludzkich w sektorze publicznym, stosownych kompetencji regulacyjnych, a także uczciwej administracji i przeciwdziałanie zjawiskom korupcyjnym. Rozwój gospodarki czyli zdolność do tworzenia wysokiej jakości polityk gospodarczych, gwarantujących funkcjonowanie wolnego rynku, stabilność makroekonomiczną, zapewnienie wzrostu gospodarczego itp. Element ten obejmuje przestrzeganie i skuteczne egze- 120 H. Izdebski, Od administracji publicznej do public governance, Zarządzanie publiczne 1/ Koncepcja Good Governance, Warszawa 2008,

62 62 S t r o n a kwowanie praw własności oraz zawartych kontraktów, a także likwidowanie niepotrzebnych ciężarów administracyjnych, utrudniających rozwój gospodarczy (w tym regulacyjnych), oraz liberalizację handlu, otwartość na zagranicznych inwestorów, prywatyzację przedsiębiorstw państwowych, zapewnienie skutecznego systemu podatkowego i polityki długu publicznego itp. Jakość regulacyjna dotyczy formułowania i implementowania regulacji, głównie związanych z rozwojem prywatnego sektora w gospodarce. Demokratyzacja, czyli przejrzystość i transparentność funkcjonowania władz publicznych i administracji, a także zdolność do włączania w prace administracyjne obywateli, w tym organizacji społecznych i pozarządowych, na zasadach odpowiedniej reprezentatywności i pluralizmu. To także konieczność przestrzegania praw człowieka, praw mniejszości, rozliczalność władz publicznych i administracji, zapewnienie konsensusu społecznego i rozwiązywania konfliktów między sprzecznymi interesami społecznymi. Ponadto obejmuje on decentralizację i wprowadzanie zasad demokracji na szczeblu lokalnym oraz cywilną kontrolę nad siłami zbrojnymi. Demokratyzacja w aspekcie aspekt good governance łączy się z zapewnieniem stabilizacji politycznej w kraju, przeciwdziałaniem zagrożeniom terrorystycznym, w tym gwarantowanie pokoju i bezpieczeństwa mieszkańców. Definicja good governance uwzględnia uczestnictwo w sprawowaniu władzy trzech grup podmiotów: rządu, administracji oraz społeczeństwa, gdyż tylko ich zgodne współdziałanie może zapewnić efektywną realizację funkcji państwa. Wskazanie rządu, administracji i społeczeństwa jednocześnie, pozwala uwzględnić w definicji dobrego rządzenia stojące za nimi role - odpowiednio decyzyjną, wykonawczą oraz uczestnictwa i współdziałania przy sprawowaniu władzy. Tylko poprawne relacje prowadzą do lepszych decyzji, pomagają jednostkom administracji spełnić swoje obowiązki prawne i etyczne oraz są w stanie zapewnić sprawną realizację zadań państwa. Reasumując, główne cechy good governance to: 122 otwartość, polegająca na jak najszerszym dostępie do informacji publicznej oraz informacji nt. działań planowanych, wyników podjętych inicjatyw (przede wszystkim rządu i administracji). Otwartość wyraża się także w mechanizmach antykorupcyjnych wspomagających transparentność administracji. To także obowiązek wzięcia odpowiedzialności za działania administarcji i ich skutki. Partnerstwo partycypacja, rozumiane jako współuczestnictwo społeczeństwa w procesie sprawowania władzy, czemu służy budowa potencjału instytucji działających na rzecz tworzenia mechanizmów 122 European Governance. A White paper, Commission of the European Communities, Brussels 2001

63 63 S t r o n a partnerstwa, rozwijanie kompetencji administracji do współdziałania ze społeczeństwem przy realizacji zadań publicznych oraz stymulowanie potencjału podmiotów społecznych do współdziałania i kooperacji z administracją i rządem. Ważne by ludność miała możliwość śledzenia i zrozumienia procesu podejmowania decyzji. Rozliczalność, odnosząca się do odpowiedzialności politycznej za prowadzenie polityk publicznych, co umożliwią ugruntowane i funkcjonujące mechanizmy demokratyczne, jak również możliwość dokonywania obiektywnej oceny skuteczności i efektywności działania, co gwarantuje czytelny podział kompetencji przy realizacji zadań państwa; Skuteczność i efektywność, oznaczające budowę i wzmacnianie potencjału państwa na każdym poziomie realizacji jego funkcji, a więc rządu, administracji i społeczeństwa; Koherencja czyli spójność realizowanych zadań państwa, wymagająca budowy mechanizmów koordynacji we wszystkich wymiarach, w których funkcje państwa są wykonywane. Założenia good governance jednoznacznie wskazują, że kluczowym czynnikiem sukcesu tej koncepcji jest współuczestnictwo mieszkańców w procesach podejmowania decyzji. Współuczestnictwo to musi odbywać się za zasadach partnerstwa, w którym głos każdego z partnerów jest tak samo ważny, a uczestnictwo całkowicie dobrowolne.

64 64 S t r o n a 2.3 Rola elektronicznych kanałów komunikacyjnych w zarządzaniu w sferze publicznej Podstawą sprawnego funkcjonowania współczesnych organizacji jest przepływ informacji. Sama informacja w literaturze przedmiotu posiada wiele definicji. Większość autorów skupia się na wyjaśnieniu istoty informacji, przyjmując, że stanowi ona treść o określonym znaczeniu o czymś, dla kogoś i ze względu na coś, wyrażoną za pomocą znaków językowych lub (i) pozajęzykowych. 123 Za jej pomocą dokonuje się opisu zdarzeń, stanu rzeczy lub obiektów w czasoprzestrzeni. 124 Na obecnym etapie rozwoju cywilizacji określanym mianem społeczeństwa informacyjnego informację traktuje się jako specyficzne dobro niematerialne i wysuwa się ją na pozycję dominującą przed dobra materialne. Czynności polegające na rejestrowaniu, gromadzeniu, opracowywaniu i przetwarzaniu danych stanowią nieodłączny element każdej działalności człowieka, a szczególnego znaczenia nabierają zwłaszcza w działalności społecznej i gospodarczej. W trakcie rozwoju cywilizacji zmieniały się metody i środki wykonywania tych czynności. Obecnie rozwój technologii komputerowych i systemów informacyjnych pozwala zautomatyzować większość z nich. Z informacją ściśle wiąże się proces komunikacji. Nadrzędnym celem tego procesu jest przekazywanie wiadomości ze źródła do obiektu jej przeznaczenia. Proces ten polega na przesyłaniu informacji w przestrzeni z jednego miejsca w drugie lub przenoszeniu w czasie (gromadzenie, rejestrowanie, zapamiętywanie). Z punktu widzenia techniki przekazywania informacji nieistotna jest jej treść (sens, znaczenie, prawdziwość) ani cel, ważne natomiast są wierność, szybkość, ekonomiczność. W celu przekazania wiadomości przyporządkowuje się jej w nadajniku (urządzeniu nadawczym) pewien nośnik umownie nazywany sygnałem nadawczym. Nadawane sygnały docierają do odbiornika za pośrednictwem zespołu środków określanych mianem kanału komunikacyjnego (niekiedy również kanału telekomunikacyjnego). Zadaniem odbiornika jest możliwie dokładne odtworzenie nadanej wiadomości i przekazanie do obiektu przeznaczenia. Kanały komunikacyjne charakteryzują się różnym poziomem bezpieczeństwa przekazywanych informacji. Podczas przekazywania informacji za sprawą specyfiki kanału komunikacyjnego, bądź działania czynników zewnętrznych (w tym człowieka) może dochodzić do modyfikowania treści przekazywanych informacji bądź dołączania do wysyłanych informacji innych danych niezależnie od woli 123 F. Krawiec, Wiedza w procesie podejmowania decyzji, Współczesne Zarządzanie nr 1/ L. Kiełtyka, Komunikacja w zarządzaniu. Techniki, narzędzia i formy przekazu informacji, Placet, Warszawa s. 18

65 65 S t r o n a nadawcy. Te dodatkowe dane nazywane są szumem, który zniekształca przekaz, fałszuje informacje, a niejednokrotnie uniemożliwia poprawny jej odbiór. Dlatego też w procesach komunikacyjnych szczególnie istotna jest umiejętność wykrywania i zapobiegania zniekształceniom przekazywanych informacji. Z punktu widzenia komunikacji powinno się tak dobierać kanał komunikacyjny by uzyskiwać niezakłócony przekaz 125. Istnienie i rozwój długotrwałych związków oraz współpracy międzysektorowej wymaga ciągłego kontaktu partnerów. Relacje te powinny być w odpowiedni sposób pielęgnowane i rozwijane. Takie podejście wymaga stałej i dogodnej dla wszystkich stron komunikacji. Wymiana informacji pomiędzy partnerami następuje poprzez odpowiednie kanały komunikacyjne: kontakt osobisty, poczta (tradycyjna), telefon, fax, , www, listy dyskusyjne, komunikatory internetowe, kanały informacyjne takie jak SMS, WAP. Jedną z podstawowych klasyfikacji kanałów komunikacyjnych jest podział na tradycyjne i nowoczesne kanały komunikacyjne. Do tradycyjnych kanałów komunikacyjnych najczęściej wykorzystywanych przez organizacje zalicza się: kontakty osobiste, pocztę (tradycyjną), telefon, fax. Cechą tych kanałów informacyjnych jest stosunkowo mała odporność na zakłócenia, niski poziom bezpieczeństwa informacji i wolny lub wymagający jednoczesnego uczestnictwa przepływ informacji. W przypadku poczty tradycyjnej charakterystyczny jest długi czas przekazywania wiadomości i oczekiwania na odpowiedź, dodatkowo przekaz informacji tą drogą obarczony jest stosunkowo wysokimi kosztami. Cechy te dyskwalifikują całkowicie zastosowanie tego kanału do przekazywania informacji aktualnych przez krótki okres oraz wymagających przesłania dużej liczby pakietów pomiędzy uczestnikami procesu komunikacyjnego. Kontakty osobiste i rozmowy telefoniczne cechuje konieczność jednoczesnej gotowości do przekazu zarówno nadajnika (osoby wysyłającej informacje), jak też odbiornika (osoby odbierającej). Cecha ta ogranicza w poważny sposób wymianę informacji, uzależniając ją całkowicie od jednoczesnej gotowości wszystkich komponentów procesu komunikacyjnego. Zastosowanie kanału FAX-owego pozwala na przesyłanie obrazu dokumentów, przez co eliminuje powstawanie zniekształceń przekazywanych wiadomości poprzez ograniczenie szumów informacyjnych występujących podczas bezpośrednich przekazów głosowych czy rozmów telefonicznych. Dodatkowym atutem jest możliwość wielokrotnego odtwarzania i analizowania otrzymanej informacji. Ograniczeniu ulegają również koszty przekazu informacji. Problematyczne jest za to kodowanie informacji, dlatego, że drogą FAX-ową można przesyłać tylko i wyłącznie obrazy statyczne. 125 B. Kożuch, J. Sasak: Kanały komunikacyjne B2G i G2B [w:] L. Kiełtyka (red.) Multimedia w biznesie Gospodarka elektroniczna, multimedialne technologie informacyjne, zarządzanie informacją, nauczanie przez multimedia, Zakamycze, Kraków 2003 s. 224

66 66 S t r o n a Media zaliczane są do nowoczesnych kanałów komunikacyjnych charakteryzujących się wysoką niezawodnością, dużą odpornością na zakłócenia i wysokim bezpieczeństwem informacji. Usługi oferowane na ich bazie znacznie usprawniają komunikację. Jednym z najbardziej rozpowszechnionych nowoczesnych kanałów komunikacyjnych jest . Istota poczty elektronicznej polega na przekazywaniu komunikatów w dowolnej formie, poczynając od plików tekstowych graficznych, a kończąc na dźwiękach i obrazach dynamicznych. Do przekazu stosuje się skrzynki pocztowe, w których systemy mailowe umieszczają pliki danych. Ze skrzynek informacje pobierane są przez komputery za pośrednictwem sieci teleinformatycznej. Podstawową zaletą poczty elektronicznej jest duża szybkość przekazywania danych, możliwość zastosowania odpowiednich procedur zabezpieczających treść komunikatów, oraz kontrola dostarczenia i otwarcia listu. Za wadę należy uznać można konieczność opróżniania skrzynki pocztowej, gdyż w wielu przypadkach skrzynki pocztowe posiadają limit ilości przechowywanych danych, po przekroczeniu którego dostarczanie do niej kolejnych komunikatów staje się niemożliwe. Listy dyskusyjne są kanałem komunikacyjnym działającym podobnie do poczty elektronicznej z ograniczeniem co do typu przesyłanych danych. Komunikacja prowadzona jest w grupie uprawnionych (zarejestrowanych) użytkowników, z udostępnieniem pełnej historii komunikacji (wszystkie wiadomości wraz z danymi nadawców). Dodatkowo istnieje możliwość wyszukiwania informacji we wszystkich komunikatach i danych nadawców. Grupy tworzone są w celu wspólnego rozwiązywania problemów lub wymiany doświadczeń. W związku z tym zawarte w nich informacje mają ściśle określoną problematykę oraz grupę potencjalnych odbiorców i nadawców. Pozwalają one na szybkie komunikowanie się ekspertów i użytkowników oraz efektywne rozwiązywanie problemów. Grupy dyskusyjne mają z reguły charakter otwarty, dzięki czemu zwiększa się potencjał dostępnej wiedzy. Niekiedy tworzy się grupy zamknięte, o określonym składzie, celem których jest ograniczenie dostępu do wiedzy aby np. ochronić strategiczne zasoby organizacji. Specyficzny do niedawna jednokierunkowy kanał komunikacyjny tworzą wiadomości rozpowszechniane przez strony www. Informacje umieszczane są w katalogach serwera, a następnie za jego pomocą udostępniane poprzez sieć. Charakterystyczną cechą tego kanału jest szybki i całodobowy dostęp do informacji. Wbudowane procedury zabezpieczeń serwera pozwalają zarówno na nielimitowany dostęp do informacji, jak również na jego autoryzację, stosowaną dla informacji o szczególnym znaczeniu. W ostatnich latach coraz powszechniejsze stają się portale internetowe umożliwiające komunikację interaktywną, dwukierunkową, w której każdy z uczestników komunikacji może pełnić role nadawcy lub odbiorcy w zależności od przy-

67 67 S t r o n a znanych przez właściciela domeny uprawnień. Ta forma komunikacji pozwala np. na uzyskanie dostępu do informacji o zasobach partnera i możliwości ich automatycznego alokowania zgodnie z przyznanymi przez partnera uprawnieniami. Dużą popularnością wśród użytkowników internetu i intranetu cieszą się komunikatory internetowe, pierwowzorem których były tzw. pogaduszki internetowe (chat) Pozwalają w czasie rzeczywistym przesyłać informacje o dowolnej strukturze i typie pomiędzy uczestnikami procesu komunikacyjnego. W procesie brać może dowolna ilość odbiorców i nadawców limit wynika jedynie ze standardu zastosowanego łącza i oprogramowania. W trakcie transmisji można przesyłać komunikaty tekstowe, dźwiękowe, obrazy, i sterować urządzeniami. Ważną cechą jest możliwość interaktywnej wymiany informacji przy jednoczesnej możliwości tworzenia prywatnych wirtualnych kanałów z limitowanym dostępem. Ograniczeniem tego typu komunikacji jest konieczność jednoczesnej gotowości do transmisji danych wszystkich uczestników procesu komunikacji. Nowoczesnymi kanałami komunikacyjnymi opartymi na transmisji danych w sieciach telefonii komórkowej jest SMS i WAP. SMS jest formą kanału dwukierunkowego pozwalającego na przesyłanie wiadomości tekstowych. Zaletą tej formy komunikacji jest brak konieczności jednoczesnej gotowości do przekazu nadawcy i odbiorcy oraz możliwość przesyłania informacji o dowolnej wcześniej zaprogramowanej porze. Usługa WAP umożliwia natomiast korzystanie z zasobów internetu i poczty elektronicznej za pomocą telefonu komórkowego. Warunkiem sprawnej komunikacji międzysektorowej jest równouprawnienie wszystkich kanałów komunikacyjnych i dostosowanie formy przekazu do preferowanego przez odbiorcę. Informacje mogą być przesyłane pomiędzy partnerami dowolnym kanałem, w przypadku międzysektorowej współpracy najczęściej wybiera się kanał, którym najsprawniej posługuje się nadawca, a nie ten, który gwarantuje najszybsze i najwygodniejsze dla obu stron rozwiązanie. Pamiętać należy również, że informacje zwrotne nie muszą być przesyłane tym samym kanałem co dane wyjściowe. Sprawna komunikacja wymaga zarządzania przepływem informacji i dostosowania kanałów komunikacyjnych do możliwości i wymagań partnerów. Szybko rozwijającym się, aczkolwiek mało popularnym w sferze publicznej kanałem komunikacyjnym są portale społecznościowe. Te oparte na koncepcji Web 2.0 rozwiązania charakteryzują się tym, że zarówno twórcami ich treści jak też odbiorcami mogą być wszyscy którzy posiadają dostęp do sieci. Jedynym warunkiem korzystania z treści jest posiadanie konta w serwisie. Narzędzie to pozwala nie tylko na sprawne przekazywanie informacji ale również na kreowanie poglądów czy też pozyskiwanie informacji pośrednio poprzez analizę treści dostarczanych przez internautów dodatko-

68 68 S t r o n a wym atutem stosowania tego typu narzędzia jest nawiązywanie się relacji, aktywizacja społeczności lokalnych i budowa stabilnego kapitału społecznego. Dla sprawnego funkcjonowania współczesne organizacje wymagają sprawnej komunikacji. Duża ilość otrzymywanych i przetwarzanych informacji sprawia, że tradycyjne metody i narzędzia przetwarzania informacji stają się niewydolne. Efektywne przetwarzanie danych we współczesnej organizacji wymaga wsparcia ze strony systemów komputerowych. Zmianom ulegać muszą również główne kanały komunikacyjne organizacji. Z klasycznych, kosztownych i charakteryzujących się wolnym przepływem informacji na nowoczesne wykorzystujące internet i transmisję w sieciach bezprzewodowych. Zmiana ta pociąga za sobą zmiany kultury organizacyjnej, które w szczególności dotyczą obszarów związanych z komunikacją tak wewnętrzna jak i zewnętrzną. W obecnych warunkach wskazanym jest by możliwie dużo informacji wymieniane było za pomocą systemów komputerowych, co powinno umożliwić automatyczne kodyfikowanie wiedzy. Warunkiem efektywnej współpracy międzysektorowej, a w tym i partycypacji jest sprawna wymania informacji pomiędzy partnerami. Z analizy literatury i badań prowadzonych w WUP w Krakowie w czerwcu 2010 roku (raport z badań satysfakcji klienta wykonywanych przez Krakowski Instytut Jakości na zlecenie WUP w Krakowie) wynika, że istnieje zależność pomiędzy preferowanymi kanałami komunikacyjnymi, a sektorem do którego należy organizacja. Elektroniczne kanały komunikacyjne preferowane są przez organizacje komercyjne, które w elektronicznej komunikacji widzą źródło oszczędności czasu i kosztów związanych z pozyskiwaniem i przetwarzaniem informacji. Organizacje tego typu chętnej inwestują w nowoczesne technologie pozwalające przyspieszać wymianę i przetwarzanie informacji. Organizacje publiczne dopuszczają stosowanie elektronicznych kanałów komunikacyjnych głównie poczty elektronicznej w komunikacji nieformalnej. Formalizacja komunikacji w wielu przypadkach pomimo ustawy o podpisie elektronicznym i wdrażaniu standardów e-urzędu, związana jest z tradycyjnymi kanałami komunikacyjnymi i przekazywaniem informacji na papierowych nośnikach. Organizacje publiczne ze względu na niski poziom wiedzy z reguły preferują tradycyjne kanały komunikacyjne, głownie rozmowy twarzą w twarz i telefoniczne. Różnice występują także w ilości komunikatów wymienianych z otoczeniem. Najwięcej transakcji wymiany informacji realizują organizacje komercyjne, a najmniej pozarządowe. Powstawanie globalnej przestrzeni informacyjnej sprawia, że koniecznym staje się przeniesienie współpracy międzysektorowej na płaszczyznę wirtualną. Wyszukanie partnerów nawiązanie współpracy i realizacja wspólnych celów powinna odbywać się przy wykorzystaniu elektronicznych zasobów dostępnych w globalnej przestrzeni informacyjnej. Ważnym elementem

69 69 S t r o n a współpracy międzysektorowej jest łatwy i szybki dostęp do informacji o potencjalnych partnerach i ich zasobach. Ze względu na specyfikę informacji będących w dyspozycji organizacji publicznych i ich rolę w kształtowaniu społeczeństwa obywatelskiego wydaje się, że powinny przyjąć na siebie rolę lidera koordynatora wymiany informacji. W celu ułatwienia komunikacji pomiędzy współpracującymi lub pragnącymi nawiązać współpracę organizacjami zasadnym wydaję się przyjęcie modelu scentralizowanej platformy wymiany informacji o współpracy międzysektorowej. Model platformy przedstawiono na rysunku nr 3. Organizacje publiczne Organizacje gospodarcze Organizacje pozarządowe Interfejs komunikacyjny Algorytmy, metody, narzędzia eksploracji danych narzędzia budowy bazy wiedzy Baza danych Kanały komunikacyjne Kanały automatycznej wymiany danych Rysunek 3. Model platformy komunikacyjnej wspierającej współpracę międzysektorową Źródło: Opracowanie własne. Podstawę funkcjonowania zaproponowanego modelu platformy wspierającej współpracę międzysektorową stanowi baza danych utworzona z informacji pozyskiwanych z publicznych zasobów informacyjnych potencjalnych partnerów. Podstawę do opracowania bazy stanowią informacje uzyskiwane z baz danych organizacji publicznych, z których pozyskiwane są informacje o organizacjach funkcjonujących na danym terenie, możliwych formach, zakresie współpracy oraz sposobach finansowania ze środków publicznych. Informacje te są uzupełniane danymi z baz danych organizacji

70 70 S t r o n a gospodarczych i pozarządowych. Uzupełnianie danych odbywa się automatycznie poprzez przeszukiwanie publicznie dostępnych baz organizacji lub aktualizacje wprowadzane przez zainteresowane organizacje. Nawiązywanie współpracy, poszukiwanie partnerów oraz wymiana komunikacji w proponowanym modelu realizowana jest przez interfejs komunikacyjny, który dostosowany jest do wymogów partnerów poprzez personalizację kanałów komunikacyjnych. Interfejs komunikacyjny za pomocą zaimplementowanych na platformie algorytmów, metod i specjalizowanych narzędzi dokonuje przeszukiwania bazy danych zgodnie z kryteriami ustalonymi przez osoby poszukujące informacji. Wynik przekazywany jest wybranym kanałem komunikacyjnym. Dodatkową funkcją interfejsu jest nawiązywanie komunikacji pomiędzy partnerami. Jeśli partnerzy w procesie współpracy nadal wykorzystują interfejs platformy, możliwa jest automatyczna budowa bazy wiedzy o współpracy organizacji. Zawarte w bazie wiedzy informacje mogą posłużyć innym organizacjom jako wzorce do nawiązywania współpracy i prowadzenia wspólnych działań. Tworzenie takiej platformy powinno być inicjowane przez organizacje publiczne. Szczególną rolę należy tu przyznać jednostkom samorządu terytorialnego, gdyż to właśnie jego bazy stanowić powinny główną część informacji o organizacjach działających na danym terenie. Tworzenie platformy powinno odbywać się przy współpracy organizacji wszystkich sektorów. Umożliwi to opracowanie właściwych metod i algorytmów przetwarzania danych zaspokajających wymogi różnych organizacji, ułatwi dobór kanałów komunikacyjnych i umożliwi dostosowanie metod konwersji informacji podczas zamiany kanału komunikacyjnego. W warunkach polskich istotnym jest włączenie się w proces tworzenia platformy organizacji dysponujących nowoczesnymi technologiami informatycznymi i telekomunikacyjnymi, którymi w chwili obecnej nie dysponują organizacje publiczne. Współpraca organizacji pozarządowych na etapie budowy platformy pozwoli na pozyskanie przez te organizacje niezbędnej wiedzy o nowoczesnych technologiach informacyjnych oraz pozwoli na uwzględnienie specyfiki tego typu organizacji. Rozwój i bieżące utrzymanie platformy powinno być powierzone organizacjom dysponującym odpowiednio wysokim potencjałem technologicznym i intelektualnym. Szczególne ważnym zaś jest zapewnienie stałego rozwoju metod i algorytmów eksploracji danych oraz narzędzi kodyfikacji wiedzy. Gwarantować to będzie wysoki poziom świadczonych za pośrednictwem platformy usług, co powinno zaowocować poszerzaniem się grona organizacji wykorzystujących platformę. Kształtujące się społeczeństwo informacyjne przenosi swoją aktywność od świata wirtualnego. Zmianie ulegają preferencje dotyczące kanałów komunikacyjnych, sposobów, metod dostarczania i prezentowania informacji. Klasyczne kanały komunikacyjne stają się niesprawnymi, a ilość otrzymy-

71 71 S t r o n a wanych i przetwarzanych informacji stale rośnie. Dlatego też praktycznie niemożliwym staje się skuteczne przetwarzanie informacji bez wsparcia komputerowego. Szczególnie ważnym obszarem, który wymaga wspomagania komputerowego jest wymiana informacji pomiędzy organizacją a jej otoczeniem. To właśnie tu konieczna jest konwersja informacji, która pozwoli na przesłanie jej wymaganym kanałem komunikacyjnym. Błędnie dokonana konwersja skutkuje problemami komunikacyjnymi, przekłamaniami i utratą wiarygodności informacji. Współdziałanie międzysektorowe wymaga przede wszystkim dostępu do informacji o potencjalnych partnerach, ich zasobach oraz obszarach możliwej współpracy. Zróżnicowanie technologiczne stosowanych przez organizacje poszczególnych sektorów systemów informatycznych utrudnia, a niejednokrotnie uniemożliwia automatyczną komunikację między systemami informatycznym. Utrudnioną staje się elektroniczna wymiana danych i komunikacja. Zastosowanie scentralizowanej platformy komunikacyjnej zapewnić powinno sprawne konwertowanie informacji, kodowanie jej zgodnie ze standardami wybranych kanałów komunikacyjnych i dostarczanie do właściwych odbiorców. W warunkach polskich problemem może okazać się słabość systemów informatycznych organizacji publicznych. Brak jednolitych standardów komputerowego wsparcia procesów informacyjnych oraz niska świadomość informatyczna menadżerów organizacji publicznych znacznie utrudnia wdrażanie elektronicznej wymiany danych z organizacjami publicznymi. Zbudowanie zaproponowanej w modelu platformy powinno przynieść poprawę jakości współpracy międzysektorowej, zwiększyć liczbę działań podejmowanych w partnerstwie z organizacjami innych sektorów i w znaczny sposób przyczynić się do budowy informacyjnego społeczeństwa obywatelskiego.

72 72 S t r o n a 3. Partycypacja jako warunek współrządzenia 3.1 Współrządzenie a partycypacja społeczna Niezadowolenie i krytyka koncepcji New public Management spowodowały że koniecznym stało się zbudowanie nowej koncepcji zarządzania publicznego. Dotychczasowy model lansowany głównie w obszarze kultury anglosaskiej okazał się modelem zbyt rynkowym. Oparcie zarządzania publicznego wyłącznie na wskaźnikach ekonomicznych, z pominięciem potrzeb społecznych sprawiło, że zaproponowany model zarządzania nie był w pełni zgodny z oczekiwaniami społeczeństwa. Przeciwnicy tego podejścia twierdzili, że różnice pomiędzy relacjami w sektorze publicznym, i prywatnym są tak duże, że przeniesienie metod zarządzania między sektorami bez ich dostosowania do specyfiki nowego sektora jest prawie niemożliwe. 126 Ta właśnie krytyka podejścia New public Management oraz analiza możliwych scenariuszy rozwiązań zaobserwowanych problemów, że pojawiła się teoria zarządzania określana mianem nowego zarządzania publicznego uwzględniająca współudział społeczeństwa w procesach zarządzani. Wprowadzenie koncepcji nowego zarządzania publicznego przypisuje się Chicagowskiej szkole ekonomii chociaż podejście to tworzyło się niejako równolegle w USA i Europie Zachodniej. Na przykład reprezentujący szkołę anglosaską Huges 127 buduje swoją krytykę koncepcji NMP skupiając się na tym, że w sektorze prywatnym najistotniejszym jest obszar ekonomiczny, a w sektorze publicznym często ważniejsze są tendencje oparte na totalitaryzmie, upolitycznieniu decyzji, ograniczonej odpowiedzialności przed społeczeństwem. Trudności implementacyjne i trudne do zdefiniowania kryteria ekonomiczności decyzji w sektorze publicznym doprowadziły w efekcie do uznania, że nie do końca uprawnionym jest stosowanie tylko ekonomicznych kryteriów oceny decyzji w sektorze publicznym. Sektor ten bowiem posiada wiele cech typu politycznego cechy te sprawiają, że decyzje oparte tylko i wyłącznie na przesłankach ekonomicznych obarczone są błędami. Rozwiązaniem problemów tworzonych przez NPM wydaje się być zmiana podejścia i skupienie się na relacjach. Pamiętać jednakże należy, że relacji w sektorze publicznym nie można traktować tak jak relacji bizneso- 126 Por. Klickert W. J. M., 1997, Pllblic GOl'ernance in the Nether/ands: An A/ternalh'e to Anglo-American "'Mallagerialism", Public Administralion vol. 75, Winter 1997, Blackwell Publ. Lld., Oxford s O. E. Hughes, 1994 Pllblic Management and Administration. An Introductioll, The Macmillan Press Ltd., London

73 73 S t r o n a wych. Odbiorcy usług publicznych nie są bowiem jedynie ich konsumentami ale są także obywatelami przez co wpływają na instytucje publiczne określając między innymi ich kompetencje, zakres i formę działania. Konsekwencją zanegowania NMP jako idealnej metody zarządzania w sferze publicznej jest konieczność opracowania nowych mierników realizacji celów publicznych. Odrzucenie wskaźników ekonomicznych sprawia, że należy poszukiwać mierników jakościowych. W sferze publicznej problemem okazuje się nie tylko pomiar realizacji celu ale również samo ich definiowanie. Podstawową różnicą pomiędzy sektorami wpływającą na trudności w pomiarze realizacji celu jest to, że w sektorze publicznym nie istnieje kryterium zysku, które stanowi istotę działalności sfery gospodarczej. Brak tego kryterium sprawia, że do oceny funkcjonowania organizacji publicznych nie można używać tego kryterium jako miernika realizacji celów w instytucjach sfery publicznej. Dlatego też, należy zastanowić się nad wyborem innych rozwiązań umożliwiających pomiar realizacji celów w sferze publicznej. Koniecznym jest też dostosowanie metod pracy sfery publicznej do wymogów społecznych. Biorąc pod uwagę uwarunkowania różniące sferę publiczną od prywatnej wydaje się, że niejako naturalną ich konsekwencją stało się pojawienie koncepcji, która dotychczasowe idee New Public Management połączy spójny i racjonalny sposób z koncepcjami kierowania (rządzenia) zorientowanymi na społeczeństwo i obywatela jako jednostkę. Podstawa koncepcji public governance opiera się na trzech filarach: normach i wartościach, większej efektywności i skuteczności oraz współuczestnictwie obywateli w procesach decydowania. Efektywność i skuteczność dotycząca wytwarzania dóbr publicznych rozumiana jest tu najczęściej jako efektywność ekonomiczna czyli dokładnie tak jak w sferze gospodarczej przy czym jako miernik efektywności styczności nie jest stosowane kryterium zysku a wskaźniki odwołujące się do ilości wykonach usług za określoną pulę środków. Drugim obszarem jest obszarem praw jednostki oraz adekwatność procesów zarządzania relacjami pomiędzy władzami publicznymi, a obywatelami. Ważnym aspektem w tym obszarze jest to, że instytucje publiczne świadczące usługi publiczne muszą brać pod uwagę nie tylko dobro samej instytucji ale przede wszystkim z wykazywać się dobrą znajomością potrzeb mieszkańców. Obszar dotyczący reprezentacji i kontroli władzy obejmuje kontrolę społeczną nad działalnością instytucji publicznych 128 Obszar ten zaczerpnięty został z koncepcji współrządzenia, która nie ogranicza się tylko do wewnętrznej organizacji sektora publicznego ale koncentruje się przede 128 Hughes O.E., 1994 Public Management and Administration, The Macmillan Press Ltd., London s. 58

74 74 S t r o n a wszystkim na relacjach tego sektora z otoczeniem, w tym w szczególności na relacjach z obywatelami i mieszkańcami. Dlatego też zarządzanie przez współrządzenie niejednokrotnie określa się jako zarządzanie złożone powiązane z uczestnictwem wielu różnorodnych partnerów, takich jak władze centralne, lokalne, regionalne, grupy społeczne, polityczne, grupy nacisku, organizacje społeczne czy biznesowe. Zarządzanie takimi organizacjami w dużej mierze przypomina zarządzanie siecią i organizacji dlatego też koncepcja współrządzenia w bardzo wielu swoich aspektach korzysta ze standardów wypracowanych przez organizacje sieciowe. Zarządzanie sieciami publicznych powiązań jest formą polityki rządów polegającą na sterowaniu elementami zewnątrz ale w taki sposób by uwzględniały one wartości istotne dla lokalnego otoczenia z zachowaniem odmienności wszystkich interesariuszy bez względu na konfliktowe niejednokrotnie interesy partnerów. Istotą koncepcji zarządzania przez współrządzenie jest sprawienie aby partner rządowy nie był postrzegany jednoznacznie jako partner dominujący, który w ostatecznym rozrachunku i tak narzucił własną wolę. W podejściu tradycyjnym rząd rozumiany był zawsze jako system sterujący, natomiast społeczeństwo jako system sterowany. Nowa koncepcja sprawia, że taka sytuacja jest niepożądana i wręcz szkodliwa dla procesu współrządzenia. Prowadzi ona bowiem do naturalnego zamykania się i braku zaangażowania mieszkańców i obywateli w procesy zarządcze. Wspomniana powyżej teoria współrządzenia z udziałem wielu partnerów (Network Governance) odgrywa podstawową rolę w modelu zarządzania przez współrządzenie. Obecnie uznaje się, że zarządzanie przez współrządzenie przejawia się w trzech obszarach: interweniowanie czyli restrukturyzacja w istniejących sieci powiązań, tworzenie warunków do współpracy między interesariuszami czyli budowa konsensusu i rozwiązywanie problemów chwili obecnej. Model współrządzenia nie jest jeszcze modelem zamkniętym i dlatego można wyróżnić trzy podejścia do Network Governance: instrumentalne interaktywne i instytucjonalne. 129 W podejściu instrumentalnym główną rolę odgrywa koncepcja sterowania. Z tej perspektywy podstawowym staje się pytanie o możliwości wpływu jednego podmiotu będącego w sieci na zachowanie całej sieci. Dotyczy to więc instrumentów, które można wykorzystać w celu uzyskania pożądanych efektów. W koncepcji Network Governance nie mają zastosowania instrumenty tradycyjne, a więc np. regulacje prawne, które cechuje oddziaływanie jednostronne na sytuację w sieci. Network Governance opiera się na instrumentach określany mianem narzędzi drugiej generacji to jest bodźcach i technikach komunikacji i porozumienia się interaktywnego podmiotów i elementów sieci oraz na sposo- 129 Por. Kickert W.J.M, Koppenjan J.F.M Public Management and Network Management [w:] Manging Complex Network: W.J.M. Kiekert E.H.Klijn, Sage Publ. London

75 75 S t r o n a bach dostosowania się podmiotów do współpracy, działalności i wypracowania wspólnych rezultatów pożądanych dla wszystkich partnerów sieci. W przeciwieństwie do perspektywy instrumentalnej podejście interaktywne nie definiuje relacji między podmiotami w sieci, nie określa roli i zadań podmiotu kierującego przygotowaniem i realizacją polityk wyprowadzonych w ramach regulacji funkcjonowania sieci. Perspektywa instytucjonalna skupia się na analizie sieci jako całości. W tym wypadku skupić należy się na dwóch aspektach: strukturalnym i kulturowym. Aspekt strukturalny polega na budowaniu struktur typów relacji zachodzących pomiędzy podmiotami sieci. Z kolei aspekt kulturowy dotyczy takich spraw jak zasady i normy etyczne czy zasady moralne. Wszystkie te instrumenty związane są z etycznym zachowaniem. Tak rozumiana koncepcja zarządzania publicznego zakłada wspólne działania różnych podmiotów współrządzenia. Zatem uznać można, że koncepcja ta opiera się na szeroko rozumianych zasadach partycypacji społecznej która może być definiowana jako mniej lub bardziej bezpośrednie uczestnictwo obywateli w życiu społecznym, publicznym i politycznym. Z punktu widzenia zarządzania partycypacja społeczna może być rozpatrywana jako udział jednostek w działaniach zbiorowych podejmowanych w społeczeństwach czy społecznościach lokalnych. W szczególności ważna jest tu aktywna obecność w procesie powstawania zarządzania lokalnych grup obywatelskich i organizacji pozarządowych współpracujących z instytucjami publicznymi. Kształtujące się nowoczesne społeczeństwo często określane jest mianem społeczeństwa obywatelskiego. Społeczeństwo to charakteryzuje się tym, że jego członkowie dobrowolnie i świadomie biorą udział w działalności publicznej. Działalność tą rozumieć należy jako udział w swoistym partnerstwie publiczno prawnym samorządu i mieszkańców, które służy podejmowaniu działań na rzecz rozwoju lokalnego. Tak pojmowane partnerstwo wynika z trzech zasadniczych przesłanek: prawnych, społecznych i finansowo-technicznych. Przesłanki prawne oznaczają, że działalność ta powinna koncentrować się na wielu lokalnych ruchach gospodarczych, których działania wykorzystywane są dla dobra lokalnych społeczności. Społeczne przesłanki wskazują na rozwój lokalny, który nie może odbywać się bez aktywnego udziału mieszkańców. Przesłanki finansowo-techniczne wskazują na to, że dla rozwoju społecznego wymagane jest zaistnienie partnerstwa publiczno-prywatnego. Zainicjowanie aktywnego partnerstwa na rzecz rozwoju społeczności lokalnej opiera się na spełnieniu następujących warunków: podmiotowego, równoprawnego zachowania partnerów kreatywności aktywności partnerów

76 76 S t r o n a wspólnej wizji dotyczącej kierunków i forum rozwoju społeczności lokalnej konsensusu dla tej wizji i sposobów osiągania. Klasyczne narzędzia partycypacji społecznej, takie jak wybory, referendum, konsultacje społeczne, postępowanie administracyjne, akcje bezpośrednie, wybory uznawane są za najistotniejsze narzędzia partycypacji społecznej. Włącznie mieszkańców w procesy podejmowania decyzji istotnych z punktu widzenia społeczności lokalnych stanowi obecnie jeden z mechanizmów aktywujących partycypację w JST w Polsce. Partycypacja mieszkańców w procesach podejmowania decyzji publicznych z jednej strony stanowi prawo obywatelskie, a z drugiej obowiązek władz publicznych, w tym szczególnie władz samorządowych. Ze względu zasadę subsydiarności. P. Buczkowski w kontekście generalnego znaczenia zasady subsydiarności w sprawach publicznych, pisze: Rzadko zwraca się uwagę, na fakt, iż zasada subsydiarności wiąże się z innym zupełnie modelem społeczeństwa. Jest to wprawdzie model zbliżony do modelu przedstawicielskiego, lecz model bardziej partycypacyjny, umożliwiający samym jednostkom i grupom społecznym negocjowanie kształtu organizacji życia społecznego i reguł rządzących jego rozwojem ( ) 130. Za podstawowy czynnik rozwoju społeczności lokalnej uznaje się dziś proces partycypacji społecznej. P. Starosta uznaje rozwój wspólnoty jako lokalnie inicjowany proces spontanicznego i planowego zarazem działania na rzecz zmiany warunków ekonomicznych, społecznych, kulturowych i środowiskowych funkcjonujących w danej społeczności. Wielość i różnorodność aktorów, biorących udział w procesie rozwoju lokalnego, oznacza potrzebę koordynacji ich działań, ale również budowę partnerskich relacji, które pozwolić mogą na uzyskanie efektu synergii. Wśród cech zarządzania gminą A.P. Wiatrak wymienia 131 : jednoznacznie zorientowanie na mieszkańców i sprzyjanie realizacji ich własnych celów i zadań, proste i zrozumiałe wartości, cele działania i zadania, zdolność do uczenia się zachodzących zmian i dostosowania się do zmiennych warunków, komunikowanie się z mieszkańcami w celu uzyskania ich akceptacji do podjętych działań przez gminę, 130 P. Buczkowski, 2001 Sprawowanie władzy w perspektywie konfliktów lokalnych, [w:] P. Buczkowski P. Matczak Konflikt nieunikniony. Wspólnoty i władze lokalne wobec konfliktów spowodowanych rozwojem, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań, s A.P. Wiatrak, 2005 Uspołecznienie przygotowania i realizacji strategii, w: J. Rutkowski, D. Stawasz (red.), Zarządzanie rozwojem lokalnym, Fundacja Współczesne Zarządzanie, Białystok, s

77 77 S t r o n a motywujące oddziaływanie na zachowania mieszkańców zgodnie z przyjętą strategią. Obecnie zarówno w praktyce jak teorii zarządzania publicznego funkcjonuje wiele modeli partycypacji publicznej. Jednym z podstawowych modeli jest trzyszczeblowa drabina partycypacji (rys. 4). Zgodnie z tym ujęciem rozwój partycypacji ma charakter ewolucyjny. Minimalny standard w działaniach władz demokratycznych w tym zakresie stanowi realizacja prawa dostępu do informacji publicznej (szerzej proces informowania). Kolejny etap to konsultowanie oznaczające rozszerzenie relacji z obywatelami na wymianę informacji w procesie konsultacji (oczekiwanie informacji zwrotnej od obywateli). Dalsze pogłębienie relacji oznacza nawiązanie z obywatelami (zorganizowanymi i niezorganizowanymi) wielokierunkowych, interaktywnych i trwałych (permanentnych) relacji o charakterze sieciowym z włączeniem ich bezpośrednio w proces podejmowania decyzji publicznych. Oznacza to, że na poziomie relacji wykraczających poza informowanie, celem angażowania obywateli jest uzyskanie informacji zwrotnych, niezbędnych w zarządzaniu publicznym 132 (por. rys. 5). Kolejne wyzwanie stanowi aktywna partycypacja, czyli uznanie prawa obywateli do dyskutowania i generowania niezależnych opcji polityk publicznych. Analizując stan obecny procesów partycypacji w Polsce stwierdzić należy, że JST w większości przypadków preferują partycypację na drugim poziomie relacji, czyli konsultowanie. Szczególne znaczenie ma zatem określenie czym są konsultacje społeczne. Według Międzynarodowego Stowarzyszenia na rzecz Partycypacji Publicznej celem udziału społecznego na poziomie konsultacji jest uzyskanie informacji zwrotnych od społeczności na temat analizy sytuacji, rozwiązań alternatywnych i/lub decyzji. A ponieważ konsultowanie stanowi drugi stopień partycypacji jednocześnie dla jego realizacji niezbędne jest prowadzenie procesu informowania publicznego, czyli dostarczania społeczności obiektywnych i wyważonych informacji, aby pomóc jej w zrozumieniu problemu, możliwych alternatyw, okazji i/lub rozwiązań. 132 W publikacji Engaging Citizens in Policy-making, OECD Public Management Policy Brief No. 10, July 2001,OECD wskazuje, że aktywna partycypacja stanowi nową granicę (newfrontier) dla państw członkowskich

78 78 S t r o n a Rysunek 4. Drabina partycypacji Źródło: opracowanie własne Oba poziomy udziału społecznego, inicjowane przez władze publiczne i stanowią określone obietnice dla społeczności: stałe przekazywania informacji obywatelom wysłuchanie i uznawanie problemów i aspiracji społeczności i jej członków oraz dostarczanie informacji zwrotnych. Wdrażając partycypację obywateli władze publiczne mają dostęp do szerokiej palety metod i technik. Wiele instrumentów zarządzania, które z pozoru nie mają bezpośrednio charakteru partycypacyjnego, może zostać wdrożonych z uwzględnieniem wykorzystania udziału społecznego, na przykład: innowacyjne instrumenty programowania finansowego czy inwestycyjnego, polityka zarządzania serwisem internetowym jednostki,,

79 79 S t r o n a narzędzia monitoringu i oceny realizacji dokumentów planistycznych. Władze publiczne przyczyniają się do rozwoju relacji ze społecznością także podnosząc standard zarządzania, oparty na określonych z góry zasadach i procedurach (zarządzanie jakością, czy instrumenty organizacyjne, takie jak uelastycznianie struktury urzędu, powoływanie nowych jednostek organizacyjnych wyspecjalizowanych agencji, organów pomocniczych samorządu). Szczególnych możliwości dostarczają władzom publicznym nowe technologie informatyczne (ICT), stwarzające platformę dla interaktywnej i niskokosztowej współpracy z obywatelami. WZRASTAJĄCY POZIOM WKŁADU SPOŁECZNEGO Informowanie Konsultowanie Zaangażowanie Współpraca Umocowanie Cele partycypacji publicznej dostarczanie społeczności wyważonych i obiektywnych informacji, aby pomóc jej w zrozumieniu problemu, możliwych alternatyw,okazji i/lub rozwiązań uzyskanie informacji zwrotnych od społeczności na temat analizy sytuacji, rozwiązań alternatywnych i/lub decyzji bezpośrednia i stała praca ze społecznością, zapewniająca, że jej problemy i aspiracje są konsekwentnie rozumiane i brane pod uwagę partnerstwo ze społecznością w każdym aspekcie decyzyjnym, obejmujące rozwijanie możliwych alternatyw i identyfikację preferowanych rozwiązań przekazanie prawa podejmowania ostatecznych decyzji w ręce społeczności Obietnica dla społeczności będziemy cię informować będziemy cię informować, słuchać i uznawać twoje problemy i dążenia, oraz dostarczać informacji zwrotnych o tym, jak wkład społeczny wpłynął na podejmowane decyzje będziemy z tobą pracować w celu zapewnienia, że twoje problemy i dążenia są bezpośrednio odzwierciedlane wśród rozwiązań alternatywnych, a także będziemy dostarczać informacji o tym, jak wkład społeczny wpłynął na podejmowane decyzje będziemy oczekiwać twoich bezpośrednich rad i innowacyjnego podejścia do formułowanych rozwiązań oraz włączać twoje rady i rekomendacje do podejmowanych decyzji w maksymalnym możliwym zakresie będziemy wdrażać, to co zdecydujesz Rysunek 5 Poziomy zaangażowania społeczności w procesie partycypacji publicznej wg IAP2 Źródło: opr. własne na podstawie International Association for Public Participation IAP2 Public Participation Spectrum Podsumowując stwierdzić należy, że nowoczesne zarządzanie publiczne opierać powinno się na ścisłych relacjach władz publicznych z otocze-

80 80 S t r o n a niem w tym w szczególności mieszkańcami i organizacjami \zarówno gospodarczymi jak i pozarządowymi. Efektem takie współpracy będą przede wszystkim dobrze podjęte decyzje, racjonalnie wydatkowane środki publiczne oraz zaspokojenie potrzeb mieszkańców. Dzięki temu wzrastać powinien poziom życia, poprawie ulegną relacje między organizacjami publicznymi, a obywatelami, wzrośnie zaangażowanie obywateli w procesy tworzenia dobra wspólnego.

81 81 S t r o n a 3.2 Elity samorządowe wobec zaspokajania potrzeb społecznych W literaturze przedmiotu występują liczne, niejednokrotnie odmienne ujęcia elit. Istnienie różnorodnych definicji między innymi wynika ze zróżnicowania teorii, które zmieniały swój kształt i charakter wraz z upływem czasu i ówcześnie panujących warunków społeczno-politycznych. W kolejnych okresach elity postrzegano w bardzo różny sposób przez pryzmat władzy, pełnionych funkcji czy miejsca w strukturze społecznej. Poglądy te przyczyniły się do powstania rozbieżności dotyczących definiowania elit zarówno w ogólnym tego słowa znaczeniu, jak i różnic w opisach elit politycznych, elit władzy, klas rządzących, klas politycznych czy elit samorządowych, W związku z tym, iż definicji zarówno elit, jak i pojęć pokrewnych jest bardzo wiele, to brak porozumienia w sprawie ról, funkcji czy rekrutacji do nich powoduje, że badacze definiują je na swój sposób. Na potrzeby niniejszej publikacji przyjęto, że w skład elity władzy wchodzą osoby sprawujące najwyższe funkcje państwowe na szczeblu ogólnokrajowym w dziedzinie polityki, obronności oraz finansów. Pojęcie to częściowo obejmuje termin elity politycznej, do której zalicza się osoby sprawujące bezpośrednią władzę polityczną na szczeblu ogólnokrajowym. Osoby sprawujące władzę na poziomie lokalnym, regionalnym to elity samorządowe. Elity polityczne funkcjonujące w samorządach terytorialnych wypełniają powierzone im zadania i świadczą usługi publiczne. To między innymi od ich realizacji zależy rozwój jednostek samorządu terytorialnego, społeczności, wspólnot oraz zadowolenie mieszkańców, którzy z kolei oddając swój głos w wyborach powszechnych, kształtują sceny polityczne. Mają też istotną rolę w kreowaniu procesów współrządzenia i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Zakres formę oraz sposób świadczenia usług publicznych bezpośrednio zależy od decyzji elit politycznych. Zarówno na szczeblu krajowym jak i lokalnym to właśnie elity polityczne po rozpoznaniu potrzeb społecznych określają poziom świadczenia usług publicznych ich standard oraz zakres. Proces decydowania o poziomie usług ich jakości i dostępności ma charakter cykliczny. Cykl ten przedstawiono na rysunku 6.

82 82 S t r o n a Rysunek 6. Elity samorządowe wobec świadczenia usług publicznych Źródło: opracowanie własne. Po transformacji ustrojowej w Polsce dokonano wielu zmian zarówno w sprawach ekonomiczno-gospodarczych, jak i społecznych, na co ogromny wpływ miały nowo wybrane, wykształcone, a czasami tylko dostosowane do nowego ustroju elity polityczne. Mimo że, na początku lat 90- tych do istotnych kwestii zaliczano między innymi restrukturyzację gospodarki, rozwijanie mechanizmu rynkowego oraz instytucji finansowych, czy walkę z permanentnie rosnącym bezrobociem, to szczególną uwagę zaczęto również zwracać na sprawy dotyczące polityki społecznej, w tym usług publicznych 133. W ciągu kilku lat wielokrotnym modyfikacjom ulegał system zabezpieczenia społecznego, zarówno jego elementy ubezpieczeniowe, jak i zaopatrzeniowe. Reformami objęto przepisy dotyczące: pomocy 133 E. Denek, Rola samorządu terytorialnego w świadczeniu usług społecznychw: E. Denek (red.), Usługi społeczne w gospodarce samorządu terytorialnego, Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Poznaniu 2003, nr 38, s. 7.