Warszawa, dnia kwietnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny Warszawa

Transkrypt

1 Warszawa, dnia kwietnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny Warszawa W n i o s e k Na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wnoszę o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Ustawie tej zarzucam niezgodność art. 30 w zakresie, w jakim rozszerza zakres przesłanek uznania za obywatela polskiego z art. 137 Konstytucji. U z a s a d n i e n i e Marszałek Sejmu w dniu 6 kwietnia 2009 r. w trybie art. 122 ust. 1 Konstytucji przedstawił do podpisu ustawę z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Ustawa jest wynikiem prac legislacyjnych nad projektem senackim (druk nr 1481 z dnia 21 listopada 2008 r.). Jedną ze zmian wprowadzanych zakwestionowaną przeze mnie ustawą jest rozszerzenie, w stosunku do obowiązujących, uprawnień wojewody w zakresie nabywania obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca w drodze uznania za obywatela polskiego. Zgodnie z obowiązującą ustawą tylko w dwóch przypadkach wojewoda moŝe uznać cudzoziemca za obywatela polskiego: 1) bezpaństwowca, jeśli zamieszkiwał w Polsce co najmniej pięć lat na podstawie zezwolenia na

2 2 osiedlenie się oraz 2) małŝonka obywatela polskiego pozostającego w związku małŝeńskim co najmniej trzy lata i posiadającego zezwolenie na osiedlenie się w Polsce. Projekt ustawy wprowadza nowy, szeroki katalog przypadków uznania za obywateli polskich cudzoziemców: 1) zamieszkujących w Polsce co najmniej od 3 lat na podstawie zezwolenia na osiedlenie i posiadających stały dochód oraz tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, 2) pozostających w związku małŝeńskim z obywatelem polskim lub bezpaństwowców i zamieszkujących w Polsce na podstawie zezwolenia na osiedlenie się od co najmniej dwóch lat, 3) posiadających status uchodźcy i zamieszkujących w Polsce na podstawie zezwolenia na osiedlenie się od co najmniej dwóch lat, 4) małoletnich, których jeden z rodziców jest obywatelem polskim lub jednemu z rodziców przywrócono obywatelstwo polskie, niezaleŝnie od czasu od jakiego posiadają zezwolenie na osiedlenie się w Polsce, 5) przebywających nieprzerwanie i legalnie na terytorium RP od co najmniej dziesięciu lat o ile posiadają zezwolenie na osiedlenie się w Polsce (niezaleŝnie od daty wydania zezwolenia) oraz stabilne i regularne źródło dochodu i tytuł prawny do zajmowanego lokalu, 6) przebywających nieprzerwanie na terytorium RP od co najmniej dwóch lat na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, które uzyskane zostało w związku z polskim pochodzeniem. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza nadanie obywatelstwa polskiego do prerogatyw Prezydenta RP, co przesądza o szczególnej roli tego organu w zakresie nadawania obywatelstwa polskiego. Zasadą konstytucyjną, wyraŝoną w art. 137 Konstytucji, jest nadawanie obywatelstwa polskiego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast art. 34 ust. 1 Konstytucji

3 3 wskazuje jedynie na istnienie innych przypadków nabycia obywatelstwa polskiego. NaleŜy więc uznać, iŝ norma ta stanowi wyjątek od podstawowej formy nabywania obywatelstwa polskiego realizowanej w drodze nadania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Kompetencję Prezydenta RP określoną w art. 137 Konstytucji doktryna traktuje jako reprezentacyjną w sferze stosunków wewnętrznych, mocą której najwyŝszy reprezentant państwa, rozumianego jako organizacja polityczna jego obywateli, przyjmuje nową osobę do tego grona lub zgadza się na formalne wyjście kogoś z tej wspólnoty (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, tom I, Warszawa 1999, komentarz do art. 137, P.Sarnecki). Oznacza to, Ŝe Prezydent RP jest jedynym organem konstytucyjnie uprawnionym do nadawania obywatelstwa polskiego. NiezaleŜnie więc od okoliczności, jaką jest dopuszczalność istnienia innych niŝ nadanie obywatelstwa polskiego przez Prezydenta RP sposobów nabycia obywatelstwa polskiego, ustawodawca zwykły wprowadzając regulacje, na mocy których moŝliwe jest uzyskanie obywatelstwa, nie moŝe wkraczać w sferę zastrzeŝoną konstytucyjnie dla organu państwa reprezentującego w stosunkach wewnętrznych Rzeczpospolitą Polską. Z pewnością zgodzić naleŝy się ze stanowiskiem wyraŝonym w toku prac nad projektem ustawy o obywatelstwie polskim, iŝ instytucja uznania, aczkolwiek mająca znaczenie praktyczne, prowadzi do erozji prerogatywy prezydenckiej. Konstytucja wprost wskazuje jedną drogę do obywatelstwa nadanie obywatelstwa polskiego przez Prezydenta RP. Tworzenie rozwiązań identycznych co do skutku z nadaniem, i adresowanych do pewnej grupy cudzoziemców, w odniesieniu do których decyzje podejmuje organ administracji rządowej, jest wątpliwe z punktu widzenia art. 137 Konstytucji. Powoływanie się w tym kontekście na sformułowanie z art. 34 ust. 1 Konstytucji jest o tyle dyskusyjne, Ŝe art. 34 ust. 1 nie reguluje procedury nabywania obywatelstwa i nie wskazuje, do kogo naleŝą decyzje w tej sprawie. To jest właśnie domena art. 137 Konstytucji, w którym mowa tylko o Prezydencie RP. NaleŜałoby zatem ze znaczną ostroŝnością

4 4 rozbudowywać ustawowo umocowany katalog przypadków, w których o obywatelstwie przesądza decyzja organu administracji rządowej. Autor opinii sporządzonej dla Kancelarii Senatu podkreśla ponadto, Ŝe w doktrynie zakwestionowano sens posługiwania się dwiema drogami nabywania obywatelstwa polskiego przez cudzoziemców, tj. nadaniem obywatelstwa oraz uznaniem za obywatela podkreślając potrzebę stworzenia jednolitej instytucji nadania obywatelstwa polskiego, znajdującego zastosowanie do wszystkich cudzoziemców (por. Opinia o projekcie ustawy o obywatelstwie polskim R.Piotrowskiego z dnia 13 października 2008 r., sporządzona dla Kancelarii Senatu). Instytucja uznania za obywatela polskiego funkcjonowała w ustawach z 1920 r., z 1951 r. oraz w obowiązującej ustawie z 1962 r. Odnosząc się do ratio legis tej instytucji prawnej wskazuje się, Ŝe instytucja uznania określona w ustawie z 1920 r. pomyślana była przede wszystkim dla Polaków powracających do odrodzonego kraju oraz osób stale zamieszkałych na terenach przyłączonych do Polski. Instytucja uznania z ustawy z 1951 r. przewidziana była w istocie do uregulowania obywatelstwa osób, które przebywały w Polsce co najmniej od dnia 9 maja 1945 r., nie mając określonej przynaleŝności państwowej. Podobny motyw ustawodawczy przesądził o utrzymaniu instytucji uznania za obywatela polskiego w ustawie z 1962 r. (por. J.Jagielski: Obywatelstwo polskie, zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998 s. 88). NaleŜy więc uznać, iŝ przepisy dotyczące uznania za obywatela w ustawach z 1920 r. i 1951 r. miały na celu uregulowanie spraw dotyczących obywatelstwa polskiego po dwóch kataklizmach dziejowych I i II wojny światowej, które spowodowały zmiany społeczno-polityczne i olbrzymie ruchy ludnościowe. Stanowiły one ułatwienie w uregulowaniu statusu osób zamieszkałych w Polsce, które opowiedziały się za obywatelstwem polskim (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1997 r., sygn. akt V SA 246/96). Tak więc o ile instytucja uznania w ustawach z lat 1920 i 1951 była niewątpliwie celowa i bardzo przydatna dla kształtowania składu obywateli restytuowanego po I wojnie światowej i odbudowanego po II wojnie światowej

5 5 Państwa Polskiego, o tyle utrzymanie tej instytucji w ustawie z 1962 r. nie ma juŝ takiego znaczenia (por. W.Ramus: Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980 s. 165). Jak juŝ wyŝej wspomniano, w doktrynie podkreśla się wątpliwości co do potrzeby utrzymywania dwóch trybów uzyskiwania przez cudzoziemców obywatelstwa polskiego. Tryb uznania za obywatela rysuje się jako tryb szczególny (uzupełniający i wyjątkowy wobec nadania obywatelstwa), przy czym szczególność ta opiera się głównie na kryterium zasięgu podmiotowego uznania za obywatela polskiego (wąski zakres podmiotowy). W rezultacie moŝna stwierdzić, Ŝe utrzymywanie obecnie dwóch odrębnych instytucji prawnych słuŝących uzyskaniu obywatelstwa polskiego przez cudzoziemców nie znajduje dostatecznego uzasadnienia (por. J.Jagielski obywatelstwo polskie s. 92). NaleŜy podkreślić, Ŝe przedstawione wyŝej stanowisko doktryny odnosi się do stanu prawnego obowiązującego juŝ po wejściu w Ŝycie Konstytucji z 1997 r. Rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których następuje uznanie za obywatela polskiego przewidziane w art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, oznacza odstąpienie przez ustawodawcę od traktowania instytucji uznania jako wyjątku. W efekcie staje się ona instytucją prawną stanowiącą równoległą, w stosunku do nadania obywatelstwa polskiego (art. 137 Konstytucji), drogę otrzymania obywatelstwa polskiego. Taka regulacja ustawowa prowadzi do odstąpienia od załoŝonego przez ustrojodawcę kształtu instytucji prawnych prowadzących do otrzymania obywatelstwa polskiego. Nie ulega przy tym wątpliwości, Ŝe dochodzi w tym przypadku do rozszerzenia kompetencji organów administracji rządowej w sprawach, które tradycyjnie uznawane są za atrybuty Prezydenta RP, jako najwyŝszego reprezentanta Państwa. Tak więc obok jednoznacznie określonej w Konstytucji prerogatywy Prezydenta RP, realizującej się w drodze doniosłego aktu oznaczającego przyjęcie nowych obywateli do wspólnoty państwowej,

6 6 faktycznie równoprawną w tym zakresie czyni się decyzję organu administracji rządowej. Nadanie obywatelstwa polskiego jest prerogatywą Prezydenta RP (art. 137 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 19 Konstytucji). Prerogatywy Prezydenta akty urzędowe podejmowane osobiście, bez obowiązku ich kontrasygnaty wskazują na osobistą, samodzielną władzę Prezydenta, na samodzielne atrybuty tej władzy, wyraŝają charakter i samodzielność ustrojową Prezydenta. Koncepcja wyposaŝenia Prezydenta w prerogatywy, których zakres nie jest obojętny dla władzy i pozycji ustrojowej, wskazuje, Ŝe w modelu ustrojowym polskiej prezydentury została przewidziana dla Prezydenta samodzielna rola ustrojowa, a zakres wyłączeń spod kontrasygnaty jest zagadnieniem ściśle powiązanym z konstytucyjnym systemem rządów (por. R.Mojak w: Polskie prawo konstytucyjne, W.Skrzydło (red.), Lublin, 2008 s. 313). Nadawanie obywatelstwa polskiego jest uznawane w doktrynie prawa za klasyczne uprawnienie Głowy Państwa. WiąŜe się ono z określoną w art. 126 ust. 1 Konstytucji pozycją ustrojową Prezydenta RP, jako najwyŝszego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach wewnętrznych. Zasadne jest więc wskazanie, iŝ obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa w moŝliwie największym stopniu realizującego postanowienia Konstytucji. Wynika stąd konstytucyjny zakaz ograniczania prerogatyw prezydenckich, w szczególności przez rozszerzanie kompetencji administracji rządowej w sprawach dotyczących obywatelstwa (por. Opinia o projekcie ustawy o obywatelstwie polskim R.Piotrowskiego z dnia 13 października 2008 r.). Ze wskazanej wyŝej samodzielności władzy Prezydenta RP, w zakresie realizacji jego konstytucyjnych prerogatyw, wynika nakaz zachowania przez ustawodawcę szczególnej ostroŝności co do moŝliwości wprowadzania regulacji, których skutkiem jest przyznanie organowi administracji publicznej

7 7 kompetencji de facto odpowiadających konstytucyjnym kompetencjom Prezydenta RP. Ze względu na wątpliwości co do zgodności z Konstytucją zakwestionowanego w petitum wniosku art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, na mocy którego rozszerzony został zakres przesłanek uznania za obywatela polskiego, wnoszę jak na wstępie. Lech Kaczyński