Warszawa, roku. Pan Krzysztof Jurgiel Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi

Transkrypt

1 Warszawa, roku Pan Krzysztof Jurgiel Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi STANOWISKO POLSKIEGO ZWIĄZKU FIRM DEWELOPERSKICH W SPRAWIE PROJEKTU USTAWY O WSTRZYMANIU SPRZEDAŻY NIERUCHOMOŚCI ZASOBU WŁASNOŚCI ROLNEJ SKARBU PAŃSTWA ORAZ O ZMIANIE NIEKTÓRYCH USTAW W związku z zamieszczeniem w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny projektu ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw w dniu 8 stycznia 2016 r. z późn. zmianami, Polski Związek Firm Deweloperskich (dalej: PZFD ) przedkłada niniejsze stanowisko w sprawie proponowanych zmian, które mogą mieć znaczenie kluczowe z punktu widzenia inwestorów, szczególnie w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Nasze główne uwagi dotyczą: 1. rozszerzenia katalogu nieruchomości wyłączonych (w art.2) z ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o grunty położone w granicach administracyjnych miast; oraz 2. konieczności rozszerzenia katalogu gruntów rolnych w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej UoKUR ), które mogą być nabywane nie tylko przez rolników indywidualnych (wprowadzając identyczne wyłączenia jak w planowanym art.2 ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa); 3. Wprowadzenie jasnej definicji gruntu rolnego poprzez odesłania gruntu rolnego w rozumieniu ewidencji gruntów i budynków;

2 Naszym głównym przesłaniem jest zaproponowanie drobnych zmian, tak aby nie doprowadzić do istotnego spadku inwestycji budowlanych w kraju. Proponowane główne zmiany: 1. W art. 2 ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa dodać ustęp 5 w brzmieniu: 5) nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast. 2. Dostosować brzmienie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego do brzmienia art. 2 ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa poprzez dodanie dodatkowego art. 2d o brzmieniu art. 2 ustawy o wstrzymaniu sprzedaży( ) w brzmieniu uwzględniającym propozycje dodania ust. 5, to jest: Przepisów art. 2a-2c nie stosuje się do sprzedaży: 1) Nieruchomości ich części przeznaczonych w: a) Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub b) Studiom uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lub c) Ostateczne decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub d) Ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, - na cele inne niż rolne, w szczególności na parki technologiczne, parki przemysłowe, centra biznesowologistyczne, składy magazynowe, budownictwo mieszkaniowe, obiekty sportowo-rekreacyjne lub 2) nieruchomości położonych w granicach specjalnych stref ekonomicznych, lub 3) domów, lokali mieszkalnych, budynków gospodarczych i garażu wraz z niezbędnymi gruntami oraz ogródków przydomowych, 4) nieruchomości rolnych o powierzchni do 1 ha; 5) nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast. Szczegółowe uzasadnienie przedstawiamy poniżej.

3 1. Konieczność wyłączenia spod reżimu ustawy a. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej Ustawa o Wstrzymaniu Sprzedaży )oraz b. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego gruntów rolnych znajdujących się w granicach administracyjnych miast. Projekt ustawy wprowadza nową ustawę oraz szereg zmian w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803), podkreślając, również poprzez dodanie preambuły, że jednym z naczelnych celów Państwa jest troska o zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego obywateli i wspieranie zrównoważonego rolnictwa prowadzonego w zgodzie z wymogami ochrony środowiska i sprzyjającego rozwojowi obszarów wiejskich. W uzasadnieniu ustawy UoKUR ponownie uwypuklono ochronę ilościową i jakościową gruntów rolnych. Ochrona jakościowa ma na celu niepogarszanie właściwości produkcyjnych gleb oraz przywracanie utraconych właściwości gruntom rolnym. O ile w przypadku areału gruntów rolnych położonych na terenach wiejskich znajduje to pewne uzasadnienie, o tyle w odniesieniu do gruntów znajdujących w granicach administracyjnych miast, proponowane rozwiązanie legislacyjne, w opinii PZFD, w żaden sposób nie przyczyni się do osiągnięcia celów ustawy, a jednocześnie wpłynie niezwykle negatywnie na poziom inwestycji budowlanych w kraju. Wprowadzenie zasady w art. 2a UoKUR, w myśl której jedynie rolnicy indywidualni będą mogli nabywać nieruchomości rolne doprowadzi do drastycznego spadku podaży gruntów, które po przekształceniach, są przeznaczane na tereny budowlane. Należy wprowadzić mechanizmy, które zapewnią odpowiednią podaż gruntów inwestycyjnych w miastach. Zgodnie z danymi, otrzymanymi bezpośrednio z dwóch wybranych miast Polski, w tym znajdujących się w czołówce biorąc pod uwagę kryterium największej powierzchni, należy stwierdzić, że: - ok. 30 % Warszawy to grunty rolne;

4 - 47% Krakowa to grunty rolne; Co istotne, klasy gruntów znajdujących się w granicach administracyjnych miast znacząca część to użytki rolne klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego. Wynika stąd, że w przypadku gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast często odpada przesłanka ochrony jakościowej. Najcenniejsze w punktu widzenia produkcji rolnej areały stanowiące użytki rolne klas I-III, znajdują się na obszarach wiejskich. Oprócz powyższego ze względu na zanieczyszczenia miejskie, produkcja rolna w obszarze miast jest obarczona wieloma negatywnymi aspektami. Zdaniem PZFD, łatwiejsze inwestowanie na terenach miejskich, w porównaniu z inwestycjami na terenach wiejskich, przyczyni się do podniesienia atrakcyjności i konkurencyjności miast oraz poprawi jakość życia mieszkańców, a także wpłynie pozytywnie na walory przyrodnicze kraju Wyłączeniu gruntów rolnych znajdujących się w granicach administracyjnych miast spod reżimu UoKUR oraz Ustawy o Wstrzymaniu Sprzedaży sprzyjałoby temu celowi, jednocześnie zachowując najbardziej wartościowe klasy gruntów w polskiej strukturze własności i wzmacniając ochronę najcenniejszej ziemi rolniczej w Polsce przed jej spekulacyjnym wykupywaniem przez osoby krajowe i zagraniczne. Zrównoważony rozwój aglomeracji miejskich, to zadanie które spoczywa na barkach zarówno urzędników państwowych, samorządowych jak i deweloperów. Każdej z tych grup interesariuszy powinno zależeć na takim planowaniu i tworzeniu przestrzeni życiowej Polaków, która umożliwiać będzie tworzenie zwartej zabudowy w miastach, umożliwiającej wykorzystanie już istniejącej infrastruktury oraz usystematyzowane i zaplanowane rozrastanie się miast. W związku z powyższym, konieczną zmianą jest wprowadzenie przepisu wyłączającego stosowanie przepisów UoKUR w obszarze administracyjnym miast. 2. Wyłączenie spod obowiązywania UoKUR gruntów przeznaczonych na cele inne niż rolne także poprzez decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tak jak uczyniono to w Ustawie o Wstrzymaniu Sprzedaży. Brzmienie definicji nieruchomości rolnej w UoKUR brzmi następująco: Art. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o:

5 1) nieruchomości rolnej należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne; Nieruchomość rolna została zatem zdefiniowana jako nieruchomość rolna w rozumieniu KC, chyba że nieruchomość ta jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem na cele inne niż rolne. Plany zagospodarowania przestrzennego są uchwalane w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa to wskazuje dwie drogi dla ustalenia przeznaczenia danego gruntu: 1. plan zagospodarowania przestrzennego; bądź 2. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej jako Decyzja WZ ), w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. W systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego decyzja WZ ma charakter zastępujący plan zagospodarowania przestrzennego. Wynika to zwłaszcza z braku planów zagospodarowania przestrzennego dla 70% terytorium kraju. Zgodnie z badaniami Polskiej Akademii Nauk w Polsce więcej inwestycji powstaje na podstawie decyzji WZ niż na podstawie planów zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ jednak art. 2 ust. 1 UoKUR nie wspomina o decyzjach WZ w praktyce rynkowej pojawiły się wątpliwości czy w przypadku gdy dany teren jest objęty decyzją WZ, która to wskazuje na przeznaczenie nierolnicze, należy taki grunt traktować tak jak grunty objęte planem zagospodarowania przestrzennego (i nie traktować ich jako nieruchomość rolna w rozumieniu UoKUR) czy też nie. Systemowo wydaję się, że UoKUR zamiast wskazywać wprost na objęcie danego terenu planem zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem innym niż rolnym, powinna jednie stanowić, że nieruchomością rolną nie są grunty przeznaczone na cele nie rolne zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Alternatywnym sposobem uzyskania tego samego efektu byłoby dodanie wprost, iż wydanie decyzji WZ dla danego terenu z przeznaczeniem nierolnym powoduje, że nie mamy do czynienia z nieruchomością rolną w rozumieniu ustawy.

6 Co istotne problem ten słusznie dostrzeżono w Ustawie o Wstrzymaniu Sprzedaży gdzie art. 2 wprost wyłącza stosowanie ustawy w szeregu przypadków, między innymi w przypadku wydania ostatecznej decyzji WZ przeznaczającej dany grunt na cele inne niż rolne. 3. Odwołanie się do ewidencji gruntów i budynków przy określaniu, czy dana nieruchomość jest nieruchomością rolną w rozumieniu ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803), (dalej UoKUR ) W obecnym brzmieniu definicja zawarta w art. 2 UoKUR wskazuje, że nieruchomością rolną jest nieruchomość rolna w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Jak z kolei definiuje to art ustawy Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zdaniem PZFD, tak szeroka definicja nieruchomości rolnej, która utrzymana została w projekcie UoKUR, skutkuje zaliczaniem do tej kategorii w zasadzie wszystkich gruntów. Wykładnia literalna definicji nieruchomości w Kodeksie Cywilnym wskazuje jasno, że każda nieruchomość, która może być wykorzystywana do prowadzenia szeroko rozumianej działalności rolniczej jest nieruchomość rolną. W związku z tym, również taki grunt, który aktualnie nie jest wykorzystywany do prowadzenia działalności rolniczej, ale w przyszłości może temu służyć, także uznawany jest za nieruchomość rolną. Taka wykładnia wynika z zawartego w definicji legalnej nieruchomości rolnej sformułowania, iż grunty mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Tytułem przykładu należy wskazać, że nawet skażony substancjami chemicznymi grunt poprzemysłowy, który według zasad logiki nie nadaje się do prowadzenia działalności rolniczej i jedynie teoretycznie, w przyszłości mógłby być wykorzystywany na cele rolne, stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu UoKUR. Zdaniem PZFD, należy wprost wskazać w UoKUR, że o charakterze nieruchomości decyduje ewidencja gruntów i budynków.

7 Po pierwsze, taki zabieg legislacyjny zapewniałby logiczną weryfikację, które tereny faktycznie są przeznaczone do produkcji rolnej. Określanie charakteru nieruchomości na podstawie ewidencji gruntów i budynków pozwoliłby na wyeliminowanie z reżimu ustawy terenów, które w zupełności nie nadają się do prowadzenia działalności rolniczej, a za takie uznać można przywołane powyżej ad exemplum skażone tereny poprzemysłowe, które wymagają rekultywacji. Po drugie, odwołanie się w UoKUR wprost do ewidencji gruntów i budynków, która określa przeznaczenie danego gruntu zapewniłoby spójność systemu prawnego w Polsce, szczególnie w obszarze Prawa rolnego. W obecnym stanie prawnym ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 z późn. zm.) (dalej: UoGRiL ) zawiera definicję gruntów rolnych, wskazując art. 2 ust. 1 pkt.1, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W opinii PZFD należy wprowadzić analogiczne odwołanie do projektowanej zmiany UoKUR. Za wprowadzeniem proponowanych przez PZFD zmian przemawia zastosowanie wykładni systemowej, która odwołując się do ewidencji gruntów i budynków wprowadza spójność w zakresie Prawa rolnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Postulowana zmiana zapewniłaby spójności i przejrzystość prawa, a także wyeliminowała ryzyko inwestycyjne związane z możliwością określenia w zasadzie każdego gruntu jako potencjalnej nieruchomości rolnej. Fakt, że odesłanie do ewidencji znajduje się już w innej ustawie rolnej UoGRiL, dodatkowo przemawia za umieszczeniem wprost takiego odesłania w definicji nieruchomości rolnej w UoKUR. Wyrażamy nadzieję, że stanowisko PZFD zostanie uwzględnione w dalszych pracach nad proponowanym projektem zmian w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, jednocześnie wyrażamy gotowość do wzięcia udziału w posiedzeniach Komisji i Podkomisji Sejmowych, jak i Senackich, służąc wyjaśnieniami i dzieląc się swoim doświadczeniem i wiedzą. 4. Uwagi dotyczące przyznania Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR ) prawa pierwokupu akcji i udziałów w spółkach prawa handlowego w nowelizacji UoKUR. Szczególne obawy budzi propozycja dodania art. 3a UoKUR, który przewiduje, że ANR przysługiwać będzie prawo pierwokupu udziałów i akcji w spółce prawa handlowego, która jest właścicielem nieruchomości rolnych. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku

8 planowanej treści art. 3b UoKUR, zgodnie z którym w przypadku zmiany wspólnika lub przystąpienia nowego wspólnika do spółki osobowej, która jest właścicielem nieruchomości rolnej, ANR działając na rzecz Skarbu Państwa, mogłaby złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej. Takie zapisy, w ocenie PZFD, są sprzeczne z zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przepisy nie precyzują, w jakich przypadkach ANR może wykonywać rzeczone prawo pierwokupu. Brak wskazania, kiedy te uprawnienia mogą być zrealizowane, skutkuje przyznaniem ANR zbyt daleko idącej swobody w tym zakresie. W praktyce może się okazać, że posiadanie w majątku spółki prawa handlowego nawet niewielkiego aktywa w postaci nieruchomości rolnej, będzie uprawniać ANR do przejęcia jej akcji lub udziałów. Tytułem przykładu można wskazać sytuację, w której spółka zajmująca się budową dróg, osiągająca milionowe zyski, ma w swoim majątku nieruchomość rolną o wartości kilku tysięcy. Wobec niezdefiniowania w ustawie przesłanek, kiedy ANR mogłaby zrealizować prawo pierwokupu, nic nie stoi na przeszkodzie, żeby ANR przejęła nieograniczoną liczbę akcji i udziałów, o niesprecyzowanej wartości i w każdym przypadku. W ocenie PZFD proponowane przepisy, w obecnym kształcie, wprowadzą szereg komplikacji w obrocie gospodarczym, spowalniając bądź hamując przemiany strukturalne przedsiębiorstw. Kolejne wątpliwości budzi projektowana zmiana art. 4 UoKUR w zakresie tzw. prawa nabycia. W ustawie brak precyzyjnych przesłanek wykonywania wskazanych uprawnień, co również jest jednoznaczne z pełną swobodą podejmowanych przez ANR działań. Brak uzasadnienia dla wprowadzenia tak daleko idącej ingerencji państwa w stosunki cywilnoprawne, jak ma to miejsce w przypadku np. dziedziczenia, zdaniem PZFD, stanowi jednocześnie istotne ograniczenie prawa własności i może doprowadzić do paraliżu inwestycyjnego. Liczymy, że nasze uwagi zostaną uwzględnione w trakcie prac nad projektem ustawy, jednocześnie podtrzymujemy gotowość Polskiego Związku Firm Deweloperskich do dialogu na temat sytuacji mieszkaniowej w Polsce i chęć uczestniczenia we wszystkich konsultacjach społecznych mających związek z budownictwem mieszkaniowym.

9 Wyrażamy nadzieję, że stanowisko PZFD zostanie uwzględnione w dalszych pracach nad proponowanym projektem zmian w ustawie o Wstrzymaniu Sprzedaży oraz ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Z wyrazami szacunku, Konrad Płochocki Dyrektor Generalny Polskiego Związku Firm Deweloperskich