USTRÓJ GOSPODARCZY, FINANSE PAŃSTWA I SYSTEM PODATKOWY

Transkrypt

1 USTRÓJ GOSPODARCZY, FINANSE PAŃSTWA I SYSTEM PODATKOWY

2

3 Leszek Balcerowicz SYSTEM PRAWA A ROZWÓJ GOSPODARCZY SPIS TREŚCI 1. Prawo Demokracja Rozłączność pojęć: praworządność i demokracja Praworządność (rządy prawa) Ochrona prawa własności Struktura własności firm Rozwój sektora finansowego Regulacje

4 LESZEK BALCEROWICZ Doktor hab. nauk ekonomicznych, doktor honoris causa wielu polskich i zagranicznych uniwersytetów, wicepremier i minister finansów w pierwszym niekomunistycznym rządzie, przewodniczący Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów, Prezes Narodowego Banku Polskiego. Opracował i realizował plan szybkiej stabilizacji i transformacji pogrążonej w kryzysie gospodarki polskiej, powszechnie znany jako Plan Balcerowicza. Autor wielu publikacji, m.in.: Wolność i rozwój: ekonomia wolnego rynku; Socjalizm, kapitalizm, transformacja: szkice z przełomu epok; Państwo w przebudowie; W kierunku ograniczonego państwa.

5 WPROWADZENIE N a początku powinienem wyjaśnić, dlaczego ekonomista zamierza mówić o prawie. Otóż prawo jest tak obszerną dziedziną, że zajmują się nią nie tylko prawnicy, ale także przedstawiciele innych nauk społecznych oraz filozofowie państwa i prawa. Również w ekonomii od dwudziestu trzydziestu lat obserwujemy odrodzenie się znaczenia czynników instytucjonalnych, do których należy również prawo. Jest to w jakimś sensie powrót do klasycznej ekonomii, dlatego też rozwijają się spontanicznie nowe kierunki, dla których centralną zmienną wyjaśniającą ważne zjawiska są czynniki instytucjonalne. Chodzi tu o takie kierunki, jak na przykład ekonomika konstytucji, ekonomika praw własności, czy też ekonomiczna analiza prawa (Law nad Economics/Economic Analysis of Law) przedmiot powszechnie wykładany na amerykańskich uniwersytetach, który stara się przewidzieć, jakie będą skutki różnych rozwiązań prawnych, zanim się je wypróbuje na społeczeństwie. Do jego rozwoju przyczynił się szczególnie wybitny prawnik i ekonomista Richard A. Posner. Ponadto w głównych działach ekonomii w coraz większym stopniu wyjaśnia się ważne zjawiska przez odwołanie do jakiejś konfiguracji czynników instytucjonalnych. Na przykład różnic w inflacji nie da się wyjaśnić bez odwołania się do różnic w instytucjonalnym usytuowaniu banku centralnego. Skąd biorą się różnice w poziomie bezrobocia w poszczególnych krajach? Między innymi z różnych poziomów regulacji rynku pracy. Przepisy wprowadzane pod hasłem ochrony najsłabszych i najbiedniejszych nierzadko bardzo ludziom szkodzą, zwłaszcza ludziom biednym. Windowanie płacy minimalnej jest najlepszym sposobem, aby zapewnić coraz większe bezrobocie. To są tematy, którymi zajmuje się nowoczesna ekonomia. 1. PRAWO D la porządku dodam, że mówiąc prawo mam na myśli nie prawo w znaczeniu zbioru zdań, lecz prawo w działaniu, to znaczy proces tworzenia i egzekwowania prawa. Właściwie mówimy wtedy o państwie w działaniu. Z pojęciem prawa wiążą się też takie pojęcia, jak demokracja, praworządność (państwo prawa). Konieczne jest więc wprowadzenie paru rozróżnień.

6 288 Ius et Lex nr 1/2005 Ustrój gospodarczy, finanse państwa 2. DEMOKRACJA Potoczne, zwłaszcza w Polsce, rozumienie demokracji jest takie, że demokracja oznacza wszystko, co jest dobre w państwie. Takie potoczne pojmowanie przejawia się między innymi w sondażach, z których wynika, że dwie trzecie respondentów uważa za poważną słabość demokracji to, że w Polsce istnieje nierówność wobec prawa (z pracy sądów było zadowolonych 20% respondentów). W niczym nie ujmując demokracji, chcę zauważyć, że w nowoczesnych naukach społecznych definiuje się ją bardziej rygorystycznie, a mianowicie od czasów wybitnego ekonomisty Josepha Schumpetera demokracja z definicji jest systemem rządów, które zmieniają się w regularnych, uczciwych i wolnych wyborach, czyli niedemokracja to system, w którym rządy zmieniają się w inny sposób. Dlaczego takie rozróżnienie przy zdefiniowaniu demokracji jest bardziej użyteczne? 3. ROZŁĄCZNOŚĆ POJĘĆ: PRAWORZĄDNOŚĆ I DEMOKRACJA O tóż pozwala nam to dostrzec, że praworządność i demokracja są zarówno pojęciowo, jak i historycznie rozłączne. Gdybyśmy spojrzeli na historię Zachodu z lotu ptaka, to dostrzeglibyśmy, że najpierw w historycznym procesie powstały rządy prawa, ponieważ władcy zostali ograniczeni w swojej władzy, a zatem władza przestała być arbitralna. Niektórzy nazywają to konstytucjonalnym liberalizmem. Dopiero na tym podłożu zaczęła wzrastać demokracja, rozumiana jako rozpowszechnianie prawa wyborczego, aż do osiągnięcia obecnego stanu, w którym każdy dorosły ma prawo wyborcze. Oglądając współczesny świat przez pryzmat tych definicji, widzimy, że bywały przypadki krajów niedemokratycmych, to znaczy takich, w których władze nie pochodziły z wyborów, a jednak praworządnych, np. Hongkong za czasów Brytyjczyków albo Cesarstwo Austro-Węgierskie za czasów Franciszka Józefa. Jednocześnie nie brak krajów demokratycznych w sensie wybieralności władz o niskim poziomie praworządności, czy to ze względu na ingerencję władz politycznych w wymiar sprawiedliwości, czy też ze względu na zwykłą jego niewydolność. Wreszcie rozłączne definiowanie praworządności i demokracji pozwala nam zadać pytanie, jaki jest związek między jednym a drugim. Innymi słowy, czy demokracja (w porównaniu z jej brakiem) sprzyja praworządności? Tym zagadnieniem zajmował się m.in. wybitny amerykański ekonomista Mancur Olson, dochodząc do wniosku, że taki pozytywny związek istnieje. Pragnę jednak podkreślić, że nie chcę w żadnej mierze stwarzać wra-

7 L. Balcerowicz System prawa a rozwój 289 żenia, iż nie cenię demokracji. Przeciwnie podzielam znane zdanie Churchila, ale chcę zauważyć, że jeżeli chodzi o wpływ na jakość życia społecznego, w tym zwłaszcza gospodarczego, to szczególną wagę ma praworządność. 4. PRAWORZĄDNOŚĆ (RZĄDY PRAWA) Co to jest wobec tego praworządność? Znów dochodzimy do wielkiego pojęcia, które podobnie jak pojęcie wolności czy sprawiedliwość jest przedmiotem niekończących się dyskusji. To stan typowy dla wielkich idei. Z praworządnością i wolnością jest podobnie jak ze zdrowiem: wiemy, kiedy ich brak i trudniej nam zdefiniować ich występowanie. Filozofowie oraz teoretycy państwa starają się zdefiniować ideę rządów prawa przez określenie warunków, których zaistnienie z osobna jest niezbędne i w sumie wystarczające do tego, by móc powiedzieć, kiedy ów ideał jest realizowany. O żywotności debaty świadczy to, że w pierwszym numerze czasopisma Law and Philosophy z 2004 roku Andrei Marmor usiłuje definiować owe warunki praworządności 1 : państwo musi rządzić poprzez prawo, co m.in. oznacza, że rządzący nie uciekają się do innych środków, np. wykorzystywania służb specjalnych w walce politycznej, prawo powinno móc wpływać w pewien zamierzony sposób na ludzkie zachowanie musi mieć zatem odpowiednio duży zasięg podmiotowy i powinno być znane osobom, których działania ma kształtować (musi więc być ogłoszone), nie powinno działać wstecz (nie da się wpływać na przeszłe zachowania), nie być wzajemnie sprzeczne oraz nie powinno domagać się od ludzi czynów niemożliwych do wykonania i zmieniać się zbyt często. Co szczególnie interesujące, autor pokazuje, że nie zawsze jest wskazane spełnienie niektórych warunków w stopniu maksymalnym. Gdyby na przykład z całą mocą ogłoszono, że ofiara napadu, która zabije napastnika w obronie własnej, będzie zwolniona od kary, zwiększyłoby to zapewne liczbę przekroczeń granic obrony koniecznej. Do wspomnianych warunków należy z pewnością dodać równość wobec prawa. Warto pamiętać, że stosunkowo niedawno w skali historycznej mieliśmy w Polsce prawo stanowe, które różnicowało sytuację prawną szlachty, mieszczan i chłopów, a niewolnictwo na południu Stanów Zjednoczonych zniesiono dopiero w drugiej połowie XIX wieku. Takiego różnicowania prawa współcześnie się nie toleruje (z wyjątkiem prawnej dyskryminacji kobiet w krajach ortodoksyjnego islamu). Ale na tym się 1 A. Mannor, The Role of Law and Its Limits, Law and Philosophy, XXIII, 2004, nr l, s

8 290 Ius et Lex nr 1/2005 Ustrój gospodarczy, finanse państwa nie kończy, bowiem równości w prawie stanowionym może towarzyszyć skrajna nierówność w jego egzekwowaniu. W filozofii prawa toczy się spór o to, czy ideę praworządności można sensownie określić, pomijając treść prawa, a ograniczając się do wymienionych warunków formalnych, czy też dodatkowo powinna ona spełniać określone warunki w zakresie treści prawa. Nie wchodząc głębiej w ten spór, należy zauważyć, że warunki formalne są bardzo ważne dla ludzi, a więc w żadnej mierze nie należy ich lekceważyć, przeciwnie trzeba dążyć do tego, by były spełnione. Mimo to praworządność formalna nie wystarczy, aby móc sensownie mówić o rządach prawa. Wyobraźmy sobie sytuację, gdy z zachowaniem wszelkich formalnych wymagań władze okupacyjne ogłaszają i stosują przepisy, na mocy których po każdym zamachu na okupanta określona liczba losowo wybranych ludzi będzie rozstrzelana. Nie sposób mówić w tym przypadku o rządach prawa. Zakładają więc one, że oprócz spełnienia ważnych warunków formalnych normy prawne muszą zawierać niezbędne minimum praw jednostki. Bez wątpienia jest rzeczą użyteczną, by praworządność pojmować jako coś, co jest stopniowalne. Trudno ją mierzyć, ale są podejmowane próby empiryczne, których wyniki postaram się przedstawić. 5. OCHRONA PRAWA WŁASNOŚCI Jeżeli chodzi o znaczenie poziomu praworządności w odniesieniu do praw własności, chciałbym przytoczyć trzy wyniki. Podkreślam, że w tych pracach kładziono szczególny nacisk na poziom przestrzegania, w tym egzekwowania prawa, co ma związek z aparatem wymiaru sprawiedliwości. Ale zanim powiemy sobie, że im wyższy poziom egzekwowania prawa, tym lepiej, musimy chwilę zastanowić się nad jakością prawa, bo wysoki stopień egzekwowania złego prawa niekoniecznie jest najlepszym społecznym rozwiązaniem. Tak więc zależność: im wyższy stopień egzekwowania, tym lepiej dotyczy prawa o dostatecznie dobrej jakości. W tych badaniach w odniesieniu do prawa własności chodziło o prawo własności, które było niesocjalistyczne, to znaczy nie narzucało monopolu własności państwowej. Wybitny ekonomista amerykański Robert J. Barro w swoich badaniach nad głównymi determinantami tempa rozwoju gospodarki stwierdził, że jeżeli praworządność mierzyć w umownej skali od jednego do sześciu, to podwyższenie o jeden punkt na tej skali prowadzi do zwiększenia tempa wzrostu przeciętnie o 0,2 punktu procentowego, pomijając od- 2 R. J. Barro, Human Capital and Growth in Cross-Country Regressions, Harvard 1998.

9 L. Balcerowicz System prawa a rozwój 291 rębny jeszcze, dodatkowy wpływ praworządności na skalę inwestowania 2. Warto dodać, że według tego samego autora podniesienie wydatków na funkcjonowanie państwa o 10 proc. obniża roczne tempo długofalowego wzrostu gospodarczego aż o 1,5 punktu procentowego! Rozdęte państwo oznacza zatem biedne społeczeństwo. Bliższe naszej rzeczywistości były inne badania. Timothy Frye spróbował stwierdzić, jakie jest poczucie bezpieczeństwa prawa własności wśród 250 właścicieli sklepów w Warszawie i w Moskwie w roku Okazało się, że w Warszawie jest ono większe niż w Moskwie i że wyższe poczucie bezpieczeństwa miało bardzo wymierny wpływ więcej inwestowano, co przejawiało się w wyższym odsetku inwestycji w remonty kapitalne sklepów, przy czym najsilniejszym miernikiem czy korelatem poczucia bezpieczeństwa w tych badaniach było zaufanie do policji. W innych badaniach z 1997 roku trzech ekonomistów amerykańskich Simon Johnson, John McMillan i Christopher Woodruff przeprowadziło ankiety wśród drobnych przedsiębiorców w Polsce, Rumunii, Rosji, na Słowacji i Ukrainie 4. Także oni stwierdzili zależność, że im wyższy był deklarowany poziom bezpieczeństwa prawa własności, tym większy odsetek reinwestowanych zysków. Czyli lepsza ochrona praw własności, tak jak można się zresztą intuicyjnie spodziewać, to więcej inwestycji. Interesujące jest, jak mierzono poczucie bezpieczeństwa. Mierzono je m.in. odsetkiem respondentów, którzy deklarowali, że płacą łapówki służbom publicznym, opłacają się mafii i uznają sądy za mało skuteczne w egzekwowaniu umów. Ciekawe, że na Ukrainie i w Rosji 90% respondentów przyznało się, że płaci łapówki, a w Polsce i Rumunii 20%. W 1998 roku opłacanie się za ochronę grupom niepaństwowym sygnalizowało 0,6% badanych firm w Rumunii, 8% w Polsce, 15% na Słowacji, 89% na Ukrainie, a 93% w Moskwie. Z kolei 13% respondentów w Rumunii, 27% w Polsce, 32% na Słowacji, 44% w Rosji i 45% na Ukrainie uznało, że nie mogą polegać na sądach, jeśli chodzi o egzekwowanie umów. 6. STRUKTURA WŁASNOŚCI FIRM Współczesna gospodarka w porównaniu z kapitalizmem XIX wieku odznacza się większym udziałem w rynku dużych przedsiębiorstw w formie spółek kapitałowych, co rodzi problem prawnej ochrony intere- 3 T. Frye, Private Protection in Russia and Poland, Atnerican Journal of Political Science 2002, nr 46, s S. Johnson, J. McMillan, Ch. Woodmff, Entrepreneurs and the Ordering of Institutional Reform: Poland, Romania, Russia, Slovak Republic and Ukraine compared, EBRD Working Paper No. 44, 1999.

10 292 Ius et Lex nr 1/2005 Ustrój gospodarczy, finanse państwa sów udziałowców (zwłaszcza mniejszościowych), struktury własnościowej wielkich korporacji, relacji między dużymi i małymi wspólnikami, sposobu finansowania dużych firm, nadzorowania profesjonalnych menedżerów, którzy nimi kierują itp. Te kwestie omawia się zwykłe pod hasłem corporate governance (ład korporacyjny). Amerykański ekonomista Jeffrey Wurgler, w odniesieniu do okresu , zbadał 65 krajów niesocjalistycznych i stwierdził, że inwestycje w krajach biednych znacznie słabiej reagują na różnice w wartości dodanej między branżami niż w krajach bogatych 5. Innymi słowy, w tych drugich kapitał przepływa znacznie szybciej do dziedzin bardziej rentownych niż w tych pierwszych, co ma oczywiście wielkie znaczenie w rozwoju gospodarki. Autor oszacował, że w Niemczech, Japonii, Stanach Zjednoczonych wrażliwość inwestycji na różnice w wartości dodanej była dwa razy większa niż w Meksyku, trzy razy większa niż w Malezji i ponad sześć razy większa niż w Bangladeszu, Indiach i Kenii. Co istotne, im lepsza ochrona prawna inwestorów (dawców kapitału), tym silniejsze były reakcje inwestycji na różnice w rentowności branż. Duży pozytywny wpływ na owe reakcje miał również poziom rozwoju instytucji dostarczających informacji inwestorom (biura informacji o kredytobiorcach, agencje ratingowe, rejestry firm itp.). Stopień prawnej ochrony zewnętrznych wobec poszczególnych firm inwestorów ma też duże znaczenie dla struktury własności przedsiębiorstw. W drugiej połowie XIX wieku właścicielami korporacji w Stanach Zjednoczonych byli ich założyciele (zwykle jednocześnie nimi kierowali) oraz finansujące je banki. Sto lat później większość dużych amerykańskich spółek miała rozproszoną własność, z przewagą rozmaitych instytucjonalnych inwestorów: funduszy emerytalnych, towarzystw ubezpieczeniowych, funduszy inwestycyjnych itp. Badania wykazują, że do tej ogromnej zmiany przyczynił się wzrost prawnej ochrony udziałowców. Poza Stanami Zjednoczonymi i kilkoma innymi krajami na świecie przeważa jednak skoncentrowana (często rodzinna) własność wielkich firm, a wynika to w dużej mierze z niższego poziomu ochrony, jaką prawo krajowe daje udziałowcom spółek. Rozproszona własność akcji wpływa z kolei na wzrost roli giełdy. Nic więc dziwnego, że badania pokazały zależność: im większy poziom prawnej ochrony udziałowców, tym większa kapitalizacja giełdy w stosunku do PKB. W krajach, gdzie prawa akcjonariuszy były najbardziej chronione, relatywny poziom kapitalizacji giełdy był trzy razy wyższy niż w krajach o najsłabszej ochronie. 5 J. Wurgler, Financial Markets and the Allocation of Capital, Journal of Financial Economics 2000, nr 58, s

11 L. Balcerowicz System prawa a rozwój ROZWÓJ SEKTORA FINANSOWEGO Badania ostatnich lat udowodniły, że po pierwsze poziom rozwoju sektora finansowego (banków, giełdy papierów wartościowych) dodatnio wpływa na tempo długofalowego wzrostu gospodarki, a po drugie stan sektora finansowego zależy w dużej mierze od jakości określonych rozwiązań prawnoinstytucjonalnych. Prawo oddziałuje zatem m.in. przez system finansowy na warunki życia milionów ludzi. Wykryto, że najważniejszy wpływ poziomu rozwoju systemu polega na tym, że zwiększa on produktywność firm, czyli najcenniejsze, bo bezinwestycyjne, źródło wzrostu gospodarki. Nadzór ze strony dawców kapitału najwidoczniej pobudza menedżerów firm do efektywniejszego działania. Ross Levine, Norma Loayza i Thorsten Beck pokazali z kolei, że najważniejszymi czynnikami wpływającymi na rozwój sektora finansowego są zakres i w jeszcze większym stopniu poziom faktycznej prawnej ochrony inwestorów, czyli zewnętrznych dawców kapitału dla firm. Im mniej lub słabiej chronione są uprawnienia banków i innych instytucji finansowych wobec odbiorców funduszy, tym mniej dostępny i droższy jest kapitał dla krajowych firm 6. Wskazania nauki są, jak widać, całkowicie sprzeczne z populistycznymi atakami na prawną pozycję instytucji finansowych. Stopień prawnej ochrony wraz z dostępnością informacji dla inwestorów wpływa też na sposób finansowania firm. Zły stan w tych dziedzinach, typowy dla krajów zacofanych, sprawia, że zewnętrzne fundusze są droższe i przedsiębiorstwa w większym stopniu są uzależnione od własnych środków. W drugiej kolejności firmy polegają na kredycie od dostawców (kredyt kupiecki), w trzeciej na kredycie bankowym, a dopiero na ostatnim miejscu pojawia się finansowanie przez giełdę. Rozwój tego ostatniego źródła wymaga bowiem dużej dostępności informacji i wysokiego poziomu prawnej ochrony udziałowców, zwłaszcza małych. Istotne jest też, czy łączne koszty wejścia firmy na giełdę i funkcjonowanie tam nie są większe niż koszty kredytu bankowego. Dostępność i koszt tego kredytu, zwłaszcza dla małych firm, zależą w dużym stopniu od zakresu transakcji zabezpieczonych, tzn. opartych na takich instytucjach prawnych, jak zastaw, cesja, przewłaszczenie na zabezpieczenie itd. Mały zakres takich operacji, zawężając dostępność kredytu, hamuje rozwój gospodarki. Obliczono, że prawne bariery ograniczające transakcje zabezpieczone w Argentynie i Boliwii zmniejszają tam PKB o 5 10% W Stanach Zjednoczonych połowa kredytu ma zabezpieczenie w różnego rodzaju ruchomościach. Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju zbadał w 2003 roku, jak sytuacja w dziedzinie 6 T. Beck, R. Levine, N. Loayza, Finance and the Sources of Growth, World Bank Policy Research Working Paper No. 2057, 1999.

12 294 Ius et Lex nr 1/2005 Ustrój gospodarczy, finanse państwa tych transakcji wygląda w krajach postsocjalistycznych, przyznając im noty od 1 do 10 punktów 7. Najlepiej wypadły Węgry, Łotwa, Słowacja, Czechy, Litwa i Estonia, uzyskując oceny powyżej 8 punktów. Polska z notą poniżej 4 punktów uplasowała się pod koniec zestawienia. Gorsze wyniki uzyskały tylko Armenia, Turkmenistan, Uzbekistan, Azerbejdżan oraz Bośnia i Hercegowina. Zła ocena Polski wynika nie tyle z kiepskiej jakości prawa, ile z jego złego egzekwowania. Mamy tu przyczynek do oceny kredytu w Polsce. 8. REGULACJE Prowadzone są także bardzo intensywne, interesujące badania nad zależnościami między rozwiązaniami prawnymi a rozwojem gospodarki i jego różnymi aspektami. To jest obszar, który po angielsku nazywa się regulations, co zwykle tłumaczymy na polski jako przepisy prawnoadministracyjne albo jako regulacje. Generalnie chodzi o wszelkie przepisy, które ograniczają wolność działania jednostek przedsiębiorców, inwestorów, konsumentów. Jest ich całe mnóstwo. Oczywiście wiemy, że nie jest ideałem wolność absolutna, a w każdym razie nie w każdej dziedzinie. W wielu przypadkach ograniczanie wolności jest uzasadnione minimalizacją szkód, jakie można wyrządzić innym ludziom, ale wiedząc o tym trzeba jednocześnie pamiętać, że każda regulacja kosztuje i że koszty te są bardzo często niedostrzegalne, choć w sumie społecznie bardzo duże. Po pierwsze, koszt regulacji może polegać na tym, że zmienia zachowania ludzi, którzy podlegają regulacjom. Dotyczy to zwłaszcza takich przepisów administracyjnych, które uzasadniane są skądinąd bardzo szczytnymi hasłami: wzmocnić bezpieczeństwo, ochronić ludzi przed jakimiś szkodami. Ale niemal każda regulacja tego typu wywołuje zachowania, które w ekonomii nazywają się moral hazard i sprawiają, że ludzie mogą być mniej ostrożni. Czasami eliminuje się pewne mechanizmy, dzięki którym działa dyscyplina. Na przykład akceptujemy jako oczywistość wysoki stopień ustawowej ochrony depozytów. Z badań Banku Światowego wynika, że kiedy jest wysoki stopień ustawowej ochrony depozytów, to wyłącza się mechanizm rynkowy, a mianowicie zainteresowanie tych, którzy lokują pieniądze w bankach, rozróżnianiem banków bardziej od mniej solidnych. A więc mechanizm nadzoru przez oszczędzających zostaje wyłączony. Wprowadzanie wysokiego poziomu ochrony depozytów wytwarza próżnię i trzeba zastosować inne, nierynkowe rozwiązania. Tym dodatkowym rozwiązaniem jest nadzór bankowy. A zatem, jeżeli 7 F. Dahan, J. Simpson, Secured Transactions in Central and Ekstern Europe: European Bank Jor Reconstruction and Development (EBRD) Assessment, Uniform Commercial Code XXXVI, 2004, nr 3, s

13 L. Balcerowicz System prawa a rozwój 295 ma się rozwiniętą ochronę depozytów, to z konieczności ma się również rozwinięty nadzór bankowy. Dodam tylko, że Bank Światowy nie zaleca, by od razu przechodzić do wysokiego stopnia ochrony depozytów, zanim zdąży się zbudować kompetentną instytucję nadzoru bankowego, która zastąpi to, co ochrona wyłącza, a mianowicie dyscyplinę rynku. Po drugie, z badań wynika również, że jeżeli wprowadza się wysoki stopień zabezpieczeń socjalnych, które skądinąd są bardzo drogie, bo prowadzą do wysokich podatków, to wyłącza się pewne motywy oszczędzania. Między innymi motyw przezornościowy, co sprawia, że stopa oszczędzania w takim kraju jest niższa, a możliwości finansowania inwestycji przez fundusze krajowe są odpowiednio mniejsze, wskutek czego tempo długofalowego rozwoju gospodarczego jest niższe. Taka jest społeczna cena rozwiniętych zabezpieczeń socjalnych. Im powolniejszy wzrost dobrobytu, tym więcej bezrobocia. Nie jest przypadkiem, że w krajach, które osiągały nadzwyczaj wysokie tempo rozwoju gospodarczego przez wiele, wiele lat, a mam tu na myśli głównie tzw. azjatyckie tygrysy, w tym samym okresie utrzymywano bardzo niski stopień zabezpieczeń socjalnych. Co nie znaczy, że ludzie byli pozbawieni zabezpieczeń. Mieli zabezpieczenia dzięki wyższemu zatrudnieniu, większym możliwościom oszczędzania przez rynek kapitałowy, a także dzięki niepaństwowym instytucjom ochronnym. Tu także jest wybór. Jeżeli ktoś forsuje państwowe urządzenia socjalne kosztem z konieczności wyższych podatków, to tym samym sprawia, że tempo długofalowego rozwoju będzie prawdopodobnie niższe. Po trzecie, odwołam się do badań empirycznych dotyczących prawa pracy. Bardzo obszerne badania OECD i Banku Światowego pokazały, że dostrzegalne gołym okiem ogromne różnice w stopie bezrobocia nie są produktem wolnego rynku. Nie jest tak, że tam, gdzie jest więcej wolnego rynku, jest wyższe bezrobocie. Gdzie na świecie mamy stosunkowo niskie bezrobocie? W Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii i niektórych innych krajach. Tam nie ograniczono, tak jak na przykład we Francji, we Włoszech czy w Niemczech, działania rynku pracy. Z badań empirycznych wynika, że tam, gdzie występuje szczególnie wysokie bezrobocie, nie jest ono produktem wolnego rynku, tylko produktem szczególnych regulacji. Te szczególne regulacje należą zwykle do prawa pracy, zwłaszcza nadmierny stopień ochrony pracownika przed zwolnieniem, ograniczający skłonność firm do zwiększania zatrudnienia. Możliwościom zwiększania zatrudnienia szkodzi też windowanie płacy minimalnej. Rezultatem podwyższania płac minimalnych ponad poziom, który mogą płacić firmy, są po prostu zmniejszające się możliwości i chęci tych firm do legalnego zatrudniania ludzi. Na koniec chciałbym podkreślić, że to, co tu przytoczyłem, to tylko część ogromnej dziedziny badań nad zależnościami między żywym

14 296 Ius et Lex nr 1/2005 Ustrój gospodarczy, finanse państwa prawem, prawem w działaniu, a perspektywami osiągnięcia dobrobytu. Jest też wiele innych dziedzin, np. badania, które sprawdzają zależność między bodźcami, jakimi poddany jest wymiar sprawiedliwości, a jakością pracy sądów, inne ustalają zależności między prawem rodzinnym a liczbą rozwodów itd. Tym wielkim obszarem warto się zajmować, bo w Polsce mamy za mało badań w tej dziedzinie. ABSTRACT F irst of all, I should explain why an economist is going to talk about the law. Law is such a broad issue that it can be a field of activity of not only lawyers, but also representatives of other social sciences and philosophers of the state and the law. During the last years, we have been observing the revival of importance of institutional factors, including law, in economy. It is, in a sense, a comeback to the classic economics; hence the spontaneous development of new approaches, whose central variable that explains important phenomena are institutional factors. Such approaches include economics of the constitution, property rights economics or economic analysis of law (Law and Economics) popular subject of lectures and courses in American universities, which aims at anticipating the effects of various legal solutions before they are tested on the society. A particular contribution to the development of this approach was made by an outstanding lawyer and economist, Richard A. Posner. Moreover, in their explanation of important phenomena, the major branches of economy more and more often refer to a certain configuration of institutional factors. For instance, differences in inflation rate cannot be explained without any reference to differences in institutional position of the central bank. What are the reasons for different levels of unemployment rate in various countries? Among others, they are different levels of labour market regulation. Legal provisions introduced as a protection of the weakest and the poorest citizens, very often are very harmful, mainly to the poor. Increasing the minimum wage is the best method to increase the unemployment rate. These are the subjects of study for modern economics.

15 Andrzej K. Koźmiński CZY POLSCY MENEDŻEROWIE SĄ PRZYGOTOWANI DO KONKURENCJI NA RYNKACH UNII EUROPEJSKIEJ? SPIS TREŚCI 1. Uwagi wstępne Przewaga konkurencyjna i jej uwarunkowania Wyposażenie polskich menedżerów w zasoby Kwalifikacje i umiejętności Konkluzje

16 ANDRZEJ K. KOŹMIŃSKI Członek korespondent PAN. Jest rektorem Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego w Warszawie. Pełni też funkcję prezesa Zarządu Międzynarodowej Szkoły Zarządzania S.A. W latach był dziekanem Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, a w latach dyrektorem Międzynarodowego Centrum Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego. W okresie wykładowca University of California, zapraszany co roku na semestr. W latach wykładowca Uniwersytetu w Orleanie we Francji. Visiting professor w wielu innych renomowanych uczelniach zagranicznych. Profesor nauk ekonomicznych specjalności organizacja i zarządzanie. Opublikował ponad 300 prac naukowych z tej dziedziny w wielu językach (głównie po polsku, angielsku i po francusku), w tym 25 książek.

17 WPROWADZENIE Celem artykułu jest przeanalizowanie sytuacji konkurencyjnej polskich menedżerów w obliczu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Dyskutowane są czynniki wpływające na przygotowanie polskich menedżerów do konkurencji, przeszkody utrudniające podjęcie przez nich rywalizacji na wspólnym rynku, a następnie także potencjalne źródła ich przewagi konkurencyjnej. Tekst ma charakter prognostyczny autor opiera się na wynikach polskich i zagranicznych badań naukowych, publikacjach prasowych oraz badaniach własnych a także doświadczeniu i kontaktach w środowisku menedżerskim. Analizowana grupa polscy menedżerowie jest rozumiana szeroko: obejmuje ona zarówno osoby najęte do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym w firmach polskich i zagranicznych zlokalizowanych w Polsce, jak i przedsiębiorców prowadzących własne firmy. Przygotowanie do konkurencji w kontekście wejścia do UE jest natomiast definiowane jako zdolność do zdobycia i utrzymania przewagi konkurencyjnej na rynku unijnym. 1. UWAGI WSTĘPNE W brew pozorom proste pytanie zawarte w tytule wymaga co najmniej kilku wyjaśnień i uściśleń terminologicznych. Przede wszystkim trzeba ustalić, kogo określamy mianem polskiego menedżera. Proponuję objąć nim nie tylko najemnych menedżerów, ale także przedsiębiorców prowadzących firmy na własny rachunek. Sądzę też, że do grupy polskich menedżerów należy zaliczyć osoby kierujące polskimi filiami przedsiębiorstw zagranicznych i międzynarodowych, zwłaszcza jeśli posiadają one przynajmniej samodzielność operacyjną, jeśli nie strategiczną. Jest to więc grupa liczna i niejednorodna. Szczególną uwagę warto zwrócić w jej ramach na menedżerów średnich i dużych firm prywatnych. Ta grupa jest bowiem szczególnie predestynowana do odegrania aktywnej roli na rynkach europejskich w przeciwieństwie do firm małych, jedynie broniących swoich pozycji na lokalnych rynkach, oraz do przedsiębiorstw państwowych, które w ogromnej większości nawet po wejściu Polski do UE będą działać na rynkach chronionych i regulowanych (jak np. transport, energetyka, usługi komunalne, telekomunikacja, media, obronność).

18 300 Ius et Lex nr 1/2005 Ustrój gospodarczy, finanse państwa Samo pojęcie przygotowania do konkurencji także nie jest precyzyjne. Proponuję rozumieć je jako zdolność do zdobycia i utrzymania przewagi konkurencyjnej na rynkach. Chodzi więc o konkurencyjność. Według definicji OECD konkurencyjność oznacza zdolność do sprostania międzynarodowej konkurencji i do trwałego zapewnienia wysokiej stopy zwrotu od zastosowanych czynników produkcji (przede wszystkim kapitału) i wysokiego poziomu zatrudnienia. Kluczem do konkurencyjności (przewagi konkurencyjnej) jest więc atrakcyjność produktów firmy dla ich nabywców, a w konsekwencji atrakcyjność firmy dla inwestorów, pracowników i partnerów. Spróbujemy dokonać oceny konkurencyjności polskich przedsiębiorstw na rynku europejskim i szukać jej uwarunkowań w charakterystykach i zachowaniach menedżerów. Będzie to wymagało: Po pierwsze, określenia mechanizmu i najważniejszych czynników warunkujących przewagę konkurencyjną; Po drugie, wyodrębnienia wśród nich roli menedżerów; Po trzecie, określenia specyfiki konkurencji na rynkach UE; Po czwarte, dokonania oceny wyposażenia polskich menedżerów w zasoby warunkujące konkurencyjność oraz umiejętności posługiwania się nimi i pomnażania ich. Po piąte, określenia dynamiki konkurencyjności i identyfikacji czynników, które ją warunkują, po to, by pokusić się o prognozę konkurencyjności polskich przedsiębiorstw na rynkach UE i jakości zarządzania w Polsce. Brak jest, niestety, systematycznych badań konkurencyjności polskich przedsiębiorstw i polskich menedżerów, które odpowiadałyby przedstawionej powyżej linii rozumowania. Dlatego poniższa analiza oparta jest na materiałach fragmentarycznych, potocznej wiedzy i kontaktach autora z licznymi grupami menedżerów przy okazji szkoleń, doradztwa, różnego rodzaju konferencji i seminariów, udziału w organach spółek oraz badań empirycznych prowadzonych w tym środowisku. Dlatego też moją ocenę należy potraktować jako przybliżoną i wstępną, w niemałej mierze intuicyjną. Z pewnością wymaga ona weryfikacji w badaniach i w dyskusjach. 2. PRZEWAGA KONKURENCYJNA I JEJ UWARUNKOWANIA N a rozwiniętych rynkach (a takim jest niewątpliwie rynek UE) najważniejszym źródłem przewagi konkurencyjnej jest zdolność do szybkich adekwatnych reakcji na zmiany sytuacji. W ten sposób mogą działać przedsiębiorstwa posiadające rezerwy wolnych zasobów, które można

19 A. K. Koźmiński Czy polscy menedżerowie 301 szybko skonfigurować, tak jak wymaga tego sytuacja. Taki jest właśnie punkt widzenia zasobowej teorii przewagi konkurencyjnej 1. Zgodnie z tą koncepcją, przedsiębiorstwo konkurujące na rynku jest podmiotem aktywnie poszukującym trudnych i kosztownych do skopiowania czynników produkcji. Zasoby te i umiejętność właściwego ich stosowania i pomnażania umożliwiają uzyskiwanie trwałej przewagi konkurencyjnej w warunkach zmienności i niepewności rynku, charakterystycznych dla zglobalizowanej konkurencji. Umiejętności zarządzania Zdolności tworzenia i odtwarzania zasobów Zasoby Zarządzanie wiedzą Praca zespołowa Przywództwo Informacyjne Transformacyjne Adaptacyjne Innowacyjne Socjotechniczne Ludzie Kultura Kapitał Marka Dostęp do rynku Technologia Strategia Struktura Przewaga konkurencyjna Pozytywne sprzężenie zwrotne W celu dokonania oceny wyposażenia polskich menedżerów w zasoby należy oprzeć się na ich typologii. Wśród zasobów umożliwiających uzyskanie przewagi konkurencyjnej wyróżnić można twarde i miękkie. Twarde są wymierne i konkretne, mocno osadzone w rzeczywistości, z trudem i stosunkowo wolno poddają się zmianom i rekonfiguracjom, ponieważ zasady i warunki ich stosowania są znane i opisane, często obwarowane warunkami prawnymi i materialnymi (finansowymi). Występują zarówno wewnątrz firmy, jak i stanowią ważne elementy oto- 1 J. Barney, Firm s Resources and Sustained Comprtitive Adventage, Journal of Management, XVII, 1991, nr 1, s ; M. Petraf, The Cornerstones of Competitive Eadvantage; Resource-Base View, Strategic Management Journal XIV, 1993, nr 3, s ; A. K. Koźmiński, Zarządzanie wiedzą warunkiem konkurencyjności gospodarki i firmy, Prakseologia, 2001, nr 141, s

20 302 Ius et Lex nr 1/2005 Ustrój gospodarczy, finanse państwa czenia, w którym działają i które warunkują to działanie. Najważniejsze z nich to: Kapitał zarówno finansowy, jak i rzeczowy (infrastruktura); Kapitał instytucjonalny, czyli system prawny i egzekucji prawa; Technologie i know-how (zarówno własne, jak i nabyte); Strategie pojmowane jako plan działania w długim horyzoncie czasowym(czytelny zarówno do wewnątrz (dla pracowników), jak i na zewnątrz dla klientów i dla rynków; Struktura, czyli sformalizowane zasady podziału zadań, władzy, odpowiedzialności i informacji w firmie. Miękkie zasoby firmy to jej tkanka społeczna i społeczne relacje w otoczeniu i z otoczeniem. Można je scharakteryzować jako niedookreślone, płynne i zmienne. Zmiany, którym podlegają, nie mają jednak charakteru w pełni przewidywalnego i nie mogą być przez nikogo w pełni kontrolowane. Najważniejsze z nich to: Kapitał społeczny, czyli ludzie z ich kwalifikacjami, aspiracjami, motywacjami i postawami, także powiązania, relacje i stosunki pomiędzy ludźmi oraz poziom zaufania i pewności w stosunkach międzyludzkich (w tym związanych z pracą i biznesem); Kultura, czyli utrwalone wzorce zachowania, normy i wartości; Wiedza, czyli zasoby informacji użytecznej dla funkcjonowania firmy, znajdujące się w posiadaniu zarówno indywidualnym, jak i zbiorowym, zarówno formalnie rozpoznane i skatalogowane, jak i ukryte ; Marka, czyli społeczny odbiór firmy i jej produktów; Dostęp do rynku, czyli prawnie i/lub społecznie utrwalone kontakty z nabywcami. Warunkiem prawidłowego stosowania zasobów są umiejętności zarządzania nimi, czyli kierowania ich tam, gdzie efekty są największe, oraz odtwarzania ich i pomnażania. Podstawowe znaczenie mają wśród nich umiejętności pozyskiwania i przetwarzania informacji na temat zmian otoczenia oraz zasobów wewnętrznych firmy. One określają w bardzo poważnej mierze zdolności: a) transformacyjne, czyli przekształcania i przebudowy organizacji (rekonfiguracji jej wewnętrznych zasobów), b) adaptacyjne, czyli dostosowania do zmian otoczenia, c) innowacyjne, czyli tworzenia innowacji produktowych i procesowych, d) socjotechniczne, czyli aktywnego oddziaływania na jednostki i grupy ludzkie. Wykorzystanie tych umiejętności zależy z kolei od umiejętności zarządzania. Podstawowe znaczenie ma wśród nich zarządzanie wiedzą,