STANOWISKO RZĄDU. 27 października 2009 r. 20 stycznia 2010 r. Sygnatury. Instytucja wiodąca Ministerstwo Finansów

Transkrypt

1 STANOWISKO RZĄDU I. METRYKA DOKUMENTU Tytuł Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Banku Centralnego Unijne ramy transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym Data przekazania dokumentu przez Data przyjęcia stanowiska przez Sekretariat Generalny Rady UE Komitet Europejski Rady Ministrów 27 października 2009 r. 20 stycznia 2010 r. Komisja Europejska Sygnatury COM(2009) 561 Rada UE 15049/09 Instytucja wiodąca Ministerstwo Finansów Instytucje współpracujące Narodowy Bank Polski II. CEL DOKUMENTU Kryzys na międzynarodowych rynkach finansowych postawił przed Unią Europejską istotne wyzwania oraz ujawnił brak skutecznych mechanizmów zarządzania kryzysowego wobec transgranicznych instytucji finansowych w UE. Koordynacja krajowych działań uzupełniona o bezpośrednie działania ze strony Unii Europejskiej okazała się być skuteczną strategią w walce z obecnym kryzysem finansowym, jednak w obecnej sytuacji niezbędne jest podjęcie dalszych działań mających na celu przeciwdziałanie kolejnym etapom kryzysu oraz umożliwiających przeciwdziałanie im w przyszłości. W związku z powyższym w dniu 27 października 2009 r. Komisja Europejska przedstawiła dokument Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the European Court of Justice and the European Central Bank - An EU Framework for Cross-Border Crisis Management in the Banking Sector, wskazujący na konieczność usunięcia braków ujawnionych przez kryzys sektora bankowego poprzez przeprowadzenie zasadniczych reform regulacji i nadzoru 1

2 rynków finansowych. W opinii KE strategia mająca wyprowadzić europejski sektor finansowy z kryzysu musi być konsekwentnie realizowana poprzez opracowanie zasad postępowania naprawczego gwarantujących, że wszystkie właściwe organy będą skutecznie koordynować swoje działania i dysponować odpowiednimi narzędziami szybkiej interwencji w przypadku upadłości banku, czego celem jest ograniczenie do minimum uciekania się przez państwa do wyjątkowych środków, jakie były konieczne w ostatnim kryzysie. Komisja stwierdza, że niezbędne są zmiany umożliwiające skuteczne zarządzanie kryzysowe i prowadzenie postępowania naprawczego lub też umożliwiające kontrolowaną likwidację upadającego banku transgranicznego. Głównym kierunkiem działań wskazanym przez Komisję Europejską jest zagwarantowanie, że wszystkie krajowe organy nadzoru będą dysponować odpowiednimi narzędziami identyfikowania problemów w bankach na wystarczająco wczesnym etapie i interweniowania w celu przywrócenia dobrej sytuacji instytucji finansowej lub grupy bądź zapobiegnięciu dalszemu pogarszaniu się jej sytuacji. W opinii Komisji Europejskiej takie działanie będzie wymagało dokonania zmian w systemie nadzoru nad kapitałem banków. Tym podstawowym zmianom może również towarzyszyć opracowanie ram umożliwiających wewnątrzgrupowe transfery aktywów w ramach wsparcia finansowego lub wsparcia płynności, zanim problemy poszczególnych podmiotów wchodzących w skład grupy staną się trudne do rozwiązania. Komisja Europejska kładzie również nacisk na zagwarantowanie, że upadłość banków transgranicznych nie doprowadzi do poważnego zakłócenia w świadczeniu podstawowych usług bankowych lub do efektu domina obejmującego cały system finansowy. Może to wymagać opracowania unijnych ram postępowania naprawczego, a także środków służących usunięciu przeszkód w prowadzeniu skutecznego transgranicznego postępowania naprawczego, wynikających z terytorialnego i skoncentrowanego na poszczególnych jednostkach podejścia do niewypłacalności, oraz wypracowania ustaleń dotyczących finansowania postępowań naprawczych, w tym podziału bezpośrednich kosztów budżetowych pomiędzy państwa członkowskie. W Komunikacie An EU Framework for Cross-Border Crisis Management in the Banking Sector Komisja Europejska wskazuje trzy obszary, w których powinny nastąpić zmiany umożliwiające skuteczne zarządzanie kryzysowe i prowadzenie postępowania naprawczego lub też umożliwiające kontrolowaną likwidację upadającego banku transgranicznego: 1. Wczesną interwencję, obejmującą podejmowane przez organy nadzoru działania ukierunkowane na przywrócenie stabilności i dobrej sytuacji finansowej instytucji w momencie nawarstwiania się jej problemów, w tym transfery aktywów między wypłacalnymi podmiotami wchodzącymi w skład grupy na potrzeby udzielenia wsparcia finansowego. Działania te podejmowane byłyby zanim spełnione zostałyby warunki progowe wszczęcia postępowania naprawczego i przed niewypłacalnością bądź prawdopodobną niewypłacalnością instytucji. Nowoutworzony Europejski Organ Nadzoru Bankowego mógłby mieć udział w koordynowaniu wczesnej interwencji nadzorczej w grupie transgranicznej. 2. Postępowanie naprawcze, obejmujące środki podejmowane przez krajowe organy prowadzące postępowanie naprawcze na potrzeby zarządzania sytuacją kryzysową w instytucji bankowej w celu ograniczenia wpływu tej sytuacji na stabilność finansową i, w stosownych przypadkach, w celu ułatwienia kontrolowanej likwidacji całości lub części instytucji. Środki te wykraczają poza ramy nadzoru bankowego i mogą być podejmowane przez organy inne niż organy nadzoru, jednak w żaden sposób nie wyklucza się udziału organów nadzoru. 3. Niewypłacalność, obejmującą reorganizację i likwidację przeprowadzane w ramach obowiązujących zasad postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności. 2

3 III. DOKUMENTY POWIĄZANE Dokument Roboczy Służb Komisji Dokument towarzyszący komunikatowi Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Banku Centralnego Unijne ramy transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym Ocena Skutków. IV. STANOWISKO RZĄDU Rząd Rzeczypospolitej Polskiej co do zasady popiera działania zmierzające do usprawnienia i doprecyzowania zasad dotyczących transgranicznej współpracy w zakresie zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym. W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej konieczne jest bowiem podejmowanie skutecznych działań zmierzających do zwalczenia skutków kryzysu finansowego i odbudowania zaufania do rynków finansowych jak również stworzenie narzędzi zapobiegających powstaniu kolejnych zagrożeń w sektorze finansowym. Niemniej jednak, zdaniem Rządu Rzeczpospolitej Polskiej, zaproponowane w dokumencie działania, chociaż skoordynowane na poziomie Unii Europejskiej, powinny dawać możliwość odpowiedniego ich dostosowania do struktury i stopnia rozwoju rynków finansowych oraz sytuacji gospodarczej w poszczególnych państwach członkowskich. Działania te nie powinny również skupiać się wyłącznie na doraźnych rozwiązaniach, lecz doprowadzać do zapewnienia trwałych korzyści w przyszłości. W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej przedstawione w Komunikacie Komisji Europejskiej propozycje wydają się być konstrukcją opartą wyłącznie o perspektywę spółki matki, dominującej w transgranicznej grupie finansowej. W tym kontekście Rząd Rzeczypospolitej Polskiej za szczególnie wrażliwą dla państw goszczących instytucje kredytowe uznaje kwestię transferu aktywów oraz stworzenia ram dla prowadzenia jednolitego postępowania reorganizacyjnego lub likwidacyjnego w odniesieniu do wszystkich podmiotów wchodzących w skład transgranicznej grupy bankowej. W sytuacji, w której problemy dotyczą wyłącznie podmiotu dominującego, a nie obejmują podmiotów zależnych, ww. mechanizm likwidacji może powodować przeniesienie ryzyka na rynki, na których działają podmioty zależne. Komunikat Komisji Europejskiej nie zawiera jednak żadnej propozycji dotyczącej ewentualnego podziału kosztów upadku danej grupy bankowej lub poszczególnych jej podmiotów, co jest bardzo ważne w kontekście utworzenia ram zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym. W opinii Rzeczypospolitej Polskiej niezwykle ważne jest opracowanie właściwych mechanizmów funkcjonowania systemów gwarantowania depozytów w Unii Europejskiej. Systemy te powinny być istotnym podmiotem w postępowaniu naprawczym, wzbogacającym narzędzia stosowane w trakcie takiego postępowania o instrumenty pomocowe, w tym o charakterze kapitałowym. Szczególną uwagę warto zwrócić na instrument pomocowy zastosowany w Polsce zakładający, że instytucja gwarancyjna może udzielić pomocy finansowej dla banku przejmującego inny bank w trudnej sytuacji finansowej. Pozytywne doświadczenia Polski w zakresie wykorzystania tego instrumentu powodują, że w opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej należałoby w drodze harmonizacji dopuścić stosowanie go we wszystkich krajach członkowskich. Jednocześnie przy finansowaniu transgranicznego postępowania naprawczego należy w pierwszej kolejności zaangażować sektor prywatny, a dopiero po wyczerpaniu rozwiązań rynkowych należy zwracać się ku interwencji władz zakładającej wykorzystanie środków publicznych. Wskazane jest wprowadzenie możliwości nałożenia dodatkowych obciążeń na podmioty dominujące w grupie finansowej oraz inne instytucje ważne systemowo. Obciążenie to odzwierciedlałoby możliwość zaangażowania ww. podmiotów w mechanizmie podziału kosztów. 3

4 W odniesieniu do szczegółowych pytań zawartych w Komunikacie Komisji Europejskiej Rząd Rzeczypospolitej Polskiej przedstawia następujące stanowisko: WCZESNA INTERWENCJA ORGANÓW NADZORU Narzędzia wczesnej interwencji Jakimi dodatkowymi narzędziami powinny dysponować organy nadzoru, aby rozwiązać narastające trudności? W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej należy rozważyć możliwość silniejszej ingerencji nadzorczej w transgranicznej instytucji finansowej w miarę obniżania się jej współczynników wypłacalności. Za celową uznać należy harmonizację w ramach UE uprawnień organów nadzoru nad instytucjami finansowymi w zakresie żądania przedłożenia przez instytucję planu przywrócenia prawidłowej sytuacji finansowej grupy. Warunkiem wprowadzenia wspólnotowych regulacji w tym zakresie jest opracowanie wspólnych standardów oceny kondycji finansowej instytucji przez organy nadzoru działające w państwach członkowskich UE. W tym zakresie Rząd Rzeczypospolitej Polskiej popiera określenie przez europejskie organy nadzoru wspólnych wskaźników lub progów oraz uzgodnionej terminologii, wyraźnie wskazujących kiedy i w jaki sposób należy interweniować w odniesieniu do banku transgranicznego. Procedura oceny nie powinna opierać się jedynie na wskaźnikach ilościowych, tym niemniej osiągnięcie kolejnych poziomów wskaźników ilościowych powinno powodować określone działania nadzorcze, z czego wszyscy uczestnicy procesu powinni ex ante zdawać sobie sprawę. Po osiągnięciu określonego poziomu współczynnika wypłacalności, nadzór bankowy byłby zobligowany do przeprowadzenia oceny wartości banku. Szacunki te powinny być aktualizowane. W przypadku dalszego pogorszenia się sytuacji banku aktualne szacunki wartości banku stanowiłyby podstawę do podjęcia decyzji dot. działań restrukturyzujących bank. Zaletą procesu silniejszej ingerencji nadzorczej w działającej instytucji bankowej jest przewidywalność i nieuchronność zachowań nadzorczych, co z kolei powinno wpływać dyscyplinująco na zachowania właścicieli instytucji bankowej objętej tą procedurą, jak i ułatwiać identyfikację momentu rozpoczęcia restrukturyzacji banku. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej wspiera także dokonanie przeglądu nadzoru nad oddziałami banków transgranicznych w świetle niewystarczającej współpracy pomiędzy władzami państwa przyjmującego i państwa macierzystego oraz kwestii uprawnień państwa przyjmującego do skutecznej interwencji w sytuacjach nadzwyczajnych. W tym zakresie dostrzegamy natychmiastową konieczność poprawy europejskiej legislacji w celu usunięcia niedociągnięć przepisów określających funkcjonowanie oddziałów instytucji kredytowych, które objawiły się w trakcie kryzysu banków islandzkich. Poprawa ta powinna prowadzić do uzyskania kompetencji nadzoru lokalnego do możliwości wnioskowania lub w wyjątkowych sytuacjach żądania (wydania decyzji nakazującej) przekształcenia oddziału w podmiot zależny. Jaka powinna być procedura korzystania z tych narzędzi? W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej procedury powinny być uruchamiane po osiągnięciu określonych poziomów wskaźników ostrożnościowych o charakterze ilościowym lub zaistnieniu określonych zdarzeń/zjawisk mogących mieć negatywny wpływ na kondycję finansową banku. Należy również zaznaczyć, że czynnikiem wskazującym na konieczność dokonania przeglądu nadzoru nad oddziałami banków transgranicznych w świetle niewystarczającej współpracy pomiędzy władzami państwa przyjmującego i państwa macierzystego oraz kwestii uprawnień państwa przyjmującego do skutecznej interwencji w sytuacjach nadzwyczajnych powinien być rozmiar aktywów oddziału mierzony udziałem we wszystkich aktywach lokalnego sektora bankowego. 4

5 Jakie znaczenie mają plany ewentualnej likwidacji ( testamenty ) jako narzędzie zarządzania kryzysowego? Rząd Rzeczypospolitej Polskiej popiera ideę tworzenia planów likwidacji ( testamentów ) transgranicznych instytucji bankowych o znaczeniu systemowym. Testamenty mogą być bardzo pomocnym narzędziem zarządzania kryzysowego na etapie restrukturyzacji instytucji bankowej, tym niemniej powinny być one traktowane jako instrumenty pomocnicze. Plany takie sprzyjałyby poprawie ładu korporacyjnego, ułatwiały sprawne przeprowadzenie programów naprawczych, a w razie konieczności umożliwiałyby sprawną i szybką sprzedaż lub przejęcie danego banku. Plan powinien usprawnić również współpracę między nadzorcami, ministrami finansów oraz szefami systemów gwarantowania depozytów w czasie trwania likwidacji, w szczególności, gdyby dotyczył całej grupy bankowej, a nie tylko wybranego banku wchodzącego w jej skład. W praktyce testamenty poszczególnych członków grupy mogłyby zostać zagregowane na poziomie grupy pozwalając na uzyskanie grupowego testamentu określającego plan upadłościowy skoordynowany z przepisami krajowymi. Taki plan jasno wskazywałby kto poniesie koszty likwidacji całej grupy. W ten sposób istniałaby możliwość otrzymania zharmonizowanego reżimu dla niewypłacalności transgranicznej grupy bankowej. Niemniej jednak dla utworzenia testamentów, które mogłyby zostać zrealizowane w sytuacji kryzysowej kluczową kwestią może być wymóg uproszczenia struktur organizacyjnych banków do tego stopnia, aby poszczególne rodzaje działalności bankowej (finansowej) były prowadzone w osobnej formie prawnej. W tym celu można zastosować koncepcję tzw. nonoperational holding company (NOHC). Grupy finansowe mogłyby prowadzić różną działalność (kredytowa, inwestycyjna, asset management) w formie oddzielnych podmiotów prawnych, których akcje posiadałaby spółka holdingowa. Nie prowadziłaby ona poza tym żadnej innej działalności. Taka struktura pozwoliłaby na łatwiejszą restrukturyzację, sprzedaż lub upadłość poszczególnych podmiotów holdingu nieprowadzących działalności depozytowej. W przypadku banku depozytowego należałoby ograniczyć ryzyko upadłości poprzez zastosowanie specjalnego rozwiązania ustawowego dotyczącego restrukturyzacji i likwidacji banków. Wewnątrzgrupowe transfery aktywów Czy możliwe jest wypracowanie ram transferów aktywów? Jeśli tak, jakie kwestie należałoby uwzględnić? Rząd Rzeczypospolitej Polskiej uznaje kwestię transferu aktywów za szczególnie istotną i wrażliwą. W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej ewentualny transfer aktywów w ramach grupy bankowej działającej transgranicznie może mieć niekorzystny wpływ na podmiot transferujący aktywa za granicę. W pracach nad tym zagadnieniem szczególna uwaga zwrócona powinna być na zapewnienie mechanizmów, które chroniłyby oddział lub spółkę zależną przed potencjalnymi negatywnymi skutkami transferu aktywów do banku macierzystego lub innego oddziału lub spółki zależnej działającej w innym kraju Unii Europejskiej. W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej transfer aktywów w ramach grupy bankowej działającej transgranicznie mógłby być dopuszczalny wyjątkowo, jedynie w ściśle określonych sytuacjach (np. w celu zarządzania płynnością, a nie w sytuacji zagrożenia bankructwem). Transfer aktywów nie może przy tym zagrażać wypłacalności podmiotu transferującego, a na samą operację powinna być wymagana zgoda organu nadzorczego. Należy również zwrócić uwagę, że przy transferze aktywów niezmiernie istotne jest zabezpieczenie depozytów bankowych. 5

6 Dla stworzenia ww. możliwości istotne jest także wypracowanie odpowiedniej formuły prawnej, w oparciu o którą dokonywany miałby być transfer aktywów. W szczególności należałoby określić, czy transfer ten miałby oznaczać definitywne przesunięcie aktywów czy też raczej chodzi o ich powiernicze przeniesienie. Należy również wskazać, że potencjalny transfer aktywów będzie inaczej rozpatrywany w przypadku oddziału lub spółki zależnej posiadanej w 100% oraz spółki zależnej, w której występują akcjonariusze mniejszościowi. Powyższe przyczyny spowodowały odrzucenie zasad nadzoru grupowego proponowanego w ramach prac nad Solvency II. Zdaniem Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w pracach nad liberalizacją transgranicznego transferu aktywów szczególna uwaga zwrócona powinna być na zapewnienie mechanizmów, które chroniłyby oddział oraz spółkę zależną przed negatywnymi skutkami transferu aktywów do banku macierzystego lub innego oddziału działającego w innym kraju Unii Europejskiej. W dalszych pracach w opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej należałoby wykorzystać podstawowe warunki dla transgranicznego transferu aktywów w ramach grupy bankowej wskazane w Raporcie Komitetu ds. Ekonomicznych i Finansowych, High Level Working Group z 2007 r. ( Report on Developing EU Financial Stability Arrangements ). Warunki te są następujące: grupa bankowa jako całość według możliwie najlepszej oceny ex ante powinna być uznana za wypłacalną, powinna być osiągnięta zgoda władz kraju macierzystego oraz goszczącego co do tego, że transfer aktywów przyczyni się do rozwiązania kryzysu w grupie bankowej bez narażania wypłacalności oddziału lub spółki zależnej, z której transferowane są aktywa, powinna obowiązywać nieograniczona wymiana informacji pomiędzy nadzorcami w kraju macierzystym i goszczącym oraz pełne zrozumienie konsekwencji takiego transferu, odpowiednie banki centralne oraz ministerstwa finansów powinny być poinformowane o takim transferze, oddział lub spółka zależna transferująca aktywa powinna otrzymać gwarancje finansową w celu zminimalizowania wszelkich ryzyk, jakie łączą się z transferem aktywów do innego podmiotu w ramach transgranicznej grupy bankowej. Jakimi środkami ochronnymi powinni być objęci akcjonariusze i wierzyciele? W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, co do zasady, problemy, które w zakresie transferu aktywów mogą się pojawić w kontekście ochrony akcjonariuszy i wierzycieli, należy próbować rozwiązywać na zasadach ogólnych. Wprowadzanie szczególnych regulacji w tej kwestii w kontekście systematyki i kompleksowości systemu prawnego nie jest pożądane i mogłoby wpływać na obniżenie pewności obrotu prawnego. W związku z powyższym ewentualne zmiany w zakresie uprawnień przysługujących akcjonariuszom i wierzycielom powinny być wprowadzane na zasadzie szczególnych wyjątków. Transfer aktywów nie powinien odbywać się z naruszeniem interesów udziałowców instytucji transferującej. Decyzja w tej kwestii powinna być zastrzeżona co do zasady do kompetencji akcjonariuszy instytucji dokonującej transferu. Problem ochrony wierzycieli odnosi się do wierzycieli instytucji transferującej, ponieważ wskutek zmniejszenia jej aktywów zagrożone może okazać się zaspokojenie jej wierzycieli. W tym zakresie zastrzeżenia może budzić propozycja ograniczenia możliwości zaskarżenia transferu przez wierzycieli, przysługująca wierzycielom na podstawie ogólnych regulacji prawa cywilnego. Jednocześnie w przypadku ogłoszenia upadłości banku, do którego dokonany został transfer, zabezpieczenia dla transferu aktywów mogłyby być realizowane w pierwszym etapie postępowania upadłościowego, aby zabezpieczyć interesy cedenta aktywów w ramach grupy. Wprowadzając ewentualne rozwiązania ułatwiające transfer aktywów należałoby także zapewnić odpowiednio długi okres przejściowy przed wprowadzeniem zmian, ponieważ oznaczałyby one istotną zmianę uwarunkowań dla akcjonariuszy i wierzycieli. 6

7 POSTĘPOWANIE NAPRAWCZE WOBEC BANKÓW Dlaczego konieczne są działania na szczeblu UE w ramach postępowania naprawczego wobec banków? Cele ram postępowania naprawczego wobec banków Jakie główne cele i priorytety powinny mieć unijne ramy postępowania naprawczego wobec banków? W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej postępowanie naprawcze wobec instytucji kredytowych w pierwszym rzędzie służyć powinno realizacji celów ogólnych, w tym ochronie stabilności sektora bankowego nie tylko w poszczególnych państwach, ale także w Unii Europejskiej, eliminacji, bądź ograniczeniu ryzyka systemowego, a co się z tym łączy, efektu zakażenia. W tym zakresie szczególne znaczenie powinno zostać przypisane działaniom zapewniającym ochronę depozytów. Ogłoszenie upadłości instytucji kredytowej powinno być ostatecznością pojawiającą się w przypadku, gdy instrumenty podjęte w postępowaniu naprawczym nie dają nadziei na uzdrowienie. Za najważniejsze w tym względzie uznać należy to, żeby procedury naprawcze stosowane w państwach członkowskich były ze sobą w istotnym stopniu zharmonizowane, a upadłość pojawiała się dopiero jako efekt bezskuteczności postępowania naprawczego. Przy tym założeniu uniwersalność postępowania naprawczego oraz w miarę możliwości postępowania upadłościowego wobec instytucji kredytowych posiadających oddziały w różnych państwach członkowskich zapewni należytą realizację celów postępowania naprawczego. W związku z powyższym w ocenie Rządu Rzeczypospolitej Polskiej przy określaniu celów unijnych ram postępowania naprawczego wobec banków należałoby przyjąć następujące kryteria wyboru rozwiązania problemu transgranicznego kryzysu bankowego: Sposób postępowania władz publicznych w procesie restrukturyzacji banku powinien być ściśle powiązany ze sposobem postępowania nadzorczego na etapie wczesnej interwencji w banku i rozpoczynać się w momencie, gdy aktywa banku wystarczają nadal na zaspokojenie jego zobowiązań. Pomimo zagrożenia upadłością, istniejący system powinien pozwolić utrzymać organizację bankową w ruchu, ponieważ wartość działającego banku jest większa niż aktywów banku w upadłości. System powinien zapewniać kontynuację świadczenia usług bankowych dla klientów, co oznacza, że wszelkie zmiany wewnątrz banku (restrukturyzacja nadzorcza) powinny być możliwe do przeprowadzenia w ciągu w ciągu weekendu, czyli w czasie, gdy bank nie prowadzi działalności operacyjnej. Wszechstronny mechanizm naprawczy może generować efekt uboczny w postaci zjawiska pokusy nadużycia. Dlatego mechanizm ten powinien być tak skonstruowany, aby koszty wynikające ze wzrostu ryzyka pokusy nadużycia były mniejsze od pozytywnych skutków działań naprawczych. Aby zapewnić spełnienie tego warunku, mechanizm powinien zakładać obciążenie stratami głównie udziałowców, ale także wierzycieli banku, którzy nie są objęci systemowymi gwarancjami. System nie może generować zjawiska pokusy nadużycia (moral hazard), musi więc obciążać stratami głównie udziałowców, ale także wierzycieli banku, którzy nie są objęci systemowymi gwarancjami. Koszt finansowy restrukturyzacji banku dla udziałowców, ale także nieubezpieczonych kredytodawców, nie może być większy niż w przypadku upadłości banku. System powinien ograniczać konieczność interwencji publicznej dla zachowania stabilności systemu finansowego. System powinien maksymalnie ograniczać konieczność wykorzystania systemu gwarantowania depozytów, ponieważ oznacza to albo koszty dla banków (efekt zarażania) albo koszty publiczne. 7

8 System powinien pozwolić na rozwiązanie problemu tzw. instytucji za dużych by upaść (w tym zakresie możliwe jest wykorzystanie planów ewentualnej likwidacji ( testamentów ). System musi ułatwiać zarządzanie sytuacją kryzysową w grupie bankowej, w której zagrożenie kreowane jest przez bank-matkę lub spółkę zależną o dużym udziale w grupie. Jakie narzędzia postępowania naprawczego są niezbędne? Jakie są kluczowe narzędzia wymagane w ramach unijnych zasad postępowania naprawczego? Rząd Polski popiera opinię Międzynarodowego Funduszu Walutowego, że należy uwzględnić trzy podstawowe narzędzia w ramach unijnych zasad postępowania naprawczego: przejęcie upadającego banku lub jego działalności przez podmiot z sektora prywatnego, utworzenie banku pomostowego oraz prawo do podziału banku. Należy wskazać, że wymienione podstawowe narzędzia w ramach zasad postępowania naprawczego nie gwarantują ograniczenia pomocy publicznej, a pomoc publiczna dla instytucji finansowych powoduje wzrost ryzyka pokusy nadużycia. Warto zatem rozpatrzeć możliwość zastosowania rozwiązania wyraźnie ograniczającego tę pomoc i tym samym ryzyko pokusy nadużycia w postaci konwersji wierzytelności na kapitał banku przy wykorzystaniu należności nieubezpieczonych kredytodawców instytucji. W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej ważnym podmiotem w postępowaniu naprawczym, dotychczas rzadko wykorzystywanym w Europie, powinny być także systemy gwarantowania depozytów, które mogą wzbogacić narzędzia stosowane w trakcie takiego postępowania o instrumenty pomocowe, w tym o charakterze kapitałowym. W tym zakresie warto rozważyć harmonizację rozwiązań na poziomie wspólnotowym zakładająca funkcjonowanie systemów gwarantowania w szerszej formule, finansowanych w trybie ex ante. Przyjęcie takiego rozwiązania umożliwiłoby instytucjom gwarancyjnym we wszystkich krajach członkowskich podejmowanie podobnych działań zapobiegających upadłościom w sektorze bankowym. Szczególną uwagę warto zwrócić na instrument pomocowy zastosowany w Polsce zakładający, że instytucja gwarancyjna może udzielić pomocy finansowej dla banku przejmującego bank problemowy. Pozytywne doświadczenia Polski w zakresie wykorzystania tego instrumentu powodują, że w opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej należałoby w drodze harmonizacji umożliwić stosowanie go we wszystkich krajach członkowskich. Warunki progowe i termin wykorzystania narzędzi postępowania naprawczego Jakie są odpowiednie progi korzystania z narzędzi postępowania naprawczego? W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej wskaźniki uruchamiające użycie narzędzi naprawczych wobec instytucji finansowej powinny być oparte w pierwszej kolejności na ocenie wypłacalności instytucji finansowej. Wskazane jest jednocześnie połączenie progów regulacyjnych wynikających z oceny nadzorczej z dodatkowymi wskaźnikami (np. wycena akcji, ocena sytuacji panującej na rynku finansowym). Ewentualne wprowadzenie dodatkowych kryteriów na szczeblu unijnym wymagałoby jednak wcześniejszej inwentaryzacji i analizy rozwiązań stosowanych w poszczególnych krajach członkowskich. Dopiero na tej podstawie byłoby możliwe rozstrzygnięcie o wprowadzeniu na szczeblu unijnym bardziej szczegółowych kryteriów, zwłaszcza odnoszących się do sytuacji kryzysowej. W zakresie wypłacalności instytucji finansowej pierwszym progiem powinno być nałożenie narzutu kapitałowego zgodnie z wymogiem Filaru II, który określony jest w art. 123 Dyrektywy CRD. Przepisy CRD zakładają, że każda instytucja kredytowa samodzielnie określa wymóg Filaru II, który podlega jednak finalnej ocenie nadzorczej (art. 124 CRD). 8

9 Przy określaniu wymogu pod uwagę brane są wszystkie ryzyka na jakie narażona jest instytucja kredytowa jednak określony wymóg Filaru II zakłada znoszenie się ryzyk czyli tzw. efekt dywersyfikacji ryzyka. Należy zauważyć, że sam fakt nałożenia dodatkowego wymogu kapitałowego nie musi świadczyć, że zachodzi potrzeba wprowadzenia dalszego postępowania naprawczego. Co więcej, interwencje nadzoru wynikające z II Filaru mają wynikać z ocen dokonywanych raz do roku, czyli stosunkowo rzadkich. Narzut kapitałowy może być jednak również nałożony w wyniku bieżącej analizy nadzorczej w razie zidentyfikowania nieadekwatnej ekspozycji banku na ryzyko. Tego typu procedura przewidziana jest w przepisach CRD II (art. 129(3)) i może być traktowana jako pierwszy element planu naprawczego, mającego na celu doprowadzenie banku do stanu w którym staje się on stabilny. Drugim progiem powinna być informacja nadzorcza wskazująca, że wypłacalność instytucji określana według Filaru I zbliża się do minimum ustalonego w przepisach CRD (art. 75 CRD 2006/48/EC). Zgodnie z (art. 75(a)) Dyrektywy CRD ustalono minimum na poziomie 8%, gdzie najistotniejszy wkład stanowi ryzyko kredytowe jednak pod uwagę brane jest także ryzyko operacyjne i rynkowe. W opinii Rządu RP głównym zagrożeniem dla utrzymania kontroli nad wypłacalnością krajowych instytucji kredytowych należących do transgranicznych grup bankowych jest przeniesienie uprawnień umożliwiających egzekwowanie wymogu Filaru II, a następnie likwidacja egzekwowania wymogu Filaru I na mocy art. 69 CRD. Umożliwienie transferu aktywów wewnątrz grupy jest jednym z warunków koniecznych dla zastosowania art. 69 CRD do likwidacji egzekwowania wymogu Filaru I (patrz art. 69(a)). Ostatni próg powinien być oparty na wartości płynnych aktywów utrzymywanych przez instytucję. Należy jednak przyjąć, że prowadzenie postępowania naprawczego powinno być dopuszczalne także w sytuacji, w której istnieją już podstawy ogłoszenia upadłości. Dla osiągnięcia ww. celu niezbędnym wydaje się wprowadzenie w państwach członkowskich wspólnej zasady, zgodnie z którą z wnioskiem o ogłoszenie upadłości instytucji kredytowej może wystąpić wyłącznie organ nadzoru. Zakres ram postępowania naprawczego wobec banków Jaki powinien być zakres unijnych ram postępowania naprawczego? Czy postępowanie to powinno być ukierunkowane wyłącznie na banki przyjmujące depozyty (w odróżnieniu od innych regulowanych instytucji finansowych)? Jeśli tak, czy powinno mieć zastosowanie wyłączenie do transgranicznych grup bankowych czy również do pojedynczych podmiotów, które prowadzą działalność transgraniczną jedynie za pośrednictwem oddziałów? W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej unijne ramy postępowania naprawczego powinny być stosowane dla wszystkich instytucji finansowych, jak również w stosunku do grup instytucji finansowych (grup przedsiębiorstw), obejmujących formalnie odrębne pod względem prawnym podmioty, z zastrzeżeniem jednak różnego zaangażowania środków publicznych. Użycie środków publicznych jest zasadne w odniesieniu do banków depozytowych i traci na znaczeniu w stosunku do pozostałych instytucji np. banków inwestycyjnych. W związku z powyższym w ocenie Rządu Rzeczypospolitej Polskiej reżim w zakresie unijnych ram postępowania naprawczego powinien w pierwszej kolejności objąć banki prowadzące działalność depozytową. Wynika to z faktu, że ryzyko systemowe związane z działalnością banków depozytowych ma zupełnie inny charakter i skalę niż w przypadku innych instytucji finansowych. W konsekwencji, reżimy dotyczące rozwiązania sytuacji 9

10 problemowej powinny mieć istotnie różny charakter w przypadku banków depozytowych i pozostałych instytucji finansowych, w tym banków nieprowadzących działalności depozytowej. Reżim w zakresie rozwiązania sytuacji problemowej powinien ponadto odnosić się do wszelkich grup transgranicznych niezależnie od tego, w jakiej strukturze prawnej funkcjonują: oddziału czy spółki zależnej. Argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego rozwiązania jest fakt, że oba typy działalności zakładają gromadzenie depozytów od klientów lokalnego rynku finansowego mimo, że objęte są różnym zakresem nadzoru finansowego sprawowanego przez organy krajowe powodującym zróżnicowanie w swobodzie sprawowania pełnej kontroli nad wypłacalnością tych instytucji. Prawa zainteresowanych stron w procedurach postępowania naprawczego wobec banków Czy konieczne jest wprowadzenie odstępstw od pewnych wymogów nałożonych przez unijne dyrektywy dotyczące prawa spółek, a jeśli tak, jakie warunki lub bodźce powinny mieć zastosowanie do tego typu odstępstw? Jakie środki ochronne oraz mechanizmy kontrolne i odszkodowawcze byłyby odpowiednie w odniesieniu do akcjonariuszy, wierzycieli i kontrahentów? W ocenie Rządu Rzeczypospolitej Polskiej obecny kryzys pokazał, że kwestie związane z prawami udziałowców są niezwykle istotne w procesie rozwiązywania kryzysu i konieczność ich respektowania w istotny sposób utrudnia zarządzanie sytuacją kryzysową, gdy zagrożona jest stabilność finansowa. Należy zauważyć, że prawa te powinny współgrać z interesem publicznym, czyli nie stanowić bariery dla szybkiej interwencji władz nadzorczych, efektywnej restrukturyzacji banku i tym samym dla utrzymania jego działalności w podstawowym zakresie i zmniejszenia wpływu jego problemów na cały system finansowy. Jednocześnie na obecnym etapie prac, kwestia ochrony akcjonariuszy w przypadku postępowania naprawczego wobec instytucji kredytowych wymaga dalszej szczegółowej analizy. W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej należy unikać wprowadzania szerokich odstępstw od wymogów nałożonych przez unijne dyrektywy dotyczące prawa spółek. Osobnego rozpatrzenia wymaga jednak kwestia znaczących instytucji finansowych mających znaczenie systemowe ( zbyt dużych by upaść ) W przypadku ww. instytucji jak wcześniej zaznaczono wskazane jest stworzenia planów upadłościowych ( testamentów ). W takiej sytuacji udziałowcy z wyprzedzeniem wiedzieliby o procedurze naprawczej. W tej sytuacji udziałowcy ww. instytucji wiedzieliby o ryzyku związanym z pojawieniem się sytuacji problemowej. W związku z powyższym w przypadku decyzji o udzieleniu wsparcia publicznego prawa udziałowców do zablokowania takiej interwencji mogłyby być osłabione. Stosowanie środków postępowania naprawczego wobec grupy bankowej Jak można ulepszyć współpracę i komunikację między organami i urzędnikami przeprowadzającymi postępowanie naprawcze i postępowanie w przypadku stwierdzenia niewypłacalności transgranicznej grupy bankowej? W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do transgranicznej grupy bankowej niezbędne jest istnienie mechanizmu umożliwiającego ścisłą współpracę pomiędzy organami nadzoru (lub innymi podmiotami) prowadzącymi to postępowanie w różnych państwach. Współpraca i wymiana informacji pomiędzy wskazanymi instytucjami może zostać usprawniona w drodze opracowania swoistego kompendium wiedzy na temat rozwiązań funkcjonujących w poszczególnych państwach Unii Europejskiej odnoszącego się do reżimu prawno- 10

11 instytucjonalnego w zakresie rozwiązania sytuacji problemowej banków oraz przepisów prawa upadłościowego banków. Warte zauważenia jest uproszczenie i zharmonizowanie przepisów krajowych w tym zakresie. Jednocześnie dla usprawnienia komunikacji między poszczególnymi instytucjami istotne jest stworzenie transgranicznych norm ww. komunikacji bądź w formie indywidualnych porozumień poszczególnych instytucji w różnych krajach, bądź porozumienia ogólnoeuropejskiego w tym zakresie możliwe jest także włączenie instytucji odpowiedzialnej za gwarantowanie stabilności finansowej w poszczególnych państwach. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej stoi na stanowisku, że ww. komunikacja powinna być usprawniona w szczególności w sytuacjach kryzysowych, w których państwa udzielają wsparcia publicznego finansowym instytucjom transgranicznym. W ww. sytuacjach zainteresowane organy nadzoru powinny być informowane o takich wydarzeniach przed opinią publiczną. Czy konieczne i wykonalne jest prowadzenie zintegrowanego postępowania naprawczego wobec grup bankowych za pośrednictwem odpowiedniego europejskiego organu? Jeśli wariant ten nie zostanie uznany za wykonalny, jakie minimalne krajowe środki postępowania naprawczego w odniesieniu do transgranicznej grupy bankowej są konieczne? W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, ze względu na różnice między państwami członkowskimi w zakresie prowadzenia postępowania naprawczego trudno oczekiwać stworzenia w ramach UE szczególnego organu europejskiego, który prowadziłby postępowanie naprawcze w odniesieniu do transgranicznych grup bankowych. W tym zakresie, w pierwszej kolejności wskazane jest zharmonizowanie przepisów dotyczących postępowania naprawczego wobec grup bankowych oraz ewentualne wykorzystanie utworzonego nadzoru europejskiego. Kwestie rozwiązywania sytuacji problemowej w bankach i ewentualnego utworzenia European Resolution Authority są szczególnie istotne z punktu widzenia funkcjonowania systemów gwarantowania depozytów. Ponieważ w tej kwestii występuje znaczne zróżnicowanie rozwiązań krajowych, wydaje się, że dla utworzenia zharmonizowanego europejskiego reżimu w zakresie postępowania naprawczego wobec grup bankowych, w pierwszej kolejności wskazana jest dalsza harmonizacja zasad funkcjonowania systemów gwarantowania depozytów. Finansowanie transgranicznego postępowania naprawczego Jaki jest najwłaściwszy sposób zapewnienia transgranicznego finansowania środków postępowania naprawczego wobec banków? Jaką rolę powinno pełnić finansowanie ze strony sektora prywatnego? Czy wypracowanie ustaleń ex-ante dotyczących finansowania na wypadek kryzysu jest praktycznym rozwiązaniem? Jeśli nie, w jaki sposób rozwiązania wypracowane przez sektor prywatny najlepiej uwzględniłyby tę kwestię? Czy można osiągnąć większą jasność co do podziału obciążeń? Jeśli tak, czy najpilniejszą kwestią byłoby określenie zasad podziału obciążeń? W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej istotne wydaje się maksymalne skrócenie sytuacji kryzysowej w banku, tak by jego skutki oraz ryzyko użycia dodatkowych środków finansowych dla jego rozwiązania było jak najmniejsze. Należy również zwrócić uwagę, że w pierwszej kolejności rozwiązywania sytuacji kryzysowych nacisk powinien zostać położony na poszukiwania odpowiednich rozwiązań rynkowych. 11

12 W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej przy finansowaniu transgranicznego postępowania naprawczego należy zaangażować głównie sektor prywatny. Finansowanie to powinno być przy tym rozszerzone o finansowanie ze środków systemu gwarantowania depozytów ze względu na to, że systemy te gromadzą środki finansowe pochodzące z sektora prywatnego, zaś działają optymalizując cele publiczne. Ponadto, odnośnie propozycji finansowania lokalnych funduszy gwarancyjnych należy rozważyć pomysł rozszerzenia istoty funkcjonowania funduszy gwarancyjnych tak, by mogły one finansować również i restrukturyzację instytucji. Należy zaznaczyć, że wypracowanie ex-ante zasad finansowania przez sektor prywatny działań naprawczych, uwzględniających wielkość danej instytucji finansowej, jest rozwiązaniem praktycznym. Zasady te ułatwiłyby współpracę między instytucjami nadzorczymi i sektorem prywatnym, przyspieszając jednocześnie działania w sytuacji kryzysowej. W przypadku finansowania przez sektor prywatny wskazane jest rozważenie możliwości nałożenia dodatkowych obciążeń na podmioty dominujące w grupie finansowej oraz inne instytucje ważne systemowo. Obciążenie to odzwierciedlałoby możliwość zaangażowania ww. podmiotów w mechanizmie podziału kosztów. Jednocześnie w ocenie Rządu Rzeczypospolitej Polskiej dopiero po wyczerpaniu rozwiązań rynkowych należy zwracać się ku interwencji władz zakładającej wykorzystanie środków publicznych. W tym zakresie ważne jest ustalenie ex ante zasad angażowania się władz publicznych w procesy rozwiązywania kryzysów w systemie finansowym, w tym także reguł podziału kosztów fiskalnych kryzysu bankowego o zasięgu transgranicznym (burden sharing). W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do podziału kosztów, w ich ustalaniu powinny być brane pod uwagę zarówno kryteria ekonomiczne (np. udział aktywów spółki zależnej lub oddziału banku w aktywach całej grupy bankowej), jak również podział odpowiedzialności za nadzór ostrożnościowy nad grupą bankową. Wzięcie pod uwagę obu tych elementów umożliwi sprawiedliwy podział kosztów fiskalnych kryzysu i będzie uwzględniało także interes krajów goszczących. Należy podkreślić, że nadzorcy krajów goszczących mają ograniczoną kontrolę oraz narzędzia angażowania się w rozwiązywanie kryzysu w stosunku do na przykład oddziałów instytucji kredytowych, nad którymi nadzór sprawują odpowiednie władze kraju macierzystego. Koszty fiskalne ratowania takiego oddziału również powinien ponosić kraj macierzysty, i to w stopniu uwzględniającym nie tylko kryteria ekonomiczne. W tym kontekście uważamy, że wszelkie dalsze prace powinny odwoływać się do dotychczasowych ustaleń podjętych na szczeblu unijnym, a zapisanych zarówno w Raporcie EFC Komitet ds. Ekonomicznych i Finansowych, High Level Working Group z 2007 r. ( Report on Developing EU Financial Stability Arrangements ) jak i w Memorandum of Understanding z 2008 r. NIEWYPŁACALNOŚĆ Czy potrzebne są bardziej zintegrowane ramy w przypadku stwierdzenia niewypłacalności grup bankowych? Jeśli tak, w jaki sposób powinny być zaprojektowane? Czy powinny istnieć odrębne i niezależne zasady postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności banków transgranicznych? W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej kwestia stworzenia jednolitych ram unijnego postępowania upadłościowego, która miałaby dotyczyć całych grup bankowych jest jedną z najbardziej skomplikowanych kwestii poruszanych w Komunikacie. Dla państw goszczących instytucje finansowe, traktowanie bankowej grupy transgranicznej jako całości w postępowaniu upadłościowym, gdy tylko sama spółka dominująca lub jedynie wybrane spółki zależne są niewypłacalne, jest obarczone bardzo wysokim ryzykiem. Z punktu 12

13 widzenia stabilności finansowej kraju, w którym funkcjonuje wypłacalna część grupy, korzystne byłoby traktowanie każdej ze spółek osobno. Należy także zwrócić uwagę, że nie w każdej sytuacji możliwe będzie wydzielenie spółek bądź podział grupy transgranicznej z uwagi na skomplikowaną jej strukturę i umiejscowienie danej instytucji w danym państwie (kontakty i zależności gospodarcze z wieloma innymi podmiotami). W takiej sytuacji wprowadzenie dodatkowego systemu prawnego w zakresie upadłości i likwidacji, który miałby zastosowanie tylko do spółek wchodzących w skład transgranicznej grupy bankowej, tworzyłby poważne ryzyko systemowe i niepewność prawną dla innych podmiotów współpracujących z ww. grupą bankową. Pożądane natomiast są regulacje, które określiłyby szczegółowe pola współpracy organów prowadzących postępowanie upadłościowe wobec członka (członków) grupy przedsiębiorstw oraz koordynację przedsięwzięć. W związku z powyższym Rzeczpospolita Polska proponuje w pierwszej kolejności zwiększenie harmonizacji przepisów dotyczących upadłości we wszystkich krajach członkowskich Unii Europejskiej, co może być prostszym rozwiązaniem niż stworzenie dodatkowego 28 reżimu. Specyfika upadłości transgranicznej sprawia, że w odniesieniu do transgranicznych grup przedsiębiorstw muszą pojawić się pewne regulacje szczególne. Można to uzyskać bądź przez harmonizację regulacji w zakresie postępowania upadłościowego w odniesieniu do grup przedsiębiorstw, która to regulacja znajdowałaby zastosowanie także w odniesieniu do grup bankowych bądź przez harmonizację szczegółowych przepisów prawa upadłościowego dla banków (w szczególności transgranicznych grup bankowych). Ułatwieniem w tej kwestii może być wykorzystanie tzw. testamentów dotyczących grup bankowych, czyli przygotowanych z wyprzedzeniem planów dotyczących postępowania upadłościowego i likwidacyjnego, w przypadku upadku dużej instytucji finansowej posiadającej wiele oddziałów. Pewnym rozwiązaniem sytuacji może być także wprowadzenie zaproponowanego wcześniej wymogu, aby każda grupa transgraniczna funkcjonowała w formie tzw. non-operational holding company (NOHC). Dodatkowym ułatwieniem w tej kwestii może być wykorzystanie również planów ewentualnej likwidacji (wind-down plans-living wills). W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej traktowanie bankowej grupy transgranicznej jako całości w postępowaniu upadłościowym, gdy tylko jej wybrane spółki zależne są niewypłacalne będzie niekorzystne z punktu widzenia stabilności finansowej kraju, w którym funkcjonuje zdrowa część grupy. Należy zwrócić uwagę, że nie w każdej sytuacji możliwy będzie podział grupy transgranicznej z uwagi na skomplikowaną jej strukturę. V. UZASADNIENIE STANOWISKA RZĄDU Przedstawiony Komunikat w sprawie unijnych ram transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym został przygotowany przez Komisję Europejską na skutek ostatnich doświadczeń w Europie i na świecie w zakresie zarządzania aktualnym kryzysem finansowym. Nowa sytuacja w sektorze finansowym w Europie, a zwłaszcza powstawanie coraz większych instytucji finansowych, często działających w skali międzynarodowej, prowadzących równocześnie działalność nawet w kilkunastu krajach Unii Europejskiej zmusza regulatorów i władze do poszukiwania nowych sposobów zarządzania kryzysowego. Najnowsze doświadczenia z lat pokazują, że dotychczasowe metody mogą być niewystarczające i potrzebne jest poszukiwanie nowych rozwiązań, w tym kierunków harmonizacji zarządzania kryzysowego w skali Unii Europejskiej, które pozwoliłyby 13

14 na podniesienie efektywności prowadzonych działań i jednocześnie ograniczyłyby koszty ponoszone przez państwa członkowskie na ratunek bankom i minimalizowałyby ryzyko zarażenia perturbacjami finansowymi rynków finansowych kolejnych krajów członkowskich Unii Europejskiej. Ze względu na daleko sięgające skutki dla sektora finansowego i całej gospodarki, kryzys dużego międzynarodowego banku może mieć wpływ na różne grupy zainteresowanych stron w całej Unii Europejskiej, do których należą: instytucje finansowe znajdujące się w trudnej sytuacji, w tym ich akcjonariusze oraz pracownicy; niedoświadczające trudności instytucje finansowe, których działalność jest uzależniona od ogólnej stabilności finansowej; podmioty korzystające z usług finansowych, w tym deponenci, inwestorzy, emeryci, przedsiębiorstwa niefinansowe, małe i średnie przedsiębiorstwa; organy publiczne, w tym organy nadzoru, banki centralne i ministerstwa finansów; podatnicy. Systemy służące radzeniu sobie z kryzysami bankowymi mają w dalszym ciągu charakter krajowy i są nieprzystosowane do rozwiązywania problemów mających charakter transgraniczny. W takich okolicznościach koordynacja może być utrudniona, a cele, do osiągnięcia których dążą poszczególne organy, mogą się różnić. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę doświadczenia wynikające z ostatniego kryzysu na rynku finansowym, Rząd Rzeczypospolitej Polskiej popiera działania zmierzające do usprawnienia i doprecyzowania zasad dotyczących transgranicznej współpracy w zakresie zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym. W tym zakresie niezbędne jest zaktywizowanie współpracy na szczeblu wspólnotowym w celu rozwiązania problemu różnic między krajowymi ramami w zakresie postępowania naprawczego i postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności, jak również w przypadku podziału obciążeń. Jednocześnie część ze wskazanych w Komunikacie Komisji Europejskiej rozwiązań ma szczególne znaczenie i może mieć istotny wpływ na funkcjonowanie sektora finansowego w krajach goszczących instytucje kredytowe, w związku z tym także dla Polski. W Polsce działają 53 banki komercyjne (nie licząc banków spółdzielczych) oraz 19 oddziałów instytucji kredytowych. Jednocześnie udział banków z przewagą kapitału zagranicznego oraz oddziałów instytucji kredytowych w sumie bilansowej sektora bankowego wynosi 69,4%, w kredytach dla sektora niefinansowego wynosi 69,5% a w depozytach sektora niefinansowego wynosi 66.1% (dane Komisji Nadzoru Finansowego z września 2009 r.) W związku z powyższym za uzasadnione należy uznać przedstawienie, w odpowiedzi na postawione w Komunikacie pytania, szczegółowych zastrzeżeń do kwestii związanych z wewnątrzgrupowymi transferami aktywów oraz niektórych aspektów prowadzenia jednolitego postępowania naprawczego lub likwidacyjnego w odniesieniu do wszystkich podmiotów wchodzących w skład transgranicznej grupy bankowej. Przy rozpatrywaniu ww. zagadnień konieczne jest uwzględnienie interesów i specyfiki krajów goszczących instytucje finansowe i nie rozpatrywanie poszczególnych propozycji jedynie z perspektywy spółki dominującej w transgranicznej grupie finansowej. Celem zarządzania kryzysowego nie powinno być bowiem w pierwszej kolejności minimalizowanie kosztów podejmowanych działań ratunkowych, ale dążenie do utrzymania stabilności sektora finansowego w skali UE i poszczególnych krajów członkowskich. Komunikat nie powoduje dla Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednich konsekwencji o charakterze gospodarczym, społecznym, budżetowym, czy legislacyjnym. W dalszej perspektywie, kraje członkowskie być może będą zobowiązane do podjęcia odpowiednich 14

15 działań legislacyjnych (w zależności od formy prawnej nowych rozwiązań). Jednocześnie realizacja założonych ogólnych celów powinna przyczynić do zwiększenia stabilności europejskiego sektora finansowego oraz bezpieczeństwa jego uczestników. VI. STANOWISKO PARTNERÓW SPOŁECZNYCH Komunikat Komisji Unijne ramy transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym został poddany szerokim konsultacjom zarówno z resortami, jaki i z instytucjami reprezentującymi środowisko rynku usług finansowych (Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Gospodarki, Narodowy Bank Polski, Komisja Nadzoru Finansowego, Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych, Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Związek Banków Polskich). Swoje opinie przedstawiły następujące instytucje: Ministerstwo Sprawiedliwości, Narodowy Bank Polski, Komisja Nadzoru Finansowego, Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Związek Banków Polskich. Głos tych instytucji został w większości uwzględniony w prezentowanym Stanowisku Rządu. Jednocześnie, należy podkreślić, iż wszystkie zainteresowane instytucje mogą we własnym zakresie przekazać do Komisji Europejskiej uwagi i opinie dotyczące treści samego dokumentu, jak i odpowiedzieć na zadane pytania w terminie do 20 stycznia 2010 r. VII. WNIOSKI Inicjatywę Komisji Europejskiej w zakresie utworzenia unijnych ram transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym należy ocenić pozytywnie. Dotychczasowe sektorowe podejście do detalicznych produktów inwestycyjnych w pakietach jest bowiem nieadekwatne do charakteru tych produktów i nie zapewnia prawidłowej ochrony inwestorów. Uzasadnione jest więc kontynuowanie prac w tym zakresie na poziomie europejskim. Mimo, że nie jest to dokument wymagający implementacji, a jedynie przedstawiający kierunek działań Komisji Europejskiej oraz możliwe propozycję rozwiązań w zakresie zarządzania kryzysowego, ważne jest przedstawienie już na wstępnym etapie prac stanowiska Rządu Rzeczypospolitej Polskiej oraz zwrócenie uwagi na najbardziej istotne, w naszej opinii, problemy związane z poruszanymi kwestiami. Jednocześnie biorąc pod uwagę doświadczenia ostatniego kryzysu oraz powstawanie coraz większych instytucji finansowych działających w skali międzynarodowej, ważna jest współpraca i koordynacja działań wszystkich instytucji odpowiedzialnych za stabilność systemu finansowego zarówno na poziomie krajowym jak i europejskim. 15