Grupy o niskim statusie społeczno-ekonomicznym w polskim społeczeństwie oraz instrumenty i dylematy polityki na ich rzecz

Transkrypt

1 Grupy o niskim statusie społeczno-ekonomicznym w polskim społeczeństwie oraz instrumenty i dylematy polityki na ich rzecz Rafał Bakalarczyk Uniwersytet Warszawski Instytut Polityki Społecznej Tekst opracowany na potrzeby seminarium specjalistycznego odbywającego się w ramach Specjalistycznej Szkoły Facylitacji Społecznej na rzecz Przeciwdziałania Dyskryminacji poziom zaawansowany. Seminarium 1: Status społeczno-ekonomiczny jako przesłanka dyskryminacji Projekt: Sieć na rzecz promowania równości i różnorodności w działaniach administracji publicznej Równość i Różnorodność praktycznie realizowany przez Funduszu Współpracy i Towarzystwa Edukacji Antydyskryminacyjnej Projekt współfinasowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

2 Wstęp Rozważania na temat statusu społeczno-ekonomicznego jako przesłanki nierównego traktowania warto zacząć od pokazania poziomu nierówności w samym statusie społecznoekonomicznym w danym społeczeństwie. Wielkość rozwartstwienia choć bezpośrednio nie musi wiązać się z poziomem ubóstwa i wykluczenia, a tym bardziej dyskryminacji, pośrednio jednak wpływa na sytuację osób na różnych szczeblach drabiny społecznej. Po pierwsze bycie ubogim w społeczeństwie dużych kontrastrów może sprawiać że doświadczenie niedostatku będzie się wydawać szczególnie dotkliwe osobom nim dotkniętym. Wzmacnia się tym samym subiektywne poczucie ubóstwa i deprywacji. Po drugie, nadmierne rozwarstwienie generuje dystans między różnymi warstwami i prowadzi do ich zamykania się. Sprzyjać to może tendencji do wykluczenia z określonych dóbr i stosunków społecznych osób, które swym poziomem życia rażąco odbiegają on poziomu życia reszty. Zwiększa to także ryzyko ich dyskryminacji. Po trzecie, kontrasty społeczne osłabiają spójność społeczną i prowadzą do erozji kapitału społecznego, a ten jest ważnym czynnikiem ułatwiającym identyfikowanie i rozwiązywanie problemów społecznych, między innymi właśnie ubóstwa. Reasumując, poziom nierówności wpływa na sytuację ubogich społeczeństwie i zwiększa potencjał ich nierównego traktowania. Przyjrzyjmy się zatem poziomowi nierówności w Polsce na tle innych krajów rozwiniętych. Wiedzy na ten temat dostarcza raport OECD z 2011 roku ( patrz. wykres nr 1) 2

3 Najpopularniejszy wskaźnik stosowany do pomiaru rozwarstwienia dochodowego, czyli współczynnik Ginego okazuje się być w Polsce wyjątkowo wysoki na tle innych krajów rozwiniętych. Jeśli weźmiemy pod uwagę dochód przed opodatkowaniem i transferami, rozwarstwienie dochodowe jest w Polsce najwyższe w OECD! Z kolei po uwzględnieniu podatków i transferów jesteśmy na trzecim miejscu od końca za nami jedynie Turcja, Meksyk i Chile. Oznacza to, że mamy najbardziej nierówny podział pierwotny dochodu i również bardzo nieegalitarny podział dochodu po zastosowaniu mechanizmów redystrybucji. Na uwagę zasługuje, że w przedstawionym rankingu, w naszym sąsiedztwie nie ma żadnych ( poza Portugalią) krajów UE ( zdecydowana większość z nich znajduje się w pierwszej połowie rankingu). Polski model społeczny jest zatem w kategorii rozwarstwienia dochodowego nieco wyobcowany w Unii Europejskiej. Może rzutować to na trudność skutecznego przełożenia niektórych wytycznych europejskiej polityki społecznej na grunt polski. Jednocześnie w obliczu tak niekorzystnego punku wyjścia, Polsce szczególnie przydałyby się intensyfikacja działań na rzecz spłaszczenia struktury społecznej. Różnice w dochodach ale także zarobkach w ostatnich latach wzrosły, co zdaniem autorów wiąże się między innymi z globalizacją i presją konkurencyjności. Globalizacja sprawia a towarzysząca jej zmiana technologiczna ułatwia że tanią siłę roboczą można pozyskać spoza krajów rozwiniętych, co znacznie pogarsza pozycję na rynku pracy niskowykwalikowanych pracowników, których dotyka albo bezrobocie albo w obliczu tego ryzyka są zmuszeni wykonywać prace niskopłatne i niestabilne, co prowadzi do prekaryzacji życia ich i ich rodzin. Jednocześnie globalny wyścig z krajami o niższych standardach społecznych i w związku z tym kosztami pracy, sprzyja utrzymywaniu na niskim poziomie wynagrodzeń także pracowników niewykwalifikowanych zatrudnionych na etacie ( a więc nie na umowach śmieciowych ) którzy stają się pracującymi biednymi (working-poor). W Polsce, jak zobaczymy dalej, skala pracujących biednych jest szczególnie wysoka, podobnie jak różnice w wynagrodzeniach. Sama zmiana technologiczna oprócz tego, że przyspiesza procesy globalizacja, sama w sobie poprzez premiowanie wysokich kwalifikacji zwiększa nierówności w statusie społeczno-ekonomicznym między pracującymi w zawodach wymagających wysokich kwalifikacji ( high-skilled) a resztą. Przy czym różnice w sytuacji ekonomicznej nie przebiegają tylko według wykształcenia ( zwłaszcza tego formalnego), ale także innych osi jak płeć czy wiek. Dla przykładu kobiety są statystycznie lepiej wykształcone, a ich pozycja ekonomiczna gorsza, w tym ryzyko ubóstwa większe. Podobnie ludzie młodzi, którzy statystycznie są lepiej wykształceni niż starsze generacje, mają trudniejszą sytuację na rynku pracy i w związku z tym zagrożeni są ekonomiczną marginalizacją, czy wręcz wykluczeniem. Ważnym i prowadzącym nas w obszarach ściślej związany z polityką społeczną sposobem ograniczania rozpiętości dochodowych i łagodzenia ubóstwa jest polityka redystrybucji. 3

4 Zmniejszanie rozpiętości płacowych, choć możliwe i potrzebne, ma jednak swoje ograniczenia. Tu z pomocą może pójść polityka redystrybucji przez system podatkowozasiłkowy, a także system usług publicznych ( który nie wpływa bezpośrednio na poziom dochodów, ale po poprawia sytuację grup o niskim statusie społeczno-ekonomicznym po stronie wydatków i zaspokojenia potrzeb). Jak pokazał wcześniejszy wykres we wszystkich krajach polityka podatkowo-zasiłkowa zmniejsza rozwarstwienie, jednocześnie, jak twierdzą autorzy raportu, w ostatnich dekadach polityka ta jest mniej skuteczna w zmniejszaniu rozwarstwienia. Opracowania krajowe pokazują, że ta konstatacja częściowo odnosi się także do Polski w ostatnich latach. Dokładniejszym danych na ten temat, jeśli chodzi o lata dostarcza raport opracowany przez Centrum Analiz Ekonomicznych. Wynika z nich, że w ciągu ostatnich dwóch kadencji Sejmu na zmianach podatkowo-transferowych zyskały bardziej warstwy zamożniejsze niż uboższe. Obszary działań, których wpływ na zmianę sytuacji dochodowej poszczególnych grup wzięto pod uwagę to reformy ubezpieczenia społeczne, reformy świadczeń rodzinnych, społeczna, reformy podatkowe i opłaty abonamentowe RTV. 1 Wykres.2. Zmiany dochodów w wyniku rozwiązań wprowadzonych w czasie V kadencji Sejmu, w podziale na grupy dochodowe 1 Centrum Analiz Ekonomicznych, Raport przedwyborczy kto zyskał, a kto stracił?,

5 Wykres 2. Zmiany dochodów w wyniku rozwiązań wprowadzonych w czasie VI kadencji Sejmu, w podziale na grupy dochodowe. Można zatem te wyniki podsumować, że polityka podatkowo-zasiłkowa ograniczyła w ostatnim okresie swój potencjał redystrybucyjny, co wymaga zmiany. Ubóstwo i wykluczenie w strategii Europa 2020 Niekorzystny status społeczno-ekonomiczny rozpatruje się często przez pryzmat niewysokich dochodów. Jednocześnie na szczeblu unijnym próbuje się to rozpatrywać ubóstwo szerzej, odnosząc się nie tylko do poziom dochodów ale też możliwości zaspokojenia określonych potrzeb, czy też stopnia integracji z rynkiem pracy. W strategii Europa 2020 jednym z celów jest wyciągnięcie w imię inkluzyjnego wzrostu ( inclusive growth) przynajmniej 20 mln Europejczyków z sytuacji ryzyka ubóstwa lub wykluczenia. Składają się na to następujące miary: ubóstwo relatywne, głęboka deprywacja materialna i życie w gospodarstwach domowych o niskiej intensywności pracy. Przyjrzyjmy się bliżej tym trzem kategoriom oraz ich wskaźnikom jakie osiągają poszczególne kraje w chwili obecnej. Osoby zagrożone ubóstwem (relatywnym) to osoby, które po uwzględnieniu transferów socjalnych żyją w gospodarstwach żyją w gospodarstwach, których rozporządzalny dochód ( po uwzględnieniu ekwiwalencji) znajduje się poniże linii ubóstwa, stanowiącej 60mediany rozporządzalnego i dochodu (po uwzględnieniu transferów i skali ekwiwalencji). 5

6 Osoby z gospodarstw o niskiej intensywności pracy to według przyjętej metodologii osoby w wieku od 0-59 żyjące w gospodarstwach domowych w których dorośli pracowali mniej niż 20% niż ich potencjał pracy w ciągu minionego roku. Osoby poważnie zdeprywowane materialnie są to osoby które żyją w warunkach głęboko ograniczonych przez brak środków. Osoby te doświadczają niemocy zaspokojenia co najmniej 4 z 9 wyszczególnionych potrzeb: a) nie mogą podołać z opłaceniem czynszu lub rachunków, b) opłaceniem ogrzewania, c) sprostaniem nieoczekiwanym wydatkom; zjedzeniem mięsa, ryby lub ekwiwalentnego białka co drugi dzień, d) wyjazdem na tygodniowe wczasy poza domem, e) posiadaniem samochodu, f) posiadaniem pralki g) posiadaniem kolorowego telewizor h) posiadaniem telefonu. Osoby zagrożone ubóstwem lub ekskluzją to kategoria obejmująca wszystkie osoby, które dotyka przynajmniej jedna z trzech powyższych sytuacji: zagrożenie ubóstwem względnym, życie w gospodarstwie o niskiej intensywności pracy i głęboka deprywacja materialna. Spójrzmy jak się kształtują poszczególne miary w Polsce na tle innych krajów rok Zagrożenie ubóstwem Życie w gospodarstwie o niskiej intensywności pracy Doświadczanie głębokiej deprywacji materialnej Zagrożenie ubóstwem lub ekskluzją UE ,4 9,9 8,1 23,4 Polska 17,6 7,3 14,2 27,8 Czechy 9 6,4 6, Słowacja 12 7,9 11,4 29,6 Węgry 12,3 11,8 21, Niemcy 15,6 11,1 4,5 19,7 Francja 13,5 9,8 5,8 19,3 Wielka Brytania 17,1 13,1 4,8 23,1 Szwecja 12,9 5,9 1,3 12,9 Dania 13,3 10,3 2,7 18,3 Włochy 18,2 10,2 6,9 24,5 Hiszpania 20,7 9,8 4 25,5 Źródło: Eurostat 6

7 Powyższa tabela dostarcza ciekawych danych niestety przedstawiających polski system społeczny niestety w niekorzystnym świetle. Procent osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym jest znacznie wyższy niż unijna średnia ( choć niższy niż na Węgrzech i na Słowacji) a także znacznie wyższy od Czech, które mają zarówno ten wskaźnik jak i jego części składowe na korzystnym poziomie nawet na tle krajów Europy Zachodniej. Spośród wszystkich wskaźników składowych, Polska ma przeciętny poziom ubóstwa relatywnego, względnie niski udział osób żyjących w gospodarstwach o niskiej intensywności pracy i bardzo wysoki na tle unijnej średniej wskaźnik głębokiej deprywacji materialnej ( a to właśnie ten wskaźnik zdaje się najwięcej mówić o wykluczeniu społeczno-ekonomicznym). Pośród wszystkich zestawionych powyżej krajów szczególnie korzystne wyniki osiągają socjaldemokratyczne kraje skandynawskie oraz Czechy. Dane Eurostatu pozwalają też prześledzić zmianę jaka zachodziła w kontekście poszczególnych wskaźników ubóstwa i wykluczenia ekonomicznego w Polsce od czasu wstąpienia do Unii. Polska Zagrożenie ubóstwem 20,5 19,1 17,3 16,9 17,1 17,6 Poważna deprywacja materialna Niska intensywność pracy Zagrożenie ubóstwem lub 45,3 39,5 34,4 30,5 27,8 27,8 wykluczeniem Źródło: Eurostat Powyższa tabela pokazuje że od 2005 roku udział osób zagrożonych ubóstwem bądź wykluczeniem społecznym spadł radykalnie od 2005 roku. Najmniejszy spadek nastąpił jeśli chodzi o poziom głębokiej deprywacji materialnej i udział osób żyjących w gospodarstwie o niskiej intensywności pracy, natomiast mniejsze zmiany nastąpiły jeśli chodzi o zagrożenie ubóstwem relatywnym. Dynamika i struktura zmian wiąże się między innymi ze zmianami w wysokości bezrobocia. Po wstąpieniu do UE mieliśmy do czynienia ze stopniowym obniżaniem się alarmująco wysokiego wskaźnika ( co też doprowadziło). Jednocześnie wciąż, mimo, że poziom bezrobocia jest niewysoki, poziom ubóstwa i zaniedbaniami na poziomie polityki transferów ( zarówno w ramach) nie jest zbyt niski, w związku z istnieniem wspomnianej kategorii pracujących biednych. 7

8 Struktura ubóstwa w Polsce Po przedstawieniu kontekstu europejskiego warto wejść głębiej w strukturę polskiego ubóstwa i wykluczenia społeczno-ekonomicznego. Informacji Ne ten temat dostarcza niedawno opublikowany raport Głównego Urzędu Statystycznego. Zastosowano w nim trzy główne miary ubóstwa Granica ubóstwa relatywnego ( względnego)- 50% średnich wydatków ogółu gospodarstw domowych Granica ubóstwa ustawowego. Kwota która zgodnie z ustawą o Pomocy społecznej uprawnia do uzyskania pomocy pieniężnej z pomocy społecznej Granica ubóstwa skrajnego ( minimum egzystencji) jest obliczana corocznie przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych i obejmuje te podstawowe potrzeby, które nie mogą być odłożone w czasie. Znalezienie się poniżej tego minimum zagraża biologicznej egzystencji jednostki Źródło: GUS Dynamika ubóstwa skrajnego i relatywnego pokazuje, że osiągnęło ono najwyższy poziom w latach , podczas gdy w kolejnych latach zaczęło spadać. Nastanie I fali kryzysu ( w Polsce relatywnie łagodnej) zatrzymało tendencję spadkową, ale też nie zwiększyło istotnie zagrożenia ubóstwem ani skrajnym ani relatywnym. Nieco odrębną kwestią jest dynamika wielkości ubóstwa ustawowego, które zależy też od polityki ustalania kryteriów dochodowych uprawniających do pomocy społecznej przez ustawodawcę. Raport GUS jest też wart przywołanie gdyż daje on wgląd w wewnętrzną strukturę ubóstwa w Polsce, z uwzględnieniem poszczególnych typów gospodarstw oraz rodzajów grup społeczno-ekonomicznych oraz podziału na miasto i wieś. 8

9 Minimum egzystencji Relatywna granica ubóstwa Ogółem 5,7 17,1 7,3 Gospodarstwa 5,1 16,3 6,9 domowe pracowników Rolników 8,9 25,9 12,1 Pracujących na 2,2 9,3 3,3 własny Rachunek Emerytów 3,9 13,3 4,1 Rencistów 9,6 25,4 10,1 Utrzymujących się z 22,4 41,9 27,0 innych niezarobkowych źródeł Źródło: GUS Ustawowa granica Ubóstwa Widzimy, że w najmniej zagrożeni ubóstwem są pracujący na własny rachunek, zaś najbardziej osoby utrzymujące się z niezarobkowych źródeł ( a więc beneficjenci socjalu). Wysoki poziom zagrożenia ubóstwem jest też wśród rolników i rencistów. Co interesujące poniżej średniej znajdują się gospodarstwa emerytów, zaś stopa ubóstwa wśród gospodarstw pracowniczych jest zbliżona do tej jaka jest dla ogółu mieszkańców. Nienajgorsza na tle innych grup społeczno-ekonomicznych sytuacja gospodarstw pracowników nie powinna jednak prowadzić do optymistycznych wniosków jeśli chodzi o status materialny tej grupy. Fakt, że 17,1% rodzin osób pracujących doświadcza względnego ubóstwa, 6,9% przydałoby się wsparcie materialne z pomocy socjalnej i 5% znajduje się poniżej poziomu egzystencji, wskazuje na całkiem sporą grupę working poor w Polsce i prowadzi do wniosku, że praca nie zawsze wystarcza w Polsce by wyprowadzić ludzi z biedy ( choć istotnie zmniejsza jej ryzyko). Jest to ważny wniosek, który warto skierować wobec zwolenników strategii workfare, którzy wierzą, że panaceum na rozwiązanie problemu ubóstwa i wykluczenia jest włączenie ludzi biednych do uczestnictwa w rynku pracy. To nie wystarczy. Potrzebna jest i odpowiedni poziom oraz struktura płac i działania kompensacyjne wobec osób, których dochód zarobkowy uniemożliwia życia powyżej granicy ubóstwa. Problem pracujących biednych jest w Polsce szczególnie nabrzmiały, także na tle innych krajów europejskich, o czym wiedzy dostarcza nam ponownie Eurostat ( według danych którego stopa ubóstwa wśród pracujących była w 2008 roku wyższa niż w Polsce jedynie w Portugalii, Grecji i Rumunii). 9

10 Ubóstwo seniorów Warta pochylenia się jest też sytuacja grup w wieku nieprodukcyjnym. O sytuacji najmłodszych zostanie więcej przy okazji omówienia zagrożenia ubóstwem rodzin z dziećmi, natomiast tabela wspomniana wcześniej mówi nieco o sytuacji seniorów. Przede wszystkim daje się zauważyć, że emeryci są znacznie mniej zagrożeni ubóstwem niż renciści ( wobec czego traktowanie często tych dwóch kategorii wspólnie jest mylące w kontekście problematyki ubóstwa). Zagrożenie ubóstwem gospodarstw emerytów jest niskie jednak nie tylko w porównaniu z rencistami, ale także z wieloma innymi typami gospodarstw. Statystycznie rzecz biorąc nie są więc grupą wiekową szczególnie zagrożoną ubóstwem w porównaniu z ludnością w wieku produkcyjnym, a zwłaszcza przedprodukcyjnym ( mamy w Polsce do czynienia z juwenalizacją biedy). Warto jednak nie poprzestawać na owej konstatacji, ani tym bardziej nie wyprowadzać z tego dalszych wniosków jakoby seniorzy byli generalnie grupą dobrze sytuowaną. Z moich analiz sytuacji dochodowej seniorów 2 płyną następujące wnioski: 1) mimo że ubóstwo relatywne jest w przypadku seniorów stosunkowo niewielkie, niemożność zaspokojenia potrzeb materialnych jest w tej grupie wiekowej dość powszechna, 2) w ocenie położenia seniorów należy uwzględnić nie tylko dochód, ale także wydatki, a te są relatywnie wysokie, w dużej mierze w związku ze wzmożonymi kosztami zdrowotnymi i opiekuńczymi, 3) środki do dyspozycji emerytów są dodatkowo ograniczane przez transfery międzygeneracyjne, które idą częściej od osób starszych do młodszych niż na odwrót, 4) osobom starszym, jeśli popadną w ubóstwo, szczególnie trudno jest je przezwyciężyć zarówno ze względu na duży udział wydatków stałych w ich gospodarstwie domowym, jak i przede wszystkim niemożność (zwłaszcza w przypadku osób w wieku podeszłym) zwiększenia dochodów poprzez pracę, 5) choć wykluczenie osób starszych ma często wymiar pozamaterialny, tam gdzie do tego dochodzi ubóstwo, ryzyko marginalizacji jest większe, a wykluczenie głębsze i trudniejsze do przezwyciężenia i złagodzenia, 3 Warto też nadmienić, że sytuacja seniorów będzie się zmieniać. Zagrożenie ubóstwem może być znacznie większe gdy wejdzie w wiek emerytalny pokolenie otrzymujących emerytury w nowym systemie i w nowym kontekście demograficznym. Wiele z tych osób, ze względu na przemiany na rynku pracy, będzie miała długie okresy pozostawania poza rynkiem pracy lub przynajmniej poza systemem odprowadzania składek, co przełoży się na wielkość świadczeń na starość. 3 Bakalarczyk, Ubóstwo seniorów, w: red. M. Syska, Z godnością w jesień życia Warszawa-Wrocław

11 Różnice między miastem a wsią Wracając do raportu GUS, ważnym wnioskiem jaki się nasuwa po analizie zaprezentowanej wyżej tabeli jest to, że rolnicza ludność jest ponadprzeciętnie zagrożona ubóstwem. Na tle całej ludności zamieszkującej wieś ludność rolnicza nie wyróżnia się znacząco poziomem zagrożenia ubóstwem. Ubóstwo relatywne Ubóstwo skrajne Ubóstwo ustawowe Ogółem 5,7 17,1 7,3 Miasto 3,4 11,9 4,4 Wieś 9,4 25,4 11,9 Gospodarstwa rolnicze 8,9 25,9 12,1 Bardzo wysokie jest natomiast zróżnicowanie zagrożeniem ubóstwem jeśli chodzi o miasto i wieś. Ów dysparytet jest ciekawy na tle porównawczym. W Polsce bieda ma charakter w większym stopniu wiejski, w wielu innych krajach odwrotnie. Pamiętajmy jednak, że miasto i wieś nie tylko różnią się poziomem ubóstwa, ale także zagrożeniem wykluczeniem. Na wsi dostęp do wielu publicznych dóbr i usług ( medycznych, opiekuńczych, edukacyjnych, kulturalnych) jest ograniczony, co zwłaszcza uderza w ludność wiejską. Z drugiej jednak strony na wsi istnieją często większe zasoby kapitału społecznego sąsiedzko-rodzinnego, który częściowo pozwala rekompensować deficyty materialne ( możliwość kupowania na zeszyt, wzajemna pomoc nieodpłatna, wytwarzanie produktów rolnych w celu własnego spożycia). Trudno więc jednoznacznie stwierdzić która bieda jest bardziej dotkliwa i wykluczająca społecznie osób ją doświadczających. Z pewnością zestawiając stopę ubóstwa na wsi i mieści, warto pamiętać, że w obydwu przypadkach doświadczenie ubóstwa jest jakościowo zupełnie odmienne. Mówiąc o zróżnicowaniu ze względu na miejsce zamieszkania, także w obrębie kraju daje się zauważyć różnice między województwami a także w obrębie nich. Typ gospodarstwa domowego a zagrożenie ubóstwem Ubóstwo skrajne Relatywne Ustawowe 1-osobowe 2 6,7 2,4 Małżeństwa bez dzieci 1,6 6,1 1 11

12 z 1 dzieckiem 1,9 7,4 1,9 z 2 dzieci 3,7 14,7 5,4 z 3 dzieci 9,8 27,5 14,1 Z 4 dzieci lub więcej 24 43,7 34,3 Samotny rodzic z dziećmi Źródło: GUS 7,8 16,0 10,5 Widać wyraźnie, że zagrożenie ubóstwem jest w Polsce silnie skorelowane z wielodzietnością. Pojawienie się kolejnych dzieci drastycznie zwiększa ryzyko ubóstwa. W przypadku rodzin w których wychowuje się 4 dzieci lub więcej aż ¼ z nich znajduje się poniżej linii minimum egzystencji, co oznacza że jej członkowie są zagrożeni biologiczną degradacją na skutek biedy! Skoro posiadanie dzieci, zwłaszcza w większej liczbie, jest czynnikiem tak silnie zwiększającym ryzyko ubóstwa, polityka zwalczania ubóstwa i wykluczenia powinna w większym stopniu i trafniej adresować potrzeby materialne właśnie rodzin z dziećmi. Okazuje się, że zagrożenie ubóstwem jest ponadprzeciętne także w rodzinach z osobami niepełnosprawnymi zarówno tam gdzie niepełnosprawny jest głową gospodarstwa domowego jak i tam gdzie wychowuje się dziecko niepełnosprawne. Co interesujące, ten drugi przypadek gospodarstw jest bardziej zagrożony ubóstwem niż pierwszy. 12

13 Fakt, że niepełnosprawni są kategorią tak silnie zagrożoną ubóstwem i wykluczeniem jest wart zapamiętania w kontekście ryzyka wykluczenia i dyskryminacji, bowiem mamy tu do czynienia z nakładaniem się dwóch płaszczyzn defaworyzacji, co znacznie obniża pozycję osób nimi dotkniętych w stosunkach społecznych. Polityka na rzecz zwalczania ubóstwa Kiedy myślimy o polityce wobec ubóstwa, często niepotrzebnie redukujemy ją do polityki wobec ubogich, tą zaś redukujemy do działań w zakresie pomocy społecznej. Jest to o tyle błędne, że pomija się instrumenty, które leżą w innych obszarach polityki społecznej, a nawet poza nią, np. w polityce gospodarczej, przy pomocy których można zapobiegać popadnięcie w ubóstwo i wykluczenie tych którzy nimi nie są (tzw. funkcja prewencyjna). W krajach o rozwiniętej polityce społecznej i osiągającej wysokie wskaźniki w ograniczaniu skali i głębi wykluczenia społeczno-ekonomicznego, pomoc społeczna jest tylko jednym z wielu (i niekoniecznie najważniejszym) instrumentem przy pomocy, których osiąga się wysoki poziom inkluzji społecznej. Nawet żeby pomoc społeczna była skuteczna musi być osadzona w szerszej konfiguracji instytucjonalnej. To właśnie brak koordynacji działań służb społecznych, na przykład ze służbami zatrudnienia czy instytucjami edukacyjnymi, jest uważany za jedną ze słabości polityki społecznej w Polsce. Zintegrowaniu różnych 13

14 działań na rzecz zmniejszania i łagodzenia ubóstwa i wykluczenia mogą służyć całościowe, ponad resortowe strategie. Jeśli się głębiej zastanowimy właściwie cały system zabezpieczenia społecznego ma na celu przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu społecznemu. Zabezpieczenie społeczne ma chronić jednostki i często także ich rodziny przed pozostawaniem bez wystarczających środków do życia w obliczu zaistnienia ryzyka socjalnego (starość, bezrobocie, niezdolność do pracy na skutek choroby, wypadku czy macierzyństwa). Nawet istnieniu tych segmentów zabezpieczenia społecznego które mają na celu nie tyle zabezpieczenie dochodu co umożliwienie zaspokojenia określonych świadczeń, jak zabezpieczenie zdrowotne czy pielęgnacyjne (opiekuńcze) przyświeca intencja by umożliwić ludziom zaspokojenie fundamentalnych potrzeb, na które nie mogliby sobie pozwolić przy pomocy własnych, zbyt skromnych funduszy w ramach prostej wymiany rynkowej. Mając więc na uwadze, że przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu poniekąd jest obecne w każdym aspekcie polityki społecznej, nie sposób jednak w niniejszym artykule omówić całej tej złożoności. Z konieczności więc ograniczę się do omówienia tych obszarów, które bezpośrednio odnoszą się do wsparcia grup o niskim statusie społeczno-ekonomicznym. Będą to: pomoc społeczna i świadczenia rodzinne, a także inne instrumenty, które leżą poza powyższymi systemami ale również stanowią wsparcie dla osób o niskim statusie społeczno-ekonomicznym ( np. wsparcie dla uczniów ubogich w systemie oświaty). Pomoc społeczna Najbardziej bezpośrednio nakierowanym na wsparcie dla osób o niskim statusie społecznoekonomicznym obszarem polityki społecznej są świadczenia z pomocy społecznej przysługujące na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 2004 roku. Celem ustawy jest z jednej strony wsparcie dochodowe, z drugiej pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych (takich jak alkoholizm, inwalidztwo, bezdomność, ubóstwo) Niektórzy stawiają zarzut systemowy, że w praktyce funkcja wsparcia dochodowego dominuje nad funkcją pomocy w trudnych sytuacjach życiowych dzięki pracy socjalnej. Przeświadczenie to wydaje się mieć uzasadnienie empiryczne. Badania pokazują, że pracownicy nie mają czasu, przypada zbyt dużo czasu. Pomoc ta wydaje się więc nie. Odzwierciedla, który w większym stopniu bazuje na świadczeniach rzeczowych niż usługowych, co wydaje się niekorzystne z punktu widzenia społecznej integracji. Jakie wsparcie przysługuje? Możemy podzielić je na pieniężne i rzeczowo-usługowe (np. usługi pielęgnacyjne czy praca socjalna). Jeśli chodzi o wsparcie pieniężne jest to zasiłek stały, okresowy i celowy. 14

15 Zasiłek stały przysługuje osobom które spełniają jednocześnie dwa wyszczególnione w ustawie warunki: a) trudna sytuacja życiowa i b) znajdowanie się poniżej ustawowej linii ubóstwa. Obecnie dla osób samotnych jest to 477 złotych, podczas gdy na osobę w rodzinie jest to 351 złotych. Próg ten nie był od 2006 roku waloryzowany, co też jest często przedmiot krytyki jako wyraz antyspołecznej polityki państwa. Wielkość wsparcia to różnica między kryterium dochodowym a rzeczywistym dochodem gospodarstwa domowego, przy czym wsparcie to nie może być niższe niż 30 złotych. Oprócz tego gmina może przyznać zasiłek okresowy i celowy. O przyznaniu określonej pomocy decyduje dyrektor ośrodka pomocy społecznej, po wcześniejszym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego. Istnieje jednak możliwość odwoławcza. Można to interpretować forma upodmiotowienia osób ubogich. Świadczenia rodzinne Jak zostało wcześniej powiedziane, szczególnie zagrożone są rodziny których wychowywane są dzieci, zwłaszcza większa ich liczba. Wsparcie dla tego typu gospodarstw domowych jest organizowane n gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych z 2003 roku. Tu również aby otrzymać wsparcie trzeba spełnić kryterium dochodowe (wyjątkiem jest przyznawane na gruncie tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne oraz jednorazowe świadczenie z tytułu urodzenia dziecka zwane becikowym). Kryterium to wynosi 504 złotych oraz 583 złote jeśli w rodzinie wychowuje się dziecko niepełnosprawne. Spełniając to kryterium można otrzymać zasiłek rodzinny w wysokości 68 złotych na dziecko do 5 lat, 91 złotych na dziecko w wieku 5-18 lat, 98 złotych na dziecko w wieku od 18 do 24 roku życia. Wysokość świadczenia rośnie więc wraz z wiekiem dziecka. Oprócz świadczenia, które jest niskie, rodzinom, które spełniają kryterium dochodowe przysługuje prawo do dodatków. Te dodatki są następujące: 1. Z tytułu urodzenia dziecka (jednorazowo 1000 złotych jest to świadczenie dla osób pobierających zasiłek rodzinny w odróżnieniu od uniwersalnego becikowego, które jest dla wszystkich). 2. Z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (400 złotych miesięcznie). 3. Wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (na trzecie i kolejne dziecko 80 złotych miesięcznie). 15

16 4. Z tytułu samotnego wychowania dziecka (170 na dziecko, ale nie więcej niż 340 na wszystkie dzieci, w przypadku dziecka niepełnosprawnego zwiększa się tę kwotę o 80 złotych ale nie więcej niż o 160 na wszystkie dzieci). 5. Z tytułu rehabilitacji i kształcenia dziecka niepełnosprawnego (60 złotych miesięcznie na dziecko do 5 lat, 80 złotych miesięcznie na dziecko między 5 a 24 rokiem życia). 6. Z tytułu podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania (90 złotych za mieszkanie na stancji/ w internacie lub 50 złotych za przejazd do szkoły). 7. Z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego ( jednorazowo 100 złotych). System świadczeń rodzinnych jest mocno selektywny. Osoby które znajdą się minimalnie ponad progiem tracą prawo nie tylko do zasiłku rodzinnego, ale także do licznych dodatków. Wiele z tych rodzin nadal żyje w trudnej sytuacji materialnej ale pozostaje bez wsparcia. W ostatnich latach ten problem dotknął wielu rodzin, które znalazły się nieznacznie ponad progiem uprawniającym do świadczeń, który od dawna, podobnie jak próg pomocy społecznej, nie był podnoszony. Oczywiście na sytuację rodzin ubogich wpływają także inne działania jak ulgi w systemie podatkowym (w obecnej formule więcej korzystają na tym rodziny bogatsze) a przede wszystkim dostęp do opieki nad małym dzieckiem w wieku żłobkowym i opieki przedszkolnej. Polska należy do krajów gdzie wskaźniki objęcia małych dzieci tego typu opieką należą do najniższych w Unii Europejskiej. Ostatnie lata przyniosły wprawdzie pozytywne zmiany w tym zakresie, jednak nadal jest wiele do nadrobienia. A jest to szczególnie ważny instrument, gdyż ułatwia kobietom wyjście na rynek pracy, co może wpłynąć pozytywnie na budżet rodzinny, a także może pomóc wyrównywać szanse dzieci o niskim statusie społeczno-ekonomiczno-kulturowym. Niestety jak wykazały badania Centralnej Komisji Egzaminacyjnej największy poziom uczestnictwa w opiece przedszkolnej mają w Polsce jak dotąd mają dzieci rodziców z wyższym wykształcenia, a najmniej korzystają z tego dzieci rodziców o wykształceniu podstawowym i zawodowym (niskie wykształcenie jest zresztą silnie skorelowane z ubóstwem w Polsce, więc można się spodziewać, że gdyby przeanalizowano status ekonomiczny rodzin przedszkolaków, również okazałoby się, że więcej korzystają z tego rodziny zamożniejsze niż te najuboższe). Wsparcie materialne uczniów Mówiąc o znaczeniu opieki przedszkolnej, wchodzimy na obszar systemu edukacyjnego i jego roli w wyrównywaniu szans. Okazuje się, że również na tym polu realizuje się politykę wsparcia najuboższych, a instytucją poprzez którą realizuje się te cele bywa szkoła. Główne instrumenty to: 16

17 - Rządowy program Pomoc państwa w zakresie dożywiania prowadzony od 2005 roku. Uprawnione są dzieci które spełniają w rodzinach o dochodzie poniżej 150% kryterium dochodowe, ale w szczególnych sytuacjach można odstąpić od zastosowania kryterium dochodowego względem danego dziecka. - Rządowy program Wyprawka Szkolna przysługuje dzieciom z gospodarstwa znajdujących się poniżej ustawowej granicy ubóstwa. Wysokość świadczenia może wahać się od 170 do 370 złotych w zależności od klasy szkoły i stopnia niepełnosprawności. - Programy Owoce w szkole i Szklanka mleka finansowane ze środków Unii Europejskiej i przeznaczone dla uczniów niezależnie od kryterium dochodowego. - Stypendium szkolne finansowane z Narodowego Programu Stypendialnego dla uczniów spełniających kryterium dochodowego (wysokość świadczenia zależna jest od wysokości zasiłku z pomocy społecznej jaki otrzymuje rodzina). Widzimy, że wsparcie materialnej uczniów jest w większości selektywne i bazuje na niższym progu (pomocy społecznej a nie świadczeń rodzinnych), który, jak już była mowa, od dawna nie był podnoszony, w rezultacie czego wiele potrzebujących uczniów jest wykluczonych z możliwości korzystania z powyższych świadczeń. Główne dylematy do dyskusji 1. Świadczenia uniwersalne vs selektywne? Czy polityka społeczna powinna docelowo obejmować tylko osoby o najniższym statusie społeczno-ekonomicznym czy też szersze kategorie? Na jakim poziomie powinniśmy ustalać próg dostępu do świadczeń? Które formy wsparcia powinny być zależne od dochodu (means-tested?) a które od potrzeb (needs-tested?). Czy samo kryterium dochodowe powinno wystarczyć do uzyskania wsparcia z pomocy społecznej lub świadczeń rodzinnych, czy powinny być spełnione równocześnie inne przesłanki? Czy wsparcie powinno być warunkowane tylko sytuacją dochodową lub potrzebami, czy też warunkowane także określonymi działaniami podmiotu otrzymującego pomoc? 2. Świadczenia pieniężne vs rzeczowe/ usługowe? W jakich proporcjach powinniśmy wykorzystywać świadczenia finansowe (benefits in cash) i świadczenia rzeczowe oraz usługowe (benefits in kind)? Jakie są słabe strony jednych i drugich świadczeń we wspieraniu osób o niskim statusie społeczno-ekonomicznym? W jakich sytuacjach sprawdzają się lepiej poszczególne typy świadczeń? Wobec których grup? 17

18 3. Spór o workfare i aktywną politykę społeczną? Czy konieczność podjęcia pracy nie jest ograniczeniem podmiotowości osoby ubogiej? Czy aktywizacja zawodowa wystarcza by przezwyciężyć ubóstwo, a tym bardziej wykluczeniem, które jest często wielowymiarowe? Czy aktywizacja powinna być zawodowa? Czy cel łagodzenia ubóstwa nie stoi w sprzeczności z celem przezwyciężania ubóstwa? Jakie są bariery aktywizacji osób wykluczonych po stronie popytowej i podażowej? Jakie mogą być warianty aktywnej polityki społecznej i który jest dla nas optymalny? 4. Kwestia wielosektorowości Jaką powinności powinno mieć państwo w zakresie polityki wobec osób o niskim statusie społeczno-ekonomicznym ( wyznaczanie celów?/regulacja i kontrola?/ finansowanie?/ świadczenie usług?)? Do jakiego stopnia państwo może delegować swoje socjalne powinności na podmioty poza-publiczne? Jaka powinien być udział III sektora i podmiotów gospodarki społecznej? Czy III sektor powinien pełnić funkcje bardziej rzecznicze czy też bezpośrednio świadczyć pewne usługi? Tekst opracowany na potrzeby seminarium specjalistycznego odbywającego się w ramach Specjalistycznej Szkoły Facylitacji Społecznej na rzecz Przeciwdziałania Dyskryminacji poziom zaawansowany. Seminarium 1: Status społeczno-ekonomiczny jako przesłanka dyskryminacji Projekt: Sieć na rzecz promowania równości i różnorodności w działaniach administracji publicznej Równość i Różnorodność praktycznie realizowany przez Funduszu Współpracy i Towarzystwa Edukacji Antydyskryminacyjnej Projekt współfinasowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 18