Problematyka prawna gospodarki nieruchomościami w praktyce rejonowych organów rządowej administracji ogólnej

Transkrypt

1 Rejent" * rok 7 * nr 2(70) luty 1997 r. Bogumiła Załęska - Świątkiewicz Problematyka prawna gospodarki nieruchomościami w praktyce rejonowych organów rządowej administracji ogólnej Od roku 1990 w oparciu o pakiet ustaw (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji RP, Dz.U. Nr 16, poz. 94 i Nr 29, poz. 171; ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. Nr 16 poz. 95 z późn. zm.; ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, Dz.U. Nr 21, poz. 123 z późn. zm.; ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. Nr 21, poz. 124 z późn. zm.; ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.; ustawa z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy, Dz.U. Nr 34, poz. 200) następowała zasadnicza reforma organów administracji publicznej i w jej konsekwencji podział mienia - należącego dotychczas do Skarbu Państwa - pomiędzy Skarbem Państwa a gminą, która uzyskała osobowość prawną (por. B.Załęska-Swiątkiewicz, Problemy prawne komunalizacji, Rejent" 1991, nr 5). W następstwie powyższego, ustawą kompetencyjną z dnia 17 maja 1990 r. (ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.; uchwała Sejmu RP z dnia 24 maja 1990 r. w sprawie wprowadzenia w życie podziału zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, M.P. Nr 21, poz.164) podzielono 71

2 Bogumiła Zalęska-Świąlkiewicz zadania z zakresu administracji publicznej pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej. Bezpośrednio po wejściu w życie powołanych przepisów, do czasu ostatecznego wdrożenia reformy, funkcjonowały porozumienia pomiędzy organami administracji rządowej i organami administracji samorządowej, na podstawie których niektóre zadania, w szczególności z zakresu gospodarki gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa - pełniły organy gminy. W opinii zainteresowanych organów administracji rządowej, organy gminy nie wywiązywały się z zawartych porozumień w sposób zadowalający. Co więcej albo prowadziły gospodarkę nieruchomościami Skarbu Państwa w sposób niezwykle opieszały, albo wręcz działały na niekorzyść Skarbu Państwa, kierując się przede wszystkim względami polityki gospodarczej gminy, a nie prawem. W takim stanie rzeczy organy administracji rządowej wypowiadały te porozumienia począwszy już od roku Ostatecznie większość porozumień w powołanym zakresie została już wypowiedziana i aktualnie gospodarka gruntami Skarbu Państwa, przynajmniej w województwie wrocławskim i ościennych, prowadzona jest bezpośrednio przez rejony. Problematyka, z jaką rejony się spotykają, wiąże się nie tylko z rozwiązywaniem zadań bieżących, ale w znacznym stopniu z naprawianiem zaistniałych nieprawidłowości, o ile nie zaszły już nieodwracalne skutki prawne. Na tle działalności gmin, prowadzonej w oparciu o ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), nasuwają się wnioski, iż ustawa ta mimo, a może na skutek jej wielokrotnych nowelizacji stała się mało czytelna i - mimo ustalonego orzecznictwa - ciągle nasuwa wiele trudności interpretacyjnych w czasie jej stosowania. Zamiarem autorki jest uwypuklenie najczęściej występującej problematyki z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz wskazanie drogi jej rozwiązywania. I. Realizacja roszczeń posiadaczy gruntów państwowych z art. 80 ust. 2 ustawy gruntowej. Przepis art. 80 ust. 2 dał posiadaczom gruntu państwowego, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie mogli wylegitymować się dokumentem o przekazaniu im gruntu w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste 72

3 Problematyka prawna gospodarki nieruchomościami... - wydanym w formie przewidzianej prawem - możliwość uzyskania w tym przedmiocie decyzji. Nie ma zastosowania do art. 80 ust. 2 omawianej ustawy przepis art. 348 kodeksu cywilnego dotyczący przeniesienia posiadania, ze względu na to, że art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami daje uprawnienia tylko tym posiadaczom gruntu państwowego bądź stanowiącego własność gminy, którzy posiadali grunt w dniu 1 sierpnia 1988 r. i w tym dniu nie mieli dokumentu świadczącego o posiadaniu gruntu na podstawie tytułu prawnego. Uprawnienia określone w art. 80 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie przechodzą na następców prawnych. Takiej cesji ustawa nie przewiduje. Zgodnie z zasadami ustalonego orzecznictwa, gdyby ustawodawca chciał przenieść konkretne uprawnienia na następców prawnych - wyraźnie wskazałby na to w ustawie, jak to uczynił np. w treści art. 8 ust. 1, art. 23 ust. 4, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (vide wyrok NSA z dnia 27 września 1993 r. I SA 1984/92, ONSA 1994, nr 4, poz. 142; również wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1995 r. SA/Lu 1746/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 67). Tymczasem w praktyce rejonów następcy prawni posiadaczy nagminnie zgłaszają roszczenia z art. 80 ust. 2. Najczęściej są to jednostki organizacyjne powstałe w wyniku podziału (np. przedsiębiorstwa PKP) bądź takie, które powstały w wyniku połączenia kombinatu PGR z przedsiębiorstwem przetwórczym, a następnie uległy przekształceniu w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Co ciekawsze, niektóre jednostki organizacyjne ukierunkowane zostały w ten sposób wyrażonym na piśmie stanowiskiem organu szczebla wojewódzkiego (woj. wrocławskie). Zarejestrowano również przypadki wystąpienia z roszczeniem z art. 80 ust. 2 przez sąd rejonowy i izbę skarbową. Są to jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (administracja specjalna), które nie posiadają osobowości prawnej. Mogą one zatem, stosownie do treści art. 33 i nast. ustawy o gospodarce gruntami oraz art. 4 noweli wrześniowej do ustawy o gospodarce gruntami (por. ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz.U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), jedynie zarządzać posiadanymi nieruchomościami Skarbu Państwa. Nabywać takie nieruchomości jednostki organizacyjne Skarbu Państwa, nie posiadające osobowości prawnej, mogąjedynie w imieniu 73

4 Bogumiła Zalęska-Świąlkiewicz i na rzecz Skarbu Państwa, i to przy istnieniu odpowiednich pełnomocnictw (upoważnienie Ministra Finansów i ministra nadzorującego). Niestety, zaistniały w praktyce przypadki tzw. uwłaszczenia przez gminy w trybie art. 80 ust. 2 ustawy gruntowej następców prawnych posiadaczy z 1 sierpnia 1988 r., przy czym uwłaszczenia takie wywołały już nieodwracalne skutki prawne, bowiem grunty i budynki stały się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego przed wychwyceniem" nieprawidłowości. II. Nierzadkie są przypadki występowania przez Dyrekcje Okręgowe Dróg Publicznych z wnioskami o ustanowienie prawa zarządu do gruntów państwowych zajętych pod pasy drogowe dróg krajowych bądź wojewódzkich lub o wygaszenie zarządu. Przy czym jako podstawa wniosku powoływany był przepis art. 33 i nast. ustawy gruntowej. Tymczasem grunty państwowe zajęte pod drogi publiczne nie podlegają przekazaniu Dyrekcjom Okręgowym Dróg Publicznych w zarząd na podstawie ustawy o gospodarce gruntami. Zarządzanie drogami publicznymi przez właściwe jednostki drogowe w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) ma charakter powierniczy (administracja szczególna), nie jest zatem zarządem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i nie daje podstawy do nakładania na jednostki drogowe opłat z tytułu zarządu, przewidzianych tą ustawą. Stanowisko takie wyraziło Biuro Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego już w Komunikacie nr 4/89 z dnia 9 lutego 1989 r. (por. NSA Kr. 903/88 z 3 listopada 1988 r). Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 listopada 1990 r. (OSN 1991, nr 4, poz. 39). Zdaniem autorki, dla przekazania DODP przez organ rejonowy gruntu zajętego pod pas drogowy wystarczy sporządzenie dwustronnego protokołu zdawczoodbiorczego z jednoczesnym wprowadzeniem tej jednostki w prawne granice nieruchomości. Tymczasem gminy z upoważnienia r.o.r.a. (w ramach porozumień) wydawały takie decyzje ustanawiające i wygaszające zarząd DODP na powołanych pasach drogowych z naliczeniem opłat. Również w praktyce spotyka się wydane przez AWRSP Oddział Terenowy we W. decyzje o przekazaniu nieruchomości w zarząd" z trzeciej dekady roku 1995, w 74

5 Problematyka prawna gospodarki nieruchomościami... których w oparciu o treść art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w związku z art. 12 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa..., przekazuje się ODDP w zarząd określone nieruchomości z ustaleniem pierwszej opłaty w wysokości 25% ceny nieruchomości oraz opłat rocznych z tytułu zarządu w wysokości 3% ceny nieruchomości". Przy czym w pouczeniu o środkach odwoławczych napisano, że od decyzji przysługuje skarga za pośrednictwem Oddziału do NSA" (por. ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368; zm. Dz.U. Nr 104, poz. 515). Bez komentarza - co do zgodności takiego postępowania z obowiązującym prawem. III. Napotyka się przypadki występowania przez Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej z wnioskami, w których - powołując się na art. 80 pkt la ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - żąda się uregulowania stanu prawnego gruntów pod ciekami i zbiornikami wodnymi (np. rzeka Odra), celem umożliwienia założenia ksiąg wieczystych na te nieruchomości. Sprawę administracji szczególnej (zarządzania w imieniu Skarbu Państwa) ciekami wodnymi przez właściwe Dyrekcje Gospodarki Wodnej regulują postanowienia zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 15 lutego 1993 r. w sprawie organizacji i zakresu działania Okręgowych Dyrekcji Gospodarki Wodnej (nie publikowane). Zarządzenie to wydane zostało na podstawie art. 19 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne. (Dz.U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (Dz.U. Nr 73, poz. 433 z późn. zm.). Prawo zarządu przedmiotowymi gruntami (grunty pod wodami w granicach ewidencyjnych) służące Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej jako jednostce budżetowej, która administruje nimi w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, wynika wprost z treści powołanego zarządzenia - a więc z mocy samego prawa (por. 5, 6 i 8 ust. 10 powołanego zarządzenia). Dla ewentualnego założenia księgi wieczystej wystarczy złożenie wniosku do sądu rejonowego - wydział ksiąg wieczystych właściwego dla miejsca położenia nieruchomości; do wniosku winny być załączone: opis 75

6 Bogumiła Zalęska-Świąlkiewicz i mapa ewidencyjna plus wypis z rejestru gruntów oraz powołane zarządzenie organu administracji centralnej, do którego załącznikiem jest Wykaz wód powierzchniowych stanowiących własność Skarbu Państwa administrowanych przez Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej" (odpowiednio). Skoro zarząd, o którym mowa wyżej, nie jest zarządem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, inny zaś tytuł prawny powołanej Dyrekcji Gospodarki Wodnej jako jednostce budżetowej Skarbu Państwa nie przysługuje, brak jest po stronie rejonowego organu administracji rządowej kompetencji do załatwiania tego rodzaju spraw (yide również ustawa kompetencyjna z 17 maja 1990 r., Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm. oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r Nr30, poz. 127 z późn. zm.). IV. Podobna sytuacja dotyczy wniosków Wojewódzkich Zarządów Melioracji i Urządzeń Wodnych o wygaszanie zarządu w odniesieniu do nieruchomości figurujących w ewidencji gruntów jako urządzenia melioracji wodnych podstawowych. Zgodnie ze statutem Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych - jest on jednostką budżetową powołaną przez wojewodę do pełnienia administracji szczególnej w zakresie m.in. urządzeń melioracji podstawowych rolnictwa. Zatem administracja taka nie jest zarządem w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami, przy czym przedmiot administracji (zarządzania), przykładowo grunty pod wodami stanowiące odrębną nieruchomość w granicach określonych linią brzegu, nie jest objęty zakresem działania powołanej ustawy (por. ustawa z 24 października 1974 r. - Prawo wodne art oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce guntami). Wygaszenie zarządu (administracji szczególnej) nad urządzeniami figurującymi w ewidencji gruntów jako urządzenia melioracji podstawowej i decydowanie o tym, czy takie urządzenie utraciło charakter melioracji podstawowej, czy też nie - nie mieści się w kompetencjach rejonowego organu rządowej administracji ogólnej (por. powołana ustawa kompetencyjna z 17 maja 1990 r.; nadto 6-9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lipca

7 Problematyka prawna gospodarki nieruchomościami... x. w sprawie ksiąg wodnych i katastru gospodarki wodnej, Dz.U. Nr 19, poz. 83 z późn. zm.) V. Do końca roku 1992 rejonowe organy administracji rządowej o właściwości ogólnej rejestrowały wnioski uprawnionych - z art. 81 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - o rekompensatę za mienie pozostawione na Wschodzie. Osoby te z reguły jako mienie, które chciałyby otrzymać w ramach rekompensaty, wskazują zajmowane przez siebie lokale bądź wolnostojące budynki wraz z gruntem, na którym się te budynki znajdują. Tymczasem w przeważającej ilości przypadków mienie, które te osoby mogłyby otrzymać w ramach rekompensaty, zostało skomunalizowane. I to czasem mimo zgłoszenia takich roszczeń jeszcze przed komunalizacją, do gminy właściwej miejscowo, przed zmianą przepisów stanowiących, że roszczenia te są realizowane wyłącznie przez Skarb Państwa. Przedstawiona sytuacja prowadzi do tego, że rola rejonów (r.o.r.a.) ograniczyła się do rejestracji wniosków. Możność realizacji powołanych roszczeń uzależniona jest bowiem od dobrej woli organów gminy, czyli nieodpłatnego przekazania takiego wskazanego mienia Skarbowi Państwa w trybie art. 4 ust. 2 ustawy gruntowej, co dopiero umożliwia realizację przez Skarb Państwa roszczenia osoby uprawnionej z art. 81 ust. 5 ustawy gruntowej. Tymczasem w bardzo wielu przypadkach gminy nie wyrażają zgody na nieodpłatne przekazanie Skarbowi Państwa takich nieruchomości. Toczą się nawet w tych sprawach procesy sądowe z powództwa zainteresowanych. Wydaje się, iż istnieje pilna potrzeba regulacji ustawowej tego rodzaju spraw, albowiem brak jednoznacznej ochrony praw majątkowych osób uprawnionych do rekompensaty nie wpływa na wiarygodność państwa i jego organów. Przy czym nie ma również możliwości realizacji powołanych roszczeń poprzez przyznanie własności (lub innego prawa rzeczowego) na gruntach rolnych, bowiem znowelizowana w 1993 r. ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa taką możliwość wyklucza (por. art. 17 noweli z dnia 29 grudnia 1993 r. do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3 z późn. zm.). 77

8 Bogumiła Zalęska-Świąlkiewicz VI. Polski Związek Działkowców wystąpił w 1996 r. do odpowiedniego miejscowo rejonowego organu administracji rządowej z wnioskiem o ustanowienie nieodpłatnego prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących ogródki działkowe. Roszczenie oparte zostało na znowelizowanej w czerwcu 1995 r. ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych (por. ustawa z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, Dz.U. z 1995 r. Nr 99, poz. 486). Nowela ta umożliwiła ustanowienie nieodpłatnego użytkowania wieczystego na rzecz PZD, o ile w dniu 5 grudnia 1990 r. był użytkownikiem gruntów, na których znajdowały się ogrody działkowe, przy istnieniu warunku, iż ogrody te spełniały wymogi określone w art. 10 bądź art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, Dz.U. Nr 12, poz. 58 z późn. zm.). Aktualnie powołana nowelizacja do ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny na skutek stanowiska Forum Gmin, których mienie uległoby znacznemu uszczupleniu, powodując istotne zagrożenie ich interesów majątkowych. Okazuje się jednak, iż do tej poiy nie wszystkie ogrody działkowe stały się własnością gmin. Sytuacja, w której np. na terenie miasta T. około 40 ha ogrodów działkowych znajduje się w Zasobie Gruntów Państwowych, a ponad 20 ha ogrodów w tymże Zasobie na terenie miasta O. - pozwala domniemywać, iż w innych rejonach kraju jest podobnie. W powołanych przypadkach nie doszło do komunalizacji ogrodów działkowych na wniosek zainteresowanych gmin, mimo że istniejące dokumenty pozwalają na stwierdzenie, iż Polski Związek Działkowców wszedł w posiadanie tych gruntów (ogrody działkowe) na podstawie decyzj i wydanych w latach przez odpowiednie miejscowo prezydium powiatowej rady narodowej lub odpowiednich miejscowo naczelników miast i gmin, tj. terenowych organów administracji państwowej szczebla podstawowego. Powyższe, zważywszy treść tzw. ustawy komunalizacyjnej" z 10 maja 1990 r., uzasadniałoby komunalizację z mocy prawa (por. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz.U. Nr 32, poz. 197 z późn. zm.). Przy czym omawiane grunty niejednokrotnie położone są w centralnych punktach miast i przedstawiają znaczną wartość jako przyszłościowe tereny budowlane. 78

9 Problematyka prawna gospodarki nieruchomościami... Przytoczone przykłady zdają się sygnalizować, iż nieznajomość prawa w naszym kraju nie jest zjawiskiem rzadkim i jednostkowym. Wydaje się, iż pozostawienie przede wszystkim samorządów (i innych jednostek organizacyjnych) przez długi okres bez nadzoru niezależnych organów kontrolujących przestrzeganie prawa, jak również dobór kadry, doprowadziło do sytuacji, w której zaczęły one działać prawotwórczo. Nie bez wpływu na taką sytuację były ciągłe zmiany obowiązujących przepisów, jak również brak jednoznaczności w przepisach obowiązujących. Można zatem pokusić się o wniosek, iż przedstawiony stan rzeczy obok przyczyn powołanych wyżej, jest też wynikiem niedoskonałości przyjętych rozwiązań ustawowych i - co za tym idzie - stworzonych możliwości swobodnej oceny działania określonych norm prawnych. VII. Nowela z dnia 24 lutego 1989 r. do ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (yide Dz.U. Nr 10, poz. 53, zm.: Dz.U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342) - art. 6 (por. również art. 118 ustawy ujednoliconej o ubezpieczeniu społecznym...) - umożliwiła każdoczesnemu właścicielowi budynków na jego wniosek zamianę na prawo własności prawa służebności gruntowej do działki, na której znajdują się budynki zatrzymane przez rolnika na własność po przekazaniu państwu gospodarstwa rolnego w zamian za rentę lub emeryturę na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1983 r. Art. 118 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) umożliwił zamianę, na wniosek użytkownika, prawa użytkowania dożywotniego działki gruntu w gospodarstwie przekazanym państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1991 r. na prawo własności tej działki (nieodpłatnie). Art. 118 ust. 2 powołanej ustawy umożliwił zamianę prawa służebności osobistej lokalu mieszkalnego na prawo własności działki obejmującej budynki, w których znajduje się ten lokal (i te pomieszczenia gospodarskie), o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. Przy czym uwłaszczenie działki ma automatycznie skutek także w stosunku do budynków na niej położonych jako części składowych gruntu, stosownie do wyrażonej w art. 48 k.c. zasady supetficies solo cedit. Dalsze nowelizacje ustawy rozszerzyły krąg podmiotów uprawnionych do zgło- 79

10 Bogumiła Zalęska-Świąlkiewicz szenia roszczeń o tzw. uwłaszczenie" na gruncie, na którym były położone budynki i na gruncie, na którym była położona działka oddana przedtem decyzją administracyjną do dożywotniego użytkowania, poprzez umożliwienie wystąpienia z takim roszczeniem przez zstępnych osoby uprawnionej (potomków), którzy faktycznie władają nieruchomością. Jednakże zstępny może zgłosić taki wniosek dopiero po śmierci obojga małżonków. We wszystkich tych sprawach organem właściwym do ich załatwienia jest rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 118 ust. 4 znowelizowanej ustawy, Dz.U r. Nr 71, poz. 342). Uwłaszczenie następuje nieodpłatnie na wniosek zainteresowanych osób, na podstawie decyzji uwłaszczeniowej, która ma charakter konstytutywny, co oznacza, iż zainteresowany nabywa własność z momentem uprawomocnienia się decyzji (por. również B.Banaszkiewicz, Zmiany w przepisach o uwłaszczeniu emerytów i rencistów rolnych, Rzeczpospolita" nr 31 i 32 z 1991 r. oraz nr 206 z 1992 r.). Na tle stosowania tych przepisów wykształciły się już zasady orzecznictwa NSA, w myśl których przykładowo: 1. Komunalizacja terenu nie stanowi przeszkody do przyznania osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu, prawa własności tej działki" (wyrok NSA z dnia r. II SA 1766/93, ONSA 1994, nr 4, poz. 150). 2. Nie stanowi podziału - w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.)- przekazanie własności działki dożywotniego użytkownika na własność dożywotnika lub zstępnego osoby uprawnionej, a jedynie zmianę prawnej formy władania działką z użytkowania" na własność". Aktualne przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka dożywotnia nie ma żadnego wpływu na prawo podmiotowe do otrzymania własności użytkowanej działki (NSA jw.). 3. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie przewiduje możliwości przekazania na własność dożywotnika lub jego następcy innej" działki, stwierdzając, że przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki" (NSA z r. jw.). 4. Uwłaszczenie w trybie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1993 r. Nr 71, poz

11 Problematyka prawna gospodarki nieruchomościami... z późn. zm.) może nastąpić tylko wówczas, gdy osoba, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego, przekazała to gospodarstwo bezpośrednio państwu, a nie następcom prawnym, którzy później zrezygnowali z jego prowadzenia i zrzekli się go na rzecz państwa z mocy art k.c. (wyrok NSA z 12 sierpnia 1994 r. SA/W nr 758/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 95). 5. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie przez organy administracji o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności (art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych...) w sytuacji, gdy działka, na której znajduje się budynek stanowiący przedmiot odrębnej własności, stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej". Rozpatrzenie sprawy w tych warunkach zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny i organ administracji rządowej powinien, na podstawie art pkt 4 k.p.a., zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne do czasu zniesienia współwłasności nieruchomości. Sprawa bowiem o zniesienie współwłasności jest sprawą cywilną i brak jest podstaw w przepisach szczególnych do orzekania w tym zakresie w postępowaniu administracyjnym - por. art. 2 3 kodeksu postępowania cywilnego. (Vide wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1992 r. SA/Gd 1180/91, ONSA 1994, nr 1, poz. 3). Na tle stosowania powołanych przepisów występują jednakże różne stany faktyczne. Przykładowo do nierzadkich należy zaliczyć przypadki, w których uprawniony składa wniosek o uwłaszczenie go na tzw. dożywotce", a następnie składa rezygnację z przyznanej dożywotnio działki. Wydaje się, iż w takiej sytuacji należy decyzją administracyjną wygasić dotychczasowe użytkowanie przyznane poprzednio również decyzją administracyjną, powiadamiając o tym Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, o ile grunty te są już w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. W przeciwnym przypadku grunty należy przekazać AWRSP protokołem zdawczo-odbiorczym (art. 19 ustawy z dnia r.). Do takiej drogi postępowania skłaniają zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak również posiłkowo przepisy art. 16 ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 z późn. zm.). 81

12 Bogumiła Zalęska-Świąlkiewicz Praktykowane przez niektóre rejony przyjmowanie rezygnacji z działki dożywotniej w formie oświadczenia o przyjęciu rezygnacji" budzi wątpliwości co do prawidłowości, ze względu na brak skutków prawnych takiego oświadczenia. W praktyce rejonu miał miejsce również przypadek, w którym zstępni osoby uprawnionej do uwłaszczenia na dożywotce" wystąpili o ich uwłaszczenie na tej działce gruntu (którym faktycznie władają), informując rejonowy organ administracji rządowej, że ich wstępna wyjechała w nieznanym kierunku przed dwunastoma laty i nie daje znaku życia. W takim przypadku zstępni mogą wystąpić na drogę sądową w oparciu o przepisy art. 29 i nast. kodeksu cywilnego o uznanie osoby uprawnionej za zmarłą, a następnie - po przeprowadzeniu dalszego postępowania o stwierdzenie nabycia spadku - dochodzić skutecznie swoich roszczeń o uwłaszczenie na dożywotce". VIII. Nadal otwarty pozostaje problem budynków mieszkalnych z najemcami, położonych na terenach wsi, a aktualnie nie wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Budynki te onegdaj znalazły się w Państwowym Funduszu Ziemi albo w drodze przekazania gospodarstw rolnych wraz z budynkami przez ich właścicieli w zamian za emeryturę lub rentę (na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin), albo na skutek przejęcia przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego wraz z budynkami za zaległe należności na podstawie ustawy z dnia r. oraz ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.; por. również rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, Dz.U. Nr 11, poz. 57 i 58 z późn. zm., oraz ustawa z dnia r. w sprawie przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności, Dz.U. z 1969 r. Nr 14, poz. 130). Obecnie budynki te są zaludnione lokatorami wprowadzonymi do nich w oparciu o umowy najmu zawarte z właściwymi miejscowo gminami. Budynki znajdują się jednakże w Zasobie Skarbu Państwa i czynsz pobierany od najemców przez gminy (lub nie) odprowadzany jest do budżetu Skarbu Państwa. Tymczasem administracja rządowa nie posiada ani środków technicznych na utrzymanie takich zasobów mieszkaniowych w 82

13 Problematyka prawna gospodarki nieruchomościami... odpowiednim stanie (remonty bieżące i kapitalne), ani też środków finansowych i administracyjnych na właściwe gospodarowanie takim zasobem. Niezależnie od powyższego brak jest po stronie rejonowych organów administracji rządowej upoważnień ustawowych do gospodarowania zasobem mieszkaniowym (nie tylko na terenie wsi), skoro ustawa kompetencyjna (por. art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji..., Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) właśnie gminom przyznaje umocowania prawne do prowadzenia gospodarki lokalowej. Nadto wydaje się, iż treść zarówno przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym..., (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), jak i treść art. 2 ustawy o najmie lokali zdaje się wyraźnie wskazywać na to, że te zasoby mieszkaniowe winny być przejęte przez właściwe miejscowo gminy (por. ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali, Dz.U. Nr 105, poz art. 2 stanowiący, że gospodarka lokalowa na terenie właściwości stanowi zadanie własne gminy"). W przedstawionej sytuacji faktycznej i prawnej właściwe gminy wykazują jednak daleko posuniętą opieszałość w przejmowaniu zasobów mieszkaniowych [komunalizacja czy inne formy, np. AWRSP (por. B.Załęska-Świątkiewicz, Przekazywanie gruntów zabudowanych wchodzących w skład gospodarstw rolnych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, Rejent" 1996, nr 12) - gmina (por. również art. 44 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.)], a organy wojewódzkie administracji rządowej, które mają możliwości prawne podjęcia odpowiednich działań przymuszających w trybie nadzoru (vide art. 86 i następne ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym..,) - wydają się nie być zainteresowane problemem. Przedmiotowe zasoby mieszkaniowe z braku gospodarza niszczeją co w dalszej konsekwencji wywoła niewątpliwie negatywne skutki społeczne. Wydaje się zatem celowe wprowadzenie centralnych, skutecznych i jasnych rozwiązań prawnych prowadzących do likwidacji sygnalizowanego problemu. 83