W KIERU KU FAKTYCZ EJ U II GOSPODARCZEJ I WALUTOWEJ Sprawozdanie okresowe

Transkrypt

1 RADA EUROPEJSKA PRZEWOD ICZĄCY Bruksela, 12 października 2012 r. W KIERU KU FAKTYCZ EJ U II GOSPODARCZEJ I WALUTOWEJ Sprawozdanie okresowe Na czerwcowym posiedzeniu Rady Europejskiej przewodniczącego Rady Europejskiej poproszono o to, by w ścisłej współpracy z przewodniczącym Komisji, przewodniczącym Eurogrupy i prezesem EBC przygotował konkretny harmonogram działań prowadzących do faktycznej unii gospodarczej i walutowej. Niniejsze sprawozdanie okresowe na posiedzenie Rady Europejskiej w dużym stopniu opiera się na koncepcjach i propozycjach wyrażonych podczas szeregu dwustronnych spotkań, które odbyły się we wrześniu z wszystkimi państwami członkowskimi UE oraz z Parlamentem Europejskim i jego przewodniczącym. Sprawozdanie to ma uwypuklić punkty, co do których istnieje zbieżność poglądów, i nakreślić obszary, które wymagałyby dalszych prac w kontekście końcowego sprawozdania przewidzianego na grudzień. Na mocy Traktatu Unia ustanowiła unię gospodarczą i walutową, której walutą jest euro. Poglądy wyrażone w niniejszym sprawozdaniu koncentrują się na państwach członkowskich strefy euro, gdyż z racji wspólnej waluty stoją one przed specyficznymi wyzwaniami. Proces prowadzący do głębszej unii gospodarczej i walutowej powinien się charakteryzować otwartością i przejrzystością i powinien być w pełni spójny z jednolitym rynkiem we wszystkich jego aspektach. Sprawozdanie sporządzono wokół podstawowych elementów składowych określonych w sprawozdaniu pt. W kierunku faktycznej unii gospodarczej i walutowej, które przedstawiono Radzie Europejskiej na jej czerwcowym posiedzeniu. 1

2 I. Zintegrowane ramy finansowe Integracja sektora finansowego w Unii Europejskiej znacząco się pogłębiła w wyniku wprowadzenia jednej waluty. Niemniej jednak, nadzór bankowy, zarządzanie bankami w sytuacji kryzysowej oraz restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja banków wciąż przebiegają zgodnie z przepisami krajowymi. W rezultacie brak wspólnych narzędzi do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków utrudnia skuteczne zarządzanie w sytuacji kryzysowej, zwiększając koszty wspierania sektora finansowego ponoszone przez podatników oraz zwiększając zagrożenia dla stabilności finansowej i fiskalnej. Kryzys spowodował rozdrobnienie rynku finansowego strefy euro, które negatywnie odbija się na warunkach kredytowych. Jak wspomniano w konsultacjach dwustronnych, ustanowienie zintegrowanych ram finansowych jest konieczne dla osiągnięcia faktycznej unii gospodarczej i walutowej. Zintegrowane ramy finansowe muszą obejmować jeden organ nadzorczy, wspólne ramy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków wdrożone przez wspólny urząd ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, jak również krajowe systemy gwarantowania depozytów oparte na wspólnych standardach. Jednolity mechanizm nadzorczy Szeroko zakrojony przegląd przepisów regulacyjnych przeprowadzony w 2010 r. skutkował utworzeniem Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego. Europejskim Urzędom Nadzoru, w tym Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Bankowego (EUNB) i Europejskiej Radzie ds. Ryzyka Systemowego (ERRS), powierzono głównie funkcje koordynujące, zaś zasadnicze uprawnienia decyzyjne pozostały w gestii poszczególnych krajów. Projekt nowych przepisów ustawodawczych przedstawiony przez Komisję Europejską zakłada obecnie utworzenie jednolitego mechanizmu nadzorczego, którym będzie zarządzał Europejski Bank Centralny i który obejmie strefę euro, pozostając przy tym otwartym na wszystkie państwa członkowskie. Przyjęcie jednolitego mechanizmu nadzorczego jest kwestią priorytetową. W tym kontekście należy przeanalizować trzy istotne elementy: po pierwsze, wyraźny rozdział funkcji EBC dotyczącej polityki pieniężnej i funkcji nadzorczej; po drugie, równowaga między prawami i obowiązkami dla wszystkich państw członkowskich uczestniczących w nowych ustaleniach nadzorczych; po trzecie, właściwa rozliczalność nowego wspólnego organu nadzorczego, w tym wobec Parlamentu Europejskiego. Jednolity mechanizm nadzorczy powinien działać w sposób całkowicie zgodny z jednolitym rynkiem. W tym celu Europejski Urząd Nadzoru Bankowego zachowa swoją rolę i nadal będzie się koncentrował w głównej mierze na ustanowieniu jednolitego zbioru przepisów i jego wdrożeniu, tak aby zachować równe warunki w całej UE. EUNB zachowa także swoją rolę mediatora pomiędzy różnymi organami nadzoru. W związku z tym zasady głosowania EUNB trzeba dostosować tak, aby umożliwić sprawiedliwą reprezentację i skuteczne podejmowanie decyzji w ramach jednolitego rynku usług finansowych. 2

3 Istotne jest również to, by taki scentralizowany nadzór umożliwiał niezakłóconą ciągłość między polityką mikroostrożnościową i makroostrożnościową oraz przyczyniał się do wzmocnienia funkcjonowania ERRS. Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja banków Komisja Europejska przedłożyła już wniosek dotyczący naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, który zapewni (i) stosowanie najlepszych praktyk i lepsze narzędzia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w celu ochrony podatników (np. udział sektora prywatnego, tworzenie banków pomostowych itp.) oraz (ii) spójność systemów krajowych w celu ułatwienia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w państwie członkowskim pochodzenia / przyjmującym państwie członkowskim, a także zarządzania w sytuacjach kryzysowych o charakterze transgranicznym. Krajowe fundusze na cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które proponuje dyrektywa, zagwarantują również, że koszty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji będą ponoszone przede wszystkim przez sektor prywatny. W sytuacji, gdy nadzór faktycznie przechodzi w ręce jednolitego mechanizmu nadzorczego, konieczny byłby wspólny urząd ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków dysponujący odpowiednim mechanizmem ochronnym po to, by decyzje w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji były na pewno podejmowane szybko, w sposób bezstronny i w najlepszym interesie wszystkich. Na etapie przejściowym i po utworzeniu skutecznego jednolitego mechanizmu nadzorczego, europejski mechanizm stabilności będzie miał możliwość bezpośredniego dokapitalizowania banków, co byłoby uzależnione od spełnienia odpowiednich warunków. Mechanizmy gwarantowania depozytów Wiarygodne systemy gwarantowania depozytów mogą odegrać istotną rolę zapobiegawczą w kontekście stabilności systemu finansowego. Wniosek ustawodawczy w sprawie harmonizacji krajowych systemów gwarantowania depozytów jest ważnym krokiem w kierunku realizacji tego celu. Ustanawia on mocną ogólną zasadę, zgodnie z którą takie systemy powinny być wystarczające finansowane z wkładów pochodzących od sektora finansowego, przy zapewnieniu równych warunków dla poszczególnych systemów. Ogólnie rzecz biorąc, utworzenie zintegrowanych ram finansowych ma ważne skutki fiskalne, gospodarcze i polityczne, w związku z czym nie można ich planować w oderwaniu od działań zmierzających do wypracowania lepiej zintegrowanych ram fiskalnych i gospodarczych oraz zwiększenia odpowiedzialności politycznej. Podział ryzyk związanych z sektorem bankowym bez skuteczniejszej dyscypliny fiskalnej mógłby w przeciwnym razie skutkować negatywnymi bodźcami dla państw. 3

4 II. Zintegrowane ramy budżetowe Kryzys wyraźnie pokazał wysoki stopień współzależności między krajami strefy euro, a nawet poza tą strefą. Pokazał, że krajowe polityki budżetowe są kwestią wspólnego zainteresowania o podstawowym znaczeniu. Wskazuje to na potrzebę uzupełnienia obecnych ram nadzorowania i koordynowania polityk budżetowych ramami, które w większym stopniu zakładają koordynację ex ante, zgodnie z tym, co zaproponowano w dwupaku ; konieczne jest również stopniowe przechodzenie do pełnych, zintegrowanych ram budżetowych. Zapewni to należyte polityki budżetowe na szczeblu krajowym i europejskim, a tym samym przyczyni się do trwałego wzrostu gospodarczego i stabilności makroekonomicznej. Historia innych unii walutowych pokazuje, że istnieją różne sposoby dążenia do unii fiskalnej. Stopień scentralizowania instrumentów budżetowych i uzgodnień dotyczących solidarności fiskalnej względem negatywnych wstrząsów makroekonomicznych i finansowych jest różny w różnych uniach walutowych. Niepowtarzalne cechy UGW uzasadniałyby szczególne podejście. Wzmocnione zarządzanie gospodarcze W krótkim terminie priorytetem jest ukończenie prac nad nowymi działaniami na rzecz wzmocnionego zarządzania gospodarczego i ich realizacja. Znaczące usprawnienia w opartych na zasadach ramach dla polityk fiskalnych w UGW już zostały uchwalone ( sześciopak ) lub uzgodnione (traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu) w ciągu kilku ostatnich lat, a przedmiotem większej uwagi było zapobieganie zakłóceniom równowagi budżetowej, kwestie związane z zadłużeniem, lepsze mechanizmy egzekwujące oraz większa odpowiedzialność w poszczególnych krajach w zakresie unijnych przepisów. Pozostałe elementy dotyczące wzmocnienia zarządzania fiskalnego w strefie euro ( dwupak ), w przypadku których proces ustawodawczy jest w toku powinny być pilnie sfinalizowane i starannie wprowadzone w życie. Te nowe ramy zarządzania zapewnią koordynację rocznych budżetów państw członkowskich strefy euro w trybie ex ante i zwiększą nadzór nad państwami tej strefy, które doświadczają trudności finansowych. Potencjał fiskalny Samo wzmocnienie dyscypliny jednak nie wystarczy. W dłuższej perspektywie trzeba przeanalizować możliwość podjęcia dodatkowych kroków, aby wzmocnić zarządzanie gospodarcze, poprzez stopniowe rozwijanie potencjału fiskalnego dla UGW. Taki potencjał fiskalny mógłby przyjąć kilka form i w ramach przygotowań do grudniowego posiedzenia Rady Europejskiej trzeba by bardziej szczegółowo zbadać różne warianty. 4

5 Stanowiłby on wsparcie dla nowych funkcji fiskalnych, których nie obejmują wieloletnie ramy finansowe. Trzeba będzie przeanalizować sposoby rozwoju takiego potencjału w ramach UE i jej instytucji. Jedną z funkcji takiego nowego potencjału fiskalnego mogłoby być ułatwianie dostosowań do wstrząsów specyficznych dla poszczególnych krajów poprzez zapewnienie pewnego stopnia absorpcji na poziomie centralnym. W UGW działania w odpowiedzi na wstrząs symetryczny, który dotyka jednocześnie wszystkie kraje, powinny być podejmowane w ramach polityki pieniężnej, podczas gdy w kontekście wstrząsów gospodarczych w konkretnym kraju stosowne działania w pierwszej kolejności obarczają krajowy budżet. Europejski mechanizm stabilności jest instrumentem zarządzania w sytuacji kryzysowej i nie został stworzony do pełnienia takiej funkcji amortyzatora wstrząsów. Co więcej, niski stopień mobilności pracowników między krajami i strukturalne przeszkody w zakresie elastyczności cen sprawiają, że mechanizmy dostosowań gospodarczych są mniej skuteczne niż w innych uniach walutowych. Amortyzacja wstrząsów asymetrycznych na poziomie centralnym stanowiłaby formę ograniczonej solidarności fiskalnej przejawianej w cyklach koniunkturalnych i zwiększyła odporność gospodarczą UGW. Elementy podziału ryzyka fiskalnego mogą i powinny być tak ukształtowane, by nie prowadziły do trwałych transferów między krajami i by nie osłabiały bodźców do eliminowania słabości strukturalnych. Kolejną ważną funkcją takiego potencjału fiskalnego byłoby ułatwianie reform strukturalnych, które zwiększają konkurencyjność i potencjalny wzrost gospodarczy w odniesieniu do zintegrowanych ram polityki gospodarczej (zob. część III poniżej). Właściwie działająca funkcja amortyzatora wstrząsów wymagałaby dalszego zbliżenia między strukturami i politykami gospodarczymi państw członkowskich. W związku z tym te dwa cele, czyli amortyzacja wstrząsów i wspieranie reform strukturalnych, wzajemnie się uzupełniają i wzmacniają. Utworzenie takiego nowego potencjału fiskalnego nie powinno osłabiać wymogu przestrzegania zasad fiskalnych i dyscypliny fiskalnej w poszczególnych państwach członkowskich. Jednym z kluczowych aspektów przyszłego potencjału fiskalnego, który będzie trzeba starannie przeanalizować, byłaby jego ewentualna zdolność do zaciągania pożyczek. W tym kontekście zasada zrównoważonego budżetu, zapisana zarówno w pakcie stabilności i wzrostu, jak i w traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu, musiałaby mieć zastosowanie do takiego potencjału fiskalnego. Pełne zintegrowane ramy budżetowe wymagałyby ustanowienia organu skarbowego o wyraźnie zdefiniowanych obowiązkach fiskalnych. 5

6 Bezpieczne i płynne aktywa finansowe dla strefy euro Zasugerowano, że utworzenie faktycznych bezpiecznych i płynnych aktywów dla strefy euro mogłoby przyczynić się do ograniczenia negatywnych sprzężeń zwrotnych między bankami a finansami publicznymi, co było jednym ze źródeł rozprzestrzeniania się obecnego kryzysu. W tym kontekście można by uważniej przeanalizować łączenie w ograniczonym stopniu i z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków niektórych krótkoterminowych instrumentów długu państwowego (np. bonów skarbowych). Wymagałoby to w większym stopniu wspólnego podejmowania decyzji w sprawie budżetów, w oparciu o przepisy dwupaku dotyczące analizowania wstępnych planów budżetowych i koordynacji emisji długu w trybie ex ante. Pojawiły się również propozycje, by warunkowo i na zasadzie tymczasowej zastosować wobec istniejącego długu państwowego stopniowe rolowanie w kierunku funduszu amortyzacji zadłużenia obejmującego odziedziczone długi zgromadzone przez większość państw członkowskich w okresie poprzedzającym kryzys finansowy i zadłużeniowy oraz w jego trakcie. III. Zintegrowane ramy polityki gospodarczej Aby Unia pozostała bardzo atrakcyjną społeczną gospodarką rynkową i aby zachować europejski model społeczny, musi ona być konkurencyjna w skali światowej; unia walutowa natomiast musi unikać nadmiernych rozbieżności w konkurencyjności między poszczególnymi państwami członkowskimi, tak aby każdy kraj mógł sprawnie i szybko dostosowywać się do wstrząsów. Chodzi tutaj między innymi o elastyczność cen we wszystkich obszarach gospodarki, a także zdolność do radzenia sobie z bańką na rynku aktywów i bańką kredytową. Należy osiągnąć delikatną równowagę między potrzebą utrzymania niezależności prowadzenia polityki i zdolnościami dostosowawczymi państw członkowskich a możliwościami wdrażania środków mających zapobiegać potęgowaniu się zakłóceń równowagi i ułatwiać korekty cen i kosztów. Kluczowe znaczenie ma dopilnowanie, by krajowe polityki były ukierunkowane na silny i trwały wzrost gospodarczy, konkurencyjność i zatrudnienie oraz by nie zagrażały stabilności finansowej strefy euro jako całości. Reformy ram nadzoru UE Kryzys uwidocznił niedoskonałości poprzednich ram polityki gospodarczej i doprowadził do szeregu reform ram nadzoru UE, których zwieńczeniem było stworzenie zintegrowanego europejskiego semestru obejmującego zalecenia dla poszczególnych krajów i procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej wraz z sankcjami, w celu wykrywania i korygowania ewentualnych szkodliwych zakłóceń równowagi. Nowy impuls nadano także paktowi euro plus, który został już włączony do europejskiego semestru. Dokonywanie pełnej oceny nowo wprowadzonych mechanizmów nadzoru jest przedwczesne. 6

7 Z pierwszych sygnałów można jednak wnosić, że istnieje szereg obszarów, w których korzystne byłoby zwiększenie eksponowania, uprawnień i wpływu tych procedur. Wskaźniki dotyczące jakości instytucjonalnej, rynku pracy i klimatu biznesowego wskazują na to, że w całej UE istnieją słabe punkty oraz znaczne różnice między poszczególnymi państwami członkowskimi. Ukończenie prac nad jednolitym rynkiem jest skutecznym sposobem stawienia czoła niektórym z tych problemów. Priorytetem jest szybkie wdrożenie środków zawartych w Pakcie na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia z czerwca 2012 r. Wspieranie reform strukturalnych przez ustalenia o charakterze umownym Obok ukończenia prac nad jednolitym rynkiem, sprawne funkcjonowanie UGW wymaga większej koordynacji, spójności i skuteczniejszego egzekwowania środków w dziedzinie polityki gospodarczej. W tym kontekście, tak jak wspomniano podczas konsultacji dwustronnych, należy rozważyć koncepcję zakładającą, że państwa członkowskie strefy euro miałyby zawierać z instytucjami UE indywidualne ustalenia o charakterze umownym w sprawie reform wspierających wzrost gospodarczy i zatrudnienie, które państwa te zobowiązują się podejmować, i ich realizacji. Działania te mogłyby obejmować wspieranie reform w drodze ograniczonych, czasowych, elastycznych i ukierunkowanych zachęt finansowych. Ustalenia takie mogłyby być powiązane z reformami określonymi w zaleceniach dla poszczególnych krajów przedstawionych przez Radę i opierać się na procedurach UE, takich jak plany działań naprawczych w ramach procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi lub program partnerstwa gospodarczego. Zintegrowane ramy polityki gospodarczej, w tym koordynacja ex ante głównych reform polityki gospodarczej o istotnych efektach rozlania na strefę euro, także pomogłyby ukierunkowywać polityki w takich obszarach jak mobilność pracowników lub koordynacja podatkowa. Z takich mechanizmów koordynacji mogłyby korzystać państwa członkowskie, które jeszcze nie przyjęły euro. Wzmocnienie polityki makroostrożnościowej Zintegrowane ramy polityki gospodarczej przyczyniają się także do unikania znacznego i nagłego potęgowania się zakłóceń równowagi, którego źródłem mogą być niedostateczne warunki finansowe na szczeblu krajowym. Możliwym działaniem zgodnym z rozwojem zintegrowanych ram finansowych mogłoby być intensywniejsze stosowanie narzędzi w zakresie polityki makroostrożnościowej. Udostępnienie takich narzędzi przyszłemu wspólnemu organowi nadzorczemu jak przewiduje to obecnie projekt aktu prawnego dotyczącego jednolitego mechanizmu nadzorczego przedstawiony przez Komisję w istotny sposób zwiększyłoby efekty polityki makroostrożnościowej. Pomogłoby to lepiej zarządzać ewoluowaniem w szczególności ryzyka kredytowego i ryzyka związanego z ceną aktywów, które ponoszą poszczególne kraje. W tym kontekście ERRS powinna odgrywać coraz większą rolę. 7

8 IV. Legitymacja i rozliczalność demokratyczna Zasadniczo demokratyczna kontrola i rozliczalność powinny odbywać się na poziomie, na którym podejmowane są decyzje. Oznacza to odwoływanie się do funkcji Parlamentu Europejskiego, jeżeli chodzi o rozliczalność za decyzje podejmowane na szczeblu europejskim, lecz także, w stosownych przypadkach, utrzymanie i zapewnienie kluczowej roli parlamentów narodowych. Traktat z Lizbony wprowadził już ulepszenia pod względem rozliczalności demokratycznej UE, zarówno w odniesieniu do Parlamentu Europejskiego, jak i parlamentów narodowych. Zwiększonej jeszcze roli instytucji UE musi towarzyszyć proporcjonalne zaangażowanie Parlamentu Europejskiego w realizację procedur UE. Na podstawie art. 13 traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu oraz Protokołu nr 1 do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej można także podjąć z poszanowaniem metody wspólnotowej szereg konkretnych działań, aby zwiększyć stopień współpracy między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim. W związku z tym należy przeanalizować sposoby zadbania o to, by zalecenia przyjmowane w kontekście europejskiego semestru były przedmiotem debaty na forum Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych. Należy nadal usprawniać zarządzanie w ramach strefy euro w myśl oświadczenia ze szczytu państw strefy euro z dnia 26 października 2011 r. oraz zgodnie z traktatem o stabilności, koordynacji i zarządzaniu. Aktywny i otwarty dialog społeczny także byłby korzystny dla ram zarządzania. V. Dalsze działania Na podstawie niniejszego sprawozdania okresowego oraz z uwzględnieniem wymiany poglądów, która odbędzie się na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach października, i konkluzji tej Rady Europejskiej, na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach grudnia zostanie przedstawiony konkretny harmonogram działań prowadzących do wypracowania faktycznej unii gospodarczej i walutowej. W ramach działań przygotowawczych będą prowadzone nieformalne konsultacje z państwami członkowskimi i Parlamentem Europejskim. Może także nastąpić wymiana poglądów z innymi głównymi zainteresowanymi podmiotami. 8